1.

Prin intermediul prezentei cereri de decizie preliminară, Tribunal Supremo (Curtea Supremă, Spania) urmărește să se stabilească compatibilitatea cu dreptul Uniunii a unei măsuri naționale în temeiul căreia contractele de furnizare a cursurilor de conștientizare și reeducare rutieră destinate să permită conducătorilor auto să recupereze punctele aferente permisului lor de conducere trebuie să fie atribuite cu titlu de concesiuni de servicii publice. O singură concesiune de servicii publice este disponibilă în fiecare dintre cele cinci zone geografice delimitate în acest scop pe întreg teritoriul național (cu excepția a două regiuni, Catalonia și Țara Bascilor, care sunt supuse unui regim diferit). Concesionarul câștigător pentru fiecare zonă este singura entitate autorizată să furnizeze astfel de cursuri în zona corespunzătoare.

2.

Litigiul cu care este sesizată această instanță privește în esență chestiunea dacă o astfel de măsură este contrară dispozițiilor Directivei privind serviciile ( 2 ), care stabilește dispoziții generale pentru facilitarea exercitării libertăților fundamentale care sunt protejate prin articolul 49 TFUE (libertatea de stabilire) și articolul 56 TFUE (libera circulație a serviciilor) ( 3 ). Pentru a răspunde la această întrebare, este necesar să se stabilească mai întâi dacă această directivă este aplicabilă în prezenta cauză.

3.

Pe scurt, pentru motivele prezentate mai jos, propunem Curții să răspundă afirmativ la această întrebare preliminară. Ne temem însă că măsura națională în discuție în litigiul principal limitează libertatea de prestare a serviciilor într‑un mod care nu respectă pe deplin cerințele acestei directive.

4.

Considerentul (17) al Directivei privind serviciile prevede în esență că serviciile de interes economic general (SIEG) intră în domeniul de aplicare al acestei directive, cu excepția cazului în care acestea sunt servicii din domeniul transportului.

5.

Considerentul (40) al Directivei privind serviciile explică faptul că conceptul de „motive imperative de interes general”, la care se face referire printre altele la articolul 15 alineatul (3) din această directivă, a fost elaborat de Curtea de Justiție în jurisprudența sa în legătură cu [articolele 49 și 56 TFUE] și ar putea evolua în continuare. Această noțiune cuprinde o serie de justificări, inclusiv siguranța rutieră.

6.

Articolul 2 din Directiva privind serviciile, intitulat „Domeniu de aplicare”, prevede, la alineatul (1) al acestuia, că această directivă se aplică serviciilor furnizate de prestatori stabiliți într‑un stat membru, sub rezerva anumitor excepții prevăzute la articolul 2 alineatul (2) din directivă. Potrivit articolului 2 alineatul (2) litera (d) din directiva menționată, aceasta nu se aplică nici „serviciilor în domeniul transportului […] care intră în domeniul de aplicare al [titlului VI TFUE]”.

7.

Articolul 15 din Directiva privind serviciile, intitulat „Cerințe care trebuie evaluate”, prevede următoarele:

„(1)   Statele membre examinează dacă în cadrul sistemului lor juridic se impune oricare dintre cerințele menționate la alineatul (2) și se asigură că oricare astfel de cerințe sunt compatibile cu condițiile stabilite la alineatul (3). Statele membre își adaptează actele cu putere de lege și actele administrative în așa fel încât acestea să fie compatibile cu aceste condiții.

(2)   Statele membre examinează dacă sistemul lor juridic condiționează accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acesteia de oricare dintre următoarele cerințe nediscriminatorii:

[…]

[…]

(3)   Statele membre verifică dacă cerințele menționate la alineatul (2) îndeplinesc următoarele condiții:

4.   Alineatele (1), (2) și (3) se aplică legislației în domeniul serviciilor de interes economic general doar în măsura în care aplicarea acestor alineate nu împiedică, în drept sau în fapt, îndeplinirea misiunii speciale care le‑a fost încredințată.

[…]”

8.

Articolul 5 alineatul (1) litera (b) din Directiva 2014/23/UE definește noțiunea „concesiune de servicii” ca însemnând „un contract cu titlu oneros încheiat în scris prin care una sau mai multe autorități contractante sau entități contractante încredințează prestarea și gestionarea de servicii […] unuia sau mai multor operatori economici, în care contraprestația pentru servicii este reprezentată fie exclusiv de dreptul de a exploata serviciile care fac obiectul contractului, fie de acest drept însoțit de o plată”.

9.

Articolul 8 din Directiva 2014/23, astfel cum aceasta era aplicabilă la momentul faptelor, prevedea că această directivă „se aplică în cazul concesiunilor a căror valoare este cel puțin egală cu 5186000 EUR”.

10.

Directiva privind serviciile a fost transpusă în dreptul spaniol prin Ley 17/2009 sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (Legea nr. 17/2009 privind liberul acces la activitățile de servicii și desfășurarea acestora) din 23 noiembrie 2009 ( 5 ). Articolul 3 din această lege definește noțiunea de „serviciu” ca însemnând „orice activitate economică independentă, desfășurată în mod obișnuit în schimbul unei remunerații, prevăzută la [articolul 57 TFUE]”. Articolul 5 din această lege prevede că accesul la o activitate de servicii poate face obiectul unei autorizații atunci când sunt îndeplinite trei condiții: ale nediscriminării, necesității și proporționalității.

11.

În conformitate cu Ley 17/2005 por la que se regula el permiso y la licencia de conducción por puntos y se modifica el texto articulado de la ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial (Legea 17/2005 privind permisul de conducere și permisul de conducere cu puncte și de modificare a Legii privind traficul, circulația autovehiculelor și siguranța rutieră) din 19 iulie 2005 ( 6 ), contractul de efectuare a cursurilor în scopul recuperării punctelor aferente permisului de conducere trebuie atribuit prin intermediul unui contract de concesiune de servicii publice, în conformitate cu Legea privind contractele atribuite de către autoritățile publice.

12.

Orden INT/2596/2005 por la que se regulan los cursos de sensibilización y réeducación vial para los titulares de un permiso o licencia de conducción (Ordinul INT/2596/2005 privind cursurile de conștientizare și reeducare rutieră pentru titularii unui permis de conducere sau ai unei licențe de conducere) din 28 iulie 2005 ( 7 ) pune în aplicare Legea 17/2005. Punctul 12 din acest ordin prevede că „[c]ontrolul și inspecția privind cursurile de conștientizare și reeducare rutieră se realizează în conformitate cu cerințele tehnice stabilite în contractul de concesiune administrativă”.

13.

În anul 2014, Dirección General de Tráfico (Direcția Generală de Trafic, Spania) a anunțat procedura de cerere de ofertă intitulată „Concesionarea gestionării cursurilor de conștientizare și reeducare rutieră în vederea recuperării punctelor aferente permisului de conducere: cinci loturi”. Aceste cursuri erau destinate conducătorilor auto care au pierdut puncte aferente permisului lor de conducere ca urmare a săvârșirii de încălcări ale normelor de circulație.

14.

În scopul desfășurării acestei proceduri de cerere de ofertă, teritoriul național (cu excepția Cataloniei și a Țării Bascilor) a fost împărțit în cinci zone, fiecare dintre acestea corespunzând unui lot. Se putea încheia un singur contract pentru fiecare lot, iar fiecare contract trebuia să fie atribuit sub forma unui contract de concesiune de servicii publice. Ofertantul câștigător al fiecărui lot ar fi devenit singura entitate autorizată să furnizeze cursurile în cauză în zona corespunzătoare.

15.

Anunțul de participare la cererea de ofertă a fost contestat de Asociación Unión para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas [Asociația Unională pentru Apărarea Intereselor Comune ale Școlilor de Conducători Auto (AUDICA), Spania] la Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (organul administrativ central pentru soluționarea căilor de atac în domeniul achizițiilor publice). AUDICA a susținut că faptul că contractele trebuiau să fie contracte de concesiuni de servicii publice era contrar liberei prestări a serviciilor.

16.

Abogado del Estado (reprezentantul intereselor statului, Spania), acționând în numele Dirección General de Tráfico (Direcția Generală a Circulației), s‑a înfățișat în cadrul procedurii în calitate de pârâtă, alături de un grup temporar de întreprinderi format din Confederación Nacional de Autoescuelas (Confederația Națională a Școlilor de Conducători Auto, CNAE) și din alte trei entități (FORMASTER, ECT și ITT), care au luat parte la procedură în calitate de copârâte (denumit în continuare „grupul temporar de întreprinderi” sau „CNAE și alții”). Grupul temporar de întreprinderi a avut câștig de cauză în cadrul procedurii de cerere de ofertă.

17.

Prin decizia din 23 ianuarie 2015, Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (organul administrativ central pentru soluționarea căilor de atac în domeniul achizițiilor publice) a respins acțiunea formulată de AUDICA. Aceasta din urmă a introdus o acțiune în contencios administrativ împotriva deciziei menționate, în fața Secției de contencios administrativ din cadrul Audiencia Nacional (Curtea Națională, Spania).

18.

Prin hotărârea din 28 noiembrie 2018, Secția de contencios administrativ din cadrul Audiencia Nacional (Curtea Națională) a admis acțiunea în contencios administrativ introdusă de AUDICA, anulând atât decizia pronunțată de Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (organul administrativ central pentru soluționarea căilor de atac în domeniul achizițiilor publice), cât și anunțul de participare la cererea de ofertă. Această instanță a constatat că furnizarea cursurilor în cauză prezenta caracteristicile unui serviciu de interes economic general (SIEG) în sensul articolului 14 TFUE ( 8 ). În plus, instanța a considerat că cerința ca aceste cursuri să fie furnizate cu titlu de concesiuni de servicii publice era excesivă și nejustificată, având în vedere că existau și alte metode care ar fi permis autorităților administrative să își atingă obiectivele urmărite fără a restrânge în mod nejustificat concurența între potențialii furnizori de servicii.

19.

Abogado del Estado (reprezentantul intereselor statului) și grupul temporar de întreprinderi au formulat recurs împotriva hotărârii Secției de contencios administrativ din cadrul Audiencia Nacional (Înalta Curte Națională) la Tribunal Supremo (Curtea Supremă). Această instanță, având îndoieli cu privire la interpretarea mai multor dispoziții ale dreptului Uniunii, a decis să suspende procedura și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:

„Este compatibilă cu [Directiva privind serviciile] – sau, dacă este cazul, cu alte norme sau principii ale dreptului Uniunii Europene – o normă națională conform căreia atribuirea de cursuri de conștientizare și de reeducare rutieră, în vederea recuperării punctelor aferente permisului de conducere, trebuie să se realizeze prin intermediul unei concesiuni de servicii publice?”

20.

În cadrul litigiului de față, CNAE și alții, AUDICA, guvernele ceh, spaniol și neerlandez, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise. Aceste părți, cu excepția guvernului ceh, au prezentat și argumente orale în cadrul ședinței care s‑a desfășurat la 1 iunie 2022.

21.

Prin intermediul întrebării adresate, instanța de trimitere urmărește în esență să se stabilească dacă este compatibilă cu dispozițiile Directivei privind serviciile o măsură în temeiul căreia contractele de furnizare de cursuri de conștientizare și reeducare rutieră pentru conducătorii auto care au pierdut puncte aferente permisului lor de conducere ca urmare a săvârșirii unor încălcări ale normelor de circulație trebuie să fie atribuite sub formă de contracte de concesiuni de servicii publice, un singur concesionar fiind autorizat să furnizeze astfel de cursuri în fiecare dintre cele cinci zone geografice ale teritoriului național delimitate în prealabil (cu excepția Cataloniei și a Țării Bascilor).

22.

După cum am indicat la punctul 2 de mai sus, Directiva privind serviciile stabilește dispoziții generale pentru facilitarea exercitării libertăților fundamentale protejate prin articolele 49 TFUE și 56 TFUE. Aceste două libertăți se referă la diferite aspecte ale exercitării unei activități economice. Libertatea de stabilire, astfel cum aceasta este definită la articolul 49 TFUE, se aplică atunci când un operator intenționează să exercite în mod efectiv o activitate economică printr‑o instalare stabilă și pe o perioadă nedeterminată, în timp ce libera prestare a serviciilor prevăzută la articolul 56 TFUE acoperă toate prestațiile care nu sunt oferite în mod stabil și continuu de la un sediu profesional situat în statul membru de destinație ( 9 ). În acest context, capitolul III din Directiva privind serviciile (articolele 9-15) se referă la libertatea de stabilire, în timp ce capitolul IV (articolele 16-21) din această directivă abordează libera prestare a serviciilor.

23.

De la bun început, este clar, în opinia noastră, că o activitate precum cea în discuție în litigiul principal, care constituie un „serviciu” în sensul articolului 4 alineatul (1) din Directiva privind serviciile ( 10 ), se referă la o instalare stabilă și că este destinată să fie exercitată pe o perioadă nedeterminată. Astfel, compatibilitatea măsurii naționale în cauză cu dreptul Uniunii trebuie să fie apreciată mai degrabă în lumina normelor privind libertatea de stabilire (capitolul III din Directiva privind serviciile) decât în lumina celor privind libera prestare a serviciilor (capitolul IV din această directivă), în cazul în care se stabilește că această directivă este aplicabilă în speță ( 11 ).

24.

În acest sens, adăugăm că, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, orice măsură națională într‑un domeniu care a făcut obiectul unei armonizări complete la nivelul Uniunii trebuie apreciată în raport cu dispozițiile acestei măsuri de armonizare, iar nu în raport cu cele ale dreptului primar ( 12 ). În ceea ce privește capitolul III din Directiva privind serviciile, Curtea a statuat deja că articolele 9-14 din aceasta realizează o armonizare exhaustivă în ceea ce privește serviciile care intră în domeniul lor de aplicare ( 13 ). În opinia noastră, același lucru este valabil și în legătură cu articolul 15, care face de asemenea parte din acest capitol ( 14 ). Prin urmare, în cazul în care se stabilește că Directiva privind serviciile se aplică în prezenta cauză, considerăm că ar fi suficient ca, în litigiul principal, compatibilitatea măsurii naționale în discuție în litigiul principal să fie apreciată exclusiv în lumina acestor dispoziții, fără a mai fi necesar să se analizeze acest aspect și în lumina articolului 49 TFUE ( 15 ).

25.

Acestea fiind spuse, observăm că instanța de trimitere are îndoieli cu privire la două aspecte legate de chestiunea dacă Directiva privind serviciile și în special articolele 9-13 din aceasta se aplică în prezenta cauză ( 16 ).

