(1)

În temeiul articolului 3 din Tratatul privind Uniunea Europeană, printre obiectivele Uniunii se numără și acelea de a promova bunăstarea cetățenilor săi și de a acționa pentru dezvoltarea durabilă a Europei, întemeiată pe o economie socială de piață cu grad ridicat de competitivitate, care tinde spre ocuparea deplină a forței de muncă și spre progres social. Uniunea urmează să combată excluziunea socială și discriminarea și să promoveze justiția și protecția socială, egalitatea între femei și bărbați, solidaritatea între generații și protecția drepturilor copilului.

(2)

Articolul 9 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) prevede că, în definirea și punerea în aplicare a politicilor și activităților sale, Uniunea urmează să țină seama de cerințele privind promovarea unui nivel ridicat al ocupării forței de muncă, garantarea unei protecții sociale corespunzătoare, combaterea excluziunii sociale, precum și de cerințele privind un nivel ridicat de educație, de formare profesională și de protecție a sănătății umane.

(3)

Articolul 153 alineatul (1) litera (c) din TFUE permite Uniunii să sprijine și să completeze activitățile statelor membre în domeniul securității sociale și al protecției sociale a lucrătorilor. Se pot întreprinde acțiuni la nivelul Uniunii și pentru a aborda provocările privind accesul la protecție socială al persoanelor care desfășoară o activitate independentă, în temeiul articolului 352 din TFUE, care conține o dispoziție prin care Consiliului i se permite să adopte măsurile adecvate pentru atingerea obiectivelor prevăzute în tratate atunci când tratatele nu au prevăzut prerogativele necesare.

(4)

La 17 noiembrie 2017, Parlamentul European, Consiliul și Comisia au proclamat în mod solemn Pilonul european al drepturilor sociale. Principiul 12 al Pilonului european al drepturilor sociale precizează că, indiferent de tipul și de durata raportului de muncă, lucrătorii și, în condiții comparabile, persoanele care desfășoară o activitate independentă au dreptul la o protecție socială adecvată.

(5)

Partenerii sociali s-au angajat să contribuie în continuare la crearea unei Europe care răspunde așteptărilor lucrătorilor și întreprinderilor sale.

(6)

În rezoluția sa din 19 ianuarie 2017 referitoare la un pilon european al drepturilor sociale, Parlamentul European a subliniat necesitatea unei protecții sociale adecvate și a unor investiții sociale pe parcursul întregii vieți, permițând tuturor să participe pe deplin în cadrul societății și al economiei și susținând standarde de trai decente.

(7)

În avizul său privind Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu și Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor de lansare a unei consultări referitor la un pilon european al drepturilor sociale, Comitetul Economic și Social European a subliniat necesitatea asigurării faptului că toți lucrătorii sunt acoperiți de standardele fundamentale de muncă și de o protecție socială adecvată.

(8)

Sistemele de protecție socială, sub diferitele lor forme, reprezintă piatra de temelie a modelului social european și a bunei funcționări a economiei sociale de piață. Principala funcție a protecției sociale este de a-i proteja pe cetățeni împotriva implicațiilor financiare ale riscurilor sociale, cum ar fi boala, vârsta înaintată, accidentele la locul de muncă și pierderea locului de muncă, de a preveni și de a atenua sărăcia și de a menține un nivel de trai decent. Sistemele de protecție socială bine concepute pot facilita, de asemenea, participarea la piața forței de muncă, contribuind la activare și sprijinind revenirea în câmpul muncii, precum și tranziția pe piața forței de muncă a persoanelor care își schimbă locul de muncă, care intră sau ies de pe piața forței de muncă, care înființează sau desființează o întreprindere. Ele contribuie la competitivitate și la creșterea durabilă, întrucât sprijină investițiile în capitalul uman și pot contribui la realocarea resurselor umane către sectoarele emergente și dinamice ale economiei. Ele trebuie, de asemenea, să joace un rol important în calitate de stabilizatori automați, prin nivelarea consumului pe parcursul ciclului economic.

(9)

Protecția socială poate fi furnizată prin intermediul prestațiilor în natură sau în numerar. În general, ea este asigurată prin intermediul unor sisteme universale care protejează toate persoanele și care sunt finanțate prin impozitare generală și/sau prin intermediul unor sisteme care protejează persoanele pe piața forței de muncă, care sunt adesea bazate pe contribuțiile aferente veniturilor lor salariale. Protecția socială include mai multe ramuri, care acoperă o varietate de riscuri sociale, de la vârsta înaintată până la boală sau șomaj. Prezenta recomandare se aplică ramurilor protecției sociale care sunt de regulă mai strâns legate de participarea la piața forței de muncă și care asigură, în principal, protecția împotriva pierderilor de venituri profesionale în momentul în care survine un anumit risc. Prezenta recomandare nu se aplică acordării accesului la sistemele de asistență socială și de venit minim. Ea vine în completarea orientărilor existente la nivelul Uniunii, în ceea ce privește serviciile și asistența socială și de asemenea în ceea ce privește incluziunea activă a persoanelor excluse de pe piața forței de muncă, precum Recomandarea Comisiei din 3 octombrie 2008 privind incluziunea activă a persoanelor excluse de pe piața muncii.

(10)

Globalizarea, progresele tehnologice, schimbarea preferințelor individuale și îmbătrânirea populației au determinat schimbări pe piețele forței de muncă ale Uniunii în ultimele două decenii, iar această tendință va continua în viitor. Formele de ocupare a forței de muncă vor fi din ce în ce mai diverse, iar carierele profesionale vor fi din ce în ce mai puțin liniare.

(11)

Pe piețele forței de muncă ale Uniunii există o varietate de raporturi de muncă și de forme de activități independente, în paralel cu contracte de muncă pe durată nedeterminată cu normă întreagă. Unele dintre acestea sunt prezente de multă vreme pe piața forței de muncă (cum ar fi munca fixă, munca temporară, munca cu fracțiune de normă, munca la domiciliu sau stagiile), pe când altele, precum lucrul la cerere, munca ocazională pe bază de bonuri, lucrul pe platforme online, au apărut mai recent și au căpătat mai multă importanță începând cu anii 2000.

(12)

Persoanele care desfășoară o activitate independentă formează un grup eterogen. Majoritatea persoanelor aleg în mod voluntar să desfășoare o activitate independentă, cu sau fără angajați, asumându-și riscul de a deveni antreprenori, în timp ce una din cinci persoane care desfășoară o activitate independentă alege acest statut deoarece nu poate găsi un loc de muncă ca angajat.

(13)

În timp ce piețele forței de muncă evoluează, sistemele de protecție socială, sub diferitele lor forme, trebuie și ele să evolueze, pentru a garanta că modelul social european este orientat spre viitor și că le permite societăților și economiilor din Uniune să profite cât mai mult de viitoarea configurație a muncii. Cu toate acestea, în majoritatea statelor membre, normele care reglementează contribuțiile și drepturile la sistemele de protecție socială se bazează în mare măsură pe contractele pe durată nedeterminată cu normă întreagă dintre un lucrător și un angajator unic, în timp ce alte grupuri de lucrători și persoanele care desfășoară o activitate independentă sunt acoperite mai degrabă marginal. Există date care arată că unii lucrători care prestează muncă atipică și unele persoane care desfășoară o activitate independentă dispun de un acces insuficient la ramurile protecției sociale care sunt mai strâns legate de participarea la piața forței de muncă. Numai câteva state membre au întreprins o serie de reforme în vederea adaptării sistemelor de protecție socială la caracterul schimbător al muncii pentru a proteja mai bine lucrătorii afectați și persoanele care desfășoară o activitate independentă. Îmbunătățirile au fost inegale de la un stat membru la altul, precum si între diferitele ramuri ale protecției sociale.

(14)

Pe termen lung, discrepanțele în materie de acces la protecția socială pot periclita bunăstarea și sănătatea persoanelor și pot contribui la creșterea incertitudinii economice, a riscului de sărăcie și a inegalităților. De asemenea, discrepanțele respective ar putea duce la investiții insuficiente în capitalul uman, pot diminua încrederea în instituții și pot limita creșterea economică incluzivă. Astfel de discrepanțe ar putea, de asemenea, reduce veniturile pentru protecția socială dacă din ce în ce mai multe persoane nu contribuie la sistemele respective.

(15)

Lucrătorii și persoanele care desfășoară o activitate independentă pot fi identificați ca fiind acoperiți oficial de o anumită ramură a protecției sociale dacă legislația existentă sau contractele colective stipulează că ei au dreptul să participe la un sistem de protecție socială aparținând ramurii respective. Acoperirea oficială poate fi asigurată prin intermediul sistemelor obligatorii sau voluntare. Acestea din urmă oferă persoanelor posibilitatea de a adera la un sistem (clauze de participare) sau acoperă toate persoanele care fac parte din grupul-țintă, acordându-le, în mod implicit, posibilitatea de a părăsi acest sistem dacă doresc (clauze de neparticipare). S-a dovedit că sistemele voluntare cu clauze de neparticipare au rate mai ridicate de aderare și, prin urmare, asigură o mai bună acoperire decât sistemele voluntare cu clauze de participare.

(16)

Lucrătorii și persoanele care desfășoară o activitate independentă pot fi identificați ca fiind acoperiți efectiv în cadrul unei anumite ramuri a protecției sociale dacă au posibilitatea de a acumula prestații adecvate și, în cazul materializării riscului corespunzător, de a accesa un anumit nivel de prestații. Unei persoane i se poate acorda accesul oficial fără însă a fi de fapt în măsură să acumuleze drepturi la prestații și să beneficieze de acestea.

(17)

Protecția socială este considerată ca fiind adecvată atunci când le permite persoanelor să mențină un nivel de trai decent, să își înlocuiască pierderile de venit în mod rezonabil și să trăiască cu demnitate și la adăpost de sărăcie, contribuind totodată, dacă este cazul, la activare și facilitând revenirea în câmpul muncii. Atunci când se evaluează gradul de adecvare, trebuie luat în considerare sistemul de protecție socială în ansamblu al statului membru respectiv, ceea ce înseamnă că trebuie luate în calcul toate prestațiile de protecție socială din acel stat membru.

(18)

În unele state membre, anumite categorii de lucrători, cum ar fi lucrătorii cu fracțiune de normă scurtă, lucrătorii sezonieri, lucrătorii la cerere, lucrătorii pe platforme online și persoanele cu contracte prin agent de muncă temporară sau care desfășoară stagii sunt excluse de la sistemele de protecție socială. În plus, lucrătorii care nu dețin contracte pe durată nedeterminată cu normă întreagă se pot confrunta cu dificultăți în ceea ce privește acoperirea efectivă prin intermediul protecției sociale, deoarece ei nu pot îndeplini criteriile de obținere a drepturilor la prestații provenind din sistemele de protecție socială contributive. Persoanele care desfășoară o activitate independentă sunt complet excluse, în unele state membre, de la accesul oficial la principalele sisteme de protecție socială; în alte state membre, ele pot să adere la acestea în mod voluntar. Acoperirea voluntară poate fi o soluție potrivită în cazul ajutorului de șomaj, care este mai strâns legat de riscul antreprenorial; este mai puțin justificată în cazul altor riscuri precum boala, care sunt în mare măsură independente de statutul pe piața forței de muncă.

(19)

Normele care reglementează drepturile ar putea fi în dezavantajul lucrătorilor care prestează muncă atipică și al persoanelor care desfășoară o activitate independentă. În special, pragurile referitoare la venituri și durată (perioade de cotizare, perioade de așteptare, perioade minime de lucru, durata prestațiilor) pot constitui un obstacol nejustificat de mare în calea accesului la protecție socială pentru unele grupuri de lucrători care prestează muncă atipică și pentru persoanele care desfășoară o activitate independentă. În general, au fost identificate două categorii de probleme: în primul rând, diferențele existente la nivel de norme între angajații care prestează muncă standard și cei care prestează muncă atipică sau persoanele care desfășoară o activitate independentă ar putea penaliza în mod inutil un grup; în al doilea rând, aceleași norme aplicate tuturor grupurilor ar putea conduce la rezultate mai slabe pentru persoanele care nu prestează muncă standard și s-ar putea să nu fie adaptate la situația persoanelor care desfășoară o activitate independentă. În ambele cazuri, pot să existe posibilități pentru a adapta mai bine normele la situația grupurilor specifice, menținând, în același timp, un principiu general de universalitate, astfel încât nicio persoană de pe piața forței de muncă să nu fie lăsată descoperită odată cu materializarea unui risc social. S-ar putea să fie nevoie de măsuri specifice pentru a se evita ca persoanele să cotizeze la sisteme care se suprapun, de exemplu atunci când ele practică activități auxiliare și, în același timp, sunt acoperite integral la locul lor de muncă principal.

(20)

Drepturile la protecție socială nu sunt întotdeauna păstrate, acumulate și/sau transferate dacă persoanele tranzitează între diferite statute pe piața forței de muncă, de exemplu dacă trec de la statutul de salariat la desfășurarea unei activități independente sau la șomaj, dacă combină activitățile salariate cu cele independente și dacă înființează sau desființează o întreprindere. Totuși, păstrarea, acumularea și/sau transferabilitatea drepturilor de la un sistem la altul sunt, totuși, esențiale pentru a permite persoanelor care combină locuri de muncă, care își schimbă locul de muncă sau care trec de la statutul de lucrător la statutul de persoană care desfășoară o activitate independentă sau invers să aibă acces efectiv la prestații în cadrul sistemelor de protecție socială contributive și să beneficieze de o acoperire adecvată, precum și pentru a încuraja participarea acestora la sistemele de protecție socială voluntare.

