1.

W przedmiotowym wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Tribunal Supremo (sąd najwyższy, Hiszpania) zwraca się z pytaniem o zgodność z prawem Unii krajowego środka, na mocy którego zamówienia dotyczące prowadzenia kursów informacyjnych i reedukacyjnych w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego umożliwiających odzyskanie utraconych punktów muszą być udzielane w drodze koncesji na świadczenie usług publicznych. W każdej z pięciu stref geograficznych wyznaczonych w tym celu na terytorium kraju (z wyjątkiem dwóch regionów: Katalonii i Kraju Basków, które objęte są innym systemem) udzielona może zostać tylko jedna koncesja na świadczenie usług publicznych, a podmiot, który uzyskuje tę koncesję w danej strefie, jest jedynym podmiotem uprawnionym do prowadzenia takich kursów na danym obszarze.

2.

Spór powstały przed sądem najwyższym Hiszpanii dotyczy zasadniczo tego, czy taki środek jest sprzeczny z przepisami dyrektywy usługowej ( 2 ), określającej ogólne przepisy ułatwiające wykonywanie podstawowych swobód chronionych przez art. 49 TFUE (swoboda przedsiębiorczości) i art. 56 TFUE (swoboda przepływu usług) ( 3 ). W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie konieczne będzie w pierwszej kolejności ustalenie, czy dyrektywa ta ma zastosowanie w niniejszej sprawie.

3.

Krótko mówiąc, z powodów przedstawionych poniżej proponuję, by na przedłożone mu pytania prejudycjalne Trybunał odpowiedział twierdząco. Obawiam się jednak, że środek krajowy, którego dotyczy postępowanie główne, ogranicza swobodę świadczenia usług w taki sposób, że nie można mówić o pełnym poszanowaniu wymogów dyrektywy usługowej.

4.

Motyw 17 dyrektywy usługowej stanowi zasadniczo, że usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym wchodzą w zakres dyrektywy, chyba że są usługami w dziedzinie transportu.

5.

W motywie 40 dyrektywy usługowej wyjaśniono, że pojęcie „nadrzędnego interesu publicznego”, do którego odnosi się między innymi art. 15 ust. 3 dyrektywy, „zostało ukształtowane przez Trybunał Sprawiedliwości w jego orzecznictwie dotyczącym art. [49 i 56 TFUE] i może ono podlegać dalszej ewolucji”. Pojęcie to obejmuje szereg kontekstów, w tym bezpieczeństwo ruchu drogowego.

6.

Artykuł 2 dyrektywy usługowej, zatytułowany „Zakres zastosowania”, stanowi w ust. 1, że dyrektywa ta ma zastosowanie do usług świadczonych przez usługodawców prowadzących przedsiębiorstwo w państwie członkowskim, z zastrzeżeniem określonych wyjątków wyszczególnionych w art. 2 ust. 2 tej dyrektywy. W myśl art. 2 ust. 2 lit. d) tej dyrektywy nie ma ona zastosowania do „usług w dziedzinie transportu […], objętych postanowieniami [tytułu VI TFUE]”.

7.

Artykuł 15 dyrektywy usługowej, zatytułowany „Wymogi podlegające ocenie”, stanowi, co następuje:

„1.   Państwa członkowskie sprawdzają, czy ich systemy prawne przewidują którykolwiek z wymogów wymienionych w ust. 2 oraz zapewniają zgodność takich wymogów z warunkami określonymi w ust. 3. Państwa członkowskie dostosowują swoje przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne w taki sposób, by były one zgodne z tymi warunkami.

2.   Państwa członkowskie sprawdzają, czy w ramach ich systemu prawnego podejmowanie lub prowadzenie działalności usługowej jest uzależnione od spełnienia któregokolwiek z następujących niedyskryminacyjnych wymogów:

[…]

[…]

3.   Państwa członkowskie sprawdzają, czy wymogi określone w ust. 2 spełniają następujące warunki:

4.   Ustępy 1, 2 i 3 mają zastosowanie do prawodawstwa w dziedzinie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym jedynie w sytuacji, gdy stosowanie tych ustępów nie zakłóca wykonywania, pod względem prawnym lub w rzeczywistości, określonego, przypisanego im zadania.

[…]”.

8.

W art. 5 pkt 1 lit. b) dyrektywy 2014/23 zdefiniowano „koncesję na usługi” jako „umowę o charakterze odpłatnym zawieraną na piśmie, za pomocą której co najmniej jedna instytucja zamawiająca lub podmiot zamawiający powierza świadczenie usług […] i zarządzanie tymi usługami co najmniej jednemu wykonawcy, w zamian za wynagrodzenie stanowiące albo wyłącznie prawo do wykonywania usług będących przedmiotem umowy, albo takie prawo wraz z płatnością”.

9.

Artykuł 8 dyrektywy 2014/23 w brzmieniu obowiązującym w czasie istotnym dla sprawy stanowił, że dyrektywa ta „ma zastosowanie do koncesji, których wartość jest równa lub wyższa niż 5186000 EUR”.

10.

Dyrektywa usługowa została transponowana do prawa hiszpańskiego przez Ley 17/2009 sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (ustawę nr 17/2009 o swobodnym podejmowaniu i prowadzeniu działalności usługowej) z dnia 23 listopada 2009 r. ( 5 ). W art. 3 tej ustawy zdefiniowano „usługę” jako „wszelką działalność gospodarczą prowadzoną na własny rachunek, zwykle świadczoną za wynagrodzeniem, w rozumieniu art. [57 TFUE]”. W art. 5 tej ustawy wskazano, że podejmowanie działalności usługowej może być uzależnione od uzyskania zezwolenia, o ile spełnione są trzy warunki: niedyskryminacji, konieczności i proporcjonalności.

11.

Zgodnie z Ley 17/2005 por la que se regula el permiso y la licencia de conducción por puntos y se modifica el texto articulado de la ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial (ustawą nr 17/2005 regulującą uprawnienia do prowadzenia pojazdów i punkty karne przypisywane kierowcy oraz zmieniającą ustawę o ruchu drogowym, pojazdów silnikowych i bezpieczeństwie ruchu drogowego) z dnia 19 lipca 2005 r. ( 6 ) zamówienia na prowadzenie kursów umożliwiających odzyskanie punktów karnych należy udzielić w drodze przyznania koncesji na świadczenie usług publicznych, zgodnie z przepisami regulującymi zamówienia udzielane przez organy publiczne.

12.

Aktem wykonawczym w stosunku do ustawy nr 17/2005 jest Orden INT/2596/2005 por la que se regulan los cursos de sensibilización y réeducación vial para los titulares de un permiso o licencia de conducción (rozporządzenie INT/2596/2005 w sprawie kursów informacyjnych i reedukacyjnych dla posiadaczy prawa jazdy) z dnia 28 lipca 2005 r. ( 7 ). W ust. 12 tego rozporządzenia określono, że „[k]ontrolę i inspekcję kursów informacyjnych i reedukacyjnych w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego przeprowadza się zgodnie z wymogami technicznymi określonymi w umowie koncesji administracyjnej”.

13.

W 2014 r. Dirección General de Tráfico (dyrekcja generalna ruchu drogowego, Hiszpania) ogłosiła postępowanie o udzielenie zamówienia pt. „Koncesja na prowadzenie kursów informacyjnych i reedukacyjnych w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego umożliwiających odzyskanie utraconych punktów: 5 części”. Kursy te były przeznaczone dla kierowców, którzy stracili punkty w wyniku popełnienia wykroczenia w ruchu drogowym.

14.

