1

Reclamanta, Istituzione pubblica di assistenza e beneficienza „Opere Pie d’Onigo”, este o entitate publică autonomă italiană cu scop nelucrativ având statutul de instituție publică de asistență și de binefacere (IPAB) care furnizează asistență sociosanitară, de exemplu, persoanelor în vârstă sau cu handicap. La 20 mai 2014, Comisia Europeană a primit o plângere prezentată de reclamantă, care a fost susținută ulterior de alte entități publice autonome cu scop nelucrativ, de IPAB sau de întreprinderi publice de servicii pentru persoane (APSP) (denumite în continuare „reclamantele”). 19 dintre acestea au sediul la Veneția (Italia).

2

În cuprinsul plângerilor, s‑a arătat că, spre deosebire de entitățile publice autonome fără scop lucrativ precum IPAB și APSP, numai furnizorii privați de servicii sociosanitare beneficiau de sistemele naționale următoare (denumite în continuare „măsurile naționale în cauză”):

3

Potrivit reclamantelor, IPAB și APSP pe care le reprezentau suportau în mod direct costurile corespunzătoare măsurilor naționale în cauză, fără a avea posibilitatea de a contribui la INPS și de a beneficia de prestațiile corespunzătoare (concedii de maternitate și de paternitate) și fără a primi nicio rambursare din partea INPS (și, în cele din urmă, din partea statului) pentru alte tipuri de concedii. În opinia lor, această situație determina un avantaj selectiv și constituia un ajutor de stat în favoarea prestatorilor privați de servicii sociosanitare, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.

4

Reclamantele susțineau, în plus, că, deși au fost considerate în mod tradițional entități publice, făcând obiectul controlului statului în ceea ce privește regularitatea și temeinicia gestiunii lor și pentru a evita dispersia patrimoniului lor, acestea erau în realitate entități autonome care se autofinanțau și trebuiau, în consecință, să fie considerate persoane de drept privat. Ele afirmau că statul italian trebuia să le modifice statutul și să le permită să beneficieze de sistemul de securitate socială întemeiat pe asigurare, și anume sistemul administrat de INPS.

5

Reclamantele denunțau, cu alte cuvinte, inegalitatea de tratament dintre furnizorii publici și cei privați de servicii sociale în ceea ce privește acoperirea anumitor prestații acordate salariaților, precum și faptul că statul italian le aplica drept entități publice, iar nu entități private.

6

Prin scrisorile din 6 și 8 august 2014, serviciile Comisiei au transmis autorităților italiene versiunile neconfidențiale ale plângerilor. Autoritățile italiene au răspuns la acestea prin scrisoarea din 25 septembrie 2014. La 10 decembrie 2014, serviciile Comisiei au solicitat alte informații. La 7 mai 2015, serviciile Comisiei au solicitat prin telefon autorităților italiene să furnizeze informații suplimentare. Autoritățile italiene au răspuns la aceasta prin scrisoarea din 5 iunie 2015. Prin scrisoarea din 5 august 2015, serviciile Comisiei au transmis autorităților italiene o nouă solicitare de informații la care autoritățile italiene au răspuns prin scrisoarea din 12 octombrie 2015.

7

La 16 martie 2016, serviciile Comisiei au trimis reclamantelor o scrisoare de evaluare preliminară în care au concluzionat că măsura în cauză nu constituia un ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE. Reclamantele au răspuns la aceasta la 13 și la 22 aprilie 2016, oferind mai multe informații și solicitând serviciilor Comisiei să își reconsidere poziția. Prin scrisoarea din 19 mai 2016, serviciile Comisiei și‑au confirmat evaluarea preliminară potrivit căreia măsura în cauză nu constituia ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE. Prin scrisoarea din 26 mai 2016, reclamantele au solicitat ca constatările preliminare ale serviciilor Comisiei să fie consemnate într‑o decizie formală. În consecință, Comisia a adoptat Decizia C(2017) 1939 final din 27 martie 2017 privind ajutorul de stat SA.38825 „Ajutor de stat acordat în favoarea prestatorilor privați de servicii socio‑sanitare” (denumită în continuare „decizia atacată”). Întrucât criteriile de la articolul 107 TFUE pentru calificarea unei măsuri drept ajutor de stat sunt cumulative, Comisia s‑a pronunțat cu titlu definitiv numai cu privire la criteriul selectivității și, cu titlu suplimentar, cu privire la cel referitor la existența unui avantaj pentru a constata că măsurile menționate nu constituiau ajutoare de stat.

