6.4.2011

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 107/21

---

Avizul Comitetului Economic și Social European privind Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Banca Centrală Europeană – Reglementarea serviciilor financiare în folosul creșterii sustenabile

COM(2010) 301 final

2011/C 107/04

Raportor: dl Edgardo Maria IOZIA

La 2 iunie 2010, în conformitate cu articolul 304 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, Comisia a hotărât să consulte Comitetul Economic și Social European cu privire la

Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Banca Centrală Europeană - Reglementarea serviciilor financiare în folosul creșterii sustenabile

COM(2010) 301 final.

Secțiunea pentru piața unică, producție și consum, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 1 februarie 2011.

În cea de-a 469-a sesiune plenară, care a avut loc la 16 și 17 februarie 2011 (ședința din 16 februarie), Comitetul Economic și Social European a adoptat prezentul aviz cu 164 de voturi pentru și 1 abținere.

1.   Concluzii și recomandări

1.1   „Trebuie să se facă mult mai mult cu privire la supravegherea sectorului bancar. Putem avea cele mai bune legi din lume, dar dacă aplicarea lor nu este supravegheată, totul este inutil.” (1)

1.2   Comitetul Economic și Social European (CESE) salută comunicarea Comisiei și identifică în noua reglementare a piețelor financiare instrumentul indispensabil pentru relansarea unei economii sustenabile.

1.3   CESE consideră că atenția acordată acestor probleme scade progresiv, felul în care este percepută necesitatea de a trece urgent la adoptarea prevederilor propuse diferă de la stat la stat și nu mai pare a fi o prioritate comună.

1.4   CESE subliniază și reafirmă importanța de a se ajunge la un acord internațional prin intensificarea eforturilor, însă consideră totuși esențial și indispensabil ca procesul inițiat de instituțiile europene să se încheie rapid și în mod pozitiv, fără a-l subordona unui cadru de acorduri internaționale care, așa cum din păcate s-a putut constata și de curând, sunt departe de a fi încheiate.

1.5   CESE are o opinie pozitivă asupra măsurilor propuse, așteptându-le pe acelea care sunt în curs de definire, cum ar fi revizuirea prevăzută a Directivei privind piețele instrumentelor financiare (importantă sub aspectul garantării solidității și transparenței piețelor, precum și a încrederii investitorilor), și asupra cărora va fi invitat să se pronunțe în timp util.

1.6   CESE susține eforturile Comisiei pentru finalizarea procesului legislativ. Comisia ar putea încredința CESE responsabilitatea de a promova propunerile în discuție și proiectele noilor reglementări pe lângă organizațiile sociale și economice și organizațiile utilizatorilor și consumatorilor de servicii financiare la nivel național.

1.7   Odată cu promulgarea Dodd Frank Act, legea de reglementare a piețelor financiare americane, SUA au dat un important impuls, creând premisele pentru o convergență mai puternică la nivel global. Numeroase puncte sunt abordate doar printr-un cadru general de reglementare (sarcina de definire a normelor fiind lăsată pe seama unor autorități competente sau unor prevederi ulterioare amănunțite), în timp ce Comisia Europeană propune prevederi individuale deja detaliate. În final, cele două procese ar urma să atingă obiectivele în paralel.

1.8   CESE apreciază anumite opțiuni originale ale legislației americane și îi propune Comisiei să inițieze un studiu aprofundat asupra propunerii de a institui o autoritate de protecție a consumatorilor de servicii financiare. Pe de altă parte, CESE consideră că s-ar cuveni să se analizeze dacă o asemenea autoritate nu ar trebui să beneficieze de o poziție mai autonomă.

1.9   Sunt interesante și de luat în seamă și deciziile de peste ocean asupra modului în care trebuie contracarată concepția too big to fail, care poate duce la hazard moral în gestionarea riscului. CESE solicită Comisiei să evalueze atent posibilitatea de a adopta măsuri similare, care să fie incisive și descurajante în raport cu comportamentul imprudent și deosebit de riscant al unor directori de instituții financiare, și care se pot dovedi utile pentru o mai bună gestionare a riscului în cadrul instituțiilor financiare.

1.10   Întregul proces de revizuire normativă ar trebui să se încheie până la sfârșitul anului 2011 și să devină complet operativ începând cu 2013. Acest lucru va fi posibil dacă nu vor exista probleme și dacă foaia de parcurs va fi respectată de toți. CESE este preocupat și se teme că acest lucru nu se va întâmpla. Comisia ar trebui să solicite Parlamentului și Consiliului un culoar prioritar pentru toate actele care au legătură cu reglementarea piețelor financiare. Criza financiară a început în 2007 și, încă de atunci, se prefigura necesitatea de a se proceda serios la reglementarea piețelor. Cataclismul a înghițit peste două mii de miliarde de dolari, a cauzat numeroase falimente și pierderea a cel puțin treizeci de milioane de locuri de muncă, cu perspectiva unei pierderi suplimentare de 400 000 000, potrivit directorului FMI. Numai în sectorul financiar, cel puțin 500 000 de persoane și-au pierdut locul de muncă în întreaga lume. Și altele sunt în continuare vizate sau vor fi în viitor.

1.11   CESE solicită o reglementare solidă, cuprinzătoare, eficientă și echilibrată. Pentru a se evita consecințele negative, CESE recomandă efectuarea unui studiu aprofundat privind efectele cumulative ale inițiativelor de reglementare în cazul măsurilor de care este nevoie în sistemul financiar și pe piața de capital. Un sistem stabil și eficient ar urma să promoveze stabilitatea financiară și lichiditățile în cadrul economiei reale.

1.12   Societatea civilă de la nivel european și național trebuie să continue să insiste pe lângă autorități și puterile publice pentru finalizarea rapidă a adoptării noilor reguli în domeniul financiar. Comisia ar putea însărcina CESE să își asume inițiativa de răspândire în statele membre a mesajului privind necesitatea asumării unor decizii rapide și cuprinzătoare de reglementare a piețelor financiare, prin inițiative publice în teritoriu, care să implice partenerii sociali, forțele economice, organizațiile utilizatorilor și consumatorilor de servicii financiare.

2.   Comunicarea Comisiei

2.1   În Comunicarea „Reglementarea serviciilor financiare în folosul creșterii sustenabile”, Comisia prezintă obiectivele atinse și o foaie de parcurs pentru inițiativele legislative viitoare, prezentând cele patru mari principii pe care își bazează activitatea: transparență, supraveghere eficientă, o mai mare rezistență și stabilitate a sectorului financiar, precum și protecția consumatorilor.

2.2   „Un sistem financiar mai sigur, mai solid, mai transparent și mai responsabil, a cărui activitate să sprijine economia și societatea în ansamblul său și care să fie capabil să finanțeze economia reală reprezintă o condiție prealabilă creșterii sustenabile. Aceste sistem reprezintă complementul esențial al eforturilor depuse de Europa pentru a consolida finanțele publice și pentru a institui reformele structurale care să conducă la o economie dinamică pe viitor”. Acestea sunt liniile directoare ale activității legislative a Comisiei.

2.3   În acest document, Comisia amintește pasajele care au dus, începând cu zilele marii crize din septembrie 2008, la concretizarea unui cadru de reglementare nou și bine structurat.

2.4   Încă din noiembrie 2008 a fost constituit grupul prezidat de Jacques de Larosière și au fost luate unele inițiative urgente, precum revizuirea directivei privind cerințele de capital și a directivei privind sistemele de garantare a depozitelor. De asemenea, a fost adoptat un regulament referitor la agențiile de rating al creditelor și au fost prezentate două recomandări referitoare la principiile de remunerație.