(21)

În anumite cazuri prestațiile pot fi inadecvate, și anume insuficiente sau prea tardive. Este posibil ca aceste prestații să nu permită persoanelor să mențină un nivel de trai decent, să trăiască cu demnitate și să evite sărăcia. În astfel de cazuri ar putea exista posibilități de îmbunătățire a gradului de adecvare, acordându-se atenție totodată necesității unor măsuri menite să faciliteze revenirea în câmpul muncii. Normele care reglementează contribuțiile pot deteriora condițiile echitabile de concurență și pot aduce prejudicii anumitor categorii de lucrători și persoanelor care desfășoară o activitate independentă. De exemplu, printre contribuțiile la protecția socială a persoanelor care desfășoară o activitate independentă se pot număra contribuțiile stabilite independent de venituri sau contribuțiile stabilite în funcție de veniturile anterioare sau de ipotezele privind veniturile viitoare. Acest lucru poate crea probleme de flux de numerar pentru anumite persoane, atunci când venitul lor scade sub estimări. Dacă un stat membru hotărăște să stabilească un prag de venit sub care lucrătorul sau persoana care desfășoară o activitate independentă nu sunt supuși obligației de a plăti contribuții la sistemul de asigurări, ar trebui să se aplice reduceri și alte măsuri cu caracter progresiv, după caz, în egală măsură lucrătorilor și persoanelor care desfășoară o activitate independentă, fără să incite însă la o subraportare a veniturilor. În general, reducerile și alte măsuri cu caracter progresiv pot fi, de asemenea, utilizate pentru promovarea tranzițiilor către forme de ocupare a forței de muncă mai puțin precare și pentru combaterea segmentării.

(22)

Complexitatea actuală a reglementării și lipsa transparenței în legătură cu normele de protecție socială în multe state membre pot avea drept consecință faptul că oamenii nu își cunosc suficient drepturile și obligațiile și modurile în care își pot exercita drepturile și îndeplini obligațiile. Aceste aspecte ar putea să contribuie, de asemenea, la o rată mică de absorbție sau la participarea scăzută la sistemele de protecție socială, în special în cazul unui sistem voluntar. Transparența poate fi realizată în diferite moduri, de exemplu prin trimiterea de actualizări cu privire la drepturile individuale, prin crearea de instrumente de simulare online cu privire la drepturile la prestații și prin crearea de centre de informare de tip „ghișeu unic” sau de conturi personale off-line și on-line. Digitalizarea poate să contribuie, în special, la îmbunătățirea transparenței pentru cetățeni.

(23)

O lipsă de date statistice privind acoperirea prin protecție socială, defalcate în funcție de tipul de raport de muncă, vârstă, sex și cetățenie, poate limita posibilitățile de îmbunătățire a capacității sistemelor de protecție socială de a se adapta și de a răspunde la evoluția muncii.

(24)

Discrepanțele în accesul la protecție socială pot să aibă efecte adverse, în ceea ce privește consecințele economice și bugetare, care să fie resimțite în întreaga Uniune. Ele sunt o chestiune de interes comun pentru statele membre și ar putea împiedica realizarea obiectivelor-cheie ale Uniunii.

(25)

Legislația Uniunii asigură deja principiul egalității de tratament între diferitele tipuri de raporturi de muncă, interzice orice discriminare directă sau indirectă pe criterii de sex în ceea ce privește ocuparea forței de muncă, ocupațiile, protecția socială și accesul la bunuri și servicii, asigură transferabilitatea și păstrarea drepturilor în cazul mobilității între statele membre și garantează cerințele minime pentru dobândirea și păstrarea drepturilor la pensie suplimentară la nivel transfrontalier, precum și cerințele minime în ceea ce privește transparența sistemelor ocupaționale. Prezenta recomandare nu aduce atingere dispozițiilor dreptului Uniunii în vigoare privind drepturile la protecție socială, în special Regulamentului CE) nr. 883/2004 al Parlamentului European și al Consiliului (1), Directivelor 2006/54/CE (2), 2008/94/CE (3), 2008/104/CE (4), 2010/41/UE (5), (UE) 2016/2341 (6), (UE) 2019/1152 (7) și (UE) 2019/1158 (8) ale Parlamentului European și ale Consiliului și Directivelor 79/7/CEE (9), 93/103/EC (10), 97/81/CE (11), 1999/70/CE (12), 2004/113/CE (13) și 2010/18/UE ale Consiliului (14).