8

Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 1 august 2017, reclamanta a introdus prezenta acțiune.

9

Prin înscrisul depus la grefa Tribunalului la 9 noiembrie 2017, Comisia a ridicat o excepție de inadmisibilitate în temeiul articolului 130 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Tribunalului.

10

Pentru acest motiv, soluționarea cererilor de intervenție formulate de Ipab di Vicenza la 13 octombrie 2017, de Ipab Casa Gino e Pierina Marani la 23 octombrie 2017, de Ipab Centro Residenziale per Anziani di Cittadelli la 9 noiembrie 2017, respectiv de Azienda Pubblica dei Servizi alla Persona „Grimani – residenze per Anziani in Osimo” la 10 noiembrie 2017, în susținerea concluziilor reclamantei, și de Republica Italiană la 22 noiembrie 2017, în susținerea concluziilor Comisiei, a fost suspendată, în conformitate cu articolul 144 alineatul (3) din Regulamentul de procedură.

11

La 5 ianuarie 2018, reclamanta și‑a prezentat observațiile cu privire la excepția de inadmisibilitate.

12

Prin decizia Președintelui Camerei a doua a Tribunalului din 13 aprilie 2018, procedura a fost suspendată, în conformitate cu articolul 69 litera (b) din Regulamentul de procedură, până la pronunțarea deciziei Curții prin care se finalizează judecata în cauzele conexate Scuola Elementare Maria Montessori/Comisia, Comisia/Scuola Elementare Maria Montessori și Comisia/Ferracci, înregistrate sub numărul C‑622/16 P-C‑624/16 P.

13

Prin Hotărârea din 6 noiembrie 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisia, Comisia/Scuola Elementare Maria Montessori și Comisia/Ferracci (C‑622/16 P-C‑624/16 P, EU:C:2018:873), Curtea a confirmat admisibilitatea acțiunilor în cauzele menționate în temeiul articolului 263 al patrulea paragraf ultima teză TFUE.

14

Printr‑o măsură de organizare a procedurii din data de 7 noiembrie 2018, părțile au fost invitate să indice Tribunalului consecințele pe care le deduceau în prezenta cauză din Hotărârea din 6 noiembrie 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisia, Comisia/Scuola Elementare Maria Montessori și Comisia/Ferracci (C‑622/16 P-C‑624/16 P, EU:C:2018:873). La 19, respectiv la 23 noiembrie 2018, Comisia și reclamanta au răspuns la întrebarea adresată de Tribunal.

15

Reclamanta solicită Tribunalului:

16

Comisia solicită Tribunalului:

17

În temeiul articolului 130 alineatele (1) și (7) din Regulamentul de procedură, la solicitarea pârâtului, Tribunalul poate să se pronunțe asupra inadmisibilității sau asupra necompetenței fără a intra în dezbaterea fondului.

18

Întrucât în speță Comisia a solicitat pronunțarea asupra inadmisibilității, Tribunalul, considerând că este suficient de lămurit pe baza actelor dosarului, urmează să se pronunțe asupra acestei cereri fără continuarea procedurii.

19

Comisia susține, în cadrul excepției de inadmisibilitate, că elementele de fapt și de drept pe care se întemeiază reclamanta nu rezultă în mod coerent și comprehensibil din textul cererii introductive și că concluziile depășesc obiectul unei acțiuni în anulare. Aceasta susține, de asemenea, că acțiunea nu este admisibilă în sensul articolului 263 al patrulea paragraf ultima teză TFUE.

20

Reclamanta contestă argumentele Comisiei. Aceasta susține că cererea introductivă este suficient de clară și că Tribunalul poate declara că măsurile naționale în cauză sunt ajutoare de stat chiar dacă, în decizia atacată, Comisia s‑a pronunțat numai cu privire la criteriul selectivității și, cu titlu suplimentar, cu privire la cel referitor la existența unui avantaj în sensul articolului 107 TFUE. Reclamanta arată că acțiunea este admisibilă în temeiul articolului 263 al patrulea paragraf ultima teză TFUE. Astfel, decizia atacată ar fi un act normativ care nu presupune măsuri de executare care afectează în mod direct situația sa juridică. Reclamanta se referă, în această privință, la Hotărârea din 6 noiembrie 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisia, Comisia/Scuola Elementare Maria Montessori și Comisia/Ferracci (C‑622/16 P-C‑624/16 P, EU:C:2018:873).

21

Tribunalul apreciază oportun să examineze admisibilitatea acțiunii având în vedere articolul 263 al patrulea paragraf ultima teză TFUE, înainte de a examina, dacă este cazul, celelalte cauze de inadmisibilitate invocate de Comisie. Astfel cum s‑a arătat la punctul 20 de mai sus, reiese din dispoziția menționată că orice persoană fizică sau juridică poate formula o acțiune împotriva actelor normative care o privesc în mod direct și care nu presupun măsuri de executare. Având în vedere împrejurările speței, Tribunalul consideră oportun să examineze mai întâi criteriul afectării directe, iar ulterior, dacă este cazul, celelalte criterii de la articolul 263 al patrulea paragraf ultima teză TFUE.

22

În ceea ce privește criteriul afectării directe, reclamanta susține, printre altele, că decizia atacată o privește în mod direct în măsura în care aceasta din urmă permite Republicii Italiene să aplice întreprinderilor private care furnizează servicii sociosanitare un regim de avantaje în materie de cost al forței de muncă și această decizie produce efecte juridice într‑un mod pur automat, exclusiv în temeiul dreptului Uniunii Europene și fără altă normă intermediară, ceea ce ar permite Republicii Italiene să aplice regimul de avantaje în cauză. Reclamanta amintește că Comisia nu contestă că, precum celelalte 21 de entități publice care au adresat Comisiei o plângere în anul 2014 privind ajutoare de stat ilegale, aceasta operează pe piața italiană a prestării de servicii sociosanitare, în concurență cu prestatorii privați. Entitățile publice ar avea aceleași venituri precum prestatorii privați, confruntându‑se în același timp cu costuri mai ridicate din cauza măsurilor naționale în cauză. Plângerea care provine de la 21 de entități publice și cererea introductivă au cuantificat amploarea prejudiciului efectiv pe care prestatorii publici de servicii sociosanitare le‑ar suferi, întrucât nu ar putea beneficia de măsurile naționale în cauză, în condițiile în care acestea ar fi rezervate prestatorilor privați. Astfel, reclamanta explică în esență că, în măsura în care costul salarial constituie costul cel mai important (aproximativ 70 % din cifra de afaceri) pentru furnizorii de servicii sociosanitare, aceasta suferă un prejudiciu de aproximativ 528000 de euro pe an din cauza faptului că nu poate beneficia de măsurile naționale în cauză. Reclamanta explică, de asemenea, că situația de fapt pertinentă în sensul articolului 107 TFUE, care o deosebește, în calitate de întreprindere publică, de întreprinderile private care furnizează servicii identice, este piața prestatorilor de servicii sociosanitare, astfel cum este definită de legge n. 328 – Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali (Legea nr. 328, denumită „Legea‑cadru pentru realizarea sistemului integrat de intervenții și servicii sociale”) din 8 noiembrie 2000 (GURI nr. 265 din 13 noiembrie 2000 – Supliment ordinar la GURI nr. 186, p. 1).

23

Trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, condiția conform căreia decizia care face obiectul acțiunii trebuie să privească direct o persoană fizică sau juridică, astfel cum este prevăzută la articolul 263 al patrulea paragraf TFUE, impune ca două criterii să fie îndeplinite cumulativ, și anume ca măsura contestată, pe de o parte, să producă în mod direct efecte asupra situației juridice a particularului și, pe de altă parte, să nu lase nicio putere de apreciere destinatarilor însărcinați cu punerea sa în aplicare, aceasta având un caracter pur automat și decurgând doar din reglementarea Uniunii, fără aplicarea altor norme intermediare (a se vedea Hotărârea din 6 noiembrie 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisia, Comisia/Scuola Elementare Maria Montessori și Comisia/Ferracci, C‑622/16 P-C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punctul 42 și jurisprudența citată).

24

În ceea ce privește, mai precis, normele privind ajutoarele de stat, trebuie subliniat că acestea au ca obiectiv protecția concurenței. Astfel, în acest domeniu, faptul că o decizie a Comisiei lasă intacte efectele măsurilor naționale despre care reclamanta a susținut, într‑o plângere adresată acestei instituții, că nu erau compatibile cu acest obiectiv și că o puneau într‑o situație concurențială dezavantajoasă permite să se concluzioneze că această decizie afectează direct situația sa juridică, în special dreptul său, rezultat din dispozițiile Tratatului FUE în materia ajutoarelor de stat, de a nu suferi o concurență denaturată prin măsurile naționale în cauză (Hotărârea din 6 noiembrie 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisia, Comisia/Scuola Elementare Maria Montessori și Comisia/Ferracci, C‑622/16 P-C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punctul 43 și jurisprudența citată).

25

Or, trebuie amintit că afectarea directă a unui reclamant nu poate fi dedusă din simplul caracter potențial al unei relații de concurență (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 noiembrie 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisia, Comisia/Scuola Elementare Maria Montessori și Comisia/Ferracci, C‑622/16 P-C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punctul 46 și jurisprudența citată).

26

În măsura în care condiția referitoare la afectarea directă impune ca actul contestat să producă direct efecte asupra situației juridice a reclamantului, instanța Uniunii este obligată să verifice dacă acesta din urmă a expus în mod pertinent motivele pentru care decizia Comisiei este susceptibilă să îl pună într‑o situație concurențială dezavantajoasă și, prin urmare, să producă efecte asupra situației sale juridice (Hotărârea din 6 noiembrie 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisia, Comisia/Scuola Elementare Maria Montessori și Comisia/Ferracci, C‑622/16 P-C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punctul 47).

27

Reclamanta susține în esență că suferă un prejudiciu ca urmare a faptului că este supusă unor costuri salariale mai ridicate decât prestatorii privați de servicii sociosanitare care beneficiază de măsurile naționale în cauză, menținute de statul italian ca urmare a deciziei atacate.

28

În această privință, trebuie amintit că reclamantele din cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 6 noiembrie 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisia, Comisia/Scuola Elementare Maria Montessori și Comisia/Ferracci (C‑622/16 P-C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punctul 50), au demonstrat, aducând dovezi în acest sens, că sediile lor erau situate în imediata vecinătate a unor entități a priori eligibile pentru măsurile naționale examinate în decizia în litigiu, că desfășurau activități asemănătoare cu ale lor și că activau, așadar, pe aceeași piață de servicii și pe aceeași piață geografică.

29

În speță, trebuie să se constate că simpla menționare a unui prejudiciu cauzat ca urmare a costurilor salariale mai ridicate decât cele ale operatorilor privați activi pe piața italiană a „serviciilor sociosanitare” nu poate în sine să permită să se prezinte în mod pertinent motivele pentru care decizia atacată este susceptibilă să o plaseze pe reclamantă într‑o situație concurențială dezavantajoasă și, prin urmare, să producă efecte asupra situației sale juridice. Trebuie precizat în această privință că măsurile naționale în cauză nu vizează anumite servicii sau piețe geografice în special, ci operatorii privați din Italia în general. În plus, este necesar să se sublinieze că, deși Legea nr. 328 poate privi prestatorii de servicii sociosanitare ca urmare a naturii sale de lege‑cadru, aceasta cuprinde indicații de natură generală cu privire la organizarea sectorului, dar nu și elemente precise pe piața relevantă, astfel încât este imposibil să se stabilească dacă toți operatorii cărora li se aplică sunt în situație de concurență între ei.

30

În aceste condiții, este necesar să se verifice dacă reclamanta a prezentat în mod pertinent piața pe care este activă și dacă a precizat cu ce actori care beneficiază în mod potențial de măsurile naționale în cauză este în concurență pentru a înțelege impactul negativ pe care l‑ar putea avea măsurile naționale, menținute prin decizia atacată, asupra capacității sale de concurență.

31

Este necesar să se constate în această privință că reclamanta furnizează servicii sociosanitare și că reiese din dosar că aceasta are sediul în municipalitatea Pederobba situată în regiunea Veneto. Reclamanta apreciază că este în concurență cu actori privați care furnizează servicii sociosanitare. Aceasta enumeră anumite întreprinderi care vin din alte state membre ale Uniunii care s‑au stabilit în Italia și care sunt active în același sector pentru a demonstra că în speță este îndeplinit criteriul afectării schimburilor comerciale dintre statele membre în sensul articolului 107 TFUE.

32

Cu toate acestea, este necesar, în primul rând, să se considere că argumentele reclamantei și elementele evocate la punctul 31 de mai sus nu permit să se stabilească piața relevantă și nici situația concurențială pe aceasta. Astfel, reclamanta a menționat numai servicii sociosanitare care implică, de exemplu, acordarea de îngrijiri persoanelor în vârstă, fără a preciza condițiile în care aceste servicii sunt oferite și fără a preciza mai mult dacă expresia „servicii sociosanitare” se referă la o piață distinctă sau la mai multe piețe de servicii. Astfel, aceasta nu reiese în mod clar din înscrisurile reclamantei, care pare să se refere mai degrabă la un sector decât la o piață distinctă. Această impresie este susținută de faptul că reclamanta menționează mai multe tipuri de servicii, la fel cum o face Legea nr. 328 la care aceasta face referire. Cu titlu de exemplu, aceasta enumeră întreprinderile care furnizează servicii „sociomedicale”, servicii de „sănătate”, servicii în „sectorul locuințelor sanitare și sociale” sau întreprinderile care au „locuințe pentru persoane în vârstă”.