2.5   În urma propunerilor conținute în raportul grupului, Comisia a adoptat o serie de propuneri din care multe se află încă în fază de discuție în instanțele politice ale Uniunii, adică în Consiliu și în Parlamentul.

2.6   Comisia speră într-o implicare legislativă pe măsura necesității de a finaliza procedurile presupuse de toate prevederile propuse, în vederea punerii acestora în aplicare până la sfârșitul lui 2012.

3.   Observații ale CESE

3.1   Comitetul Economic și Social European (CESE) și-a exprimat în mai multe avize opinia sa cu privire la prevederile pe care Comisia dorește să le adopte, începând cu pachetul propus de grupul de Larosière, iar apoi referitor fiecare prevedere.

3.2   În diverse cazuri, numeroase sugestii și observații ale Comitetului au fost însușite, iar rezultatul final este satisfăcător și suficient. Dar toate acestea vor putea oare readuce încrederea în piețele și instituțiile de supraveghere, precum și în autoritățile publice, care au susținut oarecum în trecut un model foarte liberal, fiind convinse că piața se va autoreglementa? Această iluzie s-a manifestat nu numai în majoritatea statelor membre, ci și în cazul unor importanți exponenți ai Comisiei Europene. Piețele sunt predispuse intrinsec la oscilații iraționale între aversiunea față de risc și înclinarea spre risc. Atenuarea acestor oscilații fără a distruge piețele reprezintă o sarcină dificilă.

3.3   Prin această comunicare, Comisia își recunoaște indirect greșelile din trecut, greșeli pe care CESE le indicase prompt, și trasează o foaie de parcurs morală și în esență completă pentru modificarea arhitecturii reglementărilor ce vizează supravegherea, stabilitatea și transparența piețelor. Este o sarcină importantă, iar Comitetul recunoaște bucuros calitatea muncii desfășurate până în prezent.

3.4   Parlamentul European a contribuit semnificativ la consolidarea și îmbunătățirea textelor propuse, susținând uneori aceleași modificări propuse de Comitet, și a permis elaborarea de regulamente și directive eficiente și coerente.

3.5   În etapa de punere în aplicare se constată însă unele probleme. De exemplu, în cazul Autorității europene pentru asigurări și pensii ocupaționale (AEAPO), care supraveghează piața asigurărilor și fondurile de pensii, este indispensabil ca particularitățile celor două sectoare să fie recunoscute și protejate; în special, este esențial ca sectorului pensiilor suplimentare să i se garanteze aceleași drepturi acordate sectorului de asigurări.

3.6   În mod surprinzător, Consiliul a jucat un rol mai puțin pozitiv, determinând Comisia să revizuiască anumite propuneri bune, de exemplu în cazul autorităților de supraveghere. Compromisul obținut, datorită eforturilor Parlamentului și Comisiei, a fost totuși pozitiv, însă s-ar fi putut face mai mult și mai repede în lipsa vetourilor încrucișate, exprimate în cazul prevederilor individuale.

3.7   S-a făcut însă tot ceea ce trebuia făcut și la momentul potrivit?

3.8   Prin promulgarea, la 21 iulie 2010, alegii de reglementare a piețelor financiare (Dodd-Frank act) (2), Statele Unite ale Americii au oferit un răspuns mai cuprinzător și mai prompt la solicitările de reglementare și de protecție ce provin de la partea cea mai fragilă a pieței, consumatorii. În mod evident, trebuie ținut cont de procesul decizional mai lent din Europa și de faptul că prevederile europene tratează în detaliu fiecare aspect, în timp ce în legea americană se face trimitere la legi și reglementări ulterioare. Este important ca cele două procese să evolueze în mod echilibrat și simultan, pentru a oferi un răspuns organic noii reglementări.

3.9   Analizând propunerile Comisiei, CESE intenționează să compare cele două reglementări care se configurează, să evalueze diversele răspunsuri date fiecărei teme și să evalueze dacă, în anumite cazuri, unele situații de peste ocean pot fi introduse cu folos în reglementarea noastră.

3.10   Un exemplu care merită analizat este constituirea unei autorități federale de protecție a consumatorilor (Bureau of Consumer Financial Protection). CESE solicită Comisiei să supună unui studiu aprofundat posibilitatea instituirea unei autorități similare în sistemul european.

3.10.1   Autoritatea prevăzută a fi creată în Statele Unite este plasată în cadrul Federal Reserve și este dotată cu puteri extinse care reiau o bună parte din funcțiile desfășurate anterior de alte instituții reglementare (regulators), în conformitate cu legile referitoare la protecția consumatorului. Autoritatea va deține puteri exclusive de supraveghere a respectării legislației, sub aspectul activităților desfășurate de intermediarii al căror capital depășește 10 miliarde de dolari; în același timp, ea își va împărți prerogativele cu celelalte autorități de supraveghere în situațiile în care capitalul intermediarilor este mai mic de 10 miliarde.

3.10.2   CESE consideră că trebuie analizate cu precădere următoarele puncte:

—

în Statele Unite, autoritatea face parte din Federal Reserve. Acest lucru poate fi justificat de necesitatea de a restrânge costurile administrative ale autorității: totodată, acest lucru i-ar putea afecta oarecum autonomia și independența. De aceea, CESE consideră că trebuie să se analizeze dacă o astfel de autoritate nu ar trebui să aibă o poziție mai autonomă;

—

puterile autorității ar putea, în anumite situații, să intre în conflict cu cele ale autorităților de control ale intermediarilor financiari. Este necesar să se stabilească ex ante o ierarhie a priorităților care va contribui la rezolvarea eventualelor conflicte, ținând cont că, deși stabilitatea intermediarilor și piețelor este o chestiune de primă importanță, la fel este și protejarea investitorilor cu amănuntul. Necesitatea protejării investitorilor nu trebuie subordonată niciunui alt principiu. Într-adevăr, creșterea poate fi definită ca durabilă doar dacă pune în centrul sistemului nevoile și protecția celor mai slabi;

—

este important ca accentul să fie pus mai degrabă pe serviciile și produsele financiare, decât pe instituțiile financiare. Autoritatea trebuie să poată avea jurisdicție și să intervină oricând asupra serviciilor și produselor financiare oferite publicului, chiar și atunci când acestea nu implică în primul rând intermediari financiari deja supuși altor forme de supraveghere.

3.11   Un alt punct important asupra căruia trebuie insistat este totalitatea legilor menite să combată hazardul moral al principiului too big to fail. Opțiunile legislatorului american sunt hotărâte și energice: posibilitatea de a interveni preventiv, ordonând vânzarea unor părți din întreprindere, pentru a evita riscurile sistemice, obligația de a pregăti un plan de dezasamblare a conglomeratelor cu activități multiple sau cu dimensiuni care pot face orice intervenție dificilă. Aceleași măsuri se vor aplica și întreprinderilor asociate, stabilite în alte țări, acest lucru urmând să influențeze activitatea unor actori foarte importanți stabiliți în UE.

3.11.1   Crearea Comitetului european pentru riscuri sistemice (European Systemic Risk Board - ESRB) se îndreaptă în această direcție. Limitarea puterilor marilor grupuri este salutară din mai multe puncte de vedere. Pe lângă reducerea riscului sistemic, lăsând băncile prost administrate să falimenteze, ar ajuta concurența care, la rândul său, va trebui să țină sub control ratele dobânzilor, făcând creditul mai accesibil pentru clienți. Aceste considerații erau deja cunoscute în trecut și, probabil, autoritățile de reglementare ar fi trebuit să le aprofundeze mai mult, având în vedere mai ales specificitatea activității financiare, care nu are prezintă măcar limitările fizice din alte sectoare.

3.11.2   Cu toate că dimensiunea este unul dintre cele mai importante aspecte, trebuie să se țină cont că relevanța sistemică a unui intermediar nu depinde doar de dimensiunile sale, ci și de rolul îndeplinit în interiorul sistemului, de măsura în care este de neînlocuit, precum și de gradul de corelație a grupului la nivel național și internațional. Unii intermediari, în ciuda dimensiunii lor excesive, ar putea falimenta în același timp deoarece sunt supuși acelorași riscuri.

3.11.3   În ceea ce privește reglementarea financiară, CESE subliniază necesitatea adoptării unei abordări echilibrate, insistând asupra beneficiilor substanțiale pe termen lung pe care reglementarea mai strictă a instituțiilor financiare le va aduce stabilității financiare, creșterii economice și eficienței economiei reale.

3.12   Un sistem de alarmă avansat pentru marile riscuri sistemice, reglementarea sistemului non-bancar, crearea unui consiliu pentru stabilitate financiară, o legislație eficientă referitoare la agențiile de rating de credit (Credit Rating Agencies - CRA), măsuri de transparență și garantarea seriozității instrumentelor neuzuale, inclusiv a piețelor extrabursiere (Over the Counter - OTC), securitizările prin intermediul titlurilor garantate cu active (asset-backed securities - ABS) și fondurilor speculative (Hedge Funds) sunt câteva dintre prevederile incluse în noua reglementare financiară din Statele Unite ale Americii.

Mai întâi de toate, Uniunea Europeană a reacționat la criză și a susținut necesitatea unei coordonări internaționale, condiție esențială pentru garantarea unor condiții de concurență echitabile la nivel internațional.

3.13   Trebuie să se pună întrebarea dacă reacțiile care vin în mod general de la autoritățile din diferitele state sunt omogene și coerente, având în vedere că una dintre principalele probleme a fost cauzată de asimetria legislativă existentă pe diferitele piețe financiare.

3.14   Europa trebuie să evite orice întârziere suplimentară în finalizarea procesului de reformă, care ar trebui transpus în dreptul intern începând cu 2013, astfel încât să nu penalizeze întreprinderile și sistemul financiar european care, în ochii investitorilor internaționali, nu poate fi guvernat eficient din cauza conflictelor existente între statele membre, precum și din cauza ineficienței modelului legislativ.

3.15   În ciuda implicării Comisiei în vederea reglementării în mod uniform a pieței interne, interese economice si politice foarte puternice împiedică tot mai mult realizarea unui sistem eficient și decisiv de supraveghere europeană.

3.16   CESE a confirmat chiar de curând necesitatea consolidării rapide a cadrului normativ și de reglementare și susține efortul Comisiei în acest sens. Societatea civilă de la nivel european și național trebuie să continue să insiste pe lângă autorități și autoritățile publice pentru finalizarea rapidă a adoptării noilor reguli în domeniul financiar. CESE joacă un rol cu adevărat important, atât în mod direct cât și prin intermediul organizațiilor din care fac parte membrii săi, care ar trebui să încurajeze o dezbatere atentă și responsabilă în statele membre. Viitorul unei noi economii durabile, al unor piețe financiare dedicate dezvoltării echilibrate, precum și al creșterii durabile va depinde în mare parte de calitatea reglementării financiare. Este nevoie de reguli mai bune și mai puternice pentru o piață care să facă din etica în afaceri steaua călăuzitoare a comportamentului propriu.

4.   Observații specifice

4.1   Comunicarea nu menționează nimic referitor la implicarea părților interesate în procesul de evaluare a impactului și la măsurile care au fost adoptate, cu excepția faptului că acest lucru a fost deja îndeplinit. Dar care sunt părțile interesate? Dacă se face referire la obișnuita consultare electronică, care cu siguranță a implicat profesioniștii din domeniu (însă foarte puțin sectorul forței de muncă și consumatorii), sau la câteva grupuri de experți, numiți întotdeauna de sistemul financiar, aceasta indică lipsa unui echilibru real între diversele interese care ar trebui implicate încă de la început în activitatea de reformă.

4.2   CESE solicită Comisiei o atenție sporită pentru instanțele societății civile și o reală implicare. CESE invită Comisia să-și dozeze într-un mod mai eficient eforturile pentru o mai bună coordonare internațională între instanțele democratice ale tuturor țărilor membre UE. Este nevoie de un program serios, finanțat pe măsură, în vederea implicării cetățenilor europeni și informării acestora în privința unor schimbări problematice, dar necesare.

4.3   Efectele cumulative ale diferitelor inițiative legislative nu sunt semnalate clar, aceasta și din cauză că măsurile nu sunt aplicate contextual, iar unele (Basel III, viitoarele principii contabile internaționale), vor fi luate de către organisme terțe, precum Comitetul de la Basel și IASB (3).

4.4   CESE solicită o reglementare solidă, cuprinzătoare, eficientă și echilibrată. Pentru a se evita consecințele negative, CESE recomandă efectuarea unui studiu aprofundat privind efectele cumulative ale inițiativelor de reglementare în cazul măsurilor de care este nevoie în sistemul financiar și pe piața de capital. Un sistem stabil și eficient ar urma să promoveze stabilitatea financiară și lichiditățile în cadrul economiei reale. În contextul unei revizuiri totale a întregii arhitecturi de regularizare a piețelor, Comisia va trebui să se confrunte cu dificila sarcină de a căuta cel mai bun echilibru între măsurile preventive, creșterea cerințelor de capital, o mai mare acoperire și clasificare a riscurilor și dezvoltarea economiei. Toate acestea în contextul în care criza financiară și economică a fost puternic agravată de măsurile de ajustare a bugetelor publice.

4.5   CESE invită Comisia să își intensifice eforturile pentru a defini orientări comune, împreună cu autoritățile principalelor țări, în special cu cele din G20.

4.6   Conform celor declarate de Comisie, treizeci și nouă de propuneri legislative așteaptă să fie discutate și aprobate până la sfârșitul anului viitor, însă nu au fost încă introduse în calendarul lucrărilor parlamentare. CESE se declară foarte preocupat și neîncrezător că programul va putea fi efectiv realizat. Următoarea președinție a Uniunii și cea de după ea vor avea o sarcină foarte complexă de îndeplinit și încă nu se conturează rolul Președintelui Uniunii, care ar trebui să garanteze continuitatea și eficiența acțiunilor. Comisia ar trebui să solicite Parlamentului European și Consiliului un culoar prioritar pentru toate prevederile de reglementare a piețelor, așteptate deja de prea mult timp.

4.7   CESE este dispus să susțină Comisia în acest proces și să contribuie la îmbunătățirea reglementării prin avizele sale și printr-o consultare directă și continuă. Comisia ar putea însărcina CESE să își asume inițiativa de răspândire în statele membre a mesajului privind necesitatea asumării unor decizii rapide și cuprinzătoare de reglementare a piețelor financiare, prin inițiative publice în teritoriu, care să implice partenerii sociali, forțele economice, organizațiile utilizatorilor și consumatorilor de servicii financiare. CESE, împreună cu rețeaua alcătuită din CES naționale și internaționale, poate sprijini substanțial evoluția pozitivă a procesului printr-o acțiune care:

—	să mențină atenția la un nivel ridicat;

—	să întărească coordonarea europeană și internațională;

—	să comunice propunerile aflate în discuție la nivel european;

—	să contribuie cu propria sa experiență și competență.

---

(1)  D. Strauss- Kahn, Agadir, 1 noiembrie 2010.

(2)  Pub.L. 111-203, H.R. 4173.

(3)  International Accounting Standards Board (Consiliul pentru standardele internaționale de contabilitate).

---