1

Prin cererea introductivă, Consiliul Uniunii Europene solicită anularea Deciziei Comisiei Europene din 8 mai 2013 din care aceasta și‑a retras Propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de stabilire a dispozițiilor generale privind acordarea de asistență macrofinanciară țărilor terțe (denumită în continuare „decizia atacată”).

2

Asistența macrofinanciară (denumită în continuare „AMF”) are ca scop acordarea de asistență financiară de natură macroeconomică țărilor terțe care se confruntă cu dificultăți pe termen scurt în ceea ce privește balanța de plăți. Inițial, aceasta era acordată prin decizii ale Consiliului adoptate, de la caz la caz, pe baza articolului 235 din Tratatul CE, ulterior a articolului 308 CE (cărora le corespunde articolul 352 TFUE). De la intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, AMF este acordată prin decizii adoptate de la caz la caz, pe baza articolului 212 TFUE, de către Parlamentul European și de către Consiliu, în conformitate cu procedura legislativă ordinară, fără a aduce atingere procedurii de urgență prevăzute la articolul 213 TFUE.

3

La 4 iulie 2011, Comisia a prezentat o Propunere de regulament al Parlamentului European și al Consiliului, întemeiată pe articolele 209 TFUE și 212 TFUE, de stabilire a dispozițiilor generale privind acordarea de asistență macrofinanciară țărilor terțe (denumită în continuare „propunerea de regulament‑cadru”).

4

Potrivit considerentelor (2)-(4), (6)-(8) și (13) ale propunerii de regulament‑cadru:

[…]

[…]

5

Articolul 1 din propunerea de regulament‑cadru, intitulat „Obiectivul și domeniul de aplicare al asistenței”, prevedea:

„(1)   Prezentul regulament stabilește dispozițiile generale privind acordarea de asistență macrofinanciară țărilor terțe și teritoriilor eligibile, astfel cum se prevede la articolul 2.

(2)   Asistența macrofinanciară este un instrument financiar excepțional, necondiționat și nedesemnat, de sprijinire a redresării balanței de plăți acordat țărilor terțe și teritoriilor eligibile. Ea urmărește restabilirea unei situații de finanțare externă durabile pentru țările care se confruntă cu dificultăți financiare externe și stă la baza punerii în aplicare a măsurilor solide de ajustare și reformă structurală menite să remedieze dificultățile privind balanța de plăți.

(3)   Asistența macrofinanciară poate fi acordată cu condiția să existe un deficit de finanțare externă rezidual semnificativ, identificat în comun de instituțiile financiare multilaterale, care să depășească resursele furnizate de Fondul Monetar Internațional (FMI) și de alte instituții multilaterale, în ciuda punerii în aplicare a unor programe solide de stabilizare și reformă economică.

(4)   Asistența macrofinanciară are caracter temporar și este întreruptă în momentul în care situația financiară externă a țării beneficiare a fost readusă într‑un stadiu de sustenabilitate.”

6

Articolul 2 din propunerea de regulament‑cadru privea țările eligibile pentru AMF și făcea trimitere, în această privință, la anexa I, intitulată „Țări și teritorii eligibile în temeiul articolului 2 literele (a) și (b)”. Acesta prevedea de asemenea posibilitatea de a acorda o astfel de asistență altor țări terțe aflate într‑o situație excepțională și corespunzător justificată și cu condiția ca aceste țări să fie apropiate din punct de vedere politic, economic și geografic de Uniune.

7

Articolul 3 din această propunere reglementa formele AMF‑ului (împrumut, grant sau o combinație a acestora) și modalitățile finanțării acestei asistențe.

8

Articolul 4 din propunerea menționată definea condițiile menite să asigure compatibilitatea unei AMF cu dispozițiile financiare pertinente ale dreptului Uniunii. Articolul 5 din aceasta prevedea normele pentru stabilirea valorii unei AMF.

9

Articolul 6 din propunerea de regulament‑cadru, intitulat „Condiționalitate”, prevedea:

„(1)   O condiție prealabilă pentru acordarea de asistență macrofinanciară este ca țara destinatară să respecte mecanismele democratice reale, inclusiv sistemele parlamentare pluripartidice, statul de drept și drepturile omului.

(2)   Asistența macrofinanciară este condiționată de existența unui program FMI care implică utilizarea resurselor FMI.

(3)   Plata asistenței este condiționată de rezultatele satisfăcătoare ale unui program FMI. Ea este condiționată, de asemenea, de punerea în aplicare, într‑un interval specific, a unei serii de măsuri de politică economică definite în mod clar și care se axează pe reformele structurale care urmează să fie convenite între Comisie și țara beneficiară și care vor fi stabilite printr‑un memorandum de înțelegere.

(4)   În vederea protejării intereselor financiare ale Uniunii și a consolidării guvernanței țărilor beneficiare, memorandumul de înțelegere include măsuri menite să consolideze eficiența, transparența și responsabilitatea sistemelor de gestionare a finanțelor publice.

(5)   Progresul înregistrat cu privire la deschiderea reciprocă a piețelor, dezvoltarea schimburilor comerciale echitabile și bazate pe norme, precum și alte priorități în contextul politicii externe a Uniunii ar trebui, de asemenea, luate în considerare în mod corespunzător în momentul elaborării măsurilor de politică.

(6)   Măsurile de politică sunt compatibile cu acordurile de parteneriat, acordurile de cooperare sau acordurile de asociere existente, încheiate între Uniune și țara beneficiară, și cu programele de ajustare macroeconomică și de reformă structurală puse în aplicare de țara beneficiară cu sprijinul FMI.”

10

Articolul 7 din propunerea de regulament‑cadru privea procedura de acordare a unei AMF.

11

La articolul 7 alineatul (1) din această propunere, se prevedea că țara care dorește să obțină asistență macrofinanciară solicită acest lucru în scris Comisiei.

12

Articolul 7 alineatul (2) din respectiva propunere coroborat cu articolul 14 alineatul (2) din aceasta prevedea că, dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute la articolele 1, 2, 4 și 6 din aceeași propunere, Comisia acordă asistența solicitată potrivit așa‑numitei proceduri „de examinare” instituite la articolul 5 din Regulamentul (UE) nr. 182/2011 al Parlamentului European și al Consiliului din 16 februarie 2011 de stabilire a normelor și principiilor generale privind mecanismele de control de către statele membre al exercitării competențelor de executare de către Comisie (JO L 55, p. 13).

13

Articolul 7 alineatul (3) din propunerea de regulament‑cadru privea precizările care trebuiau să figureze în decizia de acordare a unui împrumut și, respectiv, în decizia de acordare a unui grant. Această dispoziție preciza că, în ambele cazuri, perioada de disponibilitate a AMF‑ului nu trebuie să depășească, de regulă, trei ani.

14

Articolul 7 alineatul (4) din propunerea menționată coroborat cu articolul 14 alineatul (3) din aceasta prevedea că, în urma aprobării deciziei de acordare a unei AMF, Comisia convine împreună cu țara terță măsurile de politică prevăzute la articolul 6 alineatele (3)-(6) din respectiva propunere, în conformitate cu așa‑numita procedură „consultativă” instituită la articolul 4 din Regulamentul nr. 182/2011.

15

Articolul 7 alineatul (5) din propunerea de regulament‑cadru prevedea că, în urma aprobării deciziei de acordare a unei AMF, Comisia convine termenii financiari detaliați ai asistenței împreună cu țara beneficiară. Aceștia sunt prevăzuți într‑un acord de împrumut sau de grant.

16

Articolele 8 și 9 din această propunere încredințau Comisiei responsabilitatea punerii în aplicare, a gestiunii financiare și a plății AMF‑ului, precum și competența să suspende, să reducă sau să anuleze respectiva plată în anumite ipoteze. Articolul 10 din propunerea menționată viza măsurile de sprijin.

17

În sfârșit, articolul 11 din propunerea de regulament‑cadru era consacrat protecției intereselor financiare ale Uniunii, articolul 12 din aceasta privea evaluarea rezultatelor și a eficacității AMF‑ului, iar articolul 13 din propunerea menționată era consacrat raportului anual privind punerea în aplicare a AMF‑ului.

18

După mai multe reuniuni ale grupului de lucru al consilierilor financiari ai Consiliului, propunerea de regulament‑cadru a făcut obiectul unei „orientări generale” a Consiliului, aprobată de Comitetul reprezentanților permanenți (Coreper) la 15 decembrie 2011. În această „orientare generală”, Consiliul a propus, printre altele, în ceea ce privește articolul 7 alineatul (2) din propunerea menționată, înlocuirea atribuirii unei competențe de executare a Comisiei cu aplicarea procedurii legislative ordinare în vederea adoptării fiecărei decizii de acordare a unei AMF.

19

În cadrul ședinței plenare din 24 mai 2012, Parlamentul a adoptat raportul comisiei sale de comerț internațional privind propunerea de regulament‑cadru. Acest raport propunea, printre altele, recurgerea la acte delegate în vederea adoptării fiecărei decizii de acordare a unei AMF.

20

Primele trei reuniuni tripartite care au avut loc între Parlament, Consiliu și Comisie la 5 și la 28 iunie, precum și la 19 septembrie 2012 au confirmat divergențele de opinie ale acestor trei instituții cu privire la problema procedurii de acordare a unei AMF care figurează la articolul 7 din propunerea de regulament‑cadru. În special, Parlamentul și Consiliul și‑au exprimat preocuparea cu privire la un deficit de control politic și democratic al procesului decizional prevăzut la acest articol.

21

În cursul lunii ianuarie a anului 2013, Comisia a prezentat, în vederea celei de a patra reuniuni tripartite, un document de lucru intitulat „Landing zone on implementing acts, delegated acts and co‑decision in the MFA Framework Regulation” („Zona de convergență în ceea ce privește actele de executare, actele delegate și codecizia în Regulamentul‑cadru AMF”), care urmărea să concilieze pozițiile celor trei instituții în cauză cu privire la acest aspect și să ofere un răspuns la preocupările Parlamentului și ale Consiliului.

22

Din negocierile care s‑au derulat cu ocazia celei de a patra reuniuni tripartite, la 30 ianuarie 2013, a reieșit că Parlamentul și Consiliul erau dispuse să convină o soluție care să constea, în cadrul regulamentului propus, în recurgerea la procedura legislativă ordinară pentru adoptarea fiecărei decizii de acordare a unei AMF, în impunerea unui act de executare al Comisiei pentru adoptarea memorandumului de înțelegere cu țara beneficiară și în delegarea în favoarea acestei din urmă instituții a competenței de a adopta anumite acte legate de AMF‑ul astfel acordat.

23

Cu ocazia celei de a cincea reuniuni tripartite, care a avut loc la 27 februarie 2013, reprezentanții Parlamentului și ai Consiliului și‑au confirmat intenția de a menține recurgerea la procedura legislativă ordinară pentru adoptarea fiecărei decizii de acordare a unei AMF. Reprezentantul Comisiei a indicat că, întrucât o astfel de abordare denaturează propunerea de regulament‑cadru, Comisia ar putea avea în vedere posibilitatea de a o retrage.

24

Înlocuirea competenței de executare a Comisiei cu procedura legislativă ordinară în scopul adoptării deciziilor de acordare a unei AMF a făcut obiectul unui acord de principiu între Parlament și Consiliu, oficializat în cadrul celei de a șasea reuniuni tripartite din 25 aprilie 2013. Cu această ocazie, reprezentantul Comisiei a exprimat oficial dezacordul acestei instituții cu privire la abordarea menționată, declarând că Comisia ar putea avea în vedere posibilitatea de a retrage propunerea de regulament‑cadru dacă recurgerea la procedura legislativă ordinară era reținută pentru adoptarea fiecărei decizii de acordare a unei AMF, dat fiind că, potrivit instituției respective, o astfel de modificare ar denatura această propunere și ar determina dificultăți importante de ordin constituțional.

25

În scrisoarea din 6 mai 2013 adresată domnului Rehn, vicepreședintele Comisiei, președintele Coreper, exprimându‑și regretul cu privire la anunțul făcut de reprezentantul Comisiei cu ocazia celei de a șasea reuniuni tripartite, a solicitat acestei instituții să își revadă poziția, având în vedere în special perspectiva unui acord iminent între Parlament și Consiliu.

26

Prin scrisoarea din 8 mai 2013, domnul Rehn a comunicat președintelui Parlamentului și președintelui Consiliului că, în cadrul celei de a 2045-a reuniuni, colegiul comisarilor a decis să retragă propunerea de regulament‑cadru conform articolului 293 alineatul (2) TFUE.

27

Consiliul solicită Curții anularea deciziei atacate și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.

28

Comisia solicită Curții respingerea acțiunii ca nefondată și obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.

29

Au fost admise cererile de intervenție în susținerea concluziilor Consiliului formulate de Republica Cehă, Republica Federală Germania, Regatul Spaniei, Republica Franceză, Republica Italiană, Regatul Țărilor de Jos, Republica Slovacă, Republica Finlanda, Regatul Suediei, precum și de Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord.

30

Consiliul invocă trei motive în susținerea acțiunii formulate. Primul motiv se întemeiază pe încălcarea principiului atribuirii de competențe prevăzut la articolul 13 alineatul (2) TUE, precum și a principiului echilibrului instituțional. Al doilea motiv se întemeiază pe încălcarea principiului cooperării loiale care figurează la articolul 13 alineatul (2) TUE. Al treilea motiv se întemeiază pe încălcarea obligației de motivare prevăzute la articolul 296 al doilea paragraf TFUE.

31

În cadrul primului motiv, Consiliul și toate statele membre interveniente susțin că, în speță, Comisia a încălcat principiul atribuirii de competențe prevăzut la articolul 13 alineatul (2) TUE, care reflectă principiul echilibrului instituțional.

32

În primul rând, Consiliul și aceste state membre subliniază, cu titlu de considerații generale, că tratatele nu conferă Comisiei o prerogativă generală care să o autorizeze să retragă propunerile pe care le‑a prezentat legiuitorului Uniunii.

33

În această privință, ele susțin, primo, că Comisia nu poate deduce din dreptul său la inițiativă legislativă consacrat la articolul 17 alineatul (2) TUE un drept de retragere simetric, de natură discreționară.

34

Dreptul de retragere al Comisiei ar trebui să fie limitat la situații obiective cum sunt scurgerea timpului sau apariția unor împrejurări noi sau a unor date care fac propunerea legislativă caducă sau fără obiect, o lipsă durabilă a unei evoluții semnificative a procedurii legislative care permite să se întrevadă un eșec sau existența unei strategii comune cu legiuitorul Uniunii în spiritul cooperării loiale și al respectării echilibrului instituțional.

35

Secundo, prerogativa generală de retragere nu ar putea fi recunoscută Comisiei în temeiul articolului 293 TFUE. Dimpotrivă, recunoașterea unei astfel de prerogative ar însemna privarea de efect util a dreptului Consiliului, consacrat la articolul 293 alineatul (1) TFUE, de a modifica propunerea Comisiei în limitele obiectului și ale finalității acesteia.

36

Tertio, faptul de a recunoaște Comisiei puterea discreționară de retragere a unei propuneri legislative de fiecare dată când nu este de acord cu amendamentele convenite între colegiuitori sau când nu este satisfăcută de rezultatul final al unei negocieri ar însemna să se acorde acestei instituții un mijloc de presiune nejustificat cu privire la desfășurarea lucrărilor legislative, precum și un drept de veto cu privire la acțiunea legislativă în funcție de considerații de oportunitate politică.

37

Quarto, potrivit Consiliului și Republicii Federale Germania, faptul de a recunoaște Comisiei o astfel de putere discreționară de retragere ar contraveni principiului democrației, care, potrivit articolului 10 alineatele (1) și (2) TUE, își găsește expresia în Parlament, precum și în apartenența membrilor Consiliului la guverne responsabile din punct de vedere politic în fața parlamentelor naționale.

38

În urma acestor considerații generale, Consiliul și statele membre interveniente susțin, în al doilea rând, că, prin adoptarea deciziei atacate, Comisia a împiedicat Parlamentul și Consiliul să își exercite prerogativele legislative opunându‑se, fără vreun motiv obiectiv și în funcție de simple considerente de oportunitate politică, compromisului pe care acestea intenționau să îl finalizeze.

39

În această privință, Consiliul și aceste state membre susțin, primo, că o pretinsă denaturare a propunerii legislative, o atingere gravă adusă echilibrului instituțional sau o nelegalitate vădită a actului avut în vedere de colegiuitori nu permite Comisiei să își retragă propunerea.

40

În subsidiar, Consiliul și respectivele state membre arată, secundo, că, în orice caz, niciuna dintre aceste împrejurări nu s‑a regăsit în speță.

41

În această privință, Consiliul și statele membre interveniente afirmă, în ceea ce privește, pe de o parte, denaturarea invocată a propunerii legislative, că o astfel de denaturare nu este de conceput decât în cazul în care legiuitorul intenționa să eludeze domeniul de aplicare, obiectul sau finalitatea acesteia. Or, această situație nu s‑ar fi regăsit în cauză, întrucât compromisul intervenit între Parlament și Consiliu nu a făcut ca propunerea de regulament‑cadru să își piardă efectul util și rațiunea de a exista, nici nu a pus în pericol realizarea obiectivelor urmărite.

42

Astfel, elementul propunerii de regulament‑cadru referitor la procedura de acordare a unei AMF ar fi prezentat un caracter secundar și instrumental și nu ar fi constituit, în consecință, cheia de boltă a acestei propuneri, fără de care celelalte elemente ale sale și‑ar fi pierdut semnificația. Obiectivul compromisului menționat ar fi constat, cel mult, în a remedia viciul care afecta propunerea de regulament‑cadru, care, prin transferul către Comisie a unei competențe decizionale de executare, ar fi adus atingere puterilor pe care articolele 209 TFUE și 212 TFUE le rezervă legiuitorului Uniunii în materie de AMF, ținând seama de dimensiunea politică a acestei materii.