Na potrzeby postępowania o udzielenie zamówienia terytorium kraju (z wyłączeniem Katalonii i Kraju Basków) podzielono na pięć stref, z których każda odpowiadała jednej części zamówienia. Dla każdej części przewidziano tylko jedno zamówienie, a każde z zamówień miało być udzielone w drodze koncesji na świadczenie usług publicznych. Oferent wyselekcjonowany w ramach danej części miał stać się jedynym podmiotem uprawnionym do prowadzenia kursów, których dotyczy sprawa, w odnośnej strefie.

15.

Zaproszenie do składania ofert zostało zaskarżone przez Asociación Unión para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (stowarzyszenie ds. ochrony wspólnych interesów szkół prawa jazdy) (AUDICA) przed Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (centralnym sądem administracyjnym właściwym ds. odwołań w dziedzinie zamówień publicznych, Hiszpania). AUDICA argumentowała, że wymóg, by zamówienie było udzielane w drodze koncesji na świadczenie usług publicznych, jest sprzeczny ze swobodą świadczenia usług.

16.

Abogado del Estado (przedstawiciel państwowej służby prawnej, Hiszpania) występował w imieniu dyrekcji generalnej ds. ruchu, jako strona przeciwna, podobnie jak konsorcjum składające się z Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE) i trzech innych podmiotów (FORMASTER, ECT i ITT) (zwane dalej „konsorcjum” lub „CNEA i in.”), również występujące jako strona przeciwna. Konsorcjum było oferentem wyselekcjonowanym w postępowaniu o udzielenie zamówienia.

17.

Decyzją z dnia 23 stycznia 2015 r. Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (centralny sąd administracyjny właściwy ds. odwołań w dziedzinie zamówień publicznych) oddalił skargę AUDICA. AUDICA odwołała się od tej decyzji, kierując sprawę do Sala de lo Contencioso‑Administrativo de la Audiencia Nacional (izby administracyjnej sądu centralnego, Hiszpania).

18.

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r. Sala de lo Contencioso‑Administrativo de la Audiencia Nacional (izba administracyjna sądu centralnego) uwzględniła skargę AUDICA, tym samym stwierdzając nieważność zarówno decyzji Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales (centralnego sądu administracyjnego właściwego ds. odwołań w dziedzinie zamówień publicznych), jak i zaproszenia do składania ofert. Uznała ona, że prowadzenie kursów, których dotyczy sprawa, miało cechy usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu art. 14 TFUE ( 8 ). Ponadto orzekła, że wymóg, aby zamówienie na prowadzenie kursów było udzielona w drodze koncesji na świadczenie usług publicznych, szedł za daleko i był nieuzasadniony, zważywszy, że istnieją inne metody umożliwiające organom administracyjnym osiągnięcie zamierzonych celów bez nienależytego ograniczania konkurencji między potencjalnymi usługodawcami.

19.

Przedstawiciel państwowej służby prawnej oraz konsorcjum odwołali się od wyroku Sala de lo Contencioso‑Administrativo de la Audiencia Nacional (izby administracyjnej sądu centralnego), kierując sprawę do Tribunal Supremo (sądu najwyższego). Powziąwszy wątpliwość co do prawidłowej wykładni kilku przepisów prawa Unii, sąd ten postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

„Czy przepis krajowy, na podstawie którego udzielenie zamówienia na prowadzenie kursów informacyjnych i reedukacyjnych w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego umożliwiających odzyskanie utraconych punktów powinno nastąpić w drodze koncesji na świadczenie usług publicznych, jest zgodny z [dyrektywą usługową] lub ewentualnie z innymi przepisami lub zasadami prawa Unii Europejskiej?”.

20.

Uwagi na piśmie w toku niniejszego postępowania złożyli CNAE i in., AUDICA, rządy czeski, hiszpański i niderlandzki oraz Komisja Europejska. Wszyscy wymienieni, z wyjątkiem rządu czeskiego, przedstawili również uwagi ustne podczas rozprawy, która odbyła się w dniu 1 czerwca 2022 r.

21.

Poprzez swoje pytanie sąd odsyłający pragnie zasadniczo ustalić, czy zgodny z przepisami dyrektywy usługowej jest środek, na podstawie którego zamówienie na prowadzenie kursów informacyjnych i reedukacyjnych w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego umożliwiających odzyskanie punktów utraconych w wyniku popełnienia wykroczenia w ruchu drogowym powinno nastąpić w drodze koncesji na świadczenie usług publicznych udzielonej tylko jednemu podmiotowi uprawnionemu do prowadzenia takich kursów w każdej z pięciu wyznaczonych wcześniej stref geograficznych na terytorium kraju (z wyłączeniem Katalonii i Kraju Basków).

22.

Jak zauważyłem w pkt 2 powyżej, dyrektywa usługowa określa przepisy ogólne ułatwiające wykonywanie podstawowych swobód chronionych przez art. 49 i 56 TFUE. Te dwie swobody dotyczą różnych aspektów wykonywania działalności gospodarczej. Swoboda przedsiębiorczości określona w art. 49 TFUE ma zastosowanie, gdy przedsiębiorca faktycznie zamierza prowadzić działalność gospodarczą w ramach stabilnej struktury i przez czas nieokreślony, natomiast swoboda świadczenia usług określona w art. 56 TFUE obejmuje wszystkie usługi, które nie są świadczone w oparciu o tego rodzaju stabilną i ciągłą podstawę z placówki usytuowanej w docelowym państwie członkowskim ( 9 ). W tym kontekście rozdział III dyrektywy usługowej (art. 9–15) dotyczy swobody przedsiębiorczości, natomiast rozdział IV (art. 16–21) tej dyrektywy odnosi się do swobody świadczenia usług.

23.

Na wstępie pragnę zaznaczyć, że jest dla mnie jasne, iż działalność w rodzaju omawianej w postępowaniu głównym, będąca „usługą” w rozumieniu art. 4 pkt 1 dyrektywy usługowej ( 10 ), jest prowadzona w ramach stabilnej struktury oraz istnieje zamiar prowadzenia jej przez czas nieokreślony. W związku z tym jeżeli stwierdzone zostanie, że dyrektywa ta ma zastosowanie do niniejszej sprawy, zgodność środka krajowego, którego dotyczy sprawa, z prawem Unii należy oceniać w świetle zasad swobody przedsiębiorczości (rozdział III dyrektywy usługowej), a nie swobodnego przepływu usług (rozdział IV tej dyrektywy) ( 11 ).

24.

Dodam w tym względzie, że z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że każdy przepis krajowy w dziedzinie, która była przedmiotem pełnej harmonizacji na szczeblu unijnym, powinien być oceniany nie w świetle przepisów prawa pierwotnego, lecz w świetle owych przepisów harmonizujących ( 12 ). W odniesieniu do rozdziału III dyrektywy usługowej Trybunał orzekł już, że art. 9–14 owej dyrektywy przewidują wyczerpującą harmonizację zagadnień dotyczących usług wchodzących w ich zakres stosowania ( 13 ). W mojej ocenie to samo dotyczy art. 15 tej dyrektywy, który również należy do jej rozdziału III ( 14 ). Jeżeli zatem zostanie stwierdzone, że dyrektywa usługowa ma zastosowanie w niniejszej sprawie, wystarczające na potrzeby oceny zgodności spornego środka krajowego w postępowaniu głównym byłoby rozpatrzenie jej wyłącznie w kontekście tych przepisów, bez konieczności analizowania sprawy również w świetle art. 49 TFUE ( 15 ).

25.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że sąd odsyłający ma z dwóch powodów wątpliwości, czy dyrektywa usługowa, a w szczególności jej art. 9–13, mają zastosowanie w niniejszej sprawie ( 16 ).

