Cauza C‑235/17

Comisia Europeană

împotriva

Ungariei

Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 21 mai 2019

„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Articolul 63 TFUE – Libera circulație a capitalurilor – Articolul 17 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Drept de proprietate – Reglementare națională care desființează ex lege și fără despăgubire drepturile de uzufruct asupra unor terenuri agricole și forestiere dobândite anterior de persoane juridice sau de persoane fizice care nu pot dovedi o legătură de rudenie apropiată cu proprietarul”

1. Libera circulație a capitalurilor și libertatea plăților – Restricții privind operațiunile imobiliare – Drepturi fundamentale – Drept de proprietate – Reglementare națională care prevede stingerea drepturilor de uzufruct dobândite asupra unor terenuri agricole în cazul nedovedirii calității de rudă apropiată a proprietarului acestor terenuri – Inadmisibilitate – Justificări – Lipsă

   [art. 63 și art. 65 alin. (1) TFUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 17 alin. (1)]

   (a se vedea punctele 58, 124 și 130 și dispozitivul)

2. Drepturi fundamentale – Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Domeniu de aplicare – Punere în aplicare a dreptului Uniunii – Reglementare națională de natură să împiedice una sau mai multe libertăți fundamentale garantate de Tratatul FUE – Stat membru care invocă motive menționate la articolul 65 TFUE sau motive imperative de interes general recunoscute de dreptul Uniunii ca justificare – Includere

   [art. 63 și 65 TFUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 51 alin. (1)]

   (a se vedea punctele 63-65)

3. Drepturi fundamentale – Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Drept de proprietate – Domeniu de aplicare – Drepturi care conferă o situație juridică deja stabilită – Noțiune – Drepturi de uzufruct asupra unui bun imobil care permit titularului lor să se bucure de uzul și de folosința acestui bun – Includere – Limitare sau excludere a transmisibilității drepturilor în cauză – Lipsa incidenței

   [Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 17 alin. (1)]

   (a se vedea punctele 69-71 și 73)

4. Drepturi fundamentale – Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Drept de proprietate – Domeniu de aplicare – Lipsire – Condiții

   [Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 17 alin. (1) și art. 52 alin. (1)]

   (a se vedea punctele 86-89)

5. Libera circulație a capitalurilor și libertatea plăților – Restricții privind operațiunile imobiliare – Reglementare națională care prevede stingerea drepturilor de uzufruct dobândite asupra unor terenuri agricole în cazul nedovedirii calității de rudă apropiată a proprietarului acestor terenuri – Inadmisibilitate – Justificare întemeiată pe obiective de interes general legate de exploatarea terenurilor agricole – Condiții – Cerințe probatorii

   (art. 63 TFUE)

   (a se vedea punctele 91, 92 și 94)

6. Libera circulație a capitalurilor și libertatea plăților – Restricții privind operațiunile imobiliare – Reglementare națională care prevede stingerea drepturilor de uzufruct dobândite asupra unor terenuri agricole în cazul nedovedirii calității de rudă apropiată a proprietarului acestor terenuri – Inadmisibilitate – Justificare întemeiată pe combaterea practicilor de eludare a legislației naționale – Condiții – Justificare care vizează în mod specific aranjamentele pur artificiale și care exclude orice prezumție generală de practici abuzive

   [art. 63 și art. 65 alin. (1) lit. (b) TFUE]

   (a se vedea punctele 110, 112, 114, 115, 119 și 120)

7. Drepturi fundamentale – Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Drept de proprietate – Reglementare națională care desființează ex lege și fără despăgubire drepturile de uzufruct dobândite asupra unor terenuri agricole în cazul nedovedirii calității de rudă apropiată a proprietarului acestor terenuri – Inadmisibilitate – Trimitere la normele generale de drept civil în materia despăgubirii – Lipsa incidenței

   [Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 17 alin. (1)]

   (a se vedea punctele 125-127)

Rezumat

Desființând drepturile de uzufruct deținute direct sau indirect de resortisanți ai altor state membre asupra terenurilor agricole de pe teritoriul său, Ungaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care decurg din principiul liberei circulații a capitalurilor și din dreptul de proprietate garantat de cartă

În Hotărârea Comisia/Ungaria (C‑235/17), pronunțată la 21 mai 2019, Marea Cameră a Curții a statuat că Ungaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul dispozițiilor articolului 63 TFUE coroborate cu cele ale articolului 17 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene prin desființarea, ex lege, a drepturilor de uzufruct asupra unor terenuri agricole și forestiere situate în Ungaria în măsura în care aceste drepturi sunt deținute în mod direct sau indirect de resortisanți din alte state membre.

În 2013, Ungaria a adoptat o lege (denumită în continuare „Legea din 2013”), în temeiul căreia drepturile de uzufruct asupra unor terenuri agricole și forestiere dobândite anterior de persoane juridice sau de persoane fizice care nu pot dovedi o legătură de rudenie apropiată cu proprietarul acestor terenuri trebuiau să fie desființate ex lege, fără să se prevadă un regim de despăgubire a acestor persoane. În susținerea acestei legi, Ungaria a susținut că contractele de uzufruct în discuție au eludat interdicțiile de dobândire a proprietății terenurilor agricole în vigoare înainte de aderarea Ungariei la Uniune și că, în plus, au încălcat reglementarea națională în materia controlului schimburilor valutare aplicabilă la acel moment, astfel încât aceste contracte erau, pentru acest motiv, nule ab initio încă înainte de această aderare. Ungaria a invocat de asemenea diverse obiective de politică agricolă, și anume garantarea faptului că terenurile agricole productive nu sunt deținute decât de persoanele fizice care le lucrează, iar nu în scopuri speculative, prevenirea fragmentării fondurilor și menținerea unei populații rurale și a unei agriculturi durabile, precum și crearea unor exploatații de mărime viabilă și competitivă.

După ce a apreciat că nu era necesară examinarea Legii din 2013 în lumina articolului 49 TFUE, Curtea a constatat că, prin faptul că prevede stingerea ex lege a drepturilor de uzufruct deținute asupra unor terenuri agricole de către persoane care nu pot dovedi o legătură de rudenie apropiată cu proprietarul acestor terenuri, printre care figurează numeroși resortisanți ai altor state membre decât Ungaria, această lege restrânge, prin însuși obiectul său și numai pentru acest motiv, dreptul persoanelor interesate la libera circulație a capitalurilor garantat la articolul 63 TFUE. Astfel, această reglementare națională îi privează pe aceștia atât de posibilitatea de a continua să beneficieze de dreptul de uzufruct, cât și de posibilitatea eventuală de a înstrăina acest drept. Reglementarea menționată este, de altfel, de natură să îi descurajeze pe nerezidenți să facă investiții în Ungaria în viitor.

În aceste condiții, Curtea a considerat că trebuia să se examineze dacă restricția menționată era susceptibilă să fie justificată de motive imperative de interes general sau de motivele menționate la articolul 65 TFUE și dacă era conformă în special cu principiul proporționalității, prin urmărirea obiectivelor invocate în mod coerent și sistematic.

În acest context, Curtea a amintit de asemenea că drepturile fundamentale garantate de Carta drepturilor fundamentale au vocația să fie aplicate în toate situațiile reglementate de dreptul Uniunii și că trebuie, astfel, să fie respectate în special atunci când o reglementare națională intră în domeniul de aplicare al acestui drept. Aceasta este situația în special atunci când o reglementare națională este de natură să împiedice una sau mai multe libertăți fundamentale garantate de Tratatul FUE, iar statul membru vizat invocă motive menționate la articolul 65 TFUE sau motive imperative de interes general recunoscute de dreptul Uniunii pentru a justifica un astfel de obstacol. Într‑o asemenea ipoteză, reglementarea națională respectivă nu poate beneficia de excepțiile astfel prevăzute decât dacă aceasta este conformă cu drepturile fundamentale a căror respectare este asigurată de Curte. În această privință, trebuie să se considere că recurgerea de către un stat membru la excepții prevăzute de dreptul Uniunii pentru a justifica un obstacol în calea unei libertăți fundamentale garantate prin tratat „pune în aplicare dreptul Uniunii”, în sensul articolului 51 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale.

În consecință, Curtea a examinat compatibilitatea Legii din 2013 cu dreptul Uniunii atât în raport cu excepțiile astfel prevăzute de tratate și de jurisprudența Curții, cât și cu drepturile fundamentale garantate de Carta drepturilor fundamentale, printre care figurează dreptul de proprietate consacrat la articolul 17 din aceasta din urmă, a cărui încălcare era invocată în speță de către Comisie.

În ceea ce privește acest articol 17 din Carta drepturilor fundamentale, Curtea a precizat, în primul rând, că protecția conferită de alineatul (1) al acestui articol privește drepturi care au o valoare patrimonială din care rezultă, având în vedere ordinea juridică în cauză, o poziție juridică deja stabilită care permite o exercitare autonomă a acestor drepturi de către și în beneficiul titularului lor. Potrivit Curții, este cert că drepturile de uzufruct în discuție au o valoare patrimonială și conferă titularului o poziție juridică deja stabilită, iar aceasta chiar dacă transmisibilitatea unor astfel de drepturi ar fi limitată sau exclusă în temeiul dreptului național aplicabil. Astfel, dobândirea pe cale contractuală a unor astfel de drepturi de uzufruct asupra unor terenuri agricole este însoțită în principiu de plata unui preț. Aceste drepturi permit titularilor lor să beneficieze de astfel de terenuri, în special în scopuri economice sau, după caz, să le închirieze unor terți și intră astfel în domeniul de aplicare al articolului 17 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale.

În al doilea rând, Curtea a statuat că drepturile de uzufruct a căror desființare a fost operată prin Legea din 2013 trebuie considerate ca fiind „dobândite în mod legal”, în sensul acestei dispoziții din Carta drepturilor fundamentale. Astfel, drepturile menționate au fost constituite într‑o perioadă în care constituirea unor asemenea drepturi nu era interzisă de legislația în vigoare, iar Ungaria nu a demonstrat că aceste drepturi ar fi fost lipsite de validitate ca urmare a unei încălcări a reglementării naționale din acea perioadă în materia controlului schimburilor valutare. În plus, aceleași drepturi au făcut obiectul unor înscrieri sistematice în registrele funciare de către autoritățile naționale competente, iar existența lor a fost confirmată printr‑o lege adoptată în anul 2012.

În al treilea rând, Curtea a statuat că Legea din 2013 nu implică restricții cu privire la utilizarea bunurilor, ci o lipsire de bunuri, în sensul articolului 17 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale, în pofida împrejurării că drepturile de uzufruct în discuție nu sunt dobândite de autoritatea publică, ci că stingerea lor are drept consecință faptul că se reconstituie deplina proprietate a terenurilor în cauză în beneficiul proprietarilor.

La finalul acestei analize, Curtea a precizat totuși că exercitarea drepturilor garantate de Carta drepturilor fundamentale poate fi restrânsă, cu condiția ca această restrângere să fie prevăzută de lege, să respecte substanța drepturilor menționate și, cu respectarea principiului proporționalității, să fie necesară și să răspundă efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune sau necesității protejării drepturilor și libertăților celorlalți. În această privință, o interpretare coroborată a articolului 17 alineatul (1) și a articolului 52 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale duce la concluzia că, atunci când se invocă o cauză de utilitate publică pentru a justifica o lipsire de bunuri, trebuie să se vegheze la respectarea principiului proporționalității prevăzut la articolul 52 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale în raport cu această cauză și cu obiectivele de interes general cuprinse în aceasta. Pe de altă parte, o asemenea interpretare presupune că, în lipsa existenței unei astfel de cauze de utilitate publică pentru a justifica o lipsire de bunuri sau, presupunând că o astfel de cauză de utilitate publică este dovedită, în lipsa îndeplinirii condițiilor prevăzute la articolul 17 alineatul (1) a doua teză din Carta drepturilor fundamentale, s‑ar aduce atingere dreptului de proprietate garantat de această dispoziție.

În această privință, deși Curtea a admis că reglementările naționale pot restrânge libera circulație a capitalurilor, în numele unor obiective precum cele invocate de Ungaria în susținerea Legii din 2013, aceasta a statuat însă că legea menționată nu putea fi considerată, în lipsa unor dovezi, ca urmărind în mod efectiv astfel de obiective, nici ca fiind de natură să asigure realizarea acestora. Curtea a adăugat că această lege depășește, în orice caz, ceea ce este necesar pentru atingerea acestora. Pentru aceleași motive, Curtea a concluzionat că nu există cauze de utilitate publică de natură să justifice lipsirea de bunuri care decurge din desființarea drepturilor de uzufruct în cauză.

În ceea ce privește această lipsire de bunuri, Curtea a adăugat că, în orice caz, Legea din 2013 nu îndeplinește cerința de plată a unei despăgubiri juste în timp util, prevăzută la articolul 17 alineatul (1) a doua teză din Carta drepturilor fundamentale. Astfel, această lege nu cuprinde nicio dispoziție care să prevadă despăgubirea titularilor drepturilor de uzufruct deposedați, iar simpla trimitere, invocată de Ungaria, la normele generale de drept civil nu poate îndeplini această cerință. În speță, o astfel de trimitere ar face ca sarcina obținerii, prin intermediul unor proceduri care s‑ar putea dovedi îndelungate și costisitoare, a unor eventuale despăgubiri care le‑ar putea fi datorate de proprietarul fondului, să revină titularilor drepturilor de uzufruct. Astfel de norme de drept civil nu permit să se stabilească cu ușurință și într‑un mod suficient de precis sau de previzibil dacă în urma unor astfel de proceduri vor putea fi efectiv obținute despăgubiri, nici să se cunoască, dacă este cazul, natura și cuantumul acestora.