43

Consiliul, Republica Federală Germania, Republica Franceză, Regatul Suediei și Regatul Unit susțin, pe de altă parte, că compromisul avut în vedere de Parlament și de Consiliu nu punea în discuție nici obiectivul general urmărit de propunerea de regulament‑cadru, care constă în simplificarea procedurii de acordare a unei AMF prin oficializarea și prin clarificarea normelor de punere în aplicare a acestei asistențe, în scopul de a crește transparența și previzibilitatea acestui instrument.

44

În ceea ce privește obiectivul de coerență conferit de asemenea regulamentului‑cadru avut în vedere, Republica Franceză arată că AMF‑ul nu este asimilabil celorlalte instrumente ale Uniunii în materie de ajutor financiar, menționate în considerentele propunerii de regulament. În consecință, o aliniere a procedurilor aplicabile în materie de AMF la cele aplicabile în contextul acestor alte instrumente nu ar fi fost necesară.

45

În ceea ce privește, pe de altă parte, riscul unei atingeri grave aduse echilibrului instituțional, Consiliul, Republica Federală Germania, Republica Italiană, Republica Finlanda și Regatul Unit susțin că un astfel de risc era exclus în speță, ținând seama, printre altele, de caracterul complet al căilor de atac și al procedurilor de control jurisdicțional al actelor legislative ale Uniunii.

46

Republica Franceză și Regatul Suediei arată de asemenea că compromisul la care ajunseseră colegiuitorii era de natură să protejeze libertatea Comisiei în cazul unei cereri de acordare a unei AMF, să decidă cu privire la oportunitatea de a supune legiuitorului Uniunii o propunere de acordare a unei astfel de asistențe și, dacă este cazul, să stabilească valoarea acesteia din urmă și să îi asigure punerea în aplicare, precum și controlul.

47

În cadrul celui de al doilea motiv invocat, Consiliul și toate statele membre interveniente arată că Comisia nu a respectat, în speță, principiul cooperării loiale prevăzut la articolul 13 alineatul (2) TUE.

48

Acestea impută Comisiei că nu a emis nici vreo rezervă, nici vreun avertisment atunci când colegiuitorii au adoptat, în luna decembrie a anului 2011 și, respectiv, în luna mai a anului 2012, poziția lor cu privire la propunerea de regulament‑cadru. Acestea impută de asemenea Comisiei că s‑a abținut de la a împărtăși, în timp util, colegiuitorilor intenția sa de a‑și retrage propunerea de regulament‑cadru și i‑a împiedicat astfel să evite retragerea preconizată prin modificarea orientării lor comune. Acestea susțin totodată că Comisia s‑a grăbit să retragă propunerea chiar în ziua în care Parlamentul și Consiliul se pregăteau să finalizeze un acord care ar fi condus la adoptarea unui act care nu îi convenea.

49

Nerespectarea de către Comisie a principiului cooperării loiale ar fi agravată de faptul că aceasta nu a epuizat mijloacele procedurale prevăzute la articolul 3 alineatul (2) și la articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Consiliului anexat la Decizia Consiliului din 1 decembrie 2009 de adoptare a regulamentului său de procedură (JO L 325, p. 35), în scopul de a verifica dacă unanimitatea impusă de articolul 293 alineatul (1) TFUE pentru a modifica propunerea sa de regulament‑cadru era respectată în speță.

50

Republica Italiană și Regatul Unit adaugă că Comisia a exclus de la bun început orice discuție și orice negociere cu colegiuitorii cu privire la conținutul articolului 7 din propunerea de regulament‑cadru, în condițiile în care acestea din urmă împărtășeau o abordare comună în această privință.

51

În cadrul celui de al treilea motiv, Consiliul, precum și toate statele membre interveniente au arătat că o decizie de retragere a unei propuneri legislative este un act care poate fi supus controlului jurisdicțional, care trebuie, în consecință, să respecte cerința motivării prevăzută la articolul 296 al doilea paragraf TFUE.

52

Or, scrisoarea din 8 mai 2013, prin care vicepreședintele Comisiei i‑a informat pe președintele Parlamentului și pe președintele Consiliului cu privire la decizia atacată, nu ar conține vreun element referitor la motivele acestei decizii. Motivele respective ar figura numai în documente interne ale Comisiei, de care Consiliul nu ar fi avut cunoștință decât în cursul prezentei proceduri jurisdicționale.

53

Această lipsă totală de motivare ar confirma caracterul arbitrar al deciziei atacate.

54

Ca răspuns la primul motiv, Comisia subliniază, în primul rând, că retragerea unei propuneri legislative constituie, asemenea prezentării sau modificării unei astfel de propuneri, una dintre expresiile dreptului său de inițiativă în interesul general al Uniunii, consacrat la articolul 17 alineatul (1) prima teză TUE. Acest drept de retragere ar constitui unul dintre mijloacele acestei instituții de a‑și îndeplini responsabilitățile care îi sunt conferite de tratate în procedurile care conduc la adoptarea unor acte ale Uniunii.

55

În consecință, după cum numai Comisiei i‑ar reveni sarcina de a decide dacă prezintă sau nu prezintă o propunere legislativă și dacă modifică sau nu modifică propunerea sa inițială sau o propunere deja modificată, numai Comisiei i‑ar reveni, în condițiile în care propunerea sa nu a fost încă adoptată, sarcina de a decide dacă o menține sau o retrage.

56

În speță, Comisia ar fi adoptat decizia atacată nu în funcție de considerente de oportunitate sau de alegere politică despre care se pretinde că ar fi dorit să le impună prin uzurparea rolului de „a treia ramură” a puterii legislative a Uniunii, ci pentru motivul că actul pe care colegiuitorii preconizau să îl adopte ar fi constituit o denaturare a propunerii sale de regulament‑cadru și ar fi presupus o atingere gravă adusă echilibrului instituțional, ca urmare a acordului de principiu al Parlamentului și al Consiliului de a înlocui, la articolul 7 din această propunere, atribuirea în favoarea Comisiei a unei competențe de executare prin recurgerea la procedura legislativă ordinară, în vederea adoptării fiecărei decizii de acordare a unei AMF.

57

Comisia contestă, în al doilea rând, faptul că decizia atacată a încălcat principiul atribuirii de competențe și principiul echilibrului instituțional.