(26)

Recomandarea 92/442/CEE a Consiliului (15) a identificat obiectivele comune în domeniul protecției sociale și a invitat statele membre să examineze posibilitatea introducerii și/sau a dezvoltării unei protecții sociale adecvate pentru persoanele care desfășoară o activitate independentă. Aceste obiective definite în comun au deschis calea pentru metoda deschisă de coordonare pentru protecție socială și incluziune socială, un instrument esențial pentru a sprijini definirea, punerea în aplicare și evaluarea cadrelor naționale de protecție socială și pentru a încuraja cooperarea reciprocă între statele membre în acest domeniu.

(27)

În cadrul semestrului european, analiza anuală a creșterii 2018 reamintește că îmbunătățirea gradului de adecvare și de acoperire al protecției sociale este esențială pentru a împiedica excluziunea socială, iar orientările pentru politicile de ocupare a forței de muncă stabilite în Decizia (UE) 2018/1215 a Consiliului (16) fac apel la statele membre să își modernizeze sistemele de protecție socială.

(28)

În Recomandarea sa din 2012 (nr. 202) privind nivelurile minime de protecție socială, Organizația Internațională a Muncii recomandă membrilor săi ca, în conformitate cu circumstanțele naționale, să stabilească cât mai repede posibil niveluri minime de protecție socială incluzând garanții elementare de securitate socială și să le mențină.

(29)

Comisia a desfășurat o consultare în două etape cu partenerii sociali în temeiul articolului 154 din TFUE privind o posibilă acțiune care abordează provocările legate de accesul la protecție socială pentru persoanele aflate în orice formă de ocupare a forței de muncă. Procedura stabilită la articolul 154 alineatul (2) din TFUE, ca atare, nu este aplicabilă unei acțiuni la nivelul Uniunii menite să abordeze provocările legate de persoanele care desfășoară o activitate independentă în baza articolului 352 din TFUE. Comisia a invitat partenerii sociali să facă schimb de opinii în ceea ce privește persoanele care desfășoară o activitate independentă pe bază voluntară.

(30)

De asemenea, Comisia a desfășurat o consultare publică pentru a afla care sunt punctele de vedere ale diferitelor părți interesate și ale cetățenilor și a adunat dovezi pentru a evalua impactul socioeconomic al prezentei recomandări.

(31)

Punerea în aplicare a prezentei recomandări nu ar trebui realizată într-un mod care limitează drepturile prevăzute în dreptul în vigoare al Uniunii în acest domeniu și nu ar trebui să constituie un motiv valabil pentru reducerea nivelului general de protecție acordat lucrătorilor în domeniul reglementat de prezenta recomandare.

(32)

Prezenta recomandare ar trebui să evite impunerea de constrângeri administrative, financiare sau juridice susceptibile să frâneze crearea sau dezvoltarea de întreprinderi mici și mijlocii (IMM-uri). Prin urmare, statele membre sunt invitate să evalueze impactul reformelor lor asupra IMM-urilor, pentru a se asigura că IMM-urile nu sunt afectate în mod disproporționat, acordând o atenție deosebită microîntreprinderilor și sarcinii administrative, precum și să publice rezultatele acestor evaluări.

(33)

Prezenta recomandare nu ar trebui să agraveze și mai mult lichiditățile întreprinderilor - în special ale IMM-urilor - în cazul în care situația lor financiară a fost afectată de întârzierea efectuării plăților de către autoritățile publice.

(34)

Statele membre pot implica părțile interesate, inclusiv partenerii sociali, în procesul de elaborare a reformelor.

(35)

Prezenta recomandare nu aduce atingere competențelor statelor membre de a-și organiza propriile sisteme de protecție socială. Competența exclusivă a statelor membre cu privire la organizarea propriilor sisteme de protecție socială include, printre altele, decizii privind instituirea, finanțarea și administrarea unor astfel de sisteme și a instituțiilor conexe acestora, precum și privind nivelul, conținutul și furnizarea prestațiilor, nivelul contribuțiilor și condițiile de acces. Având în vedere diferențele dintre sistemele naționale, prezenta recomandare nu împiedică statele membre să mențină sau să instituie dispoziții mai avansate privind protecția socială decât cele recomandate aici.

(36)

Prezenta recomandare respectă drepturile fundamentale și principiile recunoscute mai ales în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. Aceasta vizează promovarea aplicării articolului 34 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

(37)

Sustenabilitatea financiară a sistemelor de protecție socială este esențială pentru reziliența, eficiența și eficacitatea sistemelor respective. Punerea în aplicare a prezentei recomandări nu ar trebui să afecteze în mod semnificativ echilibrul financiar al sistemelor de protecție socială ale statelor membre,

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

10.

11.

12.

13.

14.

15.

16.

17.

18.

19.

20.

21.

22.