7.7.2012   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 201/1

1.

Programul Hercule I a fost demarat la 1 ianuarie 2004, iar programul Hercule II acoperă perioada 2007-2013. Hercule III reprezintă o continuare a programului de promovare a activităților în domeniul protecției intereselor financiare ale Uniunii Europene. Pachetul financiar propus pentru Hercule III ar urma să se ridice la 110 milioane de euro pentru întreaga perioadă 2014-2020, ceea ce înseamnă că nivelul cheltuielilor totale aferente celor trei programe Hercule ar urma să se cifreze la 220,3 milioane de euro (7).

2.

Ca și în cazul programului anterior, propunerea Comisiei acordă o importanță deosebită combaterii contrabandei cu țigări și combaterii contrafacerii acestor produse, pentru a reflecta obligațiile legale (8) care revin Comisiei în urma acordurilor cu patru producători internaționali de țigări (9). În temeiul acestor acorduri, în perioada 2004-2030 trebuie să se plătească o sumă de aproximativ 2 miliarde de dolari americani (minus cheltuielile juridice) către bugetele statelor membre (90,3 %) și către bugetul Uniunii Europene (9,7 %).

3.

Programele sunt gestionate de OLAF. Principalul obiectiv al programului este protecția intereselor financiare ale Uniunii prin prevenirea și combaterea fraudei, a corupției și a oricăror alte activități ilegale. Programul dispune de cinci obiective operaționale (a se vedea anexa I).

4.

Potrivit fișei financiare legislative care însoțește propunerea, 79 % din pachetul financiar ar urma să fie alocat pentru „asistență tehnică” acordată statelor membre, 19 %, pentru „formare specializată” și 2 %, pentru „asociațiile juriștilor europeni” (European Lawyers Associations – ELA).

5.

„Asistența tehnică” se referă la achiziția de echipamente tehnice, la formarea și la cooperarea la nivelul serviciilor care utilizează echipamentele respective și la achiziția de baze de date disponibile comercial, pentru investigațiile statelor membre și pentru investigațiile OLAF.

6.

Obiectivul urmărit prin intermediul „formării specializate” este să se pună la dispoziția funcționarilor din statele membre informații corespunzătoare cu privire la protecția intereselor financiare ale UE și să se promoveze „bunele practici” și crearea de rețele între statele membre, prin organizarea de seminare și conferințe.

7.

Bugetul „ELA” este destinat grupurilor (fie din mediul academic, fie din cel profesional) care desfășoară activități de cercetare și de dezbatere pe teme juridice; de asemenea, acțiunile „ELA” au rolul de a oferi un forum pentru diseminarea de informații cu privire la evoluțiile în materie de drept UE.

8.

Potrivit expunerii de motive care însoțește propunerea, Comisia a analizat un număr de patru opțiuni pentru programul Hercule III. Aceste opțiuni, enumerate în continuare, sunt evaluate în cadrul evaluării de impact (10): 1. continuarea programului Hercule II cu același nivel de finanțare; 2. reînnoirea programului Hercule II, cu obiective și metodologii îmbunătățite și cu o rată mai mare de cofinanțare (11); 3. modificarea substanțială a obiectivelor și acordarea unui sprijin mult mai important activităților operaționale și de aplicare a legii; 4. întreruperea programului Hercule II, cu posibilitatea continuării unor acțiuni în cadrul altor programe de cofinanțare ale Uniunii și/sau lăsarea altor acțiuni la latitudinea statelor membre. Propunerea întocmită de Comisie are la bază opțiunea 2.

9.

Prezentul aviz se bazează pe textul propunerii, pe evaluarea de impact, precum și pe analiza intermediară (12) a îndeplinirii obiectivelor programului Hercule II. Avizul cuprinde două părți: observațiile generale și observațiile specifice. Curtea nu a realizat o evaluare a celorlalte trei opțiuni luate în considerare de Comisie.

I.

Potrivit propunerii, aproximativ 40 % din programul Hercule III (44,8 milioane de euro) urmează să fie alocat luptei împotriva contrabandei și contrafacerii de țigări. Aceasta reflectă angajamentul Comisiei care decurge din acordurile semnate cu patru producători internaționali de țigări. Conform acordurilor, 90,3 % din peste 2 miliarde de dolari americani sunt plătite în contul bugetelor naționale ale statelor membre. Întrucât unul dintre acorduri expiră în 2016, trebuie menționat că bugetul UE va primi o sumă cu aproximativ 10 milioane de euro mai mică față de suma pe care Comisia planifică să o aloce luptei împotriva contrabandei și contrafacerii de țigări.

II.

Ar trebui să fie disponibile la nivelul Comisiei mai multe informații cu privire la utilizarea de către statele membre a veniturilor pe care le primesc acestea în baza acordurilor, pentru a se asigura o abordare eficientă și coordonată a administrării resurselor destinate luptei împotriva contrabandei și contrafacerii de țigări.

III.

O modificare substanțială în cadrul programului Hercule III constă în creșterea propusă a ratei maxime de cofinanțare pentru subvențiile de asistență tehnică de la 50 % la 80 % (și la 90 % în cazuri excepționale și justificate în mod corespunzător). În opinia Curții, rata maximă de cofinanțare ar trebui să fie 80 % și această rată maximă ar trebui să fie aplicată doar în cazuri excepționale și justificate în mod corespunzător.

IV.

Trebuie să se perfecționeze indicatorii măsurabili pentru Hercule III.

V.

Comisia nu a măsurat încă impactul programului Hercule II. Evaluarea raportează doar resursele și realizările imediate ale programului.

VI.

Până la 31 decembrie 2014, Comisia (OLAF) va prezenta un raport cu privire la îndeplinirea obiectivelor programului Hercule II. Învățămintele desprinse din acest raport ar trebui utilizate în vederea ajustării programului Hercule III.

VII.

Procedura simplificată prevăzută pentru subvențiile mai mici de 50 000 de euro depinde de adoptarea noului regulament financiar și a normelor de aplicare a acestuia.

VIII.

În Raportul special nr. 2/2011 privind situația acțiunilor întreprinse în urma Raportului special nr. 1/2005, Curtea își menținea opinia potrivit căreia OLAF ar trebui să transfere răspunderea pentru gestiunea programului Hercule către alte servicii ale Comisiei și să își refocalizeze activitățile pe funcția de investigație.

10.

În perioada 2004-2010, în contextul luptei împotriva contrabandei cu țigări și a contrafacerii acestor produse, Comisia a semnat acorduri cu patru producători internaționali de tutun. Prin aceste acorduri, producătorii respectivi s-au angajat să achite către bugetele naționale și către bugetul UE o sumă totală de peste 2 miliarde de dolari americani. Cele patru acorduri au diferite durate de valabilitate, însă, luate în ansamblu, ele acoperă perioada 2004-2030.

11.

Pe parcursul acestei perioade, 90,3 % din sumele datorate în temeiul acordurilor se plătesc statelor membre, iar 9,7 % se achită către bugetul UE. De exemplu, în 2010, statele membre au primit din această sursă aproximativ 65,7 milioane de euro, iar bugetul Uniunii a beneficiat de o contribuție de 7,1 milioane de euro. Curtea estimează că, în 2011, statelor membre li s-au achitat sume similare. Din considerente de confidențialitate, OLAF nu a furnizat niciun fel de cifre referitor la anul 2011.

12.

În propunerea sa privind programul Hercule III, Comisia alocă 44,8 milioane de euro (40,7 % din pachetul financiar total de 110 milioane de euro) pentru combaterea fraudei organizate, a contrabandei și a contrafacerii de țigări (13). Această sumă include finanțare pentru echipamente tehnice, în cuantum de 27,4 milioane de euro (a se vedea punctele 30 și 31).

13.

În cadrul programului Hercule II, cheltuielile pentru combaterea acestor fenomene erau aproximativ egale cu partea care revenea Comisiei din sumele plătite în temeiul acordurilor. Curtea estimează, pe baza calculelor pe care le-a realizat, că veniturile generate de aceste acorduri pe perioada aferentă programului Hercule III se vor ridica la 34,9 milioane de euro (14). Această sumă reprezintă cu aproximativ 10 milioane de euro mai puțin față de fondurile pe care Comisia intenționează să le dedice în cadrul programului Hercule III, pe parcursul aceleiași perioade, eforturilor de combatere a contrabandei cu țigări și a contrafacerii acestor produse. Acest lucru are drept cauză faptul că acordul cu Philip Morris International va expira la sfârșitul anului 2016, în cazul în care nu se convine o prelungire.

14.

Curtea remarcă faptul că lupta împotriva contrabandei și a contrafacerii în ceea ce privește țigările prezintă o importanță deosebită pentru statele membre. Sustragerea de la plata de taxe la import în contextul contrabandei cu țigări și al contrafacerii acestor produse generează o pierdere pentru bugetul UE (resursele proprii tradiționale). În același timp însă, pierderea cauzată pentru bugetele statelor membre este mult mai mare decât orice eventuală pierdere pentru bugetul Uniunii, deoarece statele membre sunt private de sumele aferente accizelor și taxei pe valoarea adăugată, ca și de o parte din sumele încasate cu titlu de taxe la import (partea reținută în mod normal de statele membre pentru costurile de colectare).

15.

OLAF nu dispune de informații referitor la modul în care fiecare stat membru utilizează sumele anuale pe care le primește de la producătorii de tutun. În opinia Curții, aceste informații ar trebui să fie disponibile la nivelul Comisiei, pentru a se putea asigura o abordare eficientă și coordonată în ceea ce privește administrarea resurselor utilizate pentru combaterea contrabandei cu țigări și a contrafacerii acestor produse, atât la nivelul UE, cât și la nivel național.

16.

Articolul 9 din propunere prevede că, pentru acțiunile eligibile definite la articolul 7, rata de cofinanțare nu poate depăși 80 % din costurile eligibile (15) (90 % în cazuri excepționale și justificate în mod corespunzător). În cadrul programului Hercule II, rata maximă de cofinanțare pentru asistența tehnică era de 50 % din costurile eligibile.

17.

În opinia Curții, rata maximă de cofinanțare ar trebui să rămână la nivelul de 50 % pentru componenta referitoare la echipamente tehnice, pentru a se garanta un echilibru între interesele UE și interesele naționale în ceea ce privește achiziția de echipamente. Acest lucru este cu atât mai pertinent în cazul celor 27,4 milioane de euro care urmează să se aloce pentru cofinanțarea de echipamente tehnice legate de combaterea contrabandei cu țigări, având în vedere importanța deosebită pe care o prezintă pentru statele membre combaterea acestui fenomen. Această rată maximă de cofinanțare ar putea fi majorată la 80 % pentru cazurile excepționale și justificate corespunzător, pentru a se putea lua în considerare eventuale circumstanțe speciale, existente la nivelul Uniunii sau la nivel național (16).

18.

Propunerea de regulament precizează obiectivul general al programului, ca și obiectivul specific al acestuia. Programul are drept scop protejarea interesului financiar al Uniunii prin prevenirea și combaterea fraudei, a corupției și a oricăror alte activități ilegale. În anexa la propunere, sunt enumerate obiectivele operaționale, care sunt apoi subdivizate în „acțiuni” și „realizări” în fișa financiară legislativă.

19.

Deși în expunerea de motive se afirmă că, la stabilirea obiectivelor, s-au luat în considerare criteriile SMART (17), indicatorii de performanță ar trebui îmbunătățiți pentru a se putea demonstra impactul măsurabil care poate fi atribuit programului. În ceea ce privește recuperările, de exemplu, indicatorul de performanță propus face referire la recuperarea unei sume de 67,9 milioane de euro (18) în 2010, ținta stabilită fiind aceea de a obține o creștere cu 5 %-10 % a acestei valori. Nu există însă elemente care să probeze existența unei corelații între îndeplinirea acestor obiective și programul Hercule.

20.

Fișa financiară legislativă include patru indicatori principali pentru monitorizarea punerii în aplicare a celor cinci obiective operaționale, însă între indicatori și obiective nu există nicio corelație care să permită evaluarea acestora din urmă.

21.

În opinia Curții, „analiza intermediară privind atingerea obiectivelor programului Hercule II” (19) și evaluarea de impact au un caracter limitat din perspectiva măsurării îndeplinirii obiectivelor. Aceste documente nu fac decât să raporteze resursele utilizate în cadrul programului și realizările imediate ale acestuia, pe perioada 2007-2010, situație care are drept cauză, parțial, durata îndelungată a procedurilor de achiziții și existența unor proiecte al căror impact nu poate fi măsurat imediat.

22.

Până la 31 decembrie 2014, Comisia (OLAF) va prezenta un raport cu privire la îndeplinirea obiectivelor programului Hercule II. În opinia Curții, acest raport ar trebui să ia forma unei evaluări independente și exhaustive, care să ofere o apreciere clară cu privire la valoarea adăugată a programului. Învățămintele desprinse din acest raport ar trebui utilizate în vederea ajustării programului Hercule III.

23.

La articolul 11 din propunere, se prevede efectuarea de către Comisie a unei evaluări intermediare a programului Hercule III, până la data de 31 decembrie 2017, evaluare care trebuie să fie independentă. Evaluarea finală, planificată pentru 2021, ar trebui și aceasta să fie independentă și, de asemenea, să demonstreze valoarea adăugată a programului și să cuantifice îndeplinirea obiectivelor.

24.

Comisia propune ca, în cadrul programului Hercule III, să se simplifice administrarea subvențiilor. Astfel, ar urma să fie introdusă o procedură simplificată pentru subvențiile mai mici de 50 000 de euro în conformitate cu cerințele Regulamentului financiar (20).

25.

Această simplificare depinde de adoptarea propunerii Comisiei de modificare a Regulamentului financiar și a normelor de aplicare a acestuia.

26.

În Raportul special nr. 2/2011 privind situația acțiunilor întreprinse în urma Raportului special nr. 1/2005, Curtea își menținea opinia potrivit căreia OLAF ar trebui să transfere răspunderea pentru gestiunea programelor de finanțare (precum Hercule) către alte servicii ale Comisiei și să își refocalizeze activitățile pe funcția de investigație. Potrivit informațiilor furnizate de OLAF, acesta a alocat, între timp, mai multe resurse pentru activitățile sale de investigații. Sarcinile de gestionare a programului Hercule au fost concentrate în cadrul unei singure unități; această unitate aparține Direcției Politici, are responsabilități legate de politici și funcționează separat de direcțiile responsabile de investigații.

27.

Programul Hercule III este, în esență, o continuare a programului Hercule II, și este format din trei componente:

În anexa II este prezentată alocarea estimativă a resurselor planificate pentru aceste componente în cadrul Hercule III.

28.

Pentru a veni în sprijinul măsurilor legate de lupta împotriva fraudei, resursele alocate pentru cofinanțarea achiziționării de echipament tehnic (hardware) care să fie utilizat în investigații ar urma să se ridice la cuantumul de 27,9 milioane de euro în cadrul programului Hercule III. Pentru perioada 2007-2010, aproximativ 12,2 milioane de euro au fost alocate mai multor agenții de aplicare a legii (autorități vamale naționale sau autorități naționale penale sau polițienești) (21). Echipamentele cofinanțate nu sunt în mod neapărat utilizate exclusiv pentru protecția intereselor financiare ale UE, ci sunt utilizate și pentru operațiuni legate de droguri, armament, evadări din închisori, trafic de ființe umane, fraudă fiscală, fraudare a cărților de credit, falsificare de monedă și corupție în agențiile naționale de aplicare a legii (22).

29.

Nici analiza intermediară, nici evaluarea impactului – cu excepția unui singure mențiuni (23) – nu furnizează detalii cu privire la tipul de echipamente finanțate în cadrul Hercule II. Se precizează că OLAF desfășoară un program sistematic de controale la fața locului. Cu toate acestea, în analiza intermediară nu au fost incluse nici rezultatele acestor controale, nici evaluarea măsurii în care obiectivele achizițiilor au fost îndeplinite.

30.

În cadrul Hercule II, achiziția de scanere cu raze X a constituit instrumentul predilect de luptă împotriva contrabandei cu țigări. Pentru perioada 2007-2010, s-au asumat angajamente în valoare de aproximativ 12,5 milioane de euro, această sumă fiind alocată autorităților vamale din 16 state membre în vederea achiziționării de 21 de scanere.

31.

Cu excepția a două exemple (24), nici analiza intermediară și nici evaluarea impactului nu furnizează o evaluare finală în ceea ce privește achiziția scanerelor.

32.

Între OLAF și Centrul Comun de Cercetare al UE s-au semnat acorduri pentru două proiecte în cadrul programului Hercule II:

—    Proiectul AMT  (25): un sistem utilizat în principal de statele membre și de OLAF. Potrivit analizei intermediare, beneficiile estimate sau obținute ale acestui proiect includ „o analiză exhaustivă sistematică a unui volum ridicat de date comerciale”, precum și „semnale cu privire la modificări importante care au loc în structura schimburilor comerciale”.

—    Proiectul CONTRAFFIC  (26): un sistem utilizat în principal de statele membre pentru a veni în completarea analizei riscurilor de la nivel național. Analiza intermediară enumeră următoarele beneficii estimate sau obținute ale proiectului:

—   la nivel operațional: sprijin pentru investigații (date privind mișcările containerelor);

—   la nivel tactic: scenarii mai realiste și mai eficace pentru operațiunile vamale comune;

—   la nivel strategic: o analiză eficace a riscurilor în domeniul transportului maritim.

33.

În cadrul Hercule II, OLAF și statele membre au primit acces la baze de date externe menite să le ajute în lupta lor împotriva fraudei. Printre aceste baze de date externe se numără următoarele:

34.

Comisia ar trebui să evite orice suprapunere de informații între diferitele sisteme și baze de date finanțate în cadrul programului Hercule. Acest lucru este valabil și pentru instrumentele de informare care sunt disponibile, de exemplu, la nivelul DG TAXUD.

35.

Această componentă este axată pe acțiuni de formare și pe organizarea de conferințe pe tema luptei antifraudă, în beneficiul participanților din diferite state membre, țări candidate și țări terțe. De asemenea, sunt oferite oportunități de relaționare și de schimb de experiență între statele membre și Comisie, precum și de diseminare pe scară largă, pe tot teritoriul UE, a campaniilor antifraudă.

36.

Pentru perioada 2007-2010, s-au asumat angajamente în valoare de aproximativ 12,6 milioane de euro (27).

37.

Analiza intermediară indică rezultatele principale care au fost obținute de beneficiari (28). Participanților la evenimentele de formare le-au fost distribuite formulare de evaluare. Rămâne însă neclar în ce măsură aceste rezultate sunt sprijinite de sondajele realizate. Doar rezultatele la o singură întrebare („Opinia generală privind seminarul”) sunt prezentate în analiza intermediară.

38.

Comisia ar trebui să demonstreze în mod clar valoarea adăugată a activităților de formare și a conferințelor în raportul final în 2014.

39.

Beneficiarii din acest sector sunt administrațiile naționale, precum și institutele de cercetare și instituțiile de învățământ. Acestea sunt toate organizații nonprofit care promovează protecția intereselor financiare ale UE. Printre acțiunile cărora le sunt atribuite subvenții se numără în principal conferințe/seminare, publicații periodice, activități de diseminare de cunoștințe specializate și studii de drept comparat. Analiza intermediară nu furnizează nicio evaluare a acestor acțiuni, iar în evaluarea impactului se raportează doar cu privire la nivelul de satisfacție al beneficiarului.

40.

Comisia ar trebui să demonstreze în mod clar valoarea adăugată a acestei componente în raportul final în 2014.