26.

W pierwszej kolejności sąd odsyłający chce, by Trybunał doprecyzował, czy prowadzenie kursów, których dotyczy sprawa, chociaż stanowi „usługę”, nie jest mimo wszystko wyłączone z zakresu przedmiotowego dyrektywy na tej podstawie, iż wchodzi w zakres kategorii „usług w dziedzinie transportu” w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. d) dyrektywy usługowej, co skutkowałoby koniecznością oceny zgodności środka krajowego wyłącznie w świetle art. 49 TFUE (a dyrektywa usługowa, włącznie z jej rozdziałem III, nie miałaby in casu zastosowania) ( 17 ).

27.

Po drugie, sąd odsyłający zastanawia się, czy – nawet jeśli ustalone zostałoby, że prowadzenie kursów, których dotyczy sprawa, nie stanowi „usługi w dziedzinie transportu” – fakt, że umowy na prowadzenie takich kursów są zawierane w drodze koncesji na świadczenie usług publicznych, powinien skutkować ich wyłączeniem z zakresu pewnych przepisów dyrektywy usługowej, a mianowicie jej art. 9–13. Koncesje na świadczenie usług publicznych nie są wymienione wśród wyłączeń przewidzianych w art. 2 ust. 2 dyrektywy usługowej. Niemniej jednak motyw 57 dyrektywy usługowej stanowi zasadniczo, że przepisy dotyczące systemów zezwoleń (mianowicie art. 9–13 tej dyrektywy) nie „dotyczą” zawierania umów o świadczenie usług, które podlegają już przepisom dotyczącym zamówień publicznych zawartym w aktach prawa wtórnego Unii, takich jak dyrektywa 2014/23.

28.

W kolejnej części omówię kolejno każde z tych dwóch zagadnień (sekcja A). Wyjaśnię, dlaczego uważam, iż dyrektywa usługowa, w tym art. 9–13, mają zastosowanie do niniejszej sprawy. Następnie przedstawię powody, które skłaniają mnie, by sądzić, że środek taki jak ten, którego dotyczy postępowanie główne, jest niezgodny z wymogami określonymi w rozdziale III (swoboda przedsiębiorczości) tej dyrektywy (sekcja B).

29.

Artykuł 2 ust. 2 lit. d) dyrektywy usługowej stanowi, że „usługi w dziedzinie transportu […] w rozumieniu [tytułu VI TFUE]” są wyłączone z zakresu przedmiotowego tej dyrektywy. Wynika to z faktu, iż zgodnie z art. 58 ust. 1 TFUE swobodę świadczenia usług w dziedzinie transportu reguluje bezpośrednio tytuł VI TFUE ( 18 ). Z tego względu swobody świadczenia usług w tej dziedzinie nie może regulować dyrektywa usługowa ( 19 ).

30.

Pojęcie „usług w dziedzinie transportu” nie jest zdefiniowane wprost ani w dyrektywie, ani w tytule VI TFUE ( 20 ). Trybunał dokonał jednak wykładni tego pojęcia w ten sposób, że obejmuje ono „nie tylko fizyczną czynność polegającą na przemieszczaniu osób lub towarów z jednego miejsca do drugiego za pomocą pojazdu, samolotu lub jednostki pływającej, lecz także każdą usługę nierozerwalnie związaną z taką czynnością” ( 21 ).

31.

Z orzecznictwa wynika, że sam fakt, iż usługa jest związana w ten czy inny sposób z transportem, nie wystarczy, aby była ona objęta zakresem art. 2 ust. 2 lit. d) dyrektywy usługowej ( 22 ). Należy raczej rozpatrzyć, co stanowi główny przedmiot rozpatrywanej usługi ( 23 ). Należy bowiem dokonać rozróżnienia między usługami, które są nieodłącznie (lub nierozerwalnie) związane z fizycznym przemieszczaniem osób lub towarów z jednego miejsca do drugiego za pomocą środka transportu (takie jak usługi przewozu osób czy karetki pogotowia ratunkowego, jak również usługi portowe ( 24 )), których głównym celem jest przemieszczanie towarów lub osób, a usługami wspomagającymi, których nadrzędny cel jest odmienny ( 25 ).

32.

Do tej ostatniej kategorii należą usługi wynajmu samochodów, usługi biur podróży i usługi dla klientów indywidualnych w dziedzinie turystyki, w tym usługi przewodników turystycznych ( 26 ). Należą do niej też usługi takie jak serwis w wagonach, usługi sprzątania lub usługi polegające na zapewnianiu pasażerom posiłków i napojów świadczone w pociągach, które – chociaż mają charakter pomocniczy w stosunku do usługi pasażerskiego transportu kolejowego – nie są z nią nierozerwalnie związane ( 27 ). Tego rodzaju usługi nie są wyłączone z przedmiotowego zakresu stosowania dyrektywy usługowej ( 28 ).

33.

W swojej opinii w sprawach połączonych Trijber i Harmsen ( 29 ) rzecznik generalny M. Szpunar wyjaśnił, że logika stojąca za objęciem zakresem zastosowania dyrektywy usług wypożyczania samochodów lub usług przewodników turystycznych była taka, że ich głównym celem było z perspektywy odbiorców tych usług wypożyczenie pojazdów i pozyskanie wiedzy o określonym miejscu lub obszarze, a nie korzystanie z transportu. Analogicznie stwierdził on, że zasadniczym celem usług w zakresie nauki jazdy jest nauczenie osoby podejmującej szkolenie jazdy samochodem, a nie przewożenie jej ( 30 ).

34.

W mojej ocenie usługi, których dotyczy postępowanie główne, należą do tej samej kategorii usług. Podobnie jak w przypadku usług szkół jazdy głównym celem kursów informacyjnych i reedukacyjnych w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego jest odbycie przez odbiorcę szkolenia na temat bezpiecznej i odpowiedzialnej jazdy, a nie korzystanie z transportu.

35.

Z tego względu podzielam pogląd Komisji, rządu czeskiego i AUDICA, twierdzących, że kursów, których dotyczy postępowanie, nie należy uznawać za wchodzące w zakres kategorii „usług w dziedzinie transportu”. Takie kursy nie powinny w związku z tym być wyłączone z zakresu przedmiotowego dyrektywy usługowej na podstawie art. 2 ust. 2 lit. d) tej dyrektywy ( 31 ).

36.

Mojej opinii nie zmienia ani – po pierwsze – argument rządu niderlandzkiego, z którego wynika, że kursy, których dotyczy sprawa, należy uznać za „usługi w dziedzinie transportu” w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. d), ponieważ są nieodłącznie związane z posiadaniem prawa jazdy, stanowiącego prawny warunek prowadzenia pojazdu. Zgadzam się z tym rządem, że w co najmniej jednym wyroku, a mianowicie w wyroku Grupo Itevelesa i in. ( 32 ), Trybunał przyjął szersze kryteria oceny prawnej niż te przedstawione przeze mnie w pkt 30 i 31 powyżej i uwzględnił w ramach pojęcia „usług w dziedzinie transportu” usługi, które są „warunkiem” fizycznego prowadzenia pojazdu. Na podstawie tej definicji uznał, że do „usług w dziedzinie transportu” zalicza się działalność z zakresu kontroli technicznej pojazdów, następującej jako wstępna i konieczna przesłanka wykonywania działalności podstawowej, jaką stanowi transport ( 33 ); w przeciwnym wypadku taka działalność podstawowa może być nielegalna.

37.