58

În această privință, Comisia arată că competențele legiuitorului Uniunii nu includ puterea suverană de a adopta un act care ar bulversa fundamental sensul propunerii sale sau i‑ar elimina rațiunea de a fi.

59

Această instituție susține de asemenea că decizia atacată nu a încălcat nicidecum articolul 293 alineatul (1) TFUE și se putea întemeia în mod legitim pe articolul 293 alineatul (2) TFUE, care ilustrează răspunderea generală care îi revine în cadrul procedurii legislative ordinare.

60

În sfârșit, Comisia contestă argumentul potrivit căruia această decizie ar fi afectat principiul democrației, subliniind că, asemenea celorlalte instituții ale Uniunii, ea se bucură de o legitimitate democratică ce îi este proprie.

61

Ca răspuns la al doilea motiv, Comisia, amintind istoricul lucrărilor care au precedat adoptarea deciziei atacate, susține că cele două motive care îi sunt imputate de Consiliu, întemeiate pe o pretinsă încălcare a principiului cooperării loiale, nu sunt întemeiate.

62

Ca răspuns la al treilea motiv, Comisia susține că decizia atacată este o decizie de procedură internă, căreia nu i se aplică obligația de motivare prevăzută la articolul 296 TFUE. Aceasta adaugă că, în orice caz, și‑a îndeplinit perfect obligația de a informa Parlamentul și Consiliul cu privire la adoptarea deciziei atacate, precum și la motivele acesteia. Motivele respective ar fi fost astfel reiterate constant de reprezentanții Comisiei cu ocazia diferitor reuniuni ale grupului de lucru al consilierilor financiari ai Consiliului, precum și cu ocazia reuniunilor tripartite care au avut loc între 26 februarie și 7 mai 2013.

63

Prin intermediul celor trei motive, care trebuie analizate împreună, Consiliul, susținut de statele membre interveniente, arată că decizia atacată a fost adoptată cu încălcarea articolului 13 alineatul (2) TUE, precum și a articolului 296 al doilea paragraf TFUE.

64

În temeiul articolului 13 alineatul (2) TUE, fiecare instituție acționează în limitele atribuțiilor care îi sunt conferite prin tratate, în conformitate cu procedurile, condițiile și scopurile prevăzute de acestea. Dispoziția menționată reflectă principiul echilibrului instituțional, caracteristică a structurii instituționale a Uniunii (a se vedea Hotărârea Meroni/Înalta Autoritate, 9/56, EU:C:1958:7, p. 44), care presupune ca fiecare dintre instituții să își exercite competențele cu respectarea competențelor celorlalte (a se vedea în acest sens Hotărârea Parlamentul/Consiliul, C‑70/88, EU:C:1990:217, punctul 22, și Hotărârea Parlamentul/Consiliul, C‑133/06, EU:C:2008:257, punctul 57).

65

Articolul 13 alineatul (2) TUE prevede, pe de altă parte, că instituțiile Uniunii cooperează unele cu altele în mod loial.

66

În ceea ce privește articolul 296 al doilea paragraf TFUE, acesta prevede, printre altele, că actele juridice ale Uniunii se motivează.

67

Argumentația Consiliului și a statelor membre interveniente constă, în esență, în a susține că, prin retragerea, prin decizia atacată, a propunerii de regulament‑cadru, Comisia a depășit competențele care îi sunt atribuite de tratate și, procedând astfel, a adus atingere echilibrului instituțional, deoarece acestea nu îi conferă puterea de a retrage o propunere legislativă în împrejurări cum sunt cele din speță. Comisia ar fi încălcat de asemenea principiul cooperării loiale. Decizia atacată ar fi, pe de altă parte, viciată de lipsa de motivare.

68

În această privință, trebuie arătat că, în temeiul articolului 17 alineatul (2) TUE, un act legislativ al Uniunii poate fi adoptat numai „la propunerea Comisiei”, cu excepția cazului, care nu se regăsește în speță, în care tratatele prevăd altfel.

69

De asemenea, procedura legislativă ordinară, la care se referă articolele 209 TFUE și 212 TFUE, care erau vizate în propunerea de regulament‑cadru, constă, potrivit articolului 289 TFUE, în adoptarea în comun de către Parlamentul European și de către Consiliu a unui regulament, a unei directive sau a unei decizii, „la propunerea Comisiei”.

70

Puterea de inițiativă legislativă recunoscută Comisiei de articolul 17 alineatul (2) TUE și de articolul 289 TFUE implică faptul că revine Comisiei sarcina de a decide dacă prezintă sau nu prezintă o propunere de act legislativ, cu excepția cazului, care nu se regăsește în prezenta cauză, în care ar avea obligația, potrivit dreptului Uniunii, să prezinte o astfel de propunere. În temeiul acestei puteri, în cazul prezentării unei propuneri de act legislativ, revine de asemenea Comisiei, care, conform articolului 17 alineatul (1) TUE, promovează interesul general al Uniunii și ia inițiativele corespunzătoare în acest scop, sarcina de a determina obiectul, finalitatea, precum și conținutul respectivei propuneri.

71

Articolul 293 TFUE conferă acestei puteri de inițiativă legislativă o dublă garanție.

72

Pe de o parte, articolul 293 alineatul (1) TFUE prevede că, în cazul în care, în temeiul tratatelor, Consiliul hotărăște la propunerea Comisiei, acesta poate modifica propunerea numai hotărând în unanimitate, cu excepția cazurilor prevăzute de dispozițiile TFUE care sunt menționate la acest articol.

73

Pe de altă parte, potrivit articolului 293 alineatul (2) TFUE, atât timp cât Consiliul nu a luat o hotărâre, Comisia își poate modifica propunerea pe tot parcursul procedurilor care conduc la adoptarea unui act al Uniunii.

74

Din dispozițiile coroborate ale articolului 17 alineatul (2) TUE, precum și ale articolelor 289 TFUE și 293 TFUE rezultă că puterea Comisiei în cadrul procedurii legislative ordinare nu se rezumă, contrar susținerilor Consiliului și ale anumitor state membre interveniente, la prezentarea unei propuneri și, în continuare, la favorizarea contactelor și la încercarea de a concilia pozițiile Parlamentului și ale Consiliului. După cum, în principiu, revine Comisiei sarcina de a decide dacă prezintă sau nu prezintă o propunere legislativă și, dacă este cazul, de a determina obiectul, finalitatea și conținutul acesteia, Comisia are, atât timp cât Consiliul nu a luat o hotărâre, și puterea de a‑și modifica propunerea, iar la nevoie, chiar de a o retrage. Existența însăși a acestei puteri de retragere nu este, de altfel, contestată în speță, fiind în discuție numai sfera de aplicare și limitele acestei puteri. Pe de altă parte, este cert că Consiliul nu luase încă o hotărâre cu privire la propunerea de regulament‑cadru atunci când Comisia a decis să o retragă.

75

Puterea de retragere de care Comisia dispune în temeiul dispozițiilor menționate la punctul anterior din prezenta hotărâre nu poate învesti însă această instituție cu un drept de veto în derularea procesului legislativ, care ar fi contrar principiilor atribuirii competențelor și echilibrului instituțional.

76

În consecință, dacă Comisia, după ce a prezentat o propunere în cadrul procedurii legislative ordinare, decide să o retragă, aceasta trebuie să prezinte Parlamentului și Consiliului motivele respectivei retrageri, care, în caz de contestație, trebuie să fie susținute prin elemente convingătoare.

77

Trebuie subliniat, în această privință, că o decizie de retragere care intervine în împrejurări cum sunt cele din speță constituie un act care poate face obiectul unei acțiuni în anulare, dat fiind că, prin încetarea procedurii legislative inițiate prin prezentarea propunerii Comisiei, o astfel de decizie împiedică Parlamentul și Consiliul să își exercite cum și‑ar fi dorit funcția legislativă, potrivit articolului 14 alineatul (1) TUE și articolului 16 alineatul (1) TUE.

78

Controlul jurisdicțional care, în cazul introducerii, precum în speță, a unei acțiuni în anulare, trebuie să poată fi exercitat de Curte justifică, în consecință, ca o decizie cum este decizia atacată să fie adoptată cu respectarea obligației de motivare (a se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Consiliul, C‑370/07, EU:C:2009:590, punctul 42).

79

Trebuie amintit, în această privință, că, în temeiul unei jurisprudențe constante, problema dacă motivarea unui act îndeplinește cerințele articolului 296 TFUE trebuie apreciată nu numai prin prisma modului de redactare, ci și în raport cu contextul său (a se vedea în acest sens Hotărârea Delacre și alții/Comisia, C‑350/88, EU:C:1990:71, punctul 16 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea Consiliul/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, punctul 53 și jurisprudența citată). În special, un act cauzator de prejudiciu este suficient motivat atunci când intervine într‑un context cunoscut de persoana interesată (a se vedea în acest sens Hotărârea Consiliul/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, punctul 54 și jurisprudența citată).

80

În speță, este, desigur, adevărat, astfel cum subliniază Consiliul și anumite state membre interveniente, că, în afara unei indicații care desemnează articolul 293 alineatul (2) TFUE drept temei al deciziei atacate, scrisoarea din 8 mai 2013 prin care vicepreședintele Comisiei i‑a informat pe președintele Parlamentului și pe președintele Consiliului cu privire la adoptarea acestei decizii nu spune nimic în ceea ce privește motivele sale. Din dosarul prezentat Curții reiese însă că, cu ocazia reuniunilor grupului de lucru al consilierilor financiari ai Consiliului din 26 februarie și din 9 aprilie 2013, precum și cu ocazia reuniunilor tripartite din 27 februarie și din 25 aprilie 2013, Comisia a declarat că ar putea avea în vedere retragerea propunerii de regulament‑cadru pentru motivul că modificarea preconizată de Parlament și de Consiliu, în ceea ce privește articolul 7 din propunerea menționată, ar denatura‑o pe aceasta din urmă până la a o priva de rațiunea sa de a fi, într‑un sens contrar diferitor obiective pe care le urmărește.

81

Trebuie să se considere, așadar, că motivele deciziei atacate au fost aduse la cunoștința Parlamentului și a Consiliului corespunzător cerințelor legale.

82

Pe fond, motive precum cele invocate în speță pot justifica retragerea unei propuneri de act legislativ.

83

Trebuie să se admită astfel că, în cazul în care un amendament preconizat de Parlament și de Consiliu denaturează propunerea de act legislativ într‑un sens care se opune realizării obiectivelor urmărite de aceasta și care, prin urmare, o privează de rațiunea de a fi, Comisia are dreptul să o retragă. Ea poate face însă acest lucru numai după ce a luat în considerare în mod corespunzător, în spiritul cooperării loiale, care, în temeiul articolului 13 alineatul (2) TUE, trebuie să guverneze relațiile dintre instituțiile Uniunii în cadrul procedurii legislative ordinare (a se vedea în acest sens Hotărârea Parlamentul/Consiliul, C‑65/93, EU:C:1995:91, punctul 23), preocupările Parlamentului și ale Consiliului care stau la baza voinței acestora de a amenda respectiva propunere.

84

Trebuie, așadar, în primul rând, să se verifice dacă elementele invocate de Comisie în speță confirmă motivele invocate de aceasta în susținerea deciziei atacate.

85

În această privință, este necesar să se arate că propunerea de regulament‑cadru avea ca obiectiv principal, potrivit considerentelor (2) și (8) ale acesteia, să doteze Uniunea cu un cadru care să permită o punere în aplicare rapidă a unei astfel de asistențe și să evite procedurile de lungă durată care afectează eficacitatea acestei politici, care rezultă din adoptarea unor decizii, împreună de către Parlament și de către Consiliu, în fiecare caz de acordare a unei AMF.

86

Astfel cum reiese din considerentul (4) al propunerii de regulament‑cadru, Comisia intenționa, prin inițiativa sa legislativă, să dea curs rezoluției Parlamentului din 3 iunie 2003 în care acesta își exprimase dorința ca AMF‑ul să facă obiectul unui regulament‑cadru cu scopul, printre altele, de a accelera procesul decizional în această materie.

87

Potrivit considerentelor (4) și (6)-(8) ale propunerii de regulament‑cadru, aceasta avea de asemenea ca obiective să îmbunătățească transparența politicii Uniunii în materie de AMF, printre altele, în privința condițiilor de acordare a unei astfel de asistențe, precum și să asigure coerența acestei politici cu celelalte politici ale Uniunii în materie de ajutor extern, care sunt guvernate de regulamente‑cadru ce conferă Comisiei competențe de executare.

88

Pentru a atinge aceste obiective diferite, propunerea de regulament‑cadru urmărea, astfel cum reiese din cuprinsul punctelor 5-9 din prezenta hotărâre, adoptarea de către Parlament și de către Consiliu, în temeiul articolelor 209 TFUE și 212 TFUE, a unui cadru legislativ pentru politica Uniunii în materie de AMF, care ar fi precizat țările eligibile pentru o astfel de asistență, formele, modalitățile de finanțare, precum și diferitele condiții de acordare a acesteia în termeni, printre altele, de respectare a mecanismelor democratice, de punere în aplicare a unor reforme economice structurale și a unor măsuri de îmbunătățire a gestiunii finanțelor publice, precum și de aplicare a principiilor privind schimburile comerciale libere, echitabile și bazate pe norme.

89

În acest context, articolul 7 din propunerea de regulament‑cadru prevedea să se atribuie Comisiei o competență de executare pentru a adopta, în limitele și în condițiile prevăzute de cadrul legislativ preconizat, deciziile de acordare a unei AMF, precum și memorandumurile de înțelegere care trebuie încheiate cu țări beneficiare ale unei asemenea asistențe.

90

Astfel cum a arătat în mod întemeiat Comisia, amendamentul pe care Parlamentul și Consiliul preconizau să îl prezinte pentru acest articol 7, prin înlocuirea, la alineatul (2) al acestuia, a competenței de executare a Comisiei în ceea ce privește adoptarea fiecărei decizii de acordare a unei AMF cu procedura legislativă ordinară, ar fi denaturat un element esențial al propunerii de regulament‑cadru într‑un mod care nu poate fi conciliat cu obiectivul urmărit de această propunere, care constă în a îmbunătăți eficacitatea politicii Uniunii în materie de AMF.

91

Astfel, un asemenea amendament ar fi implicat menținerea procesului de acordare, de la caz la caz, de către Parlament și de către Consiliu în cadrul procedurii legislative ordinare, în condițiile în care obiectivul principal al propunerii de regulament‑cadru urmărea în special, printr‑o încadrare legislativă a condițiilor de punere în aplicare a politicii Uniunii în materie de AMF, să pună capăt acestui proces decizional, în scopul de a accelera luarea unei decizii și de a îmbunătăți astfel eficacitatea acestei politici.

92

Astfel cum a arătat Comisia, potrivit documentelor prezentate Curții, cu ocazia reuniunii grupului de lucru al consilierilor financiari ai Consiliului din 26 februarie 2013, modalitățile inerente procedurii legislative ordinare se reflectă în mod inevitabil într‑un proces decizional întins pe mai multe luni, ceea ce este de natură să complice coordonarea AMF‑ului cu acordarea de resurse de către FMI sau de către alte instituții financiare multilaterale, resurse pe care AMF‑ul urmărește să le completeze, astfel cum se amintea la articolul 1 alineatul (3) și la articolul 6 alineatul (2) din propunerea de regulament‑cadru, precum și în considerentul (13) al acesteia.

93

În plus, amendamentul avut în vedere de Parlament și de Consiliu ar fi contravenit realizării obiectivului urmărit de propunerea de regulament‑cadru, care constă, în scopuri de coerență, în a alinia procedura de acordare a unei AMF la procedura aplicabilă celorlalte instrumente financiare ale Uniunii în materie de ajutor extern.

94

Din analiza prezentată la punctele 85-93 din prezenta hotărâre reiese că Comisia era îndreptățită să considere că amendamentul avut în vedere de Parlament și de Consiliu referitor la articolul 7 din propunerea de regulament‑cadru putea denatura propunerea menționată, în ceea ce privește problema esențială a procedurii de acordare a unei AMF, într‑un sens care ar fi împiedicat realizarea obiectivelor urmărite de Comisie prin respectiva propunere și care, prin urmare, ar fi privat‑o pe aceasta din urmă de rațiunea sa de a fi.

95

În consecință, decizia Comisiei de a retrage, pe baza unor astfel de considerente, propunerea de regulament‑cadru nu a contravenit principiului de atribuire a competențelor și nici principiului echilibrului instituțional, prevăzute la articolul 13 alineatul (2) TUE.

96

În ceea ce privește argumentația întemeiată pe încălcarea principiului democrației prevăzut la articolul 10 alineatele (1) și (2) TUE, din articolul 17 alineatul (2) TUE coroborat cu articolele 289 TFUE și 293 TFUE, reiese că Comisia are puterea nu numai de a prezenta o propunere legislativă, ci și, în condițiile în care Consiliul nu a luat încă o hotărâre, de a‑și modifica propunerea, iar la nevoie, chiar de a o retrage. Întrucât această putere de retragere a Comisiei este indisociabilă de dreptul de inițiativă cu care instituția menționată este învestită și este limitată în exercitarea sa de dispozițiile articolelor din Tratatul FUE menționate mai sus, în speță, nu se pune problema încălcării acestui principiu. În consecință, această argumentație trebuie respinsă ca neîntemeiată.

97

Trebuie să se examineze, în al doilea rând, în lumina criticilor formulate de Consiliu și de statele membre interveniente, dacă retragerea decisă de Comisie la 8 mai 2013 a intervenit cu respectarea principiului cooperării loiale, care este de asemenea prevăzut la articolul 13 alineatul (2) TUE.

98

În această privință, trebuie să se constate, cu caracter general, că Comisia a retras propunerea de regulament‑cadru numai atunci când s‑a dovedit că Consiliul și Parlamentul preconizau să modifice propunerea respectivă într‑un sens contrar obiectivelor urmărite de aceasta din urmă.

99

În special, din dosarul prezentat Curții reiese că Consiliul și Parlamentul au exprimat, într‑o primă etapă, o poziție diferită cu privire la problema, vizată de articolul 7 din propunerea de regulament‑cadru, a procedurii decizionale de acordare a unei AMF. Într‑o „orientare generală” aprobată de Coreper la 15 decembrie 2011, Consiliul propusese, în această privință, menținerea procedurii legislative ordinare, în timp ce, într‑un raport aprobat la 24 mai 2012, Parlamentul preconizase o soluție întemeiată pe recurgerea la acte delegate.

100

Întrucât nu a existat un consens între colegiuitori în ceea ce privește menținerea procedurii legislative ordinare pentru adoptarea fiecărei decizii de acordare a unei AMF, nu se poate imputa Comisiei că nu a menționat, în acea perioadă, posibilitatea unei retrageri a propunerii de regulament‑cadru.

101

Astfel cum reiese din documentul de lucru prezentat în cursul lunii ianuarie a anului 2013, menționat la punctul 21 din prezenta hotărâre, redactat de Comisie în vederea reuniunii tripartite din 30 ianuarie 2013, rezultă că, în contextul preocupării comune a Parlamentului și a Consiliului potrivit căreia procesul decizional de acordare a unei AMF prevăzut la articolul 7 din propunerea de regulament‑cadru evidenția un deficit de control politic și democratic, Comisia a înțeles, dimpotrivă, să acționeze pentru a concilia pozițiile instituțiilor în cauză.

102

Astfel, acest document propunea o soluție de compromis care se întemeia, în esență, pe combinarea unei reglementări‑cadru detaliate, astfel cum a fost preconizată în propunerea de regulament‑cadru, care să definească condițiile, în special politice, de acordare a unei AMF, a unor mecanisme de consultare informală a Parlamentului și a statelor membre cu privire la proiecte de acte de executare ale Comisiei privind acordarea unei AMF, a recurgerii la un număr limitat de acte delegate, în speță patru, destinate să modifice sau să completeze anumite elemente neesențiale ale cadrului legislativ în ceea ce privește, printre altele, lista cu țările eligibile pentru o AMF și criteriile de alegere a instrumentului financiar (grant sau împrumut), a unei recurgeri selective la comitologie, precum și a diverse mecanisme de evaluare și a unor rapoarte ale Parlamentului și ale Consiliului.

103

Contrar celor susținute de anumite state membre interveniente, Comisia, departe de a exclude orice discuție cu privire la procedura de acordare a unei AMF, a încercat astfel să ajungă la o soluție care, garantând obiectivele urmărite de propunerea de regulament‑cadru în materie de AMF, urmărea să ia în considerare preocuparea Parlamentului și a Consiliului.

104

De când a apărut, de la a patra reuniune tripartită care a avut loc la 30 ianuarie 2013, o voință comună a Parlamentului și a Consiliului de a menține procedura legislativă ordinară în vederea adoptării fiecărei decizii de acordare a unei AMF, Comisia a menționat, astfel cum atestă documentele prezentate la dosar, cu ocazia reuniunii grupului de lucru al consilierilor financiari ai Consiliului din26 februarie 2013, precum și cu ocazia celei de a cincea reuniuni tripartite care a avut loc la 27 februarie 2013, posibilitatea unei retrageri a propunerii de regulament‑cadru, precum și motivele retragerii preconizate. Aceasta a făcut același lucru cu ocazia reuniunii grupului de lucru al consilierilor financiari ai Consiliului din 9 aprilie 2013, precum și cu ocazia celei de a șasea reuniuni tripartite care a avut loc la 25 aprilie 2013. Atât din documentele aferente reuniunii tripartite din 27 februarie 2013, cât și din scrisoarea adresată la 6 mai 2013 de președintele Coreper vicepreședintelui Comisiei în urma reuniunii tripartite din 25 aprilie 2013 reiese că colegiuitorii au înțeles în mod clar aceste avertismente ale Comisiei.

105

Argumentul întemeiat pe caracterul tardiv al anunțului Comisiei cu privire la intenția de a retrage propunerea de regulament‑cadru nu este, în consecință, întemeiat.

106

Pe de altă parte, în împrejurările amintite la punctul 104 din prezenta hotărâre și în lipsa vreunui element, în dosarul prezentat Curții, din care să rezulte că Parlamentul și Consiliul ar fi putut să renunțe la modificarea articolului 7 din propunerea de regulament‑cadru, nu se poate considera că constituie o nerespectare de către Comisie a principiului cooperării loiale nici abținerea Comisiei de a recurge la posibilitatea, prevăzută la articolul 3 alineatul (2) și la articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Consiliului, de a solicita un vot al acestuia din urmă cu privire la propunerea menționată, nici faptul că adoptarea deciziei atacate a intervenit chiar în ziua în care Parlamentul și Consiliul pretind că erau pe punctul de a‑și oficializa acordul cu privire la respectiva propunere.

107

Din ansamblul considerațiilor de mai sus rezultă că adoptarea de către Comisie a deciziei atacate nu a încălcat nici principiul atribuirii de competențe, nici principiul echilibrului instituțional, nici principiul cooperării loiale, prevăzute la articolul 13 alineatul (2) TUE, nici principiul democrației, prevăzut la articolul 10 alineatele (1) și (2) TUE. Pe de altă parte, Comisia și‑a îndeplinit, în speță, obligația de motivare prevăzută la articolul 296 al doilea paragraf TFUE.

108

Cele trei motive invocate de Consiliu în susținerea acțiunii formulate trebuie să fie, în consecință, înlăturate ca neîntemeiate.

109

În consecință, acțiunea trebuie respinsă.

110

Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată, iar acesta din urmă a căzut în pretenții, se impune obligarea acestuia la plata cheltuielilor de judecată. Conform articolului 140 alineatul (1) din același regulament, potrivit căruia statele membre interveniente în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată, se impune ca Republica Cehă, Republica Federală Germania, Regatul Spaniei, Republica Franceză, Republica Italiană, Regatul Țărilor de Jos, Republica Slovacă, Republica Finlanda, Regatul Suediei, precum și Regatul Unit să suporte propriile cheltuieli de judecată.

Pentru aceste motive, Curtea (Marea Cameră) declară și hotărăște: