A. Necesitatea de a acționa

Care este problema și de ce este o problemă la nivelul UE?

Directiva 2005/35/CE privind poluarea cauzată de nave (denumită în continuare „Directiva privind poluarea cauzată de nave” sau „directiva”) reglementează sancțiunile pentru deversările ilegale în mare de hidrocarburi și de substanțe lichide nocive provenite de la nave. Ilegal înseamnă care nu respectă standardele MARPOL (MARPOL – Convenția pentru prevenirea poluării de către nave).

Directiva este una dintre inițiativele UE care vizează reducerea poluării mediului marin cauzate de transportul maritim. Scopul său este de a încorpora standardele internaționale privind poluarea cauzată de nave în legislația UE și de a asigura faptul că persoanele responsabile de deversările de substanțe poluante în mare sunt supuse unor sancțiuni. Motivul care a stat la baza directivei a fost în mare parte preocuparea publică în urma accidentelor în care au fost implicate petrolierele Erika (1999) și Prestige (2002).

Deși sectorul maritim oferă Uniunii Europene beneficii economice și sociale substanțiale, el are totodată un impact asupra mediului și a sănătății cetățenilor UE. Deversările de petrol reprezintă o sursă îngrijorătoare de poluare marină, deoarece sunt dificil de curățat și pot rămâne perioade lungi în mediul marin. Alte substanțe nocive deversate de nave, precum și gunoiul și apele uzate au, de asemenea, un efect negativ asupra mării. Ele pot polua habitatele marine și costiere, cauzând daune mediului natural și economiei.

Comisia a efectuat o evaluare ex post a directivei în 2022 și a constatat că aceasta a contribuit cu succes la încorporarea normelor internaționale privind poluarea cauzată de nave în legislația UE și a îmbunătățit detectarea cazurilor potențiale de poluare cauzată de nave. În mod concret, directiva a reprezentat impulsul care a stat la baza creării serviciului CleanSeaNet – un serviciu de monitorizare a deversărilor de hidrocarburi la nivelul UE care utilizează supravegherea prin satelit gestionat de Agenția Europeană pentru Siguranță Maritimă (EMSA). Cu toate acestea, persoanele care deversează în mod ilegal substanțe poluante nu sunt întotdeauna identificate și, în consecință, sunt rareori sancționate. O serie de aspecte au fost identificate ca fiind problematice: (1) domeniul de aplicare actual al directivei nu acoperă toate substanțele poluante relevante din regimul internațional, de exemplu gunoiul sau apele uzate deversate în mare; (2) schimbul de informații și/sau expertiza pentru detectarea, verificarea și sancționarea eficace a poluării cauzate de nave nu sunt uniforme la nivelul UE și, în general, sunt insuficiente; (3) există un efect disuasiv dezechilibrat al sancțiunilor aplicate în prezent în UE pentru poluarea cauzată de nave; (4) raportarea actuală de către statele membre este incompletă și conduce la o lipsă de informații privind poluarea cauzată de nave și sancțiunile aferente impuse în UE de-a lungul timpului. 

Îmbunătățirea directivei pentru a remedia această problemă transfrontalieră are în mod evident relevanță pentru Uniune. În absența unor acțiuni suplimentare la nivelul UE, este foarte probabil ca problema să persiste. Odată cu intrarea în vigoare a noii Directive privind infracțiunile împotriva mediului (care, pentru prima dată, va conține dispoziții privind poluarea cauzată de nave), dispozițiile privind sancțiunile penale din Directiva privind poluarea cauzată de nave vor deveni caduce și, prin urmare, trebuie eliminate.

Care este rezultatul urmărit?

În conformitate cu Pactul verde european, scopul este de a încorpora în legislația UE standardele internaționale privind poluarea cauzată de nave și de a asigura faptul că persoanele responsabile de deversările de substanțe poluante sunt supuse unor sancțiuni eficace, proporționale și disuasive. Obiectivele specifice sunt următoarele: (1) încorporarea standardelor internaționale în legislația UE prin alinierea directivei la anexele la Convenția MARPOL privind deversările în mare; (2) sprijinirea statelor membre prin consolidarea capacității lor de a detecta incidentele de poluare, de a efectua verificări, de a colecta dovezi și de a aplica sancțiuni eficace contravenienților identificați, în timp util și în mod armonizat; (3) asigurarea faptului că persoanele responsabile de deversările ilegale provenite de la nave sunt supuse unor sancțiuni eficace, proporționale și disuasive; și (4) asigurarea unei raportări simplificate și eficace a incidentelor de poluare cauzată de nave și a activităților subsecvente. 

Care este valoarea adăugată a acțiunii la nivelul UE (subsidiaritate)?

Din cauza impactului transfrontalier frecvent al poluării marine și a faptului că persoanele care săvârșesc aceste fapte acționează la nivel transfrontalier, acțiunea individuală a statelor membre nu ar fi suficientă pentru a soluționa această problemă. Abordările naționale divergente în acest domeniu împiedică cooperarea eficientă între statele membre și le permit contravenienților să se sustragă de la sancțiuni. Directiva depășește deja standardele MARPOL prin (1) prevederea unui regim de răspundere care permite sancționarea mai eficace a poluatorilor și (2) sprijinirea statelor membre în identificarea contravenienților prin intermediul instrumentelor digitale. Valoarea adăugată a acestei revizuiri este reglementarea mai multor substanțe poluante, clarificarea regimului de răspundere existent și extinderea supravegherii prin satelit pentru a acoperi mai multe tipuri de poluanți. Revizuirea urmărește, de asemenea, să introducă noi măsuri privind sancțiunile, fără a afecta Directiva revizuită privind infracțiunile împotriva mediului. Acțiunea la nivelul UE ar fi mai eficientă decât acțiunea la nivel național, deoarece ar avea un efect disuasiv la nivel transfrontalier.

B. Soluții

Care sunt diferitele opțiuni disponibile pentru atingerea obiectivelor? Există o opțiune preferată? Dacă nu, de ce?

În cadrul acestei evaluări a impactului au fost evaluate trei opțiuni de politică (OP) care propun soluții la această problemă, dar care diferă în ceea ce privește abordarea, nivelul de armonizare și marja de apreciere lăsată statelor membre. Toate opțiunile de politică au în vedere extinderea domeniului de aplicare al directivei pentru a include nu numai anexele I-II la MARPOL (hidrocarburi și substanțe lichide nocive în vrac), așa cum este cazul în prezent, ci și anexa III (substanțe dăunătoare transportate pe mare sub formă ambalată), anexa IV (ape uzate), anexa V (gunoi) și anexa VI (apă și reziduuri provenite de la epuratoare). Toate opțiunile oferă statelor membre informații mai bune și asigură faptul că nivelul sprijinului EMSA (formare, orientare, instrumente integrate, acces la informații privind posibilele cazuri detectate) este suficient de ridicat.

OP-A lasă cea mai mare marjă de apreciere statelor membre în ceea ce privește punerea în aplicare a standardelor MARPOL. În cadrul OP-A, statele membre ar urma să fie responsabile de gestionarea informațiilor lor privind incidentele de poluare cauzată de nave și de informarea publicului prin intermediul site-urilor naționale. Această opțiune urmează o abordare națională în ceea ce privește stabilirea tipului de sancțiune și nu reglementează nivelul sancțiunii. În cadrul OP-A, există mai multă adaptabilitate pentru statele membre și o intervenție minimă a UE.

OP-B se axează pe consolidarea cooperării dintre statele membre, în principal prin măsuri comune incluse în toate opțiunile, de exemplu optimizarea în continuare a instrumentelor EMSA, cum ar fi CleanSeaNet, SafeSeaNet și THETIS. În cadrul OP-B, sunt stabilite criteriile pentru nivelurile sancțiunilor. De asemenea, OP-B oferă o structură de cooperare între statele membre și consolidează punerea lor în aplicare fără a introduce măsuri de reglementare sau costuri majore pentru statele membre.

OP-C se axează pe acțiuni de reglementare mai ferme la nivelul UE pentru a completa cooperarea dintre statele membre. Aceasta obligă statele membre să verifice cel puțin 60 % din alertele lor CleanSeaNet. Se preconizează că OP-C va genera costuri de verificare mai ridicate, dar oferă o structură pentru consolidarea aplicării legislației. În ceea ce privește nivelurile sancțiunilor, OP-C ar consolida armonizarea la nivelul UE prin stabilirea valorilor.