Niezależnie of powyższego nie uważam, aby nawet w świetle tamtego wyroku fakt, że usługa ma związek, a nawet „nieodłączny” związek z posiadaniem prawa jazdy, powinien być decydujący dla ustalenia, czy daną usługę należy uznać za „usługę w dziedzinie transportu”. W mojej ocenie uzyskiwanie lub zachowanie prawa jazdy różni się od kontroli technicznej pojazdów. Dotyczy ono ścieżki prawnej, która pozwala osobie fizycznej prowadzić środek transportu ( 34 ), w związku z czym ma związek raczej z daną osobą, a nie samym pojazdem, natomiast stacje kontroli technicznej przeprowadzają takie badania bezpośrednio na pojeździe (co stanowi warunek prawny fizycznego przemieszczania się tego pojazdu).

38.

Na tej podstawie jestem zdania, że sytuacja, której dotyczy postępowanie główne, różni się od sytuacji leżącej u podstaw wyroku Grupo Itevelesa i in. ( 35 ). W mojej ocenie rozstrzygnięcie przyjęte w przytoczonym wyroku nie powinno mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

39.

Po drugie, nie przekonuje mnie argument rządy hiszpańskiego, że pojęcie „usług w dziedzinie transportu” należałoby interpretować z uwzględnieniem art. 91 ust. 1 TFUE. Zdaniem tego rządu kursy, których dotyczy sprawa, są „usługami w dziedzinie transportu”, ponieważ stanowią „środki pozwalające polepszyć bezpieczeństwo transportu” w rozumieniu powołanego przepisu. Pozostaje jednak dla mnie rzeczą raczej oczywistą, że celem art. 91 ust. 1 TFUE jest ustanowienie wykazu różnych aspektów, które stanowią „ramy wspólnej polityki transportowej” (o której mowa w art. 90 TFUE), a w tym kontekście – przedstawienie różnych środków, jakie może przyjąć ustawodawca Unii (w celu uregulowania między innymi „usług w dziedzinie transportu”). Wbrew twierdzeniom rządu hiszpańskiego celem tego przepisu nie jest definiowanie „usług w dziedzinie transportu”.

40.

Uważam w każdym razie, że wykładnia proponowana przez rząd hiszpański, w myśl której wszelkie środki służące poprawie bezpieczeństwa transportu stanowią koniecznie „usługę w dziedzinie transportu”, jest daleka od wykładni przyjętej przez Trybunał w jego orzecznictwie, które – jak zaznaczyłem powyżej – koncentruje się na tym, czy przemieszczanie towarów lub osób jest „głównym celem” danej usługi.

41.

Skoro dokonałem takich uściśleń oraz wytłumaczyłem dlaczego uważam, że organizowanie kursów takich jak te, których dotyczy sprawa, nie jest objęte zakresem wyłączenia przewidzianego w art. 2 ust. 2 lit. d) dyrektywy usługowej („usługi w dziedzinie transportu”), podejmę teraz próbę ustosunkowania się do wątpliwości sądu odsyłającego w kwestii tego, czy fakt, że zamówienie na kursy, których dotyczy sprawa, musi być udzielone w drodze koncesji na świadczenie usług publicznych, ma wpływ na możliwość zastosowania art. 9–13 dyrektywy usługowej.

42.

Pragnę przypomnieć, że art. 9 ust. 3 dyrektywy usługowej stanowi zasadniczo, że art. 9–13 tej dyrektywy „nie mają zastosowania do tych aspektów systemów zezwoleń, które są bezpośrednio lub pośrednio regulowane przez inne […] akty prawne [Unii]”, takie jak dyrektywa 2014/23 ( 36 ). W rezultacie jeżeli kursy, których dotyczy postępowanie główne, byłyby objęte zakresem stosowania dyrektywy 2014/23, byłyby one wyłączone z zakresu stosowania art. 9–13 dyrektywy usługowej. W mojej ocenie jednak nadal podlegałyby one pozostałym relewantnym przepisom tej dyrektywy ( 37 ) (a więc wszystkim relewantnym przepisom dyrektywy usługowej poza jej art. 9–13) ( 38 ).

43.

Pragnę zauważyć, że zastosowanie dyrektywy 2014/23 jest uzależnione od jednoczesnego spełnienia kilku przesłanek.

44.

Po pierwsze, analizowana usługa musi być zorganizowana jako „koncesja” ( 39 ). „Koncesję na usługi” w rozumieniu tej dyrektywy zdefiniowano jako „umowę o charakterze odpłatnym zawieraną na piśmie, za pomocą której co najmniej jedna instytucja zamawiająca lub podmiot zamawiający powierza świadczenie usług […] i zarządzanie tymi usługami co najmniej jednemu wykonawcy, w zamian za wynagrodzenie stanowiące albo wyłącznie prawo do wykonywania usług będących przedmiotem umowy, albo takie prawo wraz z płatnością” ( 40 ). Trybunał doprecyzował, że taka umowa charakteryzuje między innymi sytuację, w której z jednej strony prawo do obsługi konkretnej usługi jest przeniesione przez instytucję zamawiającą na koncesjonariusza, a z drugiej strony koncesjonariuszowi przysługuje pewien zakres swobody gospodarczej pozwalający określić warunki wykonywania tego prawa, przy jednoczesnym ponoszeniu w dużej mierze ryzyka świadczenia usługi ( 41 ).

45.

W niniejszej sprawie wszystkie strony i pozostali uczestnicy, a także sąd odsyłający są zdania, że kursy, których dotyczy sprawa, mają być prowadzone na podstawie koncesji na świadczenie usług publicznych (jednej na każdą strefę geograficzną), co skutkuje tym, że sytuacja, której dotyczy postępowanie główne, dotyczy koncesji na świadczenie usług publicznych w rozumieniu dyrektywy 2014/23. Zgadzam się z tym. Z pkt 13 i 14 powyżej wynika bowiem, że zamówienia, których dotyczy postępowanie główne, obejmują świadczenie konkretnej usługi i służą przeniesieniu prawa do prowadzenia przedmiotowych kursów (najwyraźniej wraz z ryzykiem związanym z prowadzeniem takiej działalności) z instytucji zamawiającej na każdego z posiadaczy koncesji.

46.

Po drugie, konieczne jest, by koncesja została przyznana po dniu 17 kwietnia 2014 r., gdyż w przeciwnym wypadku sytuacja znalazłaby się poza czasowym zakresem zastosowania dyrektywy 2014/23 ( 42 ). Do sądu krajowego należy ocena, czy w świetle przedstawionych mu okoliczności faktycznych można stwierdzić spełnienie tej przesłanki ( 43 ). Pomijając tę kwestię, pragnę zauważyć, że rząd hiszpański i CNAE i in. są zdania, że dyrektywa 2014/23 nie ma zastosowania ratione temporis z innego (odrębnego) względu. Przyznają oni, że termin na transpozycję do prawa krajowego dyrektywy 2014/23 upływał w lutym 2016 r., a koncesje, których dotyczy postępowanie główne, przyznano przed upływem tego terminu, a więc w czasie, gdy obowiązywał jeszcze poprzedni krajowy porządek prawny, a dyrektywa ta nie została uwzględniona w prawie krajowym.

47.

Przypomnę w tym względzie, że Trybunał stwierdził już w pewnej sprawie dotyczącej udzielenia zamówienia publicznego, w której ofertę wykluczono z postępowania o udzielenie zamówienia przed datą upływu okresu na transpozycję odpowiedniej dyrektywy do prawa krajowego i przed uwzględnieniem dyrektywy w prawie krajowym, że zastosowanie tej dyrektywy byłoby „niezgodne z zasadą pewności prawa”, zważywszy, że decyzję, która miała naruszać prawo Unii, wydano przed tą datą ( 44 ).

48.

Wydaje się, że podobne rozumowanie można zastosować w niniejszej sprawie. Z tego względu byłbym skłonny zgodzić się z rządem hiszpańskim oraz CNAE i in. (z zastrzeżeniem dokonania weryfikacji przez sąd krajowy), że dyrektywa 2014/23 nie ma zastosowania ratione temporis do sytuacji takiej jak sytuacja, której dotyczy postępowanie główne, a to z uwagi na to, że w czasie zaistnienia istotnych okoliczności faktycznych termin na transpozycję dyrektywy jeszcze nie upłynął, a dyrektywa nie była uwzględniona w porządku krajowym.

49.

Po trzecie, wartość umowy koncesji musi być równa określonej kwocie lub ją przekraczać ( 45 ). W czasie istotnym dla sprawy było to 5186000 EUR ( 46 ). Również w tym przypadku do sądu krajowego należy ocena, czy w świetle przedstawionych mu informacji można stwierdzić spełnienie tej przesłanki. Pragnę jednak zauważyć, że według informacji przekazanych przez CNAE i in., rząd hiszpański i Komisję podczas rozprawy wydaje się, że wartość zamówienia, którego dotyczy postępowanie główne, nie sięga tego progu. Rząd hiszpański wyjaśnił, że na etapie ogłoszenia wartość zamówienia wynosiła 1285000 EUR. Mowa zatem o kwocie leżącej zdecydowanie poniżej progu 5186000 EUR.

50.

W świetle tych informacji odnoszę wrażenie, że skoro (i) umowy na prowadzenie kursów, których dotyczy sprawa, zawarto przed upływem terminu na transpozycję do prawa krajowego dyrektywy 2014/23 i (ii) ich wartość nie przekracza wartości progowej określonej tą dyrektywą, to są one wyłączone z czasowego i przedmiotowego zakresu stosowania tego aktu prawnego. Wynika z tego w moim przekonaniu, że nie należy wykluczać zastosowania art. 9–13 dyrektywy usługowej do sytuacji takiej jak sytuacja, której dotyczy postępowanie główne, w oparciu o twierdzenie, że sytuacja ta jest regulowana dyrektywą 2014/23.

51.

Pozostaje zatem ustalić, czy w sytuacji, której dotyczy postępowanie główne, spełnione są przesłanki zastosowania art. 9–13 dyrektywy usługowej. W tym względzie pragnę zauważyć, że przepis ten odnosi się do szczególnego typu procedury, mianowicie do takiej, którą można kwalifikować jako „system zezwoleń”. Należy zatem rozważyć, czy procedura, której dotyczy postępowanie główne, może być postrzegana jako należąca do tej kategorii.

52.

W tym względzie przypomnę, że w myśl art. 4 pkt 6 dyrektywy „system zezwoleń” oznacza każdą procedurę, zgodnie z którą od usługodawcy lub usługobiorcy faktycznie wymaga się podjęcia kroków w celu uzyskania od właściwego organu formalnej lub dorozumianej decyzji dotyczącej podjęcia lub prowadzenia działalności usługowej.

53.

Ponadto motyw 39 dyrektywy usługowej stanowi, że pojęcie „systemu zezwoleń” obejmuje procedury administracyjne wydawania koncesji ( 47 ) (z wyjątkiem tych, które – w przeciwieństwie do rozważanych w postępowaniu głównym – należą do zakresu zastosowania dyrektywy 2014/23) ( 48 ).

54.

Jak już ustaliłem w pkt 45 powyżej, sprawa rozpoznawana w postępowaniu głównym dotyczy koncesji na świadczenie usług publicznych udzielanej przez właściwe publiczne organy administracyjne w związku z prowadzeniem kursów informacyjnych i reedukacyjnych w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego umożliwiających odzyskanie utraconych punktów. Koncesje te stanowią formalne decyzje, które usługodawcy muszą uzyskać od właściwych organów krajowych, aby móc wykonywać działalność gospodarczą ( 49 ). Z tego względu można moim zdaniem uznać je za „zezwolenia” w rozumieniu dyrektywy usługowej.

55.

Uważam zatem, że art. 9–13 dyrektywy usługowej mają zastosowanie w niniejszej sprawie ( 50 ).

56.

Z całości powyższych rozważań wynika, że do sytuacji, której dotyczy postępowanie główne, ma zastosowanie rozdział III dyrektywy usługowej, w tym jej art. 9–13. Koncesje na świadczenie usług publicznych, których dotyczy postępowanie główne, są częścią „systemu zezwoleń” w rozumieniu tych przepisów. Ponadto nie dotyczą one „usług w dziedzinie transportu” objętych zakresem wyłączenia przewidzianego w art. 2 ust. 2 lit. d) tej dyrektywy.

57.

Przechodząc teraz do oceny zgodności środka krajowego, takiego jak środek, którego dotyczy postępowanie główne, z przepisami dyrektywy usługowej, wyjaśnię, dlaczego uważam, że taki środek nakłada na usługodawców ograniczenie swobody przedsiębiorczości niezgodne z wymogami rozdziału III (art. 9–15) tej dyrektywy.

58.

Zanim przeanalizuje te zagadnienia, pozwolę sobie na dwie uwagi wstępne.

59.

Po pierwsze, pragnę zauważyć, że podczas rozprawy strony i uczestnicy postępowania dyskutowali, czy w usługach, których dotyczy postępowanie główne, występuje „element transgraniczny” w rozumieniu orzecznictwa dotyczącego art. 49 TFUE ( 51 ). W tym względzie pragnę jedynie zauważyć, że chociaż z utrwalonego orzecznictwa wynika, że postanowienia traktatu dotyczące podstawowych wolności „nie mają zastosowania do działalności, której wszystkie istotne elementy ograniczają się do terytorium jednego państwa” ( 52 ), dyskutowano, czy istnienie elementu transgranicznego jest wymagane, aby Trybunał mógł udzielić odpowiedzi na pytanie o wykładnię dyrektywy usługowej ( 53 ). Trybunał ukrócił jednak tę debatę, wyjaśniając, że przepisy rozdziału III dyrektywy usługowej należy rozumieć w ten sposób, że mają one również zastosowanie do sytuacji, w której wszystkie istotne elementy ograniczają się do terytorium jednego państwa członkowskiego ( 54 ). Istnienie elementu transgranicznego nie jest zatem wymagane, aby można było oceniać zgodność środka takiego jak środek, którego dotyczy postępowanie główne, z przepisami rozdziału III dyrektywy usługowej.

60.

W związku z powyższym w sytuacji takiej jak zaistniała w postępowaniu głównym uważam za możliwe dokonanie oceny zgodności środka z przepisami rozdziału III dyrektywy usługowej, nawet jeżeli ustalono, że środek dotyczy sytuacji, w której wszystkie istotne elementy ograniczają się do terytorium jednego państwa, przy czym wystąpienie tej okoliczności podlega zweryfikowaniu przez sądy krajowe ( 55 ).

61.

Po drugie, pragnę doprecyzować kwestię zależności między art. 9–13 a art. 15 dyrektywy usługowej. W tym względzie pozwolę sobie zauważyć, że art. 9 tej dyrektywy uniemożliwia państwom członkowskim uciekanie się do „systemów zezwoleń”, chyba że są one niedyskryminujące, uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym i proporcjonalne do danego celu związanego z interesem publicznym. Przedstawiony zestaw kryteriów powtórzono w art. 10 ust. 2 dyrektywy usługowej oraz przywołano w jej art. 10 ust. 4, który Trybunał ( 56 ) zinterpretował w ten sposób, że systemy zezwoleń muszą zasadniczo umożliwiać usługodawcom prowadzenie działalności na całym terytorium kraju, chyba że ograniczenie do określonej części terytorium nie jest dyskryminujące, jest uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym i jest proporcjonalne. Trzy wymienione tu warunki przywołano też wprost w art. 15 ust. 3 dyrektywy usługowej.

62.

Artykuły 9–13 dyrektywy usługowej określają warunki, jakie powinien spełniać krajowy system udzielania zezwoleń, zaś celem art. 15 ust. 3 tej dyrektywy jest zapewnienie zgodności z dyrektywą krajowych wymogów nałożonych na usługodawców, w tym ograniczeń terytorialnych i ilościowych, w szerszym ujęciu. Jasne jest jednak, że zakresy tych różnych przepisów w pewnym stopniu nakładają się na siebie. Trybunał orzekł de facto zasadniczo, że „system zezwoleń”, który nakłada „ograniczenie terytorialne” na usługodawców chcących prowadzić działalność gospodarczą i który jest niezgodny z art. 15 ust. 3 dyrektywy, będzie wykluczony również w świetle art. 10 ust. 4 dyrektywy ( 57 ) i na odwrót.

63.

W niniejszej sprawie strony i zainteresowane strony skoncentrowały się w swoich uwagach i stanowiskach na tym, czy środek taki jak ten, którego dotyczy postępowanie główne, jest zgodny z art. 15 ust. 3 dyrektywy usługowej. W kolejnej części skoncentruję się zatem na wyjaśnieniu, czy środek taki jest zgodny z wymogami tego przepisu.

64.

W tym celu rozpocznę od wskazania przyczyn, dla których uważam, że środek ten stanowi ograniczenie swobody przedsiębiorczości w rozumieniu art. 15 ust. 2 lit. a) tej dyrektywy (pkt 1). Następnie przeanalizuję, czy takie ograniczenie jest (ppkt i) niedyskryminacyjne, (ppkt ii) uzasadnione „nadrzędnym interesem publicznym” i (ppkt iii) proporcjonalne, a więc zgodne z trzema warunkami przewidzianymi w art. 15 ust. 3 dyrektywy usługowej. Wyjaśnię, dlaczego – w moim przekonaniu – istnieją powody, by mieć wątpliwości, czy środek spełnia wymóg „proporcjonalności” (pkt 2). Odniosę się również pokrótce do faktu, że kursy, których dotyczy sprawa, mają cechy usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (pkt 3).

65.

Aby ocenić zgodność środka takiego jak środek, o którym mowa w postępowaniu głównym, z kryteriami zawartymi w art. 15 ust. 3 dyrektywy usługowej trzeba w pierwszej kolejności ustalić, czy taki środek wchodzi w zakres jednej z kategorii „wymogów” wymienionych w art. 15 ust. 2 tej dyrektywy w związku z jej art. 4 pkt 7, który przewiduje między innymi, że „wszelkie zobowiązanie, zakaz, warunek lub ograniczenie przewidziane w przepisach ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych państw członkowskich lub wynikające z orzecznictwa” stanowi wymóg w rozumieniu dyrektywy usługowej.

66.

Na podstawie informacji zawartych w aktach sprawy odnoszę wrażenie, że głównym powodem krytyki formułowanej przez AUDICA wobec środka, którego dotyczy postępowanie główne, nie był wcale fakt, że zamówienia na świadczenie przedmiotowych usług publicznych były udzielane w drodze koncesji na świadczenie usług publicznych, ale raczej fakt, że w ramach każdej z pięciu stref geograficznych wyznaczonych wcześniej na terytorium kraju (z wyłączeniem Katalonii i Kraju Basków) tylko jeden posiadacz koncesji mógł świadczyć tam te usługi.

67.

W tym względzie zauważam, że w art. 15 ust. 2 lit. a) dyrektywy usługowej wprost zaklasyfikowano „ilościowe lub terytorialne ograniczenia” w prowadzeniu działalności jako „wymogi” w rozumieniu art. 4 pkt 7 tej dyrektywy, ograniczające swobodę przedsiębiorczości usługodawców ( 58 ).

68.

Zgodnie z tym przepisem tego rodzaju ograniczenia istnieją w szczególności wówczas, gdy środkiem krajowym wprowadza się limit liczby podmiotów uprawnionych do prowadzenia działalności w konkretnym państwie członkowskim (lub na konkretnym obszarze w obrębie państwa członkowskiego) (ograniczenia ilościowe) lub gdy wymaga się minimalnej odległości geograficznej między usługodawcami (ograniczenia terytorialne) ( 59 ). Trybunał wyjaśnił, że „ograniczenie terytorialne” występuje również w sytuacji, gdy przepisy krajowe ograniczają zezwolenie na obrót pod każdym względem do określonego obszaru geograficznego ( 60 ) lub zakazują handlu w określonych strefach geograficznych ( 61 ).

69.

W niniejszej sprawie sąd odsyłający wskazuje (z czym zgadzają się wszystkie strony i zainteresowane strony), że zgodnie ze środkiem, którego dotyczy postępowanie główne, terytorium Hiszpanii (z wyłączeniem Katalonii i Kraju Basków) podzielono na pięć stref, a w każdej z nich do prowadzenia kursów informacyjnych i reedukacyjnych w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego upoważniony jest tylko jeden podmiot (oferent wyselekcjonowany w postępowaniu o udzielenie zamówienia na świadczenie usług publicznych) ( 62 ). Podmiot ten ma wyłączną kontrolę nad obszarem, w odniesieniu do którego posiada koncesję na świadczenie usług publicznych, natomiast pozostałym usługodawcom skutecznie zakazuje się prowadzenia takich usług w tej samej strefie.

70.

Nawet jeżeli środek taki jak ten, którego dotyczy postępowanie główne, nie uniemożliwia usługodawcy uczestnictwa w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w przedmiocie prowadzenia kursów informacyjnych i reedukacyjnych w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego na rynku, ogranicza on liczbę usługodawców, którzy mogą wykonywać to prawo (do jednego w każdej z pięciu uprzednio wytyczonych stref geograficznych) oraz miejsce korzystania z tego prawa.

71.

Wynika z tego w mojej ocenie, że środek taki stanowi zarówno ograniczenie ilościowe, jak i terytorialne w rozumieniu art. 15 ust. 2 lit. a) dyrektywy usługowej ( 63 ). Jako taki ogranicza on swobodę przedsiębiorczości i będzie dopuszczalny tylko wtedy, gdy będzie spełniał przesłanki z art. 15 ust. 3 dyrektyw usługowej, do których analizy teraz przystąpię.

72.

Artykuł 15 ust. 3 dyrektywy wylicza trzy przesłanki, które muszą być spełnione, aby „ograniczenie” było dopuszczalne. Dokładniej rzecz biorąc, przepis ten wymaga by takie ograniczenie: (i) nie prowadziło do dyskryminacji ze względu na przynależność państwową [art. 15 ust. 3 lit. a)], (ii) było konieczne (tzn. uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym) [art. 15 ust. 3 lit. b)] oraz (iii) było proporcjonalne [art. 15 ust. 3 lit. c)].

73.

W niniejszej sprawie nie przysparza trudności kwestia, czy spełnione są dwa pierwsze warunki.

74.

Faktycznie jest dla mnie jasne, że – po pierwsze – ograniczenie, którego dotyczy postępowanie główne, nie powoduje dyskryminacji ze względu na przynależność państwową [art. 15 ust. 3 lit. a) przesłanka pierwsza].

75.

Po drugie, uważam takie ograniczenie za uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym w rozumieniu art. 15 ust. 3 lit. b) dyrektywy usługowej w związku z jej art. 4 pkt 8 (przesłanka druga).

76.

Pragnę w tym względzie zauważyć, że przedstawione przez władze hiszpańskie przed sądem krajowym uzasadnienie udzielenia zezwolenia na świadczenie usług, których dotyczy sprawa, tylko jednemu podmiotowi w każdej z pięciu wytyczonych stref geograficznych dotyczyło tego, że takie ograniczenie jest konieczne w celu zapewnienia, aby kursy informacyjne i reedukacyjne w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego były dostępne na całym terytorium kraju. Zdaniem hiszpańskich władz, usprawniając dostęp geograficzny do kursów informacyjnych i reedukacyjnych w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego, środek, którego dotyczy postępowanie główne, przyczynia się do skutecznego szkolenia kierowców, którzy popełnili wykroczenia w ruchu drogowym. Ogólnie rzecz biorąc zwiększa to zatem bezpieczeństwo ruchu drogowego.

77.

Zgodnie z art. 4 pkt 8 dyrektywy usługowej w związku z motywem 40 tej dyrektywy „bezpieczeństwo drogowe” stanowi jeden z nadrzędnych względów interesu publicznego, który może uzasadniać ograniczenie swobody przedsiębiorczości. W mojej ocenie środek taki jak ten, którego dotyczy postępowanie główne, służący poprawie bezpieczeństwa ruchu drogowego, spełnia drugą przesłankę przewidzianą w art. 15 ust. 3 lit. b) tej dyrektywy.

78.

Większym wyzwaniem jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy środek ten spełnia trzecią przesłankę przewidzianą art. 15 ust. 3 lit. c) dyrektywy usługowej – proporcjonalność. W tym względzie pragnę przypomnieć, że aby środek spełniał tę przesłankę, spełnione muszą być dwa warunki. Środek ten musi być, po pierwsze, stosowny, a więc zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 3 lit. c) odpowiedni dla zapewnienia osiągnięcia wyznaczonego celu. Po drugie, środek ten nie może wykraczać poza to, co niezbędne do osiągnięcia tego celu. Jeżeli istnieje wybór pomiędzy różnymi środkami, za pomocą których można osiągnąć dany cel, należy dokonać wyboru takiego środka, który jest najmniej restrykcyjny w odniesieniu do swobody przedsiębiorczości gwarantowanej dyrektywą ( 64 ).

79.

Jak wielokrotnie stwierdzał Trybunał, to sąd krajowy, który jest wyłącznie właściwy, aby dokonać oceny okoliczności faktycznych rozpatrywanego w postępowaniu głównym sporu, powinien ostatecznie określić, czy środek spełnia te dwa warunki ( 65 ). Jednakże w celu udzielenia sądowi odsyłającemu użytecznych odpowiedzi Trybunał może dostarczyć sądowi odsyłającemu wskazówek związanych z aktami postępowania głównego oraz z uwagami pisemnymi bądź ustnymi, które mu przedstawiono, umożliwiając sądowi krajowemu wydanie rozstrzygnięcia ( 66 ).

80.

Jeżeli chodzi o pierwszy z tych warunków, pragnę zauważyć, że Trybunał w przeszłości uznawał środki stanowiące ograniczenia terytorialne za odpowiednie dla potrzeb zabezpieczenia osiągnięcia wyznaczonego celu, gdy służy to dostosowaniu do zapotrzebowania ludności, pokryciu całego terytorium i uwzględnieniu rejonów geograficznie odizolowanych lub z innych względów znajdujących się w gorszej sytuacji ( 67 ).

81.

W świetle tego orzecznictwa podzielam zdaniem CNAE i in. oraz rządu hiszpańskiego w tym zakresie, że środek taki jak ten, którego dotyczy postępowanie główne, gwarantuje obecność co najmniej jednego podmiotu odpowiedzialnego za prowadzenie działalności w każdej z pięciu stref na terytorium kraju i przyczynia się do zapewnienia, aby kierowcy mieli dostęp do ośrodków szkoleniowych na całym terytorium kraju, również w strefach w niekorzystnej sytuacji lub mniej atrakcyjnych. Taki środek jest w związku z tym odpowiedni dla osiągnięcia zamierzonego celu (jakim jest poprawa „bezpieczeństwa ruchu drogowego” poprzez ułatwienie dostępu do ośrodków szkoleniowych dla kierowców, którzy stracili punkty).

82.

W kwestii drugiego warunku (a więc tego, czy środek taki jak środek, którego dotyczy postępowanie główne, wykracza poza to, co ściśle konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu), muszę przyznać, mam jednak wątpliwości.

83.

W kontekście postępowania głównego faktycznie całe terytorium Hiszpanii, z wyłączeniem Katalonii i Kraju Basków, ma być podzielone zaledwie na pięć stref. W każdej z pięciu stref może być tylko jeden usługodawca. Ogólnie rzecz biorąc, oznacza to, że usługi, których dotyczy sprawa, może świadczyć maksymalnie pięciu usługodawców.

84.

W mojej ocenie jest to dość znaczące ograniczenie liczby usługodawców, przy czym nie jest jasne, w jaki sposób podział odnośnego terytorium na zaledwie pięć (dużych) stref jest najmniej restrykcyjnym sposobem osiągnięcia odpowiedniej dystrybucji geograficznej ośrodków szkoleniowych. Bez dodatkowych wymogów dotyczących między innymi minimalnej lub maksymalnej odległości geograficznej między dwoma planowanymi ośrodkami lub kilkoma ośrodkami, stosownie do liczby ludności, rzeczą absolutnie możliwą jest bowiem – moim zdaniem – sytuacja, w której każdy z posiadaczy koncesji będzie świadczyć przedmiotowe usługi wyłącznie w najbardziej rentownych częściach przydzielonej mu strefy, wykluczając mniej atrakcyjne części strefy.

85.

Jak wnioskuję z akt sprawy i z uwag na piśmie przedstawionych przez AUDICA, dokumenty zamówienia i specyfikacje (cahier des charges) zawierają faktycznie takie dodatkowe wymogi dotyczące między innymi liczby ośrodków, jaka ma być utworzona w każdej ze stref stosownie do liczby ludności. W mojej ocenie to raczej te wymogi niż podział danego terytorium na pięć stref i odpowiednie ograniczenie liczby usługodawców uniemożliwiają operatorom skoncentrowanie się w działalności na obszarach uznawanych za atrakcyjne z korzyścią dla mieszkańców tych obszarów, a ze szkodą dla mieszkańców mniej atrakcyjnych obszarów, którzy mają gorszy dostęp do tych usług ( 68 ).

86.

Z drugiej strony odnoszę wrażenie, że gdyby dane terytorium zostało podzielone na większą liczbę (mniejszych) stref geograficznych (więcej niż pięć), nie tylko zapewniłoby to dostateczny dostęp do kursów informacyjnych i reedukacyjnych w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego na całym terytorium, ale ipso facto umożliwiłoby to również większej liczbie posiadaczy koncesji na świadczenie usług, których dotyczy sprawa, na całym terytorium kraju. W rezultacie uważam, że istnieją „mniej restrykcyjn[e] środk[i], za pomocą których można osiągnąć ten sam cel leżący w interesie ogólnym” w rozumieniu art. 15 ust. 3 lit. c) dyrektywy usługowej.

87.

W świetle powyższych rozważań jestem zdania, że środek taki jak środek, którego dotyczy postępowanie główne, nie spełnia trzeciej przesłanki określonej w art. 15 ust. 3 dyrektywy usługowej, ponieważ wykracza poza to, co konieczne dla osiągnięcia wyznaczonego celu.

88.

W mojej opinii taki środek powinien zostać zatem uznany za niezgodny z tym przepisem dyrektywy usługowej. W świetle rozważań przedstawionych w pkt 62 powyżej uważam, że takiemu środkowi stoi na przeszkodzie również art. 10 ust. 4 tej dyrektywy.

89.

Przyjmując za punkt wyjścia powyższy wniosek, muszę jednak podkreślić, że w mojej ocenie nie trzeba posuwać się do stwierdzenia, że zamówienia na usługi, których dotyczy sprawa, nie powinny być udzielane w drodze koncesji na świadczenie usług publicznych. Jest bowiem moim zdaniem możliwe utrzymanie obowiązku udzielania odpowiednich zamówień w drodze koncesji na świadczenie usług publicznych co do zasady, a jednocześnie zezwolenie na prowadzenie działalności przez większą liczbę posiadaczy koncesji.

90.

W szczególności jestem zdania, że wbrew twierdzeniom AUDICA ramy prawne wprowadzone na potrzeby prowadzenia kursów, których dotyczy sprawa, nie muszą być podobne do istniejących w odniesieniu do kursów prowadzonych na potrzeby uzyskania prawa jazdy, w którym to przypadku prowadzenie kursów podlega systemowi zezwoleń, ale nie systemowi koncesji na świadczenie usług publicznych.

91.

W tym względzie przychylam się do argumentów przedstawionych przez rząd hiszpański, który wyjaśniał, dlaczego te dwa rodzaje działalności należy traktować odmiennie. Rząd hiszpański argumentuje (w mojej ocenie w sposób przekonujący), że kursy umożliwiające uzyskanie prawa jazdy różnią się w dwóch aspektach od kursów pozwalających kierowcom na odzyskanie utraconych punktów: po pierwsze, nie są skierowane do osób, które popełniły wykroczenia w ruchu drogowym, a po drugie, odbywają się w ramach przygotowania do egzaminu, który jest organizowany bezpośrednio przez odpowiednie organy publiczne, co oznacza, że organy te mogą w każdym wypadku sprawować kontrolę nad tym, czy dana osoba ma uzyskać prawo jazdy. Nie istnieje analogiczny egzamin w przypadku odzyskiwania punktów utraconych w wyniku popełnienia wykroczenia w ruchu drogowym. Z tego względu organy publiczne muszą mieć możliwość sprawowania większej kontroli nad prowadzeniem takich kursów.

92.

Dodam jeszcze, że sposób, w jaki dwie różne usługi mogą być organizowane w obrębie państwa członkowskiego, wiąże się moim zdaniem przede wszystkim z kwestią spójności przepisów krajowych. Nie jest jasne, czy środek dotyczący tylko jednej z tych dwóch usług jest niezgodny z przesłankami przewidzianymi w art. 15 ust. 3 dyrektywy usługowej.

93.

Na koniec pragnę wyjaśnić, dlaczego uważam, że fakt, iż prowadzenie kursów, których dotyczy sprawa, można uznać za usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu art. 14 i art. 106 ust. 2 TFUE ( 69 ), nie wpływa na proponowane przeze mnie rozstrzygnięcie co do zgodności środka, którego dotyczy postępowanie główne, z art. 15 ust. 3 dyrektywy usługowej.

94.

W tej kwestii pragnę przypomnieć, po pierwsze, że na użytek dyrektywy usługowej usługi mogą być uznane za usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym jedynie wtedy, gdy są one świadczone w ramach „specjalnych zadań użyteczności publicznej, powierzonych usługodawcy przez dane państwo członkowskie” ( 70 ). Ciężar udowodnienia istnienia takiego „specjalnego zadania” spoczywa na państwie członkowskim. Państwom członkowskim przysługuje bowiem szerokie uprawnienie do określania zakresu i organizacji świadczenia usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, z uwzględnieniem w szczególności celów odpowiadających ich polityce krajowej ( 71 ).

95.

Po drugie, pragnę zauważyć, że gdyby sądy krajowe miały dojść do wniosku, że badany przepis dotyczy usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, taka usługa byłaby objęta zakresem zastosowania art. 15 ust. 4 dyrektywy usługowej ( 72 ), wskutek czego zgodność z prawem Unii środka, którego dotyczy postępowanie główne, należałoby oceniać w świetle konkretnej zasady przewidzianej tym przepisem.

96.

Ta konkretna zasada stanowi zasadniczo, że art. 15 ust. 1–3 mają zastosowanie do prawodawstwa w dziedzinie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym jedynie w sytuacji, gdy nie zakłóca to wykonywania, pod względem prawnym lub w rzeczywistości, określonego powierzonego im zadania ( 73 ).

97.

Trybunał wyjaśnił, że z samego brzmienia tego przepisu wynika, że usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym nie są automatycznie wyłączone z zakresu art. 15 dyrektywy usługowej ( 74 ). Orzekł on jednak również, że jeżeli zastosowanie ma ust. 4 tego artykułu, to jego pierwsze trzy ustępy należy rozumieć w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie środkowi krajowemu nakładającemu ograniczenie na usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym, o ile ograniczenie to jest (i) konieczne do umożliwienia wykonania konkretnego zadania w warunkach opłacalnych ekonomicznie i (ii) proporcjonalne do wykonania tych zadań ( 75 ).

98.

Pierwsze z dwóch wymogów rozumiem w ten sposób, że przesłanek zawartych w art. 15 ust. 1–3 dyrektywy usługowej nie należy stosować, jeżeli uniemożliwiałoby to wykonywanie zadania zaklasyfikowanego jako usługa świadczona w ogólnym interesie gospodarczym w warunkach opłacalnych ekonomicznie.

99.

W niniejszej sprawie – gdyby ustalone zostało, że badany przepis dotyczy usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym – do sądu odsyłającego należy przeprowadzenie oceny w tym zakresie. Niezależnie od powyższego skłaniam się ku stanowisku rządu czeskiego, zgodnie z którym w kontekście postępowania głównego stosowanie art. 15 ust. 1–3 dyrektywy usługowej in casu nie utrudnia wykonania konkretnego powierzonego zadania.

100.

Faktycznie, jak zauważyłem w pkt 84 powyżej, jestem zdania, że podział określonego terytorium na większą liczbę (mniejszych) stref niż pięć istniejących stref geograficznych (potencjalnie skutkujący odpowiednio większą liczbą posiadaczy koncesji na całym terytorium) jest tym, co przyczyniłoby się rzeczywiście do usprawnienia świadczenia usług, których dotyczy sprawa, na mniej atrakcyjnych obszarach. W związku z powyższym dochodzę do wniosku, że podział terytorialny i ograniczenie ilościowe przewidziane środkiem takim jak środek, którego dotyczy postępowanie główne, nie są konieczne dla wykonania konkretnego zadania w warunkach opłacalnych ekonomicznie, a wręcz przeciwnie.

101.

W świetle tych rozważań jestem zdania, że fakt, iż działalność, której dotyczy postępowanie główne, można uznać za usługę świadczoną w interesie ogólnym, nie powinien w żaden sposób wpływać na stosowanie art. 15 ust. 1–3 w rozpatrywanej sprawie.

102.

Podsumowując, proponuję, aby na pytanie prejudycjalne przedstawione przez Tribunal Supremo (sąd najwyższy, Hiszpania) Trybunał odpowiedział w następujący sposób: