Cauzele conexate C‑622/16 P-C‑624/16 P

Scuola Elementare Maria Montessori Srl
împotriva
Comisiei Europene,

Comisia Europeană
împotriva
Scuola Elementare Maria Montessori Srl

și

Comisia Europeană
împotriva
Pietro Ferracci

„Recurs – Ajutoare de stat – Decizie prin care este declarată imposibilă recuperarea unui ajutor de stat incompatibil cu piața internă – Decizie prin care se constată inexistența unui ajutor de stat – Acțiuni în anulare introduse de concurenți ai beneficiarilor unor ajutoare de stat – Admisibilitate – Act normativ care nu presupune măsuri de executare – Afectare directă – Noțiunea «imposibilitate absolută» de recuperare a unui ajutor de stat incompatibil cu piața internă – Noțiunea «ajutor de stat» – Noțiunile «întreprindere» și «activitate economică»”

Sumar – Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 6 noiembrie 2018

1. Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Noțiunea de act normativ în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE – Orice act cu aplicabilitate generală cu excepția actelor legislative

   (art. 263 al patrulea paragraf TFUE)

2. Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Noțiunea de act normativ în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE – Orice act cu aplicabilitate generală cu excepția actelor legislative – Decizie a Comisiei prin care o schemă de ajutor este declarată compatibilă cu piața internă – Includere

   (art. 263 al patrulea paragraf TFUE)

3. Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Acte care le privesc direct și individual – Decizie în materia ajutoarelor de stat – Întreprindere concurentă întreprinderii beneficiare a ajutorului – Dreptul la o cale de atac – Condiții – Control jurisdicțional – Întindere

   [art. 108 alin. (2) și (3) TFUE și art. 263 al patrulea paragraf TFUE]

4. Recurs – Motive – Motivare a unei hotărâri viciată de o încălcare a dreptului Uniunii – Dispozitiv întemeiat pentru alte motive de drept – Respingere

   [art. 256 alin. (1) al doilea paragraf TFUE; Statutul Curții de Justiție, art. 58 primul paragraf]

5. Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Acte normative care presupun măsuri de executare – Noțiune – Criterii de apreciere

   (art. 263 al patrulea paragraf TFUE)

6. Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Acte normative – Acte care nu presupun măsuri de executare și care îl privesc direct pe reclamant – Noțiunea de măsuri de executare – Criterii – Decizie a Comisiei prin care o schemă de ajutor este declarată incompatibilă cu piața internă – Producerea de efecte prin intermediul unor acte adoptate de autoritățile naționale – Acte care constituie măsuri de executare în privința beneficiarilor schemei, însă nu în privința întreprinderilor concurente

   [art. 107 alin. (1) TFUE și art. 263 al patrulea paragraf TFUE]

7. Ajutoare acordate de state – Recuperarea unui ajutor ilegal – Imposibilitate absolută de executare – Posibilitate de a constata această imposibilitate în etapa procedurii administrative anterioare adoptării deciziei – Obligația Comisiei și a statului membru de a colabora în vederea găsirii unei soluții conforme tratatului

   [art. 4 alin. (3) TUE; art. 107 alin. (1) TFUE și art. 108 alin. (2) TFUE; Regulamentul nr. 659/1999 al Consiliului, art. 14 alin. (1)]

8. Recurs – Motive – Apreciere eronată a faptelor – Inadmisibilitate – Control exercitat de Curte cu privire la aprecierea elementelor de probă – Excludere, cu excepția cazurilor de denaturare

   [art. 256 alin. (1) al doilea paragraf TFUE; Statutul Curții de Justiție, art. 58 primul paragraf; Regulamentul de procedură al Curții, art. 168 alin. (1) lit. (d)]

9. Ajutoare acordate de state – Recuperarea unui ajutor ilegal – Ajutor acordat sub forma unei scutiri fiscale – Imposibilitate absolută de executare – Motive – Imposibilitatea statului de a obține informațiile necesare pentru identificarea beneficiarilor ajutorului – Inadmisibilitate

   [art. 107 alin. (1) TFUE]

10. Concurență – Normele Uniunii – Întreprindere – Noțiune – Exercitarea unei activități economice – Noțiune – Instituție de învățământ privată – Activități didactice care se înscriu într‑un sistem de învățământ public și finanțate din fonduri publice – Excludere – Activități didactice organizate de instituție însăși și nesubvenționate de stat – Includere

    [art. 107 alin. (1) TFUE]

11. Recurs – Motive – Control exercitat de Curte asupra aprecierii normelor de drept național invocate de o parte – Excludere, cu excepția cazurilor de denaturare

    [art. 256 alin. (1) al doilea paragraf TFUE; Statutul Curții de Justiție, art. 58 primul paragraf]

1.  Noțiunea „acte normative”, în sensul articolului 263 al patrulea paragraf al treilea segment de teză TFUE, are un domeniu de aplicare mai limitat decât noțiunea „acte”, utilizată la primul și la al doilea segment de teză ale dispoziției menționate, și vizează actele cu aplicabilitate generală, cu excepția actelor legislative Prin urmare, nu se poate susține că există acte fără caracter legislativ cu aplicabilitate generală care nu intră în sfera noțiunii „act normativ”. Astfel, această interpretare nu își găsește niciun temei în textul, în geneza sau în finalitatea acestei dispoziții.

   În consecință, trebuie să se considere că noțiunea „act normativ”, în sensul articolului 263 al patrulea paragraf al treilea segment de teză TFUE, acoperă toate actele fără caracter legislativ cu aplicabilitate generală.

   (a se vedea punctele 23, 24 și 28)

2.  În domeniul ajutoarelor de stat, deciziile Comisiei care au ca obiect autorizarea sau interzicerea unei scheme naționale au aplicabilitate generală în sensul articolului 263 al patrulea paragraf al treilea segment de teză TFUE. Această aplicabilitate generală rezultă din faptul că asemenea decizii se aplică unor situații determinate în mod obiectiv și produc efecte juridice față de o categorie de persoane avute în vedere în mod general și abstract.

   În această privință, aspectul dacă un act are sau nu o aplicabilitate generală privește o calitate obiectivă a acestuia care nu poate varia în funcție de diferitele segmente de teze ale articolului 263 al patrulea paragraf TFUE. În plus, o interpretare potrivit căreia un act ar putea să aibă o aplicabilitate generală în cadrul articolului 263 al patrulea paragraf al doilea segment de teză TFUE și, în același timp, să fie lipsit de această aplicabilitate în cadrul articolului 263 al patrulea paragraf al treilea segment de teză TFUE ar fi contrară obiectivului care a stat la baza adăugării acestei din urmă dispoziții, care este acela de simplificare a condițiilor de admisibilitate a acțiunilor în anulare introduse de persoane fizice sau juridice.

   Pe de altă parte, împrejurarea că o parte din decizia Comisiei privește în mod individual cercul restrâns al beneficiarilor schemei de ajutor în discuție nu se opune ca partea menționată să fie considerată ca având o aplicabilitate generală, cu condiția ca ea să se aplice unor situații determinate în mod obiectiv și să producă efecte juridice în privința unor categorii de persoane avute în vedere în mod general și abstract. Aceasta este situația atunci când, prin prima parte a deciziei în litigiu, Comisia consideră că nu este necesar să dispună recuperarea ajutoarelor acordate sub forma unei scutiri fiscale, în pofida caracterului lor ilegal și incompatibil cu piața internă, iar această decizie face să continue să existe efectele anticoncurențiale ale măsurii generale și abstracte care constă în această scutire în privința unui număr nedeterminat de concurenți ai beneficiarilor ajutoarelor acordate în temeiul acestei măsuri.

   (a se vedea punctele 31, 32, 36 și 38)

3.  Deși nu este de competența instanței Uniunii, în stadiul examinării admisibilității, să se pronunțe în mod definitiv cu privire la raporturile de concurență dintre un reclamant și beneficiarii măsurilor naționale examinate într‑o decizie a Comisiei în materie de ajutoare de stat, afectarea directă a unui astfel de reclamant nu poate fi totuși dedusă din simplul caracter potențial al unei relații de concurență. Astfel, în măsura în care condiția referitoare la afectarea directă impune ca actul contestat să producă direct efecte asupra situației juridice a reclamantului, instanța Uniunii este obligată să verifice dacă acesta din urmă a expus în mod pertinent motivele pentru care decizia Comisiei este susceptibilă să îl pună într‑o situație concurențială dezavantajoasă și, prin urmare, să producă efecte asupra situației sale juridice.

   În această privință, normele privind ajutoarele de stat au ca obiectiv protecția concurenței. Astfel, faptul că o decizie a Comisiei lasă intacte efectele măsurilor naționale despre care reclamantul a susținut, într‑o plângere adresată acestei instituții, că nu sunt compatibile cu acest obiectiv și că îl pun într‑o situație concurențială dezavantajoasă permite să se concluzioneze că această decizie afectează direct situația sa juridică, în special dreptul său, rezultat din dispozițiile Tratatului FUE în materia ajutoarelor de stat, de a nu suferi o concurență denaturată prin măsurile naționale în cauză.

   (a se vedea punctele 43, 46 și 47)

4.  A se vedea textul deciziei.

   (a se vedea punctul 48)

5.  A se vedea textul deciziei.

   (a se vedea punctele 58-61)

6.  În privința beneficiarilor unei scheme de ajutor de stat, dispozițiile naționale care instituie această schemă și actele care pun în aplicare aceste dispoziții, cum este o decizie de impunere, constituie măsuri de executare pe care le presupune o decizie a Comisiei prin care acea schemă este declarată incompatibilă cu piața internă. Aceasta se explică prin faptul că beneficiarul unei scheme de ajutor poate, în măsura în care îndeplinește condițiile prevăzute în dreptul intern pentru a fi eligibil pentru această schemă, să solicite autorităților naționale să îi acorde ajutorul astfel cum ar fi fost acordat acesta în prezența unei decizii necondiționate de declarare a compatibilității schemei menționate cu piața internă și să conteste actul prin care se refuză să se dea curs acestei cereri în fața instanțelor naționale invocând nevaliditatea deciziei Comisiei prin care schema în cauză este declarată incompatibilă cu piața internă sau compatibilă cu această piață sub rezerva respectării unor angajamente luate de statul membru în cauză, pentru a determina aceste instanțe să adreseze Curții întrebări preliminare privind validitatea acesteia.

   Situația este însă diferită în ceea ce îi privește pe concurenții unor beneficiari ai unei măsuri naționale care a fost considerată ca neconstituind un ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE. Astfel, situația unui asemenea concurent se deosebește de cea a beneficiarilor unor ajutoare în măsura în care acest concurent nu îndeplinește condițiile prevăzute de măsura națională în cauză pentru a fi eligibil să beneficieze de aceasta. În aceste condiții, ar fi artificial ca acest concurent să fie obligat să solicite autorităților naționale să îi acorde acest beneficiu și să conteste actul prin care este respinsă această solicitare în fața unei instanțe naționale pentru a o determina pe aceasta să adreseze Curții o întrebare cu privire la validitatea deciziei Comisiei referitoare la măsura menționată. Prin urmare, în această ipoteză, decizia menționată trebuie să fie considerată că nu presupune măsuri de executare față de un asemenea concurent.

   (a se vedea punctele 63-67)

7.  Potrivit articolului 14 alineatul (1) a doua teză din Regulamentul (CE) 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului [108 TFUE], Comisia nu solicită recuperarea ajutorului în cazul în care aceasta ar contraveni unui principiu general al dreptului Uniunii. În această privință, principiul potrivit căruia „nimeni nu poate fi obligat să facă imposibilul” face parte dintre principiile generale ale dreptului Uniunii. Astfel, Comisia nu poate adopta, sub sancțiunea nevalidității, un ordin de recuperare a cărui executare ar fi, încă de la momentul adoptării sale, în mod obiectiv și absolut, imposibil de realizat.

   Pe de altă parte, din moment ce, în temeiul articolului 4 alineatul (3) TUE, principiul cooperării loiale se aplică pe durata întregii proceduri referitoare la examinarea unei măsuri în temeiul dispozițiilor dreptului Uniunii în materie de ajutoare de stat, în ipoteza în care statul membru în cauză invocă, încă din etapa procedurii oficiale de investigare, o imposibilitate absolută de recuperare, principiul menționat obligă acest stat membru, încă din această etapă, să supună analizei Comisiei motivele care stau la baza acestei afirmații și Comisia să examineze minuțios aceste motive. Prin urmare, acest principiu nu impune Comisiei să adopte împreună cu orice decizie de declarare a unor ajutoare ca fiind ilegale și incompatibile cu piața comună un ordin de recuperare, ci o obligă să ia în considerare argumentele care i‑au fost prezentate de statul membru în cauză în legătură cu existența unei imposibilități absolute de recuperare.

   (a se vedea punctele 78, 79 și 82-84)

8.  A se vedea textul deciziei.

   (a se vedea punctul 86)

9.  În ceea ce privește punerea în executare a unei decizii a Comisiei prin care se dispune recuperarea unor ajutor ilegale, un stat membru care se confruntă, în stadiul procedurii oficiale de investigare, cu dificultăți în recuperarea ajutoarelor în cauză trebuie să supună aceste dificultăți aprecierii Comisiei și să colaboreze loial cu această instituție pentru a le depăși, în special propunându‑i acesteia modalități alternative care să permită o recuperare, fie și numai parțială, a acestor ajutoare. În orice caz, Comisia este obligată să examineze minuțios dificultățile invocate și modalitățile alternative de recuperare propuse. Numai atunci când Comisia constată, în urma unei astfel de examinări minuțioase, că nu există modalități alternative care să permită o recuperare, chiar parțială, a ajutoarelor ilegale în cauză această recuperare poate fi considerată, în mod obiectiv și absolut, imposibil de realizat.

   Prin urmare, Comisia nu se poate limita să deducă imposibilitatea absolută a recuperării ajutoarelor ilegale din simpla împrejurare că este imposibilă obținerea informațiilor necesare pentru recuperarea acestor ajutoare cu ajutorul bazelor de date cadastrale și fiscale naționale, abținându‑se totodată să examineze eventuala existență a unor modalități alternative care să permită o recuperare, fie și numai parțială, a acestor ajutoare. Astfel, împrejurarea că informațiile necesare pentru recuperarea ajutoarelor ilegale în cauză nu pot fi obținute cu ajutorul bazelor de date cadastrale și fiscale naționale trebuie considerată ca intrând în sfera dificultăților interne, imputabile faptei proprii sau omisiunilor autorităților naționale. Astfel de dificultăți interne nu sunt suficiente pentru a constata existența unei imposibilități absolute de recuperare.

   (a se vedea punctele 92, 93 și 95)

10.  A se vedea textul deciziei.

    (a se vedea punctele 103-105)

11.  A se vedea textul deciziei.

    (a se vedea punctul 107)