Avizul Comitetului Economic și Social European privind Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Banca Centrală Europeană – Fonduri de soluționare a situației băncilor neviabile

COM(2010) 254 final

2011/C 107/03

Raportor: dna Lena ROUSSENOVA

La 26 mai 2010, în conformitate cu articolul 304 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, Comisia Europeană a hotărât să consulte Comitetul Economic și Social European cu privire la

Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Banca Centrală Europeană – Fonduri de soluționare a situației băncilor neviabile

COM(2010) 254 final.

Secțiunea pentru piața unică, producție și consum, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 1 februarie 2011.

În cea de-a 469-a sesiune plenară, care a avut loc la 16 și 17 februarie 2011 (ședința din 16 februarie), Comitetul Economic și Social European a adoptat prezentul aviz cu 193 de voturi pentru și patru abțineri.

1.   Concluzii și recomandări

1.1   CESE împărtășește principala preocupare a Comisiei, și anume că banii contribuabililor nu ar trebui să mai fie utilizați de acum înainte pentru a acoperi pierderile băncilor, și susține în principiu crearea unei rețele armonizate a fondurilor naționale ex ante de soluționare a situației băncilor neviabile (FSSBN), legată de un ansamblu coordonat de mecanisme naționale de gestionare a crizelor. Totuși, CESE este preocupat de faptul că, pentru a putea crea o schemă viabilă a fondurilor de soluționare a situației băncilor neviabile, statele membre trebuie să cadă de acord în prealabil asupra adoptării unor metode comune și unor norme uniforme, pentru a evita denaturarea concurenței. Semnele actuale par însă să sugereze contrariul. Destul de multe state membre au lansat deja sau preconizează măsuri fiscale menite să le redreseze bugetele deficitare sau să le consolideze piețele: condițiile de concurență sunt deja inechitabile. Dintr-o perspectivă realistă asupra situației actuale și pe baza experiențelor anterioare, este greu să fim optimiști în ceea ce privește găsirea rapidă a unei soluții. O abordare mai treptată ar putea, eventual, permite reducerea diferențelor în timp.

1.2   În ce privește concurența, menținerea unor condiții de concurență echitabile la nivel național, european și mondial trebuie să fie întotdeauna un obiectiv fundamental. Schema FSSBN, așa cum este concepută în prezent, riscă să aibă efecte perturbatoare la nivel național (dat fiind că afectează numai o parte a sectorului financiar), la nivelul UE (prin impunerea unor noi constrângeri pentru anumite sectoare naționale deja slăbite), dar și la nivel mondial (deoarece este puțin probabil că se va ajunge la un consens la nivelul G20).

1.3   Scenariul macroeconomic reprezintă o preocupare majoră. Toate autoritățile naționale și internaționale fac presiuni asupra sectorului bancar pentru ca acesta să îmbunătățească situația acordând mai multe credite economiei reale. Se estimează că sunt necesare noi norme prudențiale, noi cerințe de capital și noi impozite, autoritățile trebuind să caute un echilibru rezonabil între nevoile de capital pentru sprijinirea bugetului național și nevoile contrare ale economiei reale. În prezent, schema FSSBN este prea vagă pentru a permite efectuarea unor calcule precise, în scopul de a garanta investițiile necesare în producție, creștere economică și locuri de muncă. Este greu de obținut beneficii în ambele sensuri fără a stabili în mod adecvat prioritățile și calendarul de punere în aplicare a fiecărei etape a schemei FSSBN propuse.

1.4   CESE consideră că, înainte de a se lua vreo măsură pentru impunerea de taxe băncilor, Comisia ar trebui să efectueze o evaluare detaliată a efectelor cumulative ale taxelor și ale FSSBN și ar trebui să ia în considerare preocupările noastre exprimate anterior, în special cele de la punctul 1.3. Luarea unei decizii privind introducerea FSSBN necesită estimarea costului întregii scheme, a gradului în care aceasta ar afecta capacitatea de creditare a sectorului bancar și a perioadei de timp care se va scurge până când FSSBN vor deveni suficient de puternice sau vor ajunge la dimensiunea țintă. CESE recomandă ca estimările să ia în calcul cel mai pesimist scenariu, pentru a garanta fezabilitatea și funcționalitatea schemei în perioadele de criză când, pe de o parte, băncile se vor confrunta cu dificultăți în ce privește virarea contribuțiilor lor către FSSBN, iar pe de altă parte acesta va fi exact momentul în care va fi nevoie de resursele fondurilor.

2.   Introducere

2.1   Comisia Europeană a salutat mesajul care a reieșit în urma reuniunii G20 de la Pittsburgh, din septembrie 2009, și anume că banii contribuabililor nu ar trebui să mai fie utilizați de acum înainte pentru a acoperi pierderile băncilor, și face eforturi pentru atingerea acestui obiectiv prin cel puțin două căi complementare:

2.2   COM(2010) 254 final explică viziunea Comisiei privind modul în care sectorul financiar ar putea să participe la costul legat de finanțarea soluționării situațiilor băncilor falimentare în cadrul ansamblului de instrumente pentru prevenirea și gestionarea crizelor. Comisia consideră că fondurile ex ante de soluționare a situației băncilor neviabile, finanțate printr-o taxă impusă băncilor, trebuie să facă parte dintr-un cadru de stabilitate financiară și dintr-o serie de reforme mai ample ale sistemului financiar, care să pună accentul pe prevenire. Aceste fonduri sunt considerate a fi instrumentul adecvat pentru a interveni și a soluționa situația băncilor falimentare într-un mod care reduce la minimum costul acestor falimente pentru public. Comunicarea explică scopul, dimensiunea potențială, precum și condițiile în care FSSBN ar putea fi instituite.

2.3   Obiectivul Comisiei Europene este de a introduce o abordare la nivelul UE a FSSBN și, în ultimă instanță, de a înființa un fond paneuropean de soluționare a situației băncilor neviabile, acesta fiind considerat o soluție foarte recomandabilă. Cu toate acestea, Comisia consideră că ar fi foarte dificil să se înceapă cu crearea unui fond paneuropean de soluționare a situației băncilor neviabile în absența unui cadru integrat de supraveghere și de gestionare a crizelor la nivelul UE. Din acest motiv, se consideră că, într-o primă fază, ar trebui creat un sistem care să aibă la bază o rețea armonizată a fondurilor naționale ex ante de soluționare a situației băncilor neviabile, legată de un ansamblu coordonat de mecanisme naționale de gestionare a crizelor.

2.4   CESE salută orice propuneri care au ca scop consolidarea sectorului financiar și prevenirea crizelor viitoare și, în acest context, este de acord, în principiu, cu inițiativele și recomandările Comisiei privind o abordare la nivelul UE a FSSBN așa cum sunt ele formulate în COM(2010)254 final, însă totodată are anumite rezerve. CESE este conștient că, în acest stadiu, unele inițiative ar putea fi impracticabile și inacceptabile pentru anumite state membre, în timp ce altele necesită examinări, analize și clarificări suplimentare.

2.5   Obiectivul noului cadru de gestionare și prevenire a crizelor va fi acela de a se asigura că, în eventualitatea unor situații grave de faliment bancar, statele membre vor dispune de instrumente comune care să poată fi utilizate în mod coordonat pentru a proteja sistemul bancar în ansamblul său, evitând costurile suportate de contribuabili și garantând condiții de concurență echitabile. Se așteaptă ca aceste instrumente comune de soluționare să garanteze faptul că falimentul ordonat este o opțiune credibilă pentru orice bancă, indiferent de mărimea sau de complexitatea sa . Conceptul dimensiunii este important. În timp ce, în principiu, „toate” falimentele ordonate ar trebui să fie garantate, ceea ce este important este definirea conceptului de „situații grave de faliment bancar” sau „de mari proporții”. Instituțiile financiare foarte mari și complexe (și anume grupurile internaționale, nu neapărat în totalitate europene sau cu sediul în spațiul european) ar putea ridica anumite probleme. Falimentele de proporții mai mari ar putea necesita abordări diferite, care ar putea include preocuparea constantă de a menține activitatea entității juridice în decursul restructurării, măsurilor de reducere a datoriilor și dizolvării/lichidării acționariatului. O finanțare suplimentară dintr-un fond ar putea fi necesară, ca parte a pachetului de măsuri.

2.6   La 20 octombrie 2010, Comisia a adoptat o foaie de parcurs care a stabilit programul, măsurile, instrumentele și planurile unui cadru complet al UE de gestionare a crizelor. În primăvara anului 2011 vor fi prezentate propunerile legislative relevante privind gestionarea crizelor și fondurile de soluționare a situației băncilor neviabile. În acest stadiu, nu putem avea decât câteva așteptări și observații preliminare. Data de începere va fi stabilită printr-o directivă, în cazul în care o asemenea directivă va fi adoptată. O estimare avizată, având în vedere circumstanțele și promisiunea Comisiei de a aproba propunerile legislative relevante până în 2011, preconizează în cel mai bun caz o dată în 2013-2014. Orice fond va avea nevoie de timp pentru a atinge dimensiunea țintă, însă, deoarece va încorpora atât finanțare ex post, cât și finanțare ex ante, teoretic va deveni operațional de îndată ce legislația va intra în vigoare în statul membru respectiv. Totuși, nu trebuie să uităm că unele state membre au anunțat că nu intenționează să impună taxe băncilor în viitorul apropiat, deoarece sectoarele lor bancare nu au fost afectate grav de criză și au rămas în continuare stabile. În aceste condiții, FSSBN trebuie considerate a fi un instrument pentru gestionarea crizei financiare pe termen mediu spre lung.

3.   Observații specifice

3.1   Abordarea FSSBN

3.1.1   CESE este de acord cu abordarea Comisiei, care propune într-o primă fază crearea unei rețele armonizate a FSSBN naționale, legată de un ansamblu coordonat de mecanisme naționale de gestionare a crizelor. În același timp, Comitetul recomandă totuși ca rețeaua fondurilor să fie creată progresiv și analizând cu atenție caracteristicile fiecărui stat membru. Germania și Suedia au început să se ocupe de crearea propriilor lor fonduri, care vor colecta banii adunați din taxe/contribuții. Fiecare stat are propria sa metodă și propriile sale reguli pentru crearea fondului, iar în acest stadiu CESE nu poate sugera ce reguli trebuie privilegiate.

3.1.2   Având în vedere faptul că unele țări impun deja taxe și contribuții pentru bănci și introduc sisteme naționale specifice, CESE consideră că, în primă instanță, ar trebui să se dezbată și să se cadă de acord asupra unor principii de bază comune și a unor parametri comuni privind aceste taxe, pentru a evita denaturarea concurenței în cadrul sectorului financiar al UE. CESE este în favoarea unei abordări treptate, care distinge între obiectivele pe termen scurt și cele pe termen mediu (1). Pe termen scurt, este de așteptat ca statele membre să cadă de acord asupra taxei, ratei și domeniului de aplicare ale acesteia, menținând o anumită flexibilitate, date fiind schimbările care afectează în prezent cadrul reglementar și actualele evoluții către un grad mai mare de armonizare. În etapa următoare, s-ar putea avea în vedere o abordare progresivă vizând introducerea unei taxe simple și adecvate, urmată de introducerea unui sistem mai armonizat de taxe impuse băncilor și de FSSBN.

3.1.3   În opinia CESE, abordarea treptată este mai adecvată și mai realistă, deoarece poate reflecta atât modurile diferite în care criza financiară a afectat diversele state membre, cât și răspunsul specific al acestora la criză.

3.1.4   CESE salută intenția Comisiei de a analiza „potențialele sinergii dintre SGD-uri și fondurile de soluționare”, exprimată în COM(2010) 579 final. În opinia Comitetului, dacă actuala bază de finanțare a FGD este lărgită, funcțiile de garantare a depozitelor și de soluționare a situației băncilor neviabile ar putea fi îndeplinite de un singur fond, fără a pune în pericol capacitatea SGD și a fondurilor lor de a-și îndeplini obiectivul de protejare a depunătorilor. Această analiză este deosebit de adecvată pentru acele state membre ale căror FGD au deja anumite funcții preventive și de soluționare, reunind ambele domenii de acțiune în cadrul unui fond extins.

3.1.5   CESE înțelege argumentele Comisiei în favoarea unui fond paneuropean de soluționare a situației băncilor neviabile, precum și îngrijorarea sa privind dificultățile înființării unui astfel de fond, și consideră crearea acestuia ca fiind prematură și inaplicabilă. Având în vedere experiențele trecute și recente, CESE are îndoieli privind posibila eficiență a unui fond european unic de soluționare a situației băncilor neviabile.

3.2   Finanțarea FSSBN: taxa

3.2.1   Comisia consideră că FSSBN ar trebui să fie finanțate prin contribuții sau taxe plătite de bănci. La 17 iunie 2010, Consiliul European a ajuns la un acord privind faptul că taxele impuse băncilor trebuie să facă parte dintr-un cadru credibil de soluționare a situației băncilor neviabile  (2) și că acesta trebuie să fie unul dintre principiile care să stea la baza introducerii lor.

3.2.1.1   Deși comunicarea explică faptul că obiectivul principal al taxei ar trebui să fie acela de a obliga băncile să contribuie la costurile crizei, la reducerea riscului sistemic, la limitarea denaturării concurenței și la strângerea de fonduri pentru un cadru credibil de soluționare a situației băncilor neviabile, ea nu oferă o definiție clară a acestei taxe. Un document (3) al Comitetului Economic și Financiar definește termenul „taxă” ca fiind o „impunere (fie o contribuție sau un impozit) care vizează instituțiile financiare, pentru a le face să contribuie la costurile crizei financiare”: o taxă este considerată a fi o contribuție atunci când este destinată unui fond din afara bugetului și un impozit atunci când face parte din bugetul guvernamental. CESE așteaptă din partea Comisiei o definiție clară a termenului „taxă”.

3.2.2   CESE consideră criteriile pentru baza de calcul a taxei, precum și rata taxei drept unele dintre principalele obstacole în obținerea unui consens general și este convins că, într-o primă etapă, trebuie căzut de acord asupra mai multor principii de bază. CESE consideră, ca și Comisia, că baza de calcul a taxei trebuie să respecte principiile enumerate în Comunicare, la p. 8. Trebuie recunoscut faptul că sectoarele financiare naționale diferă în ceea ce privește dimensiunea, sistemele de guvernare, eficiența supravegherii și gradul de risc. Pe baza acestor diferențe, statelor membre ar trebui să li se permită inițial flexibilitatea de a lua în considerare baze diferite de calculare a taxei, însă ulterior baza de calcul a taxei trebuie armonizată.

3.2.3   Comunicarea consideră că taxele/contribuțiile ar putea fi bazate pe trei parametri: activele băncilor, pasivele băncilor și profiturile și primele băncilor. Deoarece activele și pasivele din bilanț permit evaluarea riscului mai bine decât alți indicatori, CESE consideră profiturile și primele băncilor ca fiind o bază de calcul mai puțin adecvată pentru contribuțiile băncilor. Fiecare dintre primele două baze de calculare a taxelor are avantajele și dezavantajele sale și poate că ar fi utilă o combinare a acestor două opțiuni.

3.2.3.1   Activele băncilor reprezintă un bun indicator pentru riscurile la care acestea sunt expuse. Ele reflectă atât probabilitatea unui faliment bancar, cât și suma care ar putea fi necesară pentru gestionarea soluționării situației băncii, în cazul în care ar deveni neviabilă. După cum sugerează FMI (4), activele ponderate în funcție de risc ar putea de asemenea fi considerate o bază adecvată de calcul pentru taxe, deoarece prezintă avantajul comparabilității la nivel internațional datorită acceptării la scară largă a cerințelor de capital specificate în Acordul de Basel. Pe de altă parte, deoarece activele băncilor sunt supuse cerințelor de capital ponderate în funcție de risc, o taxă bazată pe acestea ar dubla efectele cerințelor de capital impuse de Comitetul de la Basel.

3.2.3.2   CESE consideră că pasivele băncilor, exceptând depozitele garantate și capitalul propriu al băncii (adică primul nivel în cazul băncilor) și incluzând unele rubrici neincluse în bilanț, sunt probabil baza cea mai adecvată pentru contribuțiile/taxele impuse băncilor (5). Ele sunt un bun indicator pentru costurile care ar trebui să fie acoperite atunci când va fi necesară o soluționare a situației unei bănci neviabile, sunt simple și, deși o anumită suprapunere nu poate fi exclusă, ea nu ar fi atât de mare ca în cazul abordării bazate pe active (6). Alte pasive ar putea fi, de asemenea, excluse: datoriile subordonate, datoriile garantate de guvern și tranzacțiile cu datorii în cadrul grupului. Cu toate acestea, dat fiind că statele membre au introdus deja sisteme naționale specifice de taxe, ale căror baze de calcul diferă considerabil, o abordare inițială armonizată, care să aibă la bază ansamblul pasivelor și evaluările calitative anterioare ale acestora, ar putea fi mai ușor de acceptat.

3.2.4   CESE este de acord cu perspectiva Comisiei, exprimată în COM(2010) 579 final, potrivit căreia fiecare FSSBN va primi contribuții de la instituțiile autorizate în același stat membru, iar contribuțiile vor acoperi inclusiv sucursalele lor din alte state membre. Astfel, filialele vor fi supuse taxelor statului gazdă, iar sucursalele vor fi supuse celor ale statului de origine. Dacă toate statele membre ar impune taxe instituțiilor financiare conform acestor principii, s-ar putea evita riscul dublei impozitări și cel al denaturării concurenței.

3.2.5   CESE insistă asupra faptului că momentul introducerii taxei trebuie stabilit cu grijă, având în vedere provocările cu care se confruntă în prezent atât băncile, cât și economia. De obicei, după o perioadă de criză financiară severă, băncile se opun asumării de riscuri și, timp de câțiva ani, acordă cu reticență împrumuturi, în ciuda eforturilor tuturor autorităților naționale și internaționale de a le încuraja să sprijine redresarea economică. În același timp, băncile trebuie să suporte costurile noilor cerințe de capital și de lichidități. Conform recomandării formulate de CESE la punctul 1.4, instituțiilor financiare ar putea să li se acorde o perioadă adecvată de tranziție, pentru a-și consolida baza de capital propriu, a se adapta la noul regim de reglementare și a finanța economic reală. Pe termen mediu, ar putea fi oportune anumite ajustări ale ratei, pentru a ține cont de eventualele evoluții viitoare ale reglementărilor, precum și de dezvoltarea cadrului UE de soluționare a situației băncilor neviabile.

3.3   Domeniul de aplicare al FSSBN și dimensiunea lor

3.3.1   Domeniul de aplicare al FSSBN și dimensiunea lor depind de modul în care Comisia definește sarcina fondurilor de a finanța soluționarea ordonată a situației în care se află entitățile financiare care se confruntă cu dificultăți majore, inclusiv băncile. CESE sprijină punctul de vedere al Comisiei, conform căruia fondurile respective ar trebui să fie disponibile pentru soluționarea situației băncilor, dar utilizarea lor pentru a salva aceste instituții trebuie exclusă în mod clar. Totuși, CESE consideră inacceptabil faptul că respectivul cadru de soluționare a crizelor dezvoltat de Comisie se concentrează în principal asupra sectorului bancar, deoarece toate instituțiile financiare ar putea fi periculoase pentru investitori atunci când își asumă riscuri mari. CESE recomandă ca toate băncile și toate instituțiile financiare supravegheate (cu excepția societăților de asigurare, pentru care este în prezent în curs de pregătire un sistem propriu de garanții) să fie incluse în cadrul de soluționare (7), pentru a asigura condiții de concurență echitabile și, de asemenea, pentru a evita inducerea în eroare a opiniei publice, care ar putea avea impresia că doar un singur segment al comunității financiare este responsabil pentru criză.

3.3.2   Comunicarea nu a specificat încă dimensiunea pe care ar trebui să o aibă fondurile, ci numai faptul că sectorul financiar trebuie să suporte toate costurile de soluționare – dacă este necesar, prin mecanisme de finanțare ex post. Problema va fi cum să se calculeze dimensiunile țintă adecvate pentru fiecare țară. Aici, vedem două probleme: una este faptul că sistemele cele mai slabe vor solicita, proporțional, cele mai mari contribuții, ridicând astfel semne de întrebare privind echitatea condițiilor. Cealaltă este intervalul de timp utilizat pentru calcul: limita țintă este calculată pe baza situațiilor actuale și a celor preconizate. Înainte de a atinge limita țintă, este posibil ca situația să se fi schimbat semnificativ, făcând astfel necesară ajustarea atât a țintei, cât și a contribuțiilor. Regulile trebuie să aibă în vedere posibilele schimbări ale condițiilor și calculelor inițiale. În plus, deoarece riscurile variază în decursul ciclului, rata taxei va trebui ajustată astfel încât să ajute la reducerea tendinței sistemului financiar către ciclicitate.

3.4   Independența și guvernanța FSSBN

3.4.1   CESE este de acord cu punctul de vedere al Comisiei, conform căruia FSSBN trebuie să rămână separate de bugetul național. CESE este de acord că independența funcțională a FSSBN față de guvern ar garanta faptul că ele vor acoperi numai măsurile de soluționare și nimic altceva. Totuși, statele membre urmează la ora actuală două abordări diferite pentru alocarea fondurilor colectate din sectorul financiar. Țări precum Germania, Belgia și Suedia adoptă principiul că ar trebui creată o legătură clară între partea de încasări și partea de cheltuieli a mecanismului de soluționare. Alte țări permit ca fondurile colectate prin intermediul taxei să fie absorbite de bugetul general, întrucât nu este intenționată nicio legătură explicită cu cadrul de soluționare pentru sectorul financiar. Mecanismele care creează impresia că instituțiile financiare vor primi asistență de la guvern ar putea pune în pericol obiectivul cadrului propus, și anume introducerea unei soluționări ordonate a situației instituțiilor financiare aflate în dificultate, cu excluderea posibilității de a le salva cu participarea financiară a contribuabililor. CESE împărtășește opinia Comisiei privind faptul că instituirea unor fonduri dedicate soluționării situației băncilor neviabile ar putea conduce la o dependență din ce în ce mai redusă a sectorului financiar de fondurile publice și ar putea reduce problema reprezentată de hazardul moral în cazul instituțiilor „prea mari pentru a da faliment”. CESE este de părere că, la fel ca în cazul fondurilor de garantare a depozitelor, banii colectați prin intermediul taxei trebuie să se afle sub controlul și guvernanța altor autorități decât cele responsabile de chestiuni fiscale, de exemplu cele însărcinate cu asigurarea guvernanței cadrului de stabilitate financiară.

3.4.2   Înainte de a se lua o decizie finală privind guvernanța FSSBN, trebuie prezentate răspunsuri clare la următoarele întrebări:

În cazul în care Comisia consideră că FSSBN sunt o măsură parafiscală și parte a unui cadru de stabilitate financiară, ar trebui să se asigure că acest lucru este bine înțeles, deoarece nu se poate institui o guvernanță corectă a FSSBN decât dacă există o idee clară privind natura lor.

(1)  A se vedea Grupul de lucru ad-hoc al Comitetului Economic și Financiar (CEF) privind gestionarea crizei, 17 septembrie 2010.

(2)  Comisia Europeană, DG Piața Internă și Servicii, documentul neoficial al serviciilor Comisiei privind taxele impuse băncilor, supus spre dezbatere la ședința CEF din 31 august 2010, p. 4.

(3)  Grupul de lucru ad-hoc al Comitetului Economic și Financiar privind gestionarea crizei.

(4)  FMI, „O contribuție corectă și substanțială a sectorului financiar”, raportul final pentru G20, iunie 2010, p. 17.

(5)  FMI își exprimă preferința pentru o gamă largă de pasive, inclusiv unele rubrici neincluse în bilanț,excluzând însă capitalul și pasivele garantate. Comisia susține, de asemenea, abordarea bazată pe pasivele de piață în documentul său neoficial din 20 august. Patru state membre au adoptat deja o abordare bazată pe pasive diferențiate.

(6)  Propunerile Comitetului de la Basel prevăd controlul riscurilor privind lichiditatea și transformarea, cu care se confruntă băncile.

(7)  În COM(2010) 579 Comisia promite să aplice cadrul UE pentru gestionarea crizelor din sectorul financiar tuturor instituțiilor de credit și anumitor societăți de investiții, fără să le definească în mod clar pe acestea din urmă. În opinia CESE, cadrul de soluționare ar trebui să se aplice tuturor instituțiilor financiare supravegheate.