33

În plus, nu reiese din dosar pe ce piață geografică ar fi activă reclamanta. Aceasta indică, fără alte precizări, că operează pe piața italiană. În același timp, ea enumeră deopotrivă actori străini și actori care operează în mai multe regiuni italiene, precum Emilia‑Romagna, Latium, Liguria, Lombardia, Piemont, Apulia, Toscana, Sardinia și Veneto. Reclamanta arată, de asemenea, că are sediul în municipalitatea Pederobba. Totuși, aceste informații nu permit să se deducă pe ce piață geografică reclamanta apreciază că operează efectiv, aceasta cu atât mai mult cu cât nu sunt precizate condițiile în care sunt furnizate serviciile sociosanitare. Printre altele, reclamanta nu precizează dacă serviciile sale sunt furnizate la nivel local, regional, național sau internațional.

34

În al doilea rând, trebuie să se constate că reclamanta nu a precizat cu care actori, care pot eventual beneficia de măsurile naționale în cauză, apreciază că se află în concurență. Astfel, în lipsa unor informații concrete în această privință, reclamanta nu poate dovedi că s‑ar afla într‑o situație de concurență dezavantajoasă. În această privință, trebuie precizat, astfel cum s‑a arătat la punctul 25 de mai sus, că afectarea directă a unui reclamant nu poate fi dedusă din simpla posibilitate a unei relații de concurență. Nu este suficient, astfel cum procedează reclamanta, să se menționeze o noțiune abstractă precum cea de operatori privați sau să se enumere întreprinderi active în același sector fără a explica motivul pentru care aceste întreprinderi ar trebui să fie considerate concurente ale reclamantei.

35

Având în vedere aceste considerații, este necesar să se statueze că, în lipsa precizărilor menționate la punctele 32-34 de mai sus, reclamanta nu a expus în mod pertinent, în conformitate cu jurisprudența citată la punctul 26 de mai sus, motivele pentru care decizia atacată era susceptibilă să o plaseze într‑o situație concurențială dezavantajoasă și, prin urmare, să producă efecte asupra situației sale juridice, astfel încât criteriul afectării directe nu este îndeplinit în speță.

36

Rezultă că acțiunea trebuie respinsă în totalitate ca inadmisibilă, fără a fi necesară pronunțarea cu privire la celelalte criterii de la articolul 263 al patrulea paragraf ultima teză TFUE și cu privire la celelalte cauze de inadmisibilitate invocate de Comisie.

37

Conform articolului 144 alineatul (3) din Regulamentul de procedură, atunci când pârâtul depune o excepție de inadmisibilitate sau de necompetență, prevăzută la articolul 130 alineatul (1) din regulamentul menționat, pronunțarea asupra cererii de intervenție nu are loc decât după respingerea excepției sau după unirea acesteia cu fondul. Pe de altă parte, conform articolului 142 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, intervenția este accesorie litigiului principal și rămâne fără obiect, printre altele, atunci când cererea introductivă este declarată inadmisibilă.

38

În speță, întrucât acțiunea este respinsă în totalitate, nu mai este necesară pronunțarea cu privire la cererile de intervenție formulate de Ipab di Vicenza, de Ipab Casa Gino e Pierina Marani, de Ipab Centro Residenziale per Anziani di Cittadelli, de Azienda Pubblica dei Servizi alla Persona „Grimani Buttari – residenze per Anziani in Osimo” și de Republica Italiană.

39

Potrivit articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.

40

Întrucât reclamanta a căzut în pretenții, se impune ca, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, să fie obligată să le suporte și pe cele efectuate de Comisie, conform concluziilor acesteia din urmă.

41

Pe de altă parte, în temeiul articolului 144 alineatul (10) din Regulamentul de procedură, Ipab di Vicenza, Ipab Casa Gino e Pierina Marani, Ipab Centro Residenziale per Anziani di Cittadelli, Azienda Pubblica dei Servizi alla Persona „Grimani Buttari – residenze per Anziani in Osimo” și Republica Italiană suportă, fiecare, propriile cheltuieli de judecată aferente cererilor de intervenție.

Pentru aceste motive,

TRIBUNALUL (Camera a doua)

dispune: