Cauza T‑269/21

Arctic Paper Grycksbo AB

împotriva

Comisiei Europene,

Hotărârea Tribunalului (Camera a doua) din 26 iulie 2023

„Mediu – Directiva 2003/87/CE – Sistem de comercializare a certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră – Măsuri naționale de punere în aplicare – Alocare tranzitorie cu titlu gratuit a certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră – Decizia de a exclude o instalație care utilizează exclusiv biomasă – Obligația de diligență – Dreptul de a fi ascultat – Obligația de motivare – Eroare vădită de apreciere – Egalitate de tratament – Încredere legitimă – Excepție de nelegalitate – Punctul 1 din anexa I la Directiva 2003/87”

1. Mediu – Poluare atmosferică – Directiva 2003/87 – Sistem de comercializare a certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră – Regulamentul 2018/2066 – Monitorizarea și raportarea emisiilor respective – Rotunjirea datelor – Întindere – Declararea emisiilor unei instalații care utilizează biomasă – Obligație de a rotunji la zero emisiile de dioxid de carbon fosil ale acesteia mai mici de 0,5 tone – Luare în considerare de către Comisie a emisiilor rotunjite pentru a concluziona în sensul utilizării exclusive a biomasei de către instalația respectivă – Admisibilitate

   [Regulamentul 2018/2066 al Comisiei, art. 1 și 2 și art. 72 alin. (1) primul paragraf; Directiva 2003/87 a Parlamentului European și a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/29, punctul 1 din anexa I]

   (a se vedea punctele 51 și 57-60)

2. Mediu – Poluare atmosferică – Directiva 2003/87 – Sistem de comercializare a certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră – Regim tranzitoriu de alocare a certificatelor cu titlu gratuit – Listă a instalațiilor eligibile pentru certificate gratuite întocmită de autoritățile naționale – Control exercitat de Comisie – Excluderea din listă a unei instalații care utilizează exclusiv biomasă – Refuz al Comisiei de a lua în considerare orice informație nouă prezentată de autoritățile naționale ulterior controlului său – Lipsa unui termen imperativ acordat în mod clar autorităților naționale menționate – Încălcarea obligației de diligență – Lipsa incidenței asupra legalității excluderii instalației în cauză din listă

   [Directiva 2003/87 a Parlamentului European și a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/29, art. 11 alin. (1) al doilea paragraf]

   (a se vedea punctele 69-73 și 76-81)

3. Mediu – Poluare atmosferică – Directiva 2003/87 – Sistem de comercializare a certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră – Regim tranzitoriu de alocare a certificatelor cu titlu gratuit – Listă a instalațiilor eligibile pentru certificate gratuite întocmită de autoritățile naționale – Control exercitat de Comisie – Excluderea din listă a unei instalații care utilizează exclusiv biomasă – Lipsa posibilității operatorului acesteia de a‑și prezenta observațiile în fața Comisiei – Încălcarea dreptului de a fi ascultat – Inexistență

   [Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 41 alin. (2) lit. (a); Directiva 2003/87 a Parlamentului European și a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/29, art. 11 alin. (3)]

   (a se vedea punctele 87-90)

4. Mediu – Poluare atmosferică – Directiva 2003/87 – Sistem de comercializare a certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră – Regim tranzitoriu de alocare a certificatelor cu titlu gratuit – Listă a instalațiilor eligibile pentru certificate gratuite întocmită de autoritățile naționale – Control exercitat de Comisie – Excluderea din listă a unei instalații care utilizează exclusiv biomasă – Obligația de motivare – Conținut

   (art. 296 TFUE; Directiva 2003/87 a Parlamentului European și a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/29, art. 11 alin. (3)]

   (a se vedea punctele 94-98)

5. Mediu – Poluare atmosferică – Directiva 2003/87 – Sistem de comercializare a certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră – Regim tranzitoriu de alocare a certificatelor cu titlu gratuit – Listă a instalațiilor eligibile pentru certificate gratuite întocmită de autoritățile naționale – Control exercitat de Comisie – Excluderea din listă a unei instalații care utilizează exclusiv biomasă – Luare în considerare a emisiilor istorice de dioxid de carbon de origine fosilă degajate de această instalație – Admisibilitate

   [Directiva 2003/87 a Parlamentului European și a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/29, art. 2 alin. (1) și art. 11 alin. (1); Regulamentul 2019/331 al Comisiei, art. 2 pct. 14]

   (a se vedea punctele 105-110)

6. Mediu – Poluare atmosferică – Directiva 2003/87 – Sistem de comercializare a certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră – Domeniu de aplicare – Instalații care utilizează exclusiv biomasă – Excludere – Obligație de a lua în considerare performanțele ecologice ale instalațiilor care nu sunt incluse în sistemul de comercializare pentru calcularea produselor de referință – Inexistență

   [Directiva 2003/87 a Parlamentului European și a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/29, art. 2, 10a și 11 și punctul 1 din anexa I]

   (a se vedea punctele 117-119)

7. Mediu – Poluare atmosferică – Directiva 2003/87 – Sistem de comercializare a certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră – Regim tranzitoriu de alocare a certificatelor cu titlu gratuit – Listă a instalațiilor eligibile pentru certificate gratuite întocmită de autoritățile naționale – Control exercitat de Comisie – Excluderea din listă a unei instalații care utilizează exclusiv biomasă – Putere de apreciere a Comisiei – Control jurisdicțional – Limite – Eroare vădită de apreciere – Inexistență

   [Directiva 2003/87 a Parlamentului European și a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/29, art. 11 și punctul 1 din anexa I]

   (a se vedea punctele 130-135)

8. Mediu – Poluare atmosferică – Directiva 2003/87 – Sistem de comercializare a certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră – Domeniu de aplicare – Instalații care utilizează exclusiv biomasă – Excludere – Încălcare vădită a principiilor proporționalității și egalității de tratament – Inexistență

   [Directiva 2003/87 a Parlamentului European și a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/29, punctul 1 din anexa I]

   (a se vedea punctele 165-171)

Rezumat

Reclamanta, Arctic Paper Grycksbo AB, este o societate suedeză care operează o instalație de producere a hârtiei, supusă, din anul 2005, sistemului de comercializare a certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră la nivelul Uniunii Europene (denumit în continuare „ETS”), astfel cum este stabilit prin Directiva 2003/87 ( 1 ).

În anul 2019, reclamanta a introdus la Naturvårdsverket (Agenția pentru Protecția Mediului, Suedia) o cerere de alocare cu titlu gratuit a certificatelor de emisii pentru a patra perioadă de comercializare (2021-2025). Având în vedere că emisiile sale reale de dioxid de carbon de origine fosilă aferente perioadei de referință (2014-2018) erau mai mici de 0,5 tone, aceasta și‑a rotunjit emisiile raportate la zero, în conformitate cu regula rotunjirii aplicabilă la momentul raportării emisiilor ( 2 ).

În același an, în cadrul adoptării măsurilor naționale de punere în aplicare pentru alocarea certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră, Regatul Suediei a prezentat Comisiei Europene ( 3 ) lista instalațiilor suedeze care trebuiau incluse în ETS pentru a patra perioadă de comercializare, în care figura instalația reclamantei.

Prin decizia din 25 februarie 2021 (denumită în continuare „decizia atacată”) ( 4 ), Comisia a considerat că instalațiile care au utilizat exclusiv biomasă ( 5 ) în perioada de referință, cărora a asimilat‑o pe cea exploatată de reclamantă, trebuiau excluse din ETS, ceea ce a avut printre altele ca efect privarea acesteia din urmă de orice alocare gratuită de certificate pentru gaze cu efect de seră pentru a patra perioadă de comercializare.

Prin hotărârea sa, Tribunalul respinge acțiunea introdusă de reclamantă și se pronunță cu privire la legalitatea excluderii din domeniul de aplicare al ETS a instalațiilor care utilizează exclusiv biomasă (denumită în continuare „excepția referitoare la biomasă”).

Aprecierea Tribunalului

Cu titlu introductiv, Tribunalul amintește că ETS privește instalațiile care îndeplinesc criteriile definite în anexa I la Directiva 2003/87 și care emit unul sau mai multe dintre gazele cu efect de seră menționate în anexa II la aceasta. Cu toate acestea, instalațiile care utilizează exclusiv biomasă nu sunt vizate de punctul 1 din anexa I la directiva menționată. În plus, instalațiile a căror înscriere în lista măsurilor naționale de punere în aplicare a fost refuzată de Comisie nu sunt eligibile pentru alocarea certificatelor cu titlu gratuit ( 6 ).

În primul rând, în ceea ce privește regularitatea procedurii de adoptare a deciziei atacate, Tribunalul subliniază caracterul imperativ al regulii rotunjirii care se aplică tuturor raportărilor emisiilor aferente activităților prevăzute în anexa I la directivă. Este vorba despre o metodă obiectivă care permite să se stabilească dacă o instalație care utilizează biomasă intră sau nu în domeniul de aplicare al ETS. Prin urmare, reclamanta avea obligația să rotunjească la zero raportarea emisiilor de dioxid de carbon de origine fosilă în cauză. Aceasta nu poate, așadar, să critice în mod întemeiat faptul că Comisia a luat în considerare declarația care i‑a fost transmisă, din care rezulta lipsa emisiilor de dioxid de carbon de origine fosilă și, în consecință, utilizarea exclusivă a biomasei.

Tribunalul amintește în continuare, în ceea ce privește obligația de diligență a Comisiei la evaluarea raportărilor emisiilor care i‑au fost transmise, că obligația de a examina cu atenție și cu imparțialitate toate elementele pertinente ale cauzei prezintă o importanță fundamentală, în special atunci când Comisia dispune de o putere de apreciere. Opunând în speță un refuz de principiu luării în considerare a oricărei informații noi care ar putea avea o incidență asupra listei instalațiilor incluse în ETS, Comisia a încălcat obligația menționată. Această încălcare nu afectează însă legalitatea excluderii instalației reclamantei din ETS care rezultă din anexa I la Directiva 2003/87 ( 7 ).

În al doilea rând, în ceea ce privește temeinicia deciziei atacate, Tribunalul confirmă, mai întâi, că interpretarea excepției referitoare la biomasă reținută de Comisie este conformă cu Directiva 2003/87.

Astfel, contrar celor susținute de reclamantă, nu trebuie să se facă distincție între perioada de referință, pentru care datele istorice ale fiecărei instalații trebuie luate în considerare în vederea calculării numărului de certificate care îi pot fi alocate cu titlu gratuit, și cea care trebuie luată în considerare pentru aplicarea excluderii instalațiilor care utilizează exclusiv biomasă. Într‑adevăr, alocarea de certificate presupune ca instalațiile în cauză să se încadreze în lista instalațiilor care intră sub incidența directivei. Or, nu aceasta este situația instalațiilor care utilizează exclusiv biomasă. Rezultă că luarea în considerare a intențiilor viitoare ale unui operator de a figura în această listă și de a beneficia de certificate cu titlu gratuit ar fi contrară directivei.

Pe de altă parte, excluderea din domeniul de aplicare al directivei a instalațiilor care utilizează exclusiv biomasă nu prezintă un caracter secundar sau contrar articolului 10a din aceeași directivă, din moment ce produsele de referință ex ante care sunt definite în cuprinsul acestuia pentru calcularea alocărilor de certificate cu titlu gratuit se aplică numai instalațiilor care intră sub incidența ETS.

În continuare, Tribunalul consideră că Comisia nu a săvârșit o eroare vădită de apreciere atunci când a considerat că instalația reclamantei utiliza exclusiv biomasă. În această privință, deși controlul jurisdicțional este limitat atunci când autoritățile competente ale Uniunii efectuează aprecieri ale unor elemente de fapt de ordin științific și tehnic deosebit de complexe, precum în speță, revine instanței Uniunii sarcina de a lua în considerare toate datele pertinente. În speță, chiar dacă emisiile reale de dioxid de carbon de origine fosilă emise de instalația reclamantei ar fi fost comunicate Comisiei în timp util, luarea lor în considerare ar fi încălcat regulile de rotunjire care au un caracter general și imperativ.

În sfârșit, Tribunalul respinge excepția de nelegalitate invocată de reclamantă împotriva excluderii din ETS a instalațiilor care utilizează exclusiv biomasă, prevăzută la punctul 1 din anexa I la Directiva 2003/87, întrucât încalcă principiile egalității de tratament și proporționalității.

Astfel, într‑un domeniu în care legiuitorul Uniunii dispune de o marjă largă de apreciere, numai o încălcare vădită a acestor principii ar putea stabili nelegalitatea excluderii contestate. Deși este adevărat că sistemul actual conduce la penalizarea reclamantei pentru că și‑a redus aproape la zero emisiile de dioxid de carbon de origine fosilă, efectele negative sunt inerente oricărui sistem care prevede praguri de includere și de excludere. Prin urmare, excluderea din ETS a instalațiilor care utilizează exclusiv biomasă, precum și asimilarea cu aceste instalații a celor care au emis mai puțin de 0,5 tone de dioxid de carbon de origine fosilă nu sunt de natură să dovedească o încălcare a principiilor menționate.

( 1 ) Directiva 2003/87/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 octombrie 2003 de stabilire a unei scheme de comercializare a certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității și de modificare a Directivei 96/61/CE a Consiliului (JO 2003, L 275, p. 32, Ediție specială, 03/vol. 50, p. 159, rectificare în JO 2023, L 148, p. 130), astfel cum a fost modificată prin Directiva (UE) 2018/410 a Parlamentului European și a Consiliului din 14 martie 2018 de modificare a Directivei 2003/87/CE în vederea rentabilizării reducerii emisiilor de dioxid de carbon și a sporirii investițiilor în acest domeniu și a Deciziei (UE) 2015/1814 (JO 2018, L 76, p. 3).

( 2 ) Articolul 72 alineatul (1) din Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 2018/2066 al Comisiei din 19 decembrie 2018 privind monitorizarea și raportarea emisiilor de gaze cu efect de seră în temeiul Directivei 2003/87/CE a Parlamentului European și a Consiliului și de modificare a Regulamentului (UE) nr. 601/2012 al Comisiei (JO 2018, L 334, p. 1).

( 3 ) În conformitate cu articolul 11 din Directiva 2003/87.

( 4 ) Decizia (UE) 2021/355 a Comisiei din 25 februarie 2021 privind măsurile naționale de punere în aplicare pentru alocarea tranzitorie cu titlu gratuit a certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră în conformitate cu articolul 11 alineatul (3) din Directiva 2003/87/CE a Parlamentului European și a Consiliului (JO 2021, L 68, p. 221).

( 5 ) Directiva (UE) 2018/2001 a Parlamentului European și a Consiliului din 11 decembrie 2018 privind promovarea utilizării energiei din surse regenerabile (JO 2018, L 328, p. 82) include biomasa printre sursele de energie regenerabilă. Articolul 2 al doilea paragraf punctul 24 din directiva menționată definește biomasa ca fiind „fracțiunea biodegradabilă a produselor, deșeurilor și reziduurilor de origine biologică din agricultură, […] din silvicultură și din industriile conexe, […] precum și fracțiunea biodegradabilă a deșeurilor […]”.

( 6 ) Articolul 11 alineatul (1) din Directiva 2003/87.

( 7 ) Punctul 1 din anexa I la Directiva 2003/87.