Cauza C‑316/19

Comisia Europeană

împotriva

Republicii Slovenia

Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 17 decembrie 2020

„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Articolul 343 TFUE – Privilegiile și imunitățile Uniunii Europene – Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale (SEBC) și al Băncii Centrale Europene (BCE) – Articolul 39 – Privilegiile și imunitățile BCE – Protocolul privind privilegiile și imunitățile Uniunii Europene – Articolele 2, 18 și 22 – Principiul inviolabilității arhivelor BCE – Ridicare a unor documente în incintele Băncii Centrale a Sloveniei – Documente legate de îndeplinirea misiunilor SEBC și ale Eurosistemului – Articolul 4 alineatul (3) TUE – Principiul cooperării loiale”

1. Dreptul Uniunii Europene – Interpretare – Principii – Interpretare autonomă – Noțiunea de „arhive ale Uniunii”

   (a se vedea punctele 68-72)

2. Privilegii și imunități ale Uniunii Europene – Caracter funcțional – Noțiunea de „arhive ale Uniunii” – Întindere – Principiul inviolabilității arhivelor Uniunii

   (Protocolul privind privilegiile și imunitățile Uniunii Europene, art. 2)

   (a se vedea punctele 73-75)

3. Privilegii și imunități ale Uniunii Europene – Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale (SEBC) și al Băncii Centrale Europene (BCE) – Privilegiile și imunitățile BCE – Noțiunea de „arhive ale BCE” – Ridicare a unor documente în incintele unei bănci centrale naționale – Documente legate de îndeplinirea misiunilor SEBC și ale Eurosistemului – Includere – Încălcarea principiului inviolabilității arhivelor BCE și a obligației de cooperare loială – Neîndeplinirea obligațiilor

   [art. 4 alin. (3) TUE; art. 127 alin. (1) și (2), art. 129 alin. (1), art. 258, art. 282 alin. (1) și (2), art. 283 alin. (1) și art. 343 TFUE; Protocolul privind privilegiile și imunitățile Uniunii Europene, art. 1, 2 și 18; Protocolul privind Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale și Banca Centrală Europeană, art. 1, 8, 9.2, 10.1, 14.3 și 39)

   (a se vedea punctele 76-85, 87, 89-98, 100-106, 119 și 121-130 și dispozitiv 1)

Rezumat

Prin efectuarea în mod unilateral a ridicării unor documente care fac parte din arhivele BCE, Slovenia nu și‑a îndeplinit obligația de a respecta principiul inviolabilității arhivelor Uniunii. În plus, întrucât nu a colaborat în mod corespunzător cu BCE pentru a înlătura consecințele ilicite ale acestei neîndepliniri a obligațiilor, Slovenia a încălcat de asemenea obligația de cooperare loială față de Uniune.

La 6 iulie 2016, autoritățile slovene au efectuat o percheziție și o ridicare a unor documente pe suport de hârtie și electronice în incintele Banka Slovenije (Banca Centrală a Sloveniei). Documentele ridicate de aceste autorități cuprindeau toate comunicările efectuate prin intermediul contului de e‑mail al guvernatorului în funcție la acea dată, toate documentele electronice care se găseau la locul de muncă și în laptopul acestuia din urmă, privind perioada cuprinsă între anul 2012 și anul 2014, indiferent de conținutul lor, precum și documente referitoare la aceeași perioadă și care se găseau în biroul guvernatorului. Aceste intervenții au fost efectuate în cadrul unei anchete ce viza anumiți agenți ai Băncii Centrale a Sloveniei, printre care același guvernator, care făceau obiectul unor suspiciuni de abuz în serviciu și de funcții oficiale în cadrul restructurării, în anul 2013, a unei bănci slovene. Deși Banca Centrală a Sloveniei a arătat că aceste măsuri aduceau atingere principiului inviolabilității „arhivelor Băncii Centrale Europene (BCE)” care decurg din Protocolul privind privilegiile și imunitățile Uniunii Europene ( 1 ) și care impun ca orice acces al autorităților naționale la arhivele menționate să fie supus acordului expres al BCE, autoritățile slovene au continuat această percheziție și această ridicare de documente fără a implica BCE.

În acest context, BCE a explicat autorităților slovene că arhivele sale cuprindeau nu numai documentele elaborate de ea însăși în îndeplinirea misiunilor sale, ci și comunicările dintre ea și băncile centrale naționale care erau necesare pentru îndeplinirea misiunilor Sistemului European al Băncilor Centrale (SEBC) sau ale Eurosistemului, precum și documentele elaborate de aceste bănci centrale destinate îndeplinirii misiunilor SEBC sau ale Eurosistemului. BCE a susținut de asemenea că nu s‑ar opune, în anumite condiții, ridicării protecției de care beneficiau documentele ridicate de autoritățile slovene.

Întrucât a considerat, pe de o parte, că ridicarea unilaterală a documentelor în cauză constituie o încălcare a principiului inviolabilității arhivelor BCE ( 2 ) și, pe de altă parte, că autoritățile slovene, contrar celor impuse de obligația de cooperare loială ( 3 ), nu au purtat discuții constructive pentru a înlătura consecințele ilicite ale încălcării acestui principiu, Comisia a introdus în fața Curții de Justiție o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor împotriva Sloveniei.

În hotărârea sa, Curtea, pronunțându‑se în Marea Cameră, admite acțiunea Comisiei și constată neîndeplinirile obligațiilor reproșate în integralitatea lor. Această cauză oferă astfel Curții ocazia de a preciza condițiile aplicabile protecției arhivelor Uniunii în privința unei ridicări unilaterale a unor documente care fac parte din aceste arhive, efectuată de autoritățile unui stat membru în alte locuri decât clădirile și spațiile Uniunii, și în special condițiile care permit să se constate o atingere adusă principiului inviolabilității arhivelor BCE.

Aprecierea Curții

– Cu privire la noțiunea de „arhive ale BCE”

Curtea amintește că, întrucât BCE este o instituție a Uniunii, principiul inviolabilității arhivelor Uniunii se aplică arhivelor sale. În acest sens, Curtea precizează că arhivele Uniunii acoperă arhivele unei instituții a Uniunii precum BCE, chiar dacă ele se află în alte locuri decât clădirile și spațiile Uniunii ( 4 ).

În această privință, Curtea arată că BCE și băncile centrale naționale ale statelor membre constituie SEBC și că politica monetară a Uniunii este condusă de BCE și de băncile centrale naționale ale statelor membre a căror monedă este euro, inclusiv Banca Centrală a Sloveniei, băncile menționate constituind Eurosistemul ( 5 ). Guvernatorii băncilor respective, printre care și cel al Băncii Centrale a Sloveniei, sunt membri ai Consiliului guvernatorilor BCE ( 6 ) și participă la adoptarea deciziilor necesare îndeplinirii misiunilor SEBC. SEBC are ca obiectiv principal menținerea stabilității prețurilor. În acest scop, misiunile fundamentale care urmează să fie îndeplinite de SEBC o includ în special pe aceea de a defini și de a pune în aplicare politica monetară a Uniunii ( 7 ), ceea ce necesită o strânsă cooperare între BCE și băncile centrale naționale ( 8 ). În acest sistem, băncile centrale naționale, precum și guvernatorii lor au un statut hibrid, întrucât constituie, desigur, autorități naționale, însă autorități ce acționează în cadrul SEBC, care este constituit din aceste bănci naționale centrale și BCE.

Curtea subliniază că, pentru corecta funcționare și îndeplinirea corespunzătoare a misiunilor SEBC și ale Eurosistemului, trebuie să existe o cooperare strânsă și un schimb permanent de informații între BCE și băncile centrale naționale care participă la acesta, ceea ce implică în mod necesar că documente legate de îndeplinirea misiunilor SEBC și ale Eurosistemului se află în posesia nu numai a BCE, ci și a băncilor centrale naționale.

În aceste condiții, Curtea consideră că asemenea documente intră sub incidența noțiunii de „arhive ale BCE” chiar dacă sunt deținute de bănci centrale naționale, iar nu de BCE însăși.

– Cu privire la atingerea adusă principiului inviolabilității arhivelor BCE

Curtea subliniază că, în speță, o atingere adusă principiului inviolabilității arhivelor BCE nu ar putea fi constatată decât dacă, pe de o parte, ridicarea decisă în mod unilateral de către autoritățile naționale a unor documente care aparțin unor arhive ale Uniunii poate constitui o asemenea atingere și, pe de altă parte, documentele ridicate ar include efectiv documente care trebuie considerate ca făcând parte din arhivele BCE.

În primul rând, Curtea constată că noțiunea de „inviolabilitate” implică o protecție împotriva oricărei ingerințe unilaterale a statelor membre. Acest lucru este confirmat de faptul că noțiunea menționată este descrisă ca fiind o protecție împotriva oricărei măsuri de percheziție, de rechiziție, de confiscare și de expropriere. Prin urmare, Curtea consideră că ridicarea unilaterală de către autoritățile naționale a unor documente ce aparțin arhivelor Uniunii reprezintă o atingere adusă principiului inviolabilității acestor arhive ale Uniunii.

În al doilea rând, Curtea amintește că, în cadrul unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, revine Comisiei sarcina de a dovedi existența pretinsei neîndepliniri a obligațiilor. Comisia este cea care trebuie să prezinte Curții elementele necesare pentru ca aceasta să verifice existența neîndeplinirii obligațiilor, fără a se putea întemeia pe vreo prezumție. În speță, Comisia a recunoscut că nu dispunea de informații precise cu privire la natura documentelor în cauză ridicate de autoritățile slovene, astfel încât nu era în măsură să dovedească dacă o parte din aceste documente trebuiau considerate ca aparținând arhivelor Uniunii.

Cu toate acestea, având în vedere numărul mare de documente în cauză ridicate și atribuțiile pe care guvernatorul unei bănci centrale naționale precum Banca Centrală a Sloveniei trebuie să le exercite în cadrul Consiliului guvernatorilor BCE și, prin aceasta, în cadrul SEBC și al Eurosistemului, Curtea consideră dovedit faptul că documentele ridicate de autoritățile slovene au inclus în mod necesar documente care fac parte din arhivele BCE. Aceasta consideră de asemenea că autoritățile slovene au adus atingere, prin ridicarea unor asemenea documente în mod unilateral, principiului inviolabilității arhivelor BCE.

În acest context, Curtea subliniază că Protocolul privind privilegiile și imunitățile și principiul inviolabilității arhivelor Uniunii se opun, în principiu, ridicării unor documente de către o autoritate a unui stat membru, în condițiile în care aceste documente fac parte din arhivele menționate, iar instituțiile nu și‑au dat acordul pentru o astfel de ridicare. Totuși, această autoritate are posibilitatea de a se adresa instituției Uniunii vizate pentru ca aceasta să ridice protecția de care beneficiază documentele în cauză, dacă este cazul, în anumite condiții și, în cazul unui refuz al accesului, instanței Uniunii pentru a obține o decizie de autorizare care obligă această instituție să permită accesul la arhivele sale. În plus, protecția arhivelor Uniunii nu se opune nicidecum ridicării de către autoritățile naționale, în incintele unei bănci centrale a unui stat membru, a unor documente care nu aparțin arhivelor Uniunii.

– Cu privire la încălcarea obligației de cooperare loială

După ce a amintit jurisprudența sa constantă referitoare la întinderea obligației de cooperare loială, Curtea arată că, prin faptul că nu a permis BCE, la expirarea termenului stabilit în avizul motivat, să identifice, printre documentele ridicate la 6 iulie 2016, pe cele legate de îndeplinirea misiunilor SEBC și ale Eurosistemului și prin faptul că nu a înapoiat documentele menționate Băncii Centrale a Sloveniei, autoritățile slovene nu și‑au îndeplinit obligația de cooperare loială cu BCE. Această concluzie nu este afectată de faptul că procurorul de stat a invitat BCE să îi propună criterii care permit identificarea acelora dintre documentele ridicate de autoritățile slovene care, în opinia BCE, făceau parte din arhivele sale. Astfel, inclusiv după ce au primit această propunere, autoritățile slovene nu au luat măsuri pentru a permite BCE să identifice documentele legate de îndeplinirea misiunilor SEBC și ale Eurosistemului care fuseseră ridicate. În plus, aceste autorități nu au acceptat cererea BCE de a restitui Băncii Centrale a Sloveniei toate documentele pe care le considerau lipsite de relevanță pentru ancheta în cauză.

În acest context, Curtea consideră că faptul că autoritățile slovene au luat măsuri pentru a asigura menținerea confidențialității documentelor menționate nu repune în discuție concluzia potrivit căreia autoritățile respective nu și‑au îndeplinit, în speță, obligația de cooperare loială cu BCE.

Prin urmare, în ceea ce privește perioada ulterioară ridicării în litigiu, Curtea consideră că autoritățile slovene nu și‑au îndeplinit obligația de cooperare loială cu BCE.

( 1 ) Protocolul (nr. 7) privind privilegiile și imunitățile Uniunii Europene (JO 2016, C 202, p. 266, denumit în continuare „Protocolul privind privilegiile și imunitățile”).

( 2 ) Articolul 343 TFUE; Protocolul (nr. 4) privind Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale și al Băncii Centrale Europene (JO 2016, C 202, p. 230, denumit în continuare „Protocolul privind SEBC și BCE”), articolul 39; Protocolul privind privilegiile și imunitățile, articolele 2 și 22.

( 3 ) Articolul 4 alineatul (3) TUE; Protocolul privind privilegiile și imunitățile, articolul 18.

( 4 ) Protocolul privind privilegiile și imunitățile, articolele 1 și 2.

( 5 ) Articolul 282 alineatul (1) TFUE; Protocolul privind SEBC și BCE, articolele 1 și 14.3.

( 6 ) Articolul 283 alineatul (1) TFUE; Protocolul privind SEBC și BCE, articolul 10.1.

( 7 ) Articolul 127 alineatul (2) TFUE.

( 8 ) Protocolul privind SEBC și BCE, articolul 9.2.