Cauza C‑329/21

DIGI Communications NV

împotriva

Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Hivatala

(cerere de decizie preliminară formulată de Fővárosi Törvényszék)

Hotărârea Curții (Camera a cincea) din 20 aprilie 2023

„Trimitere preliminară – Telecomunicații – Rețele și servicii de comunicații electronice – Directiva 2002/21/CE (directiva‑cadru) – Articolul 4 alineatul (1) – Directiva 2002/20/CE (Directiva privind autorizarea) – Articolul 7 – Atribuirea drepturilor de utilizare a frecvențelor – Procedură de cerere de ofertă – Societate holding care nu este înregistrată în statul membru în cauză ca furnizor de servicii de comunicații electronice – Excludere din procedura de atribuire – Dreptul la o cale de atac împotriva deciziei de atribuire”

1. Apropierea legislațiilor – Sectorul telecomunicațiilor – Rețele și servicii de comunicații electronice – Autorizare – Directiva 2002/20 – Procedura de limitare a numărului de drepturi de utilizare acordate pentru frecvențele radio – Decizie de atribuire la care conduce această procedură – Obiectiv – Promovarea și dezvoltarea unei concurențe efective și nedenaturate – Respectarea principiilor egalității de tratament și proporționalității – Etapă a procedurii care cuprinde o examinare a conformității eventualelor candidaturi cu caietul de sarcini – Admisibilitate – Condiție

   (Directiva 2002/20 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 7)

   (a se vedea punctele 25-32 și dispozitiv 1)

2. Apropierea legislațiilor – Sectorul telecomunicațiilor – Rețele și servicii de comunicații electronice – Cadru normativ – Directiva 2002/21 – Dreptul la o cale de atac – Procedură de selecție desfășurată de o autoritate de reglementare națională care a condus la adoptarea unei decizii de atribuire – Nașterea unui drept la o cale de atac în favoarea unei întreprinderi care furnizează servicii de comunicații electronice – Noțiune – Întreprindere care a participat la această procedură prin depunerea unei candidaturi – Întreprindere care nu furnizează ea însăși aceste servicii pe piața statului membru vizat de această procedură – Întreprindere care a făcut obiectul unei decizii a autorității menționate prin care s‑a refuzat înregistrarea candidaturii sale pentru motivul că nu îndeplinea condițiile impuse – Decizie rămasă definitivă ca urmare a unei hotărâri judecătorești de respingere a unei acțiuni îndreptate împotriva acestei decizii – Includere

   [Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 47; Directiva 2002/21 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 4 alin. (1)]

   (a se vedea punctele 46-61 și dispozitiv 2)

Rezumat

La 18 iulie 2019, Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Hivatala (Autoritatea Națională pentru Comunicații și Media, Ungaria, denumită în continuare „NMHH”) a deschis o procedură de selecție având ca obiect atribuirea de drepturi de utilizare a frecvențelor legate de susținerea implementării tehnologiei 5G și a altor servicii de comunicații fără fir și în bandă largă. Modalitățile au fost detaliate într‑o documentație publicată în aceeași zi.

DIGI Communications, societate constituită în Țările de Jos care nu este înregistrată în Ungaria ca furnizor de servicii de comunicații electronice, și‑a depus candidatura la această procedură de selecție. NMHH a considerat că această candidatură nu era validă din punct de vedere formal întrucât, potrivit acestei autorități, DIGI Communications și‑a exercitat în mod abuziv dreptul de a participa la procedura în cauză și a avut un comportament prin care a urmărit să eludeze procedura menționată, încercând să inducă în eroare autoritatea respectivă. Astfel, potrivit NMHH, această societate și‑a depus candidatura în locul filialei sale maghiare, o societate înregistrată în Ungaria care furnizează servicii de comunicații electronice în această țară. O eventuală candidatură a filialei respective ar fi fost exclusă din procedura de selecție în temeiul unei cauze de excludere prevăzute în documentație.

NMHH a continuat procedura de selecție după decizia sa de a exclude DIGI Communications din procedura respectivă. Aceasta din urmă a atacat în justiție decizia de excludere menționată. Acțiunea sa a fost respinsă în primă instanță și în a doua instanță de Kúria (Curtea Supremă, Ungaria). Între timp, NMHH a adoptat o decizie de închidere a procedurii de selecție în litigiu, prin care a acordat drepturile de utilizare a frecvențelor care făceau obiectul acestei proceduri unui număr de trei furnizori de servicii de comunicații electronice prezenți pe piața maghiară.

Printr‑o acțiune introdusă la Fővárosi Törvényszék (Curtea din Budapesta‑Capitală, Ungaria), care este instanța de trimitere în prezenta cauză, DIGI Communications a solicitat anularea deciziei de atribuire în litigiu, întemeindu‑și calitatea procesuală pe calitatea sa de „întreprindere afectată”, în sensul articolului 4 alineatul (1) din directiva‑cadru ( 1 ).

Instanța de trimitere sesizează Curtea cu titlu preliminar cu privire la interpretarea care trebuie dată acestei noțiuni, constatând lipsa unei definiții în directiva‑cadru și invocând printre altele Hotărârile Tele2 Telecommunication ( 2 ) și T‑Mobile Austria ( 3 ). Aceasta se referă, mai exact, la cele trei condiții examinate de Curte în aceste două hotărâri pentru a stabili că o întreprindere este afectată în sensul directivei‑cadru. Potrivit acestei instanțe, condițiile respective constau în a stabili, în primul rând, că întreprinderea în cauză furnizează rețele sau servicii de comunicații electronice și constituie un concurent al destinatarului sau al destinatarilor deciziei autorității naționale de reglementare vizate (denumită în continuare „ANR”), în al doilea rând, că această decizie este adoptată în cadrul unei proceduri care urmărește protejarea concurenței și, în al treilea rând, că decizia menționată este susceptibilă să aibă un efect asupra poziției întreprinderii respective pe piață.

Prin hotărârea sa, Curtea precizează printre altele domeniul de aplicare personal al articolului 4 alineatul (1) din directiva‑cadru în ceea ce privește posibilitatea unei întreprinderi care nu este ea însăși furnizor de servicii de comunicații electronice pe piața relevantă, dar care a participat deja, prin depunerea unei candidaturi, la o procedură de selecție precum cea în discuție în speță, de a introduce o cale de atac împotriva deciziei unei ANR de închidere a procedurii menționate, în condițiile în care întreprinderea respectivă a fost deja exclusă din procedură într‑o etapă anterioară, iar această excludere a fost deja confirmată printr‑o hotărâre judecătorească rămasă definitivă.

Aprecierea Curții

Într‑o primă etapă, Curtea examinează aspectul dacă, în sensul Directivei privind autorizarea ( 4 ), o procedură de selecție în vederea atribuirii de drepturi de utilizare a frecvențelor și decizia de atribuire la care conduce această procedură urmăresc protejarea concurenței. În această privință, Curtea consideră, pe de o parte, că din cadrul de reglementare aplicabil în speță ( 5 ) rezultă că o procedură precum procedura de selecție în litigiu și, în consecință, decizia de atribuire la care conduce această procedură urmăresc să promoveze și să dezvolte o concurență efectivă și nedenaturată, cu respectarea principiilor egalității de tratament și proporționalității.