26.

În primul rând, instanța de trimitere solicită Curții să clarifice dacă furnizarea cursurilor în cauză, deși echivalează cu un „serviciu”, este totuși exclusă din domeniul de aplicare material al acestei directive, pentru motivul că aceasta intră în categoria „serviciil[or] în domeniul transportului”, în sensul articolului 2 alineatul (2) litera (d) din Directiva privind serviciile, astfel încât compatibilitatea măsurii naționale în cauză trebuie să fie apreciată exclusiv în lumina articolului 49 TFUE (Directiva privind serviciile, inclusiv capitolul III din aceasta, nefiind aplicabilă în speță) ( 17 ).

27.

În al doilea rând, instanța de trimitere ridică problema dacă, chiar dacă s‑ar stabili că cursurile în cauză nu sunt „servicii[…] în domeniul transportului”, faptul că contractele pentru furnizarea unor asemenea cursuri sunt organizate prin intermediul unor concesiuni de servicii publice ar trebui să conducă la excluderea acestora de la aplicarea anumitor dispoziții din Directiva privind serviciile, și anume articolele 9-13 din aceasta. Or, concesiunile de servicii publice nu sunt enumerate printre excluderile prevăzute la articolul 2 alineatul (2) din Directiva privind serviciile. Cu toate acestea, considerentul (57) al acestei directive precizează în esență că dispozițiile referitoare la regimurile de autorizare (și anume articolele 9-13 din aceasta) nu „privesc” încheierea de contracte de servicii care fac deja obiectul normelor privind achizițiile publice cuprinse în alte instrumente derivate de drept al Uniunii, precum Directiva 2014/23.

28.

În secțiunea următoare vom examina fiecare dintre aceste două aspecte pe rând (A). Vom explica motivul pentru care considerăm că Directiva privind serviciile, inclusiv articolele 9-13 din aceasta, se aplică în prezenta cauză. Vom prezenta apoi motivele care ne determină să considerăm că o măsură precum cea în discuție în litigiul principal este incompatibilă cu cerințele prevăzute în capitolul III (libertatea de stabilire) din această directivă (B).

29.

Articolul 2 alineatul (2) litera (d) din Directiva privind serviciile prevede că „serviciile în domeniul transportului […] care intră în domeniul de aplicare al [titlului VI TFUE]” sunt excluse din domeniul de aplicare material al acestei directive. Situația este aceasta deoarece, în temeiul articolului 58 alineatul (1) TFUE, libera prestare a serviciilor în domeniul transporturilor este reglementată în mod specific de dispozițiile din titlul VI TFUE ( 18 ). Prin urmare, Directiva privind serviciile nu poate reglementa libera prestare a serviciilor în acest domeniu ( 19 ).

30.

Noțiunea „servicii în domeniul transporturilor” nu este definită în mod expres de această directivă sau de titlul VI TFUE ( 20 ). Cu toate acestea, Curtea a interpretat această noțiune ca aplicându‑se „nu numai oricărui act fizic de deplasare a unor persoane sau bunuri dintr‑un loc în altul utilizând un vehicul, o aeronavă sau o navă”, ci și „oricărui serviciu care este legat intrinsec de un astfel de act” ( 21 ).

31.

Din această jurisprudență reiese că simplul fapt că un serviciu este legat într‑un fel sau altul de transport nu înseamnă, în sine, că acesta intră în domeniul de aplicare al articolului 2 alineatul (2) litera (d) din Directiva privind serviciile ( 22 ). Trebuie să se examineze mai curând care este obiectul principal al serviciului în cauză ( 23 ). Astfel, trebuie să se efectueze o distincție între serviciile care sunt intrinsec (sau inerent) legate de actul fizic de deplasare a persoanelor sau a bunurilor dintr‑un loc în altul prin intermediul unui mijloc de transport (cum ar fi taxiurile și ambulanțele, precum și serviciile portuare ( 24 )), având în vedere că aceste servicii au ca obiect principal transportul de bunuri sau de persoane, și cele care sunt auxiliare, întrucât acestea au un obiect principal diferit ( 25 ).

32.

Această ultimă categorie cuprinde serviciile de închirieri de automobile și agențiile de voiaj, precum și serviciile prestate consumatorilor, cum ar fi serviciile turistice, inclusiv cele de tur cu ghid ( 26 ). Ea include și servicii precum serviciile la bord, de curățenie sau de servire cu mâncare și băutură prestate în trenuri, care, deși au un caracter accesoriu serviciului de transport feroviar de călători, nu sunt legate intrinsec de acesta din urmă ( 27 ). Astfel de servicii nu sunt excluse din domeniul de aplicare material al Directivei privind serviciile ( 28 ).

33.

În Concluziile prezentate în cauzele conexate Trijber și Harmsen ( 29 ), avocatul general Szpunar a explicat că motivul care a stat la baza includerii serviciilor de închiriere auto sau a unui tur cu ghid în domeniul de aplicare material al acestei directive a fost acela că, pentru beneficiarii acestor servicii, obiectul principal al acestora era să închirieze vehicule și, respectiv, să afle ceva despre un anumit loc sau zonă, iar nu să fie transportați. În același context, acesta a concluzionat că obiectul principal al serviciilor de școală de șoferi era ca beneficiarul să învețe să conducă, iar nu să fie transportat ( 30 ).

34.

În opinia noastră, și serviciile în discuție în litigiul principal intră în această categorie. Astfel, în mod similar acestor servicii de școală de șoferi, obiectul principal al cursurilor de conștientizare și reeducare rutieră este ca beneficiarul să fie instruit cum să conducă în siguranță și responsabil, iar nu să fie transportat.

35.

Având în vedere acest lucru, împărtășim punctul de vedere exprimat de Comisie, guvernul ceh și AUDICA potrivit căruia cursurile în cauză nu trebuie considerate ca intrând sub incidența categoriei de „servicii în domeniul transportului”. Cursurile în cauză nu trebuie excluse, așadar, din domeniul de aplicare material al Directivei privind serviciile, în temeiul articolului 2 alineatul (2) litera (d) din aceasta ( 31 ).

36.

Opinia noastră în această privință nu se modifică, primo, ca urmare a argumentului invocat de guvernul neerlandez potrivit căruia cursurile în cauză trebuie considerate „servicii în domeniul transportului”, în sensul articolului 2 alineatul (2) litera (d) din Directiva privind serviciile, având în vedere că acestea sunt legate în mod intrinsec de deținerea unui permis de conducere, care reprezintă o condiție legală prealabilă necesară pentru a circula cu un vehicul. Suntem de acord cu acest guvern că, în cel puțin o hotărâre, și anume în Hotărârea Grupo Itevelesa și alții ( 32 ), Curtea pare să fi adoptat un criteriu juridic mai extins decât cel pe care l‑am prezentat la punctele 30 și 31 de mai sus și să fi inclus în noțiunea de „servicii în domeniul transportului” și serviciile care reprezintă o „condiție prealabilă” necesară pentru actul fizic de deplasare a unui vehicul. Pe baza acestei definiții, Curtea a concluzionat că printre „serviciile în domeniul transportului” se numără și activitatea de inspecție tehnică a vehiculelor, care intervine ca o condiție prealabilă și este indispensabilă exercitării activității principale reprezentate de transport ( 33 ), în caz contrar activitatea putând fi nelegală.

37.

Acestea fiind spuse, nu considerăm, chiar și în lumina acestei hotărâri, că faptul că o prestație este legată sau, de altfel, „intrinsec legată” de deținerea unui permis de conducere trebuie să fie decisiv pentru a stabili dacă această prestație trebuie considerată a fi un „serviciu în domeniul transportului”. În opinia noastră, obținerea sau păstrarea unui permis de conducere este diferită de efectuarea inspecției tehnice auto a unui vehicul. Aceasta se referă la metoda legală prin care o persoană fizică își poate procura un mijloc de transport ( 34 ) și, prin urmare, este mai degrabă legată de persoana fizică decât de vehiculul propriu‑zis, în timp ce activitatea centrelor de inspecție tehnică auto a vehiculelor constă în efectuarea de teste în mod direct asupra vehiculului (ca o condiție legală prealabilă necesară pentru deplasarea fizică a respectivului vehicul).

38.

Pe această bază, considerăm că situația în discuție în litigiul principal diferă de cea care a condus la pronunțarea Hotărârii Grupo Itevelesa și alții ( 35 ). Soluția judiciară pentru care s‑a optat în respectiva hotărâre nu trebuie, așadar, să fie aplicată în prezenta cauză.

39.

Secundo, nu ne convinge argumentul invocat de guvernul spaniol potrivit căruia noțiunea de „servicii în domeniul transportului” ar trebui să fie interpretată luând în considerare articolul 91 alineatul (1) TFUE. Potrivit acestui guvern, cursurile în cauză reprezintă „servicii în domeniul transportului”, întrucât acestea echivalează cu „măsuri care permit îmbunătățirea siguranței transporturilor”, în sensul acestei dispoziții. Cu toate acestea, considerăm că este destul de evident că obiectivul care stă la baza articolului 91 alineatul (1) TFUE este acela de a stabili o listă a diferitelor aspecte care fac parte din „cadrul unei politici comune în domeniul transporturilor” (astfel cum se prevede la articolul 90 TFUE) și, în acest context, de a detalia diferitele măsuri pe care le poate adopta legiuitorul Uniunii (pentru a reglementa printre altele „serviciile în domeniul transportului”). Așadar, contrar celor susținute de guvernul spaniol, această dispoziție nu are ca obiect definirea a ceea ce constituie „serviciile în domeniul transportului”.

40.

În orice caz, considerăm că interpretarea propusă de guvernul spaniol, potrivit căreia orice măsură destinată să îmbunătățească siguranța transporturilor privește în mod necesar un „servici[u] în domeniul transportului”, se îndepărtează foarte mult de interpretarea adoptată de Curte în jurisprudența sa, care, după cum am explicat mai sus, se concentrează asupra aspectului dacă serviciul în cauză are ca „obiect principal” transportul de mărfuri sau de persoane.

41.

Odată ce am făcut aceste clarificări și am explicat de ce considerăm că furnizarea cursurilor în discuție nu intră sub incidența excluderii prevăzute la articolul 2 alineatul (2) litera (d) din Directiva privind serviciile („servicii în domeniul transportului”), vom încerca în cele ce urmează să abordăm îndoielile instanței de trimitere cu privire la aspectul dacă împrejurarea că astfel de cursuri trebuie să fie furnizate prin intermediul unei concesiuni de servicii publice are vreo influență asupra aplicabilității articolelor 9-13 din Directiva privind serviciile.

42.

Reamintim că articolul 9 alineatul (3) din Directiva privind serviciile prevede în esență că articolele 9-13 din aceasta din urmă „nu se aplică aspectelor regimurilor de autorizare care sunt reglementate direct sau indirect prin alte instrumente [ale Uniunii]”, cum ar fi Directiva 2014/23 ( 36 ). Prin urmare, în cazul în care cursurile în discuție în litigiul principal ar intra în domeniul de aplicare al Directivei 2014/23, acestea ar fi excluse din domeniul de aplicare al articolelor 9-13 din Directiva privind serviciile. Cu toate acestea, în opinia noastră, aceste cursuri ar intra în continuare sub incidența celorlalte dispoziții relevante ale acestei din urmă directive ( 37 ) (și anume sub incidența tuturor dispozițiilor relevante, altele decât articolele 9-13 din Directiva privind serviciile) ( 38 ).

43.

Observăm că, pentru ca Directiva 2014/23 să se aplice, trebuie să fie îndeplinite mai multe condiții cumulative.

44.

În primul rând, serviciul în cauză trebuie să fie organizat sub forma unei „concesiuni” ( 39 ). Noțiunea de „concesiune de servicii”, în sensul directivei menționate, este definită ca însemnând „un contract cu titlu oneros încheiat în scris prin care una sau mai multe autorități contractante sau entități contractante încredințează prestarea și gestionarea de servicii […] unuia sau mai multor operatori economici, în care contraprestația pentru servicii este reprezentată fie exclusiv de dreptul de a exploata serviciile care fac obiectul contractului, fie de acest drept însoțit de o plată” ( 40 ). Curtea a precizat că un astfel de contract se caracterizează printre altele printr‑o situație în care, pe de o parte, un drept de exploatare a unui anumit serviciu este transferat de către o autoritate contractantă unui concesionar, iar, pe de altă parte, acesta din urmă dispune de o anumită libertate economică pentru a stabili condițiile de exploatare a acestui drept și fiind, în paralel, puternic expus riscurilor legate de respectiva exploatare ( 41 ).

45.

În prezenta cauză, toate părțile din procedură, precum și persoanele interesate, alături de instanța de trimitere, sunt de părere că cursurile în discuție trebuie furnizate în cadrul unei concesiuni de servicii publice (câte una pentru fiecare zonă geografică), ceea ce are drept rezultat că situația din litigiul principal se referă la concesiunile de servicii publice în sensul Directivei 2014/23. Suntem de acord cu acest punct de vedere. Într‑adevăr, din punctele 13 și 14 de mai sus rezultă că contractele în discuție în litigiul principal vizează prestarea unui anumit serviciu și urmăresc să transfere dreptul de a presta cursurile în cauză (se pare că împreună cu riscurile asociate cu desfășurarea acestei activități) de la autoritatea contractantă către fiecare concesionar.

46.

În al doilea rând, concesiunea trebuie să fi fost ofertată sau atribuită după 17 aprilie 2014, în caz contrar ea fiind exclusă din domeniul de aplicare temporal al Directivei 2014/23 ( 42 ). Este de competența instanțelor naționale să aprecieze dacă, pe baza faptelor de care dispun, această cerință este îndeplinită ( 43 ). Lăsând la o parte această chestiune, observăm că guvernul spaniol, precum și CNAE și alții sunt de părere că Directiva 2014/23 nu se aplică ratione temporis pentru un alt motiv (diferit). Mai precis, aceștia susțin că termenul de transpunere a Directivei 2014/23 în dreptul național era februarie 2016 și că concesiunile în discuție în litigiul principal au fost ofertate înainte de expirarea acestui termen, într‑un moment în care regimul juridic național aplicabil anterior era încă în vigoare și această directivă nu fusese transpusă în dreptul național.

47.

În acest sens, reamintim că, într‑o cauză în materie de achiziții publice în care o ofertă a fost exclusă din procedura de atribuire a unui contract înainte de data expirării termenului de transpunere a directivei corespunzătoare și înainte ca respectiva directivă să fi fost transpusă în dreptul național, Curtea a constatat deja că „ar fi contrar principiului securității juridice” ca respectiva directivă să se aplice, în condițiile în care decizia împotriva căreia era invocată o încălcare a dreptului Uniunii a fost luată anterior acestei date ( 44 ).

48.

Considerăm că un raționament similar poate fi aplicat și în cazul de față. Prin urmare, am tinde să fim de acord cu guvernul spaniol, precum și cu CNAE și alții (cu condiția verificării de către instanța națională) că Directiva 2014/23 nu se aplică ratione temporis unei situații precum cea în discuție în litigiul principal, având în vedere că termenul de transpunere a acestei directive nu expirase încă și că aceasta nu fusese în realitate transpusă în dreptul național la momentul în care au avut loc faptele relevante.

49.

În al treilea rând, valoarea contractului de concesiune trebuie să fie superioară unui anumit prag sau egală cu acesta ( 45 ). La momentul respectiv, acest prag a fost stabilit la 5186000 de euro ( 46 ). Din nou, revine instanței naționale sarcina de a stabili dacă, pe baza informațiilor care i‑au fost prezentate, această cerință este îndeplinită. Cu toate acestea, precizăm că, potrivit informațiilor furnizate de CNAE și de alții, de guvernul spaniol și de Comisie în cadrul ședinței, valoarea contractului în discuție în litigiul principal pare a fi inferioară acestui prag. Guvernul spaniol a explicat că, la momentul publicării anunțului de participare, valoarea contractului era de 1285000 de euro. Această valoare se situează cu mult sub pragul de 5186000 de euro.

50.

În lumina acestora informații, considerăm că, întrucât contractele de furnizare a cursurilor în cauză (i) au fost încheiate înainte de expirarea termenului de transpunere a Directivei 2014/23 și (ii) se situează sub pragul valoric prevăzut de această directivă, acestea sunt excluse atât din domeniul de aplicare temporal, cât și din cel material al acestui instrument. În opinia noastră, rezultă că aplicarea articolelor 9-13 din Directiva privind serviciile într‑o situație precum cea din litigiul principal nu trebuie să fie interzisă pentru motivul că o astfel de situație este reglementată de Directiva 2014/23.

51.

Acestea fiind spuse, ne rămâne să stabilim dacă sunt îndeplinite condițiile necesare pentru aplicarea articolelor 9-13 din Directiva privind serviciile într‑o situație precum cea în discuție în litigiul principal. În această privință, precizăm că dispozițiile respective se aplică la un anumit tip de procedură, și anume la acele proceduri care pot fi calificate drept „regimuri de autorizare”. Astfel, vom analiza dacă procedura în discuție în litigiul principal poate fi considerată ca aparținând acestei categorii.

52.

În acest sens, reamintim că, astfel cum este definit la articolul 4 punctul 6 din această directivă, un „regim de autorizare” înseamnă orice procedură care obligă prestatorul sau beneficiarul să facă demersuri pe lângă autoritatea competentă în scopul obținerii unei decizii formale sau a unei decizii implicite referitoare la accesul la o activitate de servicii sau la exercitarea acesteia.

53.

În plus, potrivit considerentului (39) al Directivei privind serviciile conceptul „regim de autorizare” ar trebui să cuprindă procedurile administrative pentru acordarea concesiunilor ( 47 ) (cu excepția acelor proceduri care, spre deosebire de cea examinată în litigiul principal, intră în domeniul de aplicare al Directivei 2014/23) ( 48 ).

54.

Astfel cum am stabilit deja la punctul 45 de mai sus, cauza principală se referă la concesiuni de servicii publice acordate de autoritățile publice competente în ceea ce privește furnizarea de cursuri de conștientizare și reeducare rutieră pentru conducătorii auto care au pierdut puncte aferente permisului lor de conducere. Aceste concesiuni constituie decizii formale, care trebuie obținute de prestatori de la autoritățile naționale, pentru a‑și putea exercita activitatea economică ( 49 ). În opinia noastră, ele pot să fie calificate, așadar, drept „autorizații” în sensul dispozițiilor Directivei privind serviciile.

55.

Prin urmare, considerăm că articolele 9-13 din Directiva privind serviciile se aplică în cauza de față ( 50 ).

56.

Din ansamblul considerațiilor de mai sus rezultă că respectivul capitol III din Directiva privind serviciile, inclusiv articolele 9-13 din aceasta, se aplică situației din litigiul principal. Concesiunile de servicii publice în discuție în litigiul principal fac parte dintr‑un „regim de autorizare” în sensul acestor dispoziții. Mai mult, ele nu au ca obiect „serviciile în domeniul transportului” care intră sub incidența excluderii prevăzute la articolul 2 alineatul (2) litera (d) din această directivă.

57.

Întorcându‑ne acum atenția către aprecierea compatibilității unei măsuri naționale precum cea în discuție în litigiul principal cu dispozițiile Directivei privind serviciile, vom explica de ce considerăm că o astfel de măsură impune o restricție asupra libertății de stabilire pentru prestatori, care nu este compatibilă cu cerințele prevăzute la capitolul III (articolele 9-15) din această directivă.

58.

Înainte de a analiza mai amănunțit aceste aspecte, dorim să formulăm două observații preliminare.

59.

Primo, am dori să subliniem că, în ședință, părțile din procedură și persoanele interesate au analizat aspectul dacă serviciile în discuție în litigiul principal prezintă un „element transfrontalier”, în sensul jurisprudenței referitoare la articolul 49 TFUE ( 51 ). În această privință, dorim să precizăm doar că, deși este bine cunoscut că dispozițiile tratatului privind libertățile fundamentale „nu pot fi aplicate unor activități în care toate elementele relevante se limitează la interiorul unui singur stat membru” ( 52 ), au existat unele dezbateri în legătură cu aspectul dacă, în scopul furnizării de către Curte a unui răspuns la o întrebare privind interpretarea Directivei privind serviciile, este necesară și existența unui element transfrontalier ( 53 ). Cu toate acestea, Curtea a lăsat acum la o parte aceste dezbateri și a explicat că dispozițiile prevăzute în capitolul III din Directiva privind serviciile trebuie interpretate în sensul că se aplică și unei situații în care toate elementele relevante sunt limitate la interiorul unui singur stat membru ( 54 ). Astfel, existența unui element transfrontalier nu este necesară pentru aprecierea compatibilității unei măsuri precum cea în discuție în litigiul principal cu dispozițiile prevăzute în capitolul III din Directiva privind serviciile.

60.

Așadar, considerăm că, într‑o situație precum cea în discuție în litigiul principal, este posibil să se aprecieze compatibilitatea unei măsuri cu dispozițiile capitolului III din Directiva privind serviciile, chiar dacă s‑ar stabili că o astfel de măsură se referă la o situație limitată la interiorul unui singur stat membru, aspect a cărui verificare este de competența instanțelor naționale ( 55 ).

61.

Secundo, dorim să aducem unele clarificări cu privire la raportul existent între articolele 9-13 și articolul 15 din Directiva privind serviciile. În acest sens, precizăm că articolul 9 din directiva menționată se opune ca statele membre să recurgă la „regimurile de autorizare”, cu excepția cazului în care astfel de regimuri sunt nediscriminatorii, sunt printr‑un motiv imperativ de interes general și proporționale cu acel obiectiv de interes general. Acest set de criterii este reprodus la articolul 10 alineatul (2) din Directiva privind serviciile și este prevăzut totodată la articolul 10 alineatul (4) din această directivă, care a fost interpretat de Curte ( 56 ) în sensul că regimurile de autorizare trebuie să permită în general prestatorilor să își exercite activitatea pe întreg teritoriul național, cu excepția cazului în care limitarea unei autorizații la o parte specifică a acestui teritoriu este nediscriminatorie, justificată printr‑un motiv imperativ de interes general și proporțională. Aceste trei condiții sunt prevăzute în mod explicit și la articolul 15 alineatul (3) din Directiva privind serviciile.

62.

Articolele 9-13 din Directiva privind serviciile se referă în mod specific la condițiile pe care trebuie să le îndeplinească un regim național de acordare a autorizațiilor, în timp ce articolul 15 alineatul (3) din această directivă are ca obiect compatibilitatea cu aceasta din urmă a cerințelor naționale, inclusiv a restricțiilor teritoriale și cantitative impuse prestatorilor de servicii, în sens mai general. Cu toate acestea, este clar că există un anumit grad de suprapunere a acestor diferite dispoziții. De fapt, Curtea a statuat în esență că un „regim de autorizare” care impune o „limitare teritorială” prestatorilor de servicii care urmăresc să își exercite activitatea economică și care este incompatibil cu articolul 15 alineatul (3) din directiva menționată va fi interzis și de articolul 10 alineatul (4) din această directivă ( 57 ), și invers.

63.

În prezenta cauză, părțile în litigiu și persoanele interesate și‑au axat observațiile și pledoariile pe aspectul compatibilității unei măsuri precum cea în discuție în litigiul principal cu articolul 15 alineatul (3) din Directiva privind serviciile. Prin urmare, în secțiunile care urmează ne vom concentra atenția asupra aspectului dacă o astfel de măsură respectă sau nu cerințele dispoziției menționate.

64.

În acest sens, vom începe prin a indica motivele pentru care considerăm că această măsură constituie o „cerință” în sensul articolului 15 alineatul (2) din directiva menționată care stabilește o restricție privind libertatea de stabilire (1). Vom examina apoi dacă o astfel de restricție este (i) nediscriminatorie, (ii) justificată printr‑un „motiv imperativ de interes general” și (iii) proporțională, în conformitate cu cele trei condiții prevăzute de articolul 15 alineatul (3) din Directiva privind serviciile. Vom explica de ce, în opinia noastră, există motive pentru a pune la îndoială aspectul că o astfel de măsură îndeplinește cerința „proporționalității” (2). De asemenea, vom spune câteva cuvinte și despre faptul că cursurile în cauză au caracteristicile unui SIEG (3).

65.

Pentru a aprecia compatibilitatea unei măsuri precum cea în discuție în litigiul principal în lumina criteriilor prevăzute la articolul 15 alineatul (3) din Directiva privind serviciile, trebuie stabilit mai întâi dacă o astfel de măsură intră sub incidența uneia dintre categoriile de „cerințe” enumerate la articolul 15 alineatul (2) din această directivă, interpretate în lumina articolului 4 punctul 7 care prevede printre altele că „orice obligație, interdicție, condiție sau limită prevăzută în actele cu putere de lege sau actele administrative ale statelor membre sau care rezultă din jurisprudență” este considerată o „cerință” în sensul Directivei privind serviciile.

66.

Pe baza informațiilor furnizate în dosar, considerăm că principala critică adusă de AUDICA în ceea ce privește măsura în discuție în litigiul principal nu se referă doar la împrejurarea că contractele de prestare a serviciilor în cauză trebuie să fie atribuite sub forma unor contracte de concesiuni de servicii publice, ci mai degrabă la aceea că un singur concesionar are dreptul să presteze serviciile în cauză în fiecare dintre cele cinci zone geografice delimitate în prealabil pe teritoriul național (cu excluderea Cataloniei și a Țării Bascilor).

67.

În acest sens, precizăm că articolul 15 alineatul (2) litera (a) din Directiva privind serviciile califică în mod expres „restricțiile cantitative sau teritoriale” privind exercitarea unei activități de servicii drept „cerințe”, în sensul articolului 4 punctul 7 din această directivă, și, astfel, drept condiții ce afectează libertatea de stabilire a prestatorilor de servicii ( 58 ).

68.

Astfel cum se prevede în această dispoziție, astfel de restricții există în special atunci când o măsură națională impune limitări în ceea ce privește numărul de operatori autorizați să se stabilească într‑un anumit stat membru (sau într‑un sector determinat din cadrul unui stat membru) (restricții cantitative) sau atunci când măsura națională impune respectarea unei distanțe geografice minime între prestatori (restricții teritoriale) ( 59 ). Curtea a explicat că o „limitare teritorială” are loc și în situația în care o reglementare națională limitează autorizația de exercitare a profesiei, în ansamblul său, la un sector geografic determinat ( 60 ) sau interzice comerțul în anumite zone geografice ( 61 ).

69.

În prezenta cauză, instanța de trimitere arată (și toate părțile în litigiu și persoanele interesate sunt de acord) că, în temeiul măsurii în discuție în litigiul principal, teritoriul Spaniei (cu excluderea Cataloniei și a Țării Bascilor) este împărțit în cinci zone, o singură entitate (contractantul câștigător în procedura de atribuire a concesiunii de servicii publice) fiind autorizată să furnizeze cursuri de conștientizare și reeducare rutieră pentru fiecare zonă ( 62 ). Această entitate deține controlul exclusiv asupra zonei pentru care este titulara unei concesiuni de servicii publice, în timp ce altor furnizori le este efectiv interzis să presteze serviciile în cauză în aceeași zonă.

70.

Chiar dacă o măsură precum cea în discuție în litigiul principal nu împiedică un prestator de servicii să participe la procedura de atribuire a concesiunii de servicii publice pentru furnizarea de cursuri de conștientizare și reeducare rutieră pe piață, aceasta limitează însă numărul de prestatori care pot exercita acest drept (câte unul în fiecare dintre cele cinci zone geografice delimitate în prealabil) și locul în care poate fi exercitat acest drept.

71.

Rezultă că o astfel de măsură echivalează, în opinia noastră, atât cu o restricție cantitativă, cât și cu una teritorială, în sensul articolului 15 alineatul (2) litera (a) din Directiva privind serviciile ( 63 ). Ca atare, aceasta limitează libertatea de stabilire și va fi permisă numai dacă îndeplinește condițiile prevăzute la articolul 15 alineatul (3) din directiva menționată, aspect pe care îl vom aborda în continuare.

72.

Articolul 15 alineatul (3) din Directiva privind serviciile enumeră trei condiții pentru ca o „restricție” să fie permisă. Mai precis, dispoziția respectivă impune ca o astfel de restricție: (i) să nu fie discriminatorie în funcție de cetățenie sau naționalitate [articolul 15 alineatul (3) litera (a)], (ii) să fie necesară (și anume să fie justificată printr‑un motiv imperativ de interes general) [articolul 15 alineatul (3) litera (b)] și (iii) să fie proporțională [articolul 15 alineatul (3) litera (c)].

73.

În prezenta cauză, chestiunea dacă primele două condiții sunt îndeplinite nu ni se pare că prezintă mari dificultăți.

74.

Astfel, ni se pare clar, în primul rând, că o restricție precum cea în discuție în litigiul principal se aplică fără discriminare pe motive de cetățenie sau naționalitate [articolul 15 alineatul (3) litera (a) (prima condiție)].

75.

În al doilea rând, considerăm că o astfel de restricție este justificată printr‑un motiv imperativ de interes general, în sensul articolului 15 alineatul (3) litera (b) din Directiva privind serviciile, interpretat în lumina articolului 4 punctul 8 din această directivă (a doua condiție).

76.

În această privință, observăm că justificarea furnizată de autoritățile spaniole în fața instanței de trimitere în ceea ce privește posibilitatea unei singure entități de a presta exclusiv serviciile în cauză, în fiecare dintre cele cinci zone geografice determinate, este aceea că o astfel de restricție este necesară pentru a garanta disponibilitatea cursurilor de conștientizare și reeducare rutieră pe întreg teritoriul relevant. Potrivit autorităților spaniole, prin facilitarea accesului geografic la cursuri de conștientizare și reeducare rutieră, o măsură precum cea în discuție în litigiul principal contribuie la formarea eficientă a conducătorilor auto care au săvârșit încălcări ale normelor de circulație. Astfel, în ansamblu, această măsură îmbunătățește siguranța rutieră.

77.

Potrivit articolului 4 punctul 8 din Directiva privind serviciile, interpretat în lumina considerentului (40) al acestei directive, „siguranța rutieră” constituie unul dintre motivele imperative de interes general care pot justifica existența unor restricții privind libertatea de stabilire. În opinia noastră, o măsură precum cea în discuție în litigiul principal, al cărei obiectiv îl constituie îmbunătățirea siguranței rutiere, îndeplinește, așadar, a doua condiție, prevăzută la articolul 15 alineatul (3) litera (b) din directiva menționată.

78.

Mai problematică este chestiunea dacă o astfel de măsură îndeplinește a treia condiție [cea impusă la articolul 15 alineatul (3) litera (c) din Directiva privind serviciile] (condiția proporționalității). În această privință, reamintim că, pentru a se conforma acestei condiții, două cerințe trebuie îndeplinite. Primo, măsura trebuie să fie adecvată, și anume, potrivit textului articolului 15 alineatul (3) litera (c) din Directiva privind serviciile, să fie adecvată pentru a garanta îndeplinirea obiectivului urmărit. Secundo, măsura nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului urmărit. În cazul în care există posibilitatea de a alege între diferite măsuri pentru atingerea obiectivului în cauză, măsurile alese trebuie să fie cel mai puțin restrictive în raport cu libertatea de stabilire garantată de directivă ( 64 ).

79.

Potrivit jurisprudenței constante a Curții, revine în definitiv instanței naționale, singura competentă să aprecieze situația de fapt din litigiul principal, să stabilească dacă o măsură îndeplinește aceste cerințe ( 65 ). Cu toate acestea, pentru a furniza răspunsuri utile instanței de trimitere, Curtea este competentă să dea indicații, întemeiate pe dosarul cauzei principale, precum și pe observațiile scrise și orale care i‑au fost prezentate, de natură să permită acestei instanțe să se pronunțe ( 66 ).

80.

În ceea ce privește prima cerință, amintim că anterior, cu alte ocazii, Curtea a constatat că măsurile care echivalează cu o restricție teritorială sunt adecvate pentru a garanta îndeplinirea obiectivului urmărit, atunci când scopul acestora constă în adaptarea la nevoile populației, acoperirea întregului teritoriu sau faptul de a ține seama de regiunile izolate din punct de vedere geografic sau dezavantajate în vreun alt mod ( 67 ).

81.

În lumina acestei jurisprudențe, suntem de acord cu CNAE și alții, precum și cu guvernul spaniol că, în condițiile în care o măsură precum cea în discuție în litigiul principal garantează că există cel puțin un operator responsabil cu desfășurarea activității în fiecare dintre cele cinci zone de pe întreg teritoriul relevant, ea contribuie la asigurarea accesului conducătorilor auto la centrele de pregătire de pe întreg teritoriul relevant, inclusiv în acele zone care sunt dezavantajate sau mai puțin atractive. O asemenea măsură este, așadar, adecvată pentru a garanta îndeplinirea obiectivului urmărit (care este acela de îmbunătățire a „siguranței rutiere” prin facilitarea accesului la centrele de pregătire pentru conducătorii auto care au pierdut puncte aferente permisului lor de conducere).

82.

În ceea ce privește cea de a doua condiție (și anume chestiunea dacă o măsură precum cea în discuție în litigiul principal depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului urmărit), trebuie să recunoaștem însă că avem unele îndoieli.

83.

Astfel, în cadrul litigiului principal, întreg teritoriul spaniol, cu excluderea Cataloniei și a Țării Bascilor, trebuie să fie împărțit în doar cinci zone. Este posibil să existe un singur prestator în fiecare dintre aceste cinci zone. În ansamblu, acest lucru înseamnă că maximum cinci prestatori pot furniza serviciile în cauză.

84.

În opinia noastră, aceasta reprezintă o restricție destul de importantă în ceea ce privește numărul de prestatori, în condițiile în care nu este clar modul în care împărțirea teritoriului în cauză în doar cinci zone (mari) reprezintă cea mai puțin restrictivă măsură care permite atingerea unei distribuții geografice adecvate a centrelor de pregătire. Astfel, fără existența unor cerințe suplimentare care privesc printre altele distanța geografică minimă sau maximă dintre două centre sau numărul de centre care urmează să fie exploatate în funcție de mărimea populației, este pe deplin posibil, în opinia noastră, ca fiecare concesionar să presteze serviciile în cauză doar în părțile cele mai rentabile ale zonei care i‑a fost alocată, cu excluderea părților mai puțin atractive ale zonei.

85.

Înțelegem din cuprinsul dosarului și în special din observațiile scrise formulate de AUDICA că documentele cererii de ofertă și caietul de sarcini (cahier des charges) al acesteia conțin de fapt astfel de cerințe suplimentare care privesc printre altele numărul centrelor care trebuie să fie instituite în fiecare zonă în funcție de mărimea populației. În opinia noastră, aceste cerințe, mai degrabă decât împărțirea teritoriului relevant în cinci zone și limitarea corespunzătoare a numărului de prestatori, sunt ceea ce împiedică operatorii să își concentreze activitatea exclusiv în zonele considerate atractive, în beneficiul locuitorilor acestor zone și în detrimentul locuitorilor zonelor mai puțin atractive, care se confruntă cu un acces mai redus la aceste servicii ( 68 ).

86.

Ținând seama de toate aceste aspecte, considerăm că, în cazul în care teritoriul relevant ar fi împărțit într‑un număr mai mare de zone geografice (mai restrânse) (și în număr mai mare de cinci), acest lucru nu numai că ar asigura un acces suficient la cursurile de conștientizare și reeducare rutieră pe întreg teritoriul relevant, dar, ipso facto, ar și permite unui număr mai mare de concesionari de servicii publice să presteze serviciile în cauză pe întreg teritoriul relevant. Prin urmare, considerăm că există „măsuri mai puțin restrictive care permit atingerea obiectivului de interes general urmărit”, în sensul articolului 15 alineatul (3) litera (c) din Directiva privind serviciile.

87.

Având în vedere considerațiile de mai sus, considerăm că o măsură precum cea în discuție în litigiul principal nu îndeplinește a treia condiție enumerată la articolul 15 alineatul (3) din Directiva privind serviciile, întrucât aceasta depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului urmărit.

88.

În opinia noastră, o astfel de măsură trebuie, așadar, să fie declarată incompatibilă cu dispoziția menționată a Directivei privind serviciile. Având în vedere considerațiile pe care le‑am subliniat la punctul 62 de mai sus, considerăm că o astfel de măsură este interzisă și de articolul 10 alineatul (4) din directiva menționată.

89.

După ce am ajuns la această concluzie, trebuie să subliniem că, în opinia noastră, nu trebuie să se ajungă atât de departe încât să se afirme că serviciile în cauză nu trebuie prestate prin intermediul unei concesiuni de servicii publice. Astfel, considerăm că este posibilă menținerea obligației de a atribui contractele relevante cu titlu de contracte de concesiuni de servicii publice ca principiu de bază, permițând în același timp mai multor concesionari să desfășoare activitatea în cauză.

90.

Mai precis, considerăm că, contrar celor susținute de AUDICA, nu este necesar ca respectivul cadru juridic instituit pentru prestarea cursurilor în cauză să fie similar cu cel care există pentru prestarea cursurilor de obținere a unui permis de conducere, care face obiectul unui regim de autorizare, însă nu al unei concesiuni de servicii publice.

91.

În acest sens, suntem receptivi la argumentele invocate de guvernul spaniol pentru a explica de ce aceste două activități ar trebui tratate în mod diferit. Guvernul spaniol susține (în opinia noastră, în mod convingător) că cursurile furnizate în vederea obținerii unui permis de conducere sunt diferite sub două aspecte de cele care sunt destinate să permită conducătorilor auto să recupereze punctele aferente permisului lor de conducere: în primul rând, ele nu se adresează persoanelor care au săvârșit încălcări ale normelor de circulație și, în al doilea rând, acestea au loc în perioada premergătoare unui examen care este administrat direct de autoritățile publice competente, ceea ce presupune că, în orice caz, aceste autorități își pot exercita controlul care le permite să stabilească dacă un permis de conducere trebuie sau nu acordat. Nu există niciun examen echivalent pentru recuperarea punctelor aferente permisului de conducere care au fost pierdute ca urmare a săvârșirii unor încălcări ale normelor de circulație. Acesta este motivul pentru care este necesar ca autoritățile publice să își intensifice controlul mai mare asupra furnizării cursurilor în cauză.

92.

Am dori să adăugăm că, în orice caz, modul în care două servicii diferite pot fi organizate în cadrul unui stat membru privește în principal, în opinia noastră, o problemă legată de coerența legislației naționale. Acest aspect nu este concludent pentru a se stabili dacă o măsură care privește doar unul dintre aceste două servicii este compatibilă cu condițiile impuse la articolul 15 alineatul (3) din Directiva privind serviciile.

93.

Cu titlu de observație finală, am dori să explicăm motivul pentru care considerăm că împrejurarea că furnizarea cursurilor în cauză poate fi calificată drept SIEG, în sensul articolului 14 TFUE și al articolului 106 alineatul (2) TFUE ( 69 ), nu afectează concluzia la care tocmai am ajuns referitoare la compatibilitatea unei măsuri precum cea în discuție în litigiul principal cu articolul 15 alineatul (3) din Directiva privind serviciile.

94.

Cu privire la acest aspect, reamintim mai întâi că, în sensul Directivei privind serviciile, acestea din urmă pot fi considerate SIEG numai în cazul în care sunt prestate în cadrul aplicării „unei misiuni speciale în interes public încredințată prestatorului de către statul membru în cauză” ( 70 ). Sarcina de a dovedi existența unei astfel de „misiuni speciale” revine statelor membre. Într‑adevăr, acestea din urmă dispun de o marjă largă de apreciere pentru a defini întinderea și organizarea SIEG aferente acestora, ținând seama în special de obiectivele care țin de politica lor națională ( 71 ).

95.

În al doilea rând, precizăm că, în cazul în care instanțele naționale ar constata că furnizarea cursurilor în discuție constituie un SIEG, atunci un asemenea serviciu ar intra în domeniul de aplicare al articolului 15 alineatul (4) din Directiva privind serviciile ( 72 ), ceea ce implică faptul că compatibilitatea măsurii în cauză cu dreptul Uniunii trebuie apreciată în lumina normei specifice cuprinse în dispoziția menționată.

96.

Norma specifică menționată prevede în esență că articolul 15 alineatele (1)-(3) din această directivă se aplică legislației în domeniul SIEG doar în măsura în care aplicarea acestor alineate nu împiedică, în drept sau în fapt, îndeplinirea misiunii speciale care le‑a fost încredințată ( 73 ).

97.

Curtea a explicat că din însăși formularea acestei dispoziții rezultă că SIEG nu sunt excluse în mod automat din domeniul de aplicare al articolului 15 din Directiva privind serviciile ( 74 ). Cu toate acestea, Curtea a mai statuat că, în cazul în care se aplică al patrulea alineat al acestei dispoziții, primele trei alineate ale aceleiași dispoziții trebuie interpretate în sensul că nu se opun unei măsuri naționale care prevede o limitare privind SIEG, în măsura în care această limitare este (i) necesară în vederea exercitării unei anumite atribuții în condiții viabile din punct de vedere economic și (ii) proporțională cu această exercitare ( 75 ).

98.

Înțelegem prima dintre aceste două cerințe în sensul că condițiile prevăzute la articolul 15 alineatele (1)-(3) din Directiva privind serviciile nu trebuie să se aplice atunci când această aplicare ar împiedica exercitarea atribuțiilor clasificate drept SIEG în condiții viabile din punct de vedere economic.

99.

În prezenta cauză, dacă s‑ar stabili că furnizarea cursurilor în discuție este un SIEG, ar reveni instanței naționale sarcina de a efectua această apreciere. Acestea fiind spuse, am tinde să fim de acord cu guvernul ceh în sensul că aplicarea în speță a articolului 15 alineatele (1)-(3) din Directiva privind serviciile nu împiedică exercitarea atribuțiilor specifice încredințate în cadrul litigiului principal.

100.

Într‑adevăr, după cum am arătat la punctul 86 de mai sus, considerăm că o împărțire a teritoriului respectiv într‑un număr mai mare de zone (mai restrânse) decât cele cinci zone geografice existente (care ar putea da naștere la un număr corespunzător mai mare de concesionari pe întreg teritoriul relevant) reprezintă elementul care ar contribui în realitate la facilitarea prestării serviciilor în cauză în zone mai puțin atractive. Acest aspect ne conduce la concluzia că împărțirea teritorială și restricția cantitativă impusă de o măsură precum cea în discuție în litigiul principal nu este necesară pentru exercitarea atribuțiilor specifice în discuție, în condiții viabile din punct de vedere economic, ci dimpotrivă.

101.

În lumina acestor considerații, suntem de părere că, în cazul de față, faptul că activitatea în discuție în litigiul principal poate fi calificată drept SIEG nu trebuie să afecteze în niciun fel aplicarea articolului 15 alineatele (1)-(3) din Directiva privind serviciile.

102.

În concluzie, propunem Curții să răspundă la întrebarea preliminară adresată de Tribunal Supremo (Curtea Supremă, Spania) după cum urmează: