Cauza C‑814/21

Comisia Europeană

împotriva

Republicii Polone

Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 19 noiembrie 2024

„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Articolul 20 TFUE – Cetățenia Uniunii – Articolul 21 TFUE – Dreptul de liberă circulație și de ședere pe teritoriul statelor membre – Articolul 22 TFUE – Dreptul de a alege și de a fi ales la alegerile locale, precum și la alegerile pentru Parlamentul European în statul membru de reședință în aceleași condiții ca și resortisanții acelui stat – Cetățeni ai Uniunii care au reședința într‑un stat membru fără a avea cetățenia acestuia – Inexistența dreptului de a fi membru al unui partid politic – Articolele 2 și 10 TUE – Principiul democrației – Articolul 4 alineatul (2) TUE – Respectarea identității naționale a statelor membre – Articolul 12 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Rolul partidelor politice în exprimarea voinței cetățenilor Uniunii”

1. Cetățenia Uniunii – Dispoziții ale tratatului – Cetățeni ai Uniunii Europene care au reședința într‑un stat membru fără a avea cetățenia acestuia – Dreptul de a alege și de a fi ales la alegerile locale, precum și la alegerile pentru Parlamentul European în statul membru de reședință în aceleași condiții ca și resortisanții acelui stat – Conținut – Exercitare efectivă a acestui drept – Acces egal la mijloacele aflate la dispoziția resortisanților statului membru respectiv care există în ordinea juridică națională – Includere

   (art. 10 TUE; art. 20, 21 și 22 TFUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 12; Directivele 93/109 și 94/80 ale Consiliului)

   (a se vedea punctele 91-96, 99-115 și 118-125)

2. Cetățenia Uniunii – Dispoziții ale tratatului – Cetățeni ai Uniunii Europene care au reședința într‑un stat membru fără a avea cetățenia acestuia – Dreptul de a alege și de a fi ales la alegerile locale, precum și la alegerile pentru Parlamentul European în statul membru de reședință în aceleași condiții ca și resortisanții acelui stat – Reglementare națională care refuză unor astfel de cetățeni ai Uniunii dreptul de a adera la un partid politic – Inadmisibilitate – Justificare – Respectarea identității naționale – Inexistență

   [art. 2, art. 4 alin. (2) și art. 10 TUE; art. 22 TFUE)

   (a se vedea punctele 133-139, 150 și 153-161)

Rezumat

Sesizată cu o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, Curtea, reunită în Marea Cameră, constată că, prin faptul că a refuzat cetățenilor Uniunii Europene care nu au cetățenia poloneză, dar care au reședința în Polonia dreptul de a fi membru al unui partid politic, acest stat membru nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 22 TFUE

Legea poloneză privind partidele politice ( 1 ) prevede că resortisanții Republicii Polone cu vârsta peste 18 ani pot fi membri ai unui partid politic. Astfel, cetățenii Uniunii Europene care nu au cetățenia poloneză, dar care au reședința în Polonia, nu au acest drept.

Considerând că această legislație este contrară articolului 22 TFUE, Comisia Europeană a introdus o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în fața Curții. Aceasta susține printre altele că, rezervând calitatea de membru al unui partid politic numai resortisanților polonezi, Polonia împiedică cetățenii Uniunii care au reședința în respectivul stat membru fără a avea cetățenia acestuia să își exercite drepturile electorale la alegerile locale și la alegerile pentru Parlamentul European în aceleași condiții ca și resortisanții polonezi.

Aprecierea Curții

În primul rând, Curtea examinează domeniul de aplicare al articolului 22 TFUE, ținând seama de formularea acestuia, de contextul său, precum și de obiectivele pe care le urmărește.

Astfel, primo, potrivit formulării acestei dispoziții, cetățenii Uniunii care au reședința într‑un stat membru și care nu sunt resortisanți ai acestuia beneficiază de dreptul de a alege și de a fi aleși la alegerile locale, precum și la alegerile pentru Parlamentul European în aceleași condiții ca și resortisanții acestui din urmă stat membru și aceste drepturi se vor exercita în condițiile adoptate de Consiliul Uniunii Europene. Acest mod de redactare nu conține nicio trimitere la condițiile referitoare la dobândirea calității de membru al unui partid politic. În schimb, făcând trimitere la condițiile privind dreptul de a alege și de a fi ales aplicabile resortisanților statului membru de reședință al unui asemenea cetățean al Uniunii, articolul 22 TFUE instituie interdicția ca acest stat membru să supună exercitarea acestui drept de către cetățeanul Uniunii altor condiții decât cele care sunt aplicabile propriilor resortisanți. Această dispoziție stabilește, așadar, o normă specială privind nediscriminarea pe motiv de cetățenie și, în consecință, se aplică oricărei măsuri naționale care operează o diferență de tratament susceptibilă să aducă atingere exercitării efective a dreptului de a alege și de a fi ales la alegerile locale, precum și la alegerile pentru Parlamentul European.

În plus, modalitățile de exercitare a dreptului de a alege și de a fi ales au fost adoptate de Consiliu în Directivele 93/109 ( 2 ) și 94/80 ( 3 ), care, deși nu conțin dispoziții referitoare la condițiile pentru dobândirea de către cetățeni ai Uniunii care au reședința într‑un stat membru fără a avea cetățenia acestuia a calității de membru de partid politic, nu pot, nici măcar implicit, să limiteze întinderea drepturilor și a obligațiilor care decurg din articolul 22 TFUE. În această privință, în lipsa unor dispoziții specifice referitoare la aceste condiții, stabilirea lor este de competența statelor membre. Totuși, în exercitarea competenței menționate, acestea din urmă trebuie să respecte obligațiile care decurg pentru ele din dreptul Uniunii, inclusiv din articolul 22 TFUE.

Secundo, în ceea ce privește contextul în care se înscrie articolul 22 TFUE, Curtea se raportează atât la celelalte dispoziții ale Tratatului FUE, cât și la dispozițiile de același rang care figurează în special în Tratatul UE și în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”).

În această privință, mai întâi, articolul 22 TFUE coroborat cu articolul 20 alineatul (2) TFUE asociază dreptul de a alege și de a fi ales la alegerile locale, precum și la alegerile pentru Parlamentul European cu statutul de cetățean al Uniunii. Pe de altă parte, în conformitate cu articolul 20 alineatul (2) și cu articolul 21 TFUE, cetățenia Uniunii conferă fiecărui cetățean al Uniunii un drept fundamental și individual de liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre. Prin urmare, există o legătură între, pe de o parte, dreptul de liberă circulație și de ședere și, pe de altă parte, dreptul de a alege și de a fi ales la alegerile locale și la alegerile pentru Parlamentul European al cetățenilor Uniunii care au reședința într‑un stat membru fără a avea cetățenia acestuia.

În continuare, articolul 10 TUE, care recunoaște dreptul cetățenilor Uniunii de a fi reprezentați direct în Parlamentul European și de a participa la viața democratică a Uniunii, evidențiază legătura dintre principiul democrației reprezentative în cadrul Uniunii și dreptul de a alege și de a fi ales la alegerile pentru Parlamentul European aferent cetățeniei Uniunii, garantat de articolul 22 alineatul (2) TFUE.

În fine, articolul 12 alineatul (1) din cartă consacră dreptul oricărei persoane la libertatea de asociere la toate nivelurile, în special în domeniile politic, sindical și civic. Acest drept corespunde celui garantat la articolul 11 alineatul (1) din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, care constituie unul dintre fundamentele esențiale ale unei societăți democratice și pluraliste, în măsura în care permite cetățenilor să acționeze în mod colectiv în domenii de interes comun și astfel să contribuie la buna funcționare a vieții publice. Or, articolul 10 alineatul (4) TUE și articolul 12 alineatul (2) din cartă recunosc partidelor politice la nivel european un rol primordial în exprimarea voinței cetățenilor Uniunii. Partidele politice, printre ale căror funcții se numără aceea de a prezenta candidați la alegeri, își asumă astfel o funcție esențială în sistemul democrației reprezentative, pe care se întemeiază funcționarea Uniunii, în conformitate cu articolul 10 alineatul (1) TUE. În consecință, calitatea de membru al unui partid sau al unei mișcări politice contribuie în mod substanțial la exercitarea efectivă a dreptului de a fi ales, astfel cum este conferit la articolul 22 TFUE.

Tertio, în ceea ce privește obiectivul articolului 22 TFUE, acesta urmărește, mai întâi, să confere cetățenilor Uniunii care au reședința într‑un stat membru, fără a avea cetățenia acestuia, dreptul de a participa la procesul electoral democratic al acestui stat membru prin dreptul de a alege și de a fi aleși la nivel european și local. În continuare, acest articol urmărește să garanteze egalitatea de tratament între cetățenii Uniunii, ceea ce implică un acces egal la mijloacele existente în ordinea juridică națională de care dispun resortisanții statului membru respectiv pentru exercitarea acestui drept în ceea ce privește alegerile locale și alegerile pentru Parlamentul European. În sfârșit, din legătura dintre, pe de o parte, libertatea de circulație și de ședere și, pe de altă parte, dreptul de a alege și de a fi ales la aceste alegeri rezultă că acest din urmă drept urmărește printre altele să favorizeze integrarea progresivă a cetățeanului Uniunii interesat în societatea statului membru gazdă. Articolul 22 TFUE urmărește astfel să asigure reprezentativitatea cetățenilor Uniunii care au reședința într‑un stat membru fără a avea cetățenia acestuia, cu titlu de corolar al integrării lor în societatea statului membru gazdă.

În al doilea rând, în lumina acestor precizări cu privire la domeniul de aplicare al articolului 22 TFUE, interpretat în lumina articolelor 20 și 21 TFUE, a articolului 10 TUE, precum și a articolului 12 din cartă, Curtea examinează dacă diferența de tratament instituită de legislația poloneză pe motiv de cetățenie, în ceea ce privește posibilitatea de a deveni membru al unui partid politic, conduce la situația în care cetățenii Uniunii care au reședința în Polonia fără a avea cetățenia acestuia nu beneficiază de un acces egal la mijloacele de care dispun resortisanții polonezi în vederea exercitării efective a dreptului lor de a fi aleși, cu încălcarea articolului 22 TFUE.

În această privință, desigur, în Polonia este posibil ca un candidat independent care nu aparține unui partid politic să fie desemnat de un comitet electoral al unui partid politic. Cu toate acestea, pe de o parte, în măsura în care membrii unui partid politic aleg candidații care trebuie desemnați, faptul de a nu fi membru al unui partid politic are în principiu drept consecință excluderea unui cetățean al Uniunii care are reședința în Polonia fără a avea cetățenia acesteia de la participarea la procesul decizional al acestui partid în ceea ce privește desemnarea sa de către comitetul său electoral. Această împrejurare plasează astfel de cetățeni ai Uniunii într‑o situație mai puțin favorabilă decât cea a resortisanților polonezi membri ai unui partid politic în ceea ce privește posibilitatea de a candida la alegerile locale și la alegerile pentru Parlamentul European pe lista unui partid politic.

Pe de altă parte, faptul că resortisanții polonezi pot alege să candideze fie în calitate de membri ai unui partid politic, fie în calitate de candidați independenți, în timp ce cetățenii Uniunii care au reședința în Polonia fără a avea cetățenia acesteia nu dispun decât de ultima posibilitate demonstrează că acești cetățeni ai Uniunii nu își pot exercita dreptul de a fi aleși la alegerile menționate în aceleași condiții ca și resortisanții polonezi.

În al treilea și ultimul rând, Curtea examinează dacă această diferență de tratament privind accesul la mijloacele care permit exercitarea efectivă a dreptului de a alege și de a fi ales la alegerile locale, precum și la Parlamentul European poate fi justificată de motive legate de respectarea identității naționale a unui stat membru, în sensul articolului 4 alineatul (2) TUE.

Mai întâi, desigur, organizarea vieții politice naționale, la care contribuie partidele politice, face parte din identitatea națională. Totuși, având în vedere că dreptul de a alege și de a fi ales conferit prin articolul 22 TFUE cetățenilor Uniunii care au reședința într‑un stat membru fără a avea cetățenia acestuia privește alegerile locale și alegerile pentru Parlamentul European în statul membru amintit, dispoziția menționată nu implică nici obligația statului membru în discuție de a le asigura acestor cetățeni dreptul de a alege și de a fi aleși la alegerile naționale, nici o interdicție de a adopta norme speciale referitoare la procesul decizional din cadrul unui partid politic în ceea ce privește învestirea candidaților la alegerile naționale, care ar exclude participarea membrilor partidului care nu sunt resortisanți ai statului respectiv la un asemenea proces decizional.

În continuare, articolul 4 alineatul (2) TUE trebuie interpretat ținând seama de dispozițiile de același rang, în special articolele 2 și 10 TUE, și nu poate scuti statele membre de respectarea cerințelor care decurg din acestea. În această privință, principiul democrației și principiul egalității de tratament constituie valori pe care se întemeiază Uniunea, în conformitate cu articolul 2 TUE. Această dispoziție nu constituie o simplă enunțare a unor orientări sau intenții de natură politică, ci conține valori care țin de însăși identitatea Uniunii în calitate de ordine juridică comună și care sunt concretizate în principii ce implică obligații imperative din punct de vedere juridic pentru statele membre. În plus, principiul democrației reprezentative, pe care se întemeiază funcționarea Uniunii, conform articolului 10 alineatul (1) TUE, conferă expresie concretă valorii democrației menționate la articolul 2 TUE.

În sfârșit, garantând cetățenilor Uniunii care au reședința într‑un stat membru fără a avea cetățenia acestuia dreptul de a alege și de a fi aleși la alegerile locale, precum și la alegerile pentru Parlamentul European în statul membru menționat, în aceleași condiții ca și resortisanților acestuia, articolul 22 TFUE conferă expresie concretă principiilor democrației, precum și egalității de tratament a cetățenilor Uniunii, care țin de identitatea și de valorile comune ale Uniunii, la care aderă statele membre și a căror respectare trebuie să o asigure pe teritoriul lor. În consecință, nu se poate considera că faptul de a admite că asemenea cetățeni ai Uniunii devin membri ai unui partid politic în statul lor membru de reședință pentru a pune pe deplin în aplicare principiile democrației și egalității de tratament aduce atingere identității naționale a acestui stat membru.

( 1 ) Ustawa o partiach politycznych (Legea privind partidele politice) din 27 aprilie 1997 (Dz.U. din 1997, nr. 98, poziția 604). A se vedea articolul 2 alineatul (1) din această lege.

( 2 ) Directiva 93/109/CE a Consiliului din 6 decembrie 1993 de stabilire a normelor de exercitare a dreptului de a alege și de a fi ales pentru Parlamentul European pentru cetățenii Uniunii care au reședința într‑un stat membru în care nu sunt resortisanți (JO 1993, L 329, p. 34, Ediție specială, 20/vol. 1, p. 3), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2013/1/UE a Consiliului din 20 decembrie 2012 (JO 2013, L 26, p. 27).

( 3 ) Directiva 94/80/CE a Consiliului din 19 decembrie 1994 de stabilire a normelor de exercitare a dreptului de a alege și de a fi ales la alegerile locale pentru cetățenii Uniunii care au reședința într‑un stat membru a cărui cetățenie nu o dețin (JO 1994, L 368, p. 38, Ediție specială, 20/vol. 1, p. 8).