Curtea arată, pe de altă parte, că instanța de trimitere urmărește să afle dacă acest obiectiv este repus în discuție de faptul că, printr‑o decizie distinctă, ANR în cauză a refuzat înregistrarea candidaturii întreprinderii care, din acest motiv, nu mai este destinatară a deciziei de închidere a procedurii de selecție în cauză. În ceea ce privește procedurile de atribuire a radiofrecvențelor, cadrul de reglementare aplicabil în speță permite în principiu să se limiteze numărul de drepturi de utilizare a frecvențelor radio care trebuie acordate, ca urmare a numărului redus de frecvențe radio și pentru a asigura o gestionare eficientă a acestora din urmă. Potrivit Curții, în ceea ce privește natura și modalitățile procedurilor de atribuire a frecvențelor pe care le organizează, statele membre beneficiază de o marjă de apreciere și nimic nu permite să se considere, în principiu, că o astfel de procedură nu poate cuprinde o etapă de examinare a conformității eventualelor candidaturi cu caietul de sarcini stabilit de ANR, care să implice, dacă este cazul, excluderea din această procedură a anumitor entități care și‑au depus candidaturile, cu condiția ca procedura în cauză, privită în ansamblu, să poată fi considerată conformă cu cerințele și cu condițiile prevăzute de Directiva privind autorizarea ( 6 ).

Într‑o a doua etapă, Curtea examinează interpretarea articolului 4 alineatul (1) din directiva-cadru. În această privință, ea subliniază că dispoziția menționată constituie o expresie a principiului protecției jurisdicționale efective ( 7 ).

În primul rând, Curtea amintește că nici directiva‑cadru, nici Directiva privind autorizarea nu conțin o definiție a noțiunii de „furnizor de servicii de comunicații electronice”. Prin urmare, Curtea precizează conținutul acestei noțiuni făcând referire la cadrul normativ instituit prin Directiva privind autorizarea, precum și la obiectivele urmărite de ansamblul dispozițiilor relevante ( 8 ). Rezultă că, într‑un stat membru precum Ungaria, care impune întreprinderilor interesate să depună o notificare, în sensul Directivei privind autorizarea ( 9 ), aceste întreprinderi nu trebuie să prezinte notificarea în cauză decât înainte de a iniția furnizarea efectivă de rețele sau de servicii de comunicații electronice. Prin urmare, nu poate fi exclusă posibilitatea ca o întreprindere care intenționează să inițieze o asemenea activitate să participe la o procedură precum procedura de cerere de ofertă în litigiu înainte de a depune o astfel de notificare la ANR în cauză.

Potrivit Curții, pentru a i se recunoaște calitatea de întreprindere care „furnizează rețele și/sau servicii de comunicații electronice”, în sensul articolului 4 alineatul (1) din directiva‑cadru, o întreprindere nu trebuie în mod necesar să fi depus la autoritățile competente ale statului membru în cauză o notificare formală, în cazurile în care o astfel de notificare ar fi impusă de dreptul statului membru respectiv în temeiul Directivei privind autorizarea ( 10 ) și nici, mai general, să fie deja prezentă pe piața acestui stat membru, cu condiția ca întreprinderea în cauză să îndeplinească condițiile obiective la care este supusă, în statul membru menționat, autorizația generală prevăzută de această din urmă dispoziție, aspect a cărui verificare revine instanței de trimitere. Astfel, se consideră că îndeplinește cerințele menționate anterior o întreprindere care, deși nu a intrat încă pe piață, a participat, prin depunerea unei candidaturi, la o procedură precum procedura de selecție în litigiu, cu condiția să îndeplinească aceste condiții obiective, și aceasta independent de aspectul dacă deține o filială care este prezentă pe piață.

În al doilea rând, în ceea ce privește condiția prevăzută la articolul 4 alineatul (1) din directiva‑cadru, potrivit căruia o întreprindere trebuie să fie „afectată de” decizia luată de o ANR pe care intenționează să o conteste, această condiție este îndeplinită dacă drepturile întreprinderii în cauză sunt potențial afectate de decizia ANR respective ca urmare, pe de o parte, a conținutului acesteia și, pe de altă parte, a activității exercitate sau avute în vedere de această întreprindere. Prin urmare, o întreprindere care a participat, prin depunerea unei candidaturi, la o procedură precum procedura de selecție în litigiu este „afectată”, în sensul articolului 4 alineatul (1) din directiva‑cadru, astfel cum a fost interpretată de Curte printre altele în Hotărârea T‑Mobile Austria, de o decizie adoptată de ANR la finalul procedurii respective, întrucât decizia în cauză are, prin conținutul său, un efect asupra activității avute în vedere de această întreprindere.

În această privință, Curtea consideră că, în contextul unei căi de atac formulate de o întreprindere în temeiul articolului 4 alineatul (1) din directiva‑cadru, care diferă de o cale de atac formulată în temeiul dispozițiilor Directivei 89/665 ( 11 ), pentru a contesta decizia de atribuire prin care se finalizează procedura de selecție la care întreprinderea respectivă a participat, prin depunerea unei candidaturi, dar din care a fost exclusă printr‑o decizie anterioară, rămasă definitivă, interesul acestei întreprinderi de a exercita acțiunea poate fi dedus printre altele din faptul că aceasta din urmă ar putea eventual să participe la o nouă procedură de selecție privind atribuirea acelorași drepturi de utilizare a frecvențelor radio și, dacă este cazul, aceste drepturi să îi fie atribuite, în ipoteza în care, în urma anulării deciziei menționate, autoritatea contractantă ar decide să lanseze o astfel de procedură.

În al treilea și ultimul rând, Curtea amintește totuși importanța pe care o prezintă principiul autorității de lucru judecat atât în ordinea juridică a Uniunii, cât și în ordinile juridice naționale. Prin urmare, în cazul în care o întreprindere care a fost exclusă de la o procedură de selecție precum cea în litigiu printr‑o decizie a ANR rămasă definitivă în urma unei hotărâri judecătorești formulează o cale de atac, în temeiul articolului 4 alineatul (1) din directiva‑cadru, pentru a contesta decizia de atribuire prin care se finalizează procedura în cauză, respectiva cale de atac nu trebuie să aducă atingere autorității de lucru judecat a hotărârii judecătorești menționate.

În această privință, Curtea subliniază că autoritatea de lucru judecat privește elementele de fapt și de drept care au fost efectiv sau în mod necesar soluționate printr‑o decizie judiciară. Astfel, aplicarea principiului autorității de lucru judecat în speță depinde, în principiu, de întinderea căii de atac formulate de DIGI Communications în vederea contestării deciziei de atribuire în litigiu și, prin urmare, de eventuala suprapunere între întinderea acesteia și cea a hotărârii judecătorești prin care a fost respinsă definitiv acțiunea sa având ca obiect contestarea deciziei de a o exclude din procedura de selecție în litigiu.

( 1 ) Directiva 2002/21/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind un cadru de reglementare comun pentru rețelele și serviciile de comunicații electronice (Directivă‑cadru) (JO 2002, L 108, p. 33, Ediție specială, 13/vol. 35, p. 195), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/140/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 25 noiembrie 2009 (JO 2009, L 337, p. 37) (denumită în continuare „directiva‑cadru”).

( 2 ) Hotărârea din 21 februarie 2008, Tele2 Telecommunication (C‑426/05, EU:C:2008:103).

( 3 ) Hotărârea din 22 ianuarie 2015, T‑Mobile Austria (C‑282/13, EU:C:2015:24).

( 4 ) Potrivit articolului (7) din Directiva 2002/20/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind autorizarea rețelelor și serviciilor de comunicații electronice (JO 2002, L 108, p. 21, Ediție specială, 13/vol. 35, p. 183), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/140 (denumită în continuare „Directiva privind autorizarea”).

( 5 ) Articolul 7 alineatul (1) litera (a) și alineatul (3) din Directiva privind autorizarea, precum și articolul 8 din directiva‑cadru.

( 6 ) Mai exact la articolul 7 din Directiva privind autorizarea.

( 7 ) Astfel cum este garantat la articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

( 8 ) Articolul 3 alineatul (2) și articolul 6 alineatul (1) din Directiva privind autorizarea.

( 9 ) Potrivit articolului 3 alineatul (2) din Directiva privind autorizarea.

( 10 ) În temeiul articolului 3 alineatul (2) din Directiva privind autorizarea.

( 11 ) Directiva 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de lucrări (JO 1989, L 395, p. 33, Ediție specială, 06/vol. 1, p. 237).