OP-B, selectată ca opțiune de politică preferată, este considerată a fi cea mai eficientă și proporțională, având o mare probabilitate de a funcționa bine într-un cadru comun. Cu toate acestea, există lacune în materie de date, puține contribuții ale părților interesate și un grad ridicat de incertitudine cu privire la impact. În ceea ce privește coerența, toate cele trei opțiuni au aceleași rezultate și sunt compatibile cu alte instrumente ale UE. În ceea ce privește eficacitatea, OP-C are rezultate mai bune decât OP-B din cauza efectului disuasiv al ratei de verificare de 60 %, ceea ce sporește șansele ca o navă să fie detectată atunci când efectuează deversări ilegale în mările europene. Opțiunile B și C sunt mai eficace decât opțiunea A, în special datorită beneficiilor furnizării de soluții armonizate la nivelul UE, în comparație cu abordările naționale multiple. OP-C este mai puțin proporțională decât OP-B din cauza abordării stricte propuse în materie de reglementare a nivelurilor sancțiunilor și a unei obligații majore de verificare. Impunerea unei astfel de abordări stricte în materie de reglementare în cadrul OP-C este considerată disproporționată, având în vedere datele foarte incerte și evaluarea ex post deficitară a inițiativei (din cauza datelor limitate).

Care sunt punctele de vedere ale diferitelor părți interesate? Care sunt susținătorii fiecărei opțiuni?

Implicarea părților interesate în procesul de consultare a fost, în general, scăzută. Au fost primite 30 de răspunsuri la consultarea publică.

Opțiunea de politică preferată (OP-B) este, în principiu, susținută de diferite părți interesate. În cursul unui atelier de validare de către părțile interesate organizat în septembrie 2022 cu statele membre, sectorul și ONG-urile, când au fost întrebați despre cele trei opțiuni, 20 din 27 de participanți la vot s-au pronunțat în favoarea unei cooperări consolidate între statele membre și a unui sprijin sporit din partea EMSA. Cu toate acestea, opiniile părților interesate au fost diferite. Unele părți interesate din cadrul sectorului consideră că directiva nu este necesară, deoarece normele internaționale MARPOL sunt suficiente.

Părțile interesate sunt, în general, în favoarea extinderii domeniului de aplicare al directivei pentru a include deversările în mare ale altor substanțe reglementate de MARPOL. Consultarea publică a arătat că 23 (din 28) de respondenți consideră că „actualizarea directivei pentru a include amendamentele la Convenția MARPOL, instituind norme mai stricte pentru deversarea în mare a deșeurilor provenite de la nave” este un aspect relevant care ar trebui abordat. Dintre cei 51 de respondenți la atelierul de validare de către părțile interesate din septembrie 2022, 26 au votat în favoarea extinderii domeniului de aplicare pentru a include anexele I-VI. Unele ONG-uri consideră că domeniul de aplicare al directivei ar trebui să depășească ceea ce este reglementat la nivel internațional, de exemplu, să acopere zgomotul subacvatic. Părțile interesate sunt de acord că este necesar să se îmbunătățească eficacitatea mecanismelor de supraveghere și de schimb de informații și sunt în favoarea sprijinului acordat de UE statelor membre în acest domeniu.

C. Impacturile opțiunii preferate

Care sunt avantajele opțiunii preferate (sau ale opțiunilor principale, în cazul în care nu există o opțiune preferată)?

Se preconizează că OP-B (la fel ca OP-A și OP-C) va genera economii de costuri de asigurare a respectării legislației pentru statele membre estimate la 1,8 milioane EUR.

OP-B (la fel ca OP-C) ar urma să genereze economii de costuri administrative pentru statele membre estimate la 0,9 milioane EUR.

De asemenea, se preconizează că OP-B va aduce beneficii mediului datorită prevenirii poluării. În perioada 2025-2050, ar putea fi evitate 3 411 tone de deversări de hidrocarburi în comparație cu scenariul de referință. Reducerea costurilor externe este estimată la 690,5 milioane EUR. Cu toate acestea, incertitudinea cu privire la beneficiile de mediu cuantificate este ridicată, din cauza lipsei datelor.

În ansamblu, se preconizează că OP-B va genera beneficii nete estimate între 558,5 și 567,4 milioane EUR.

(N.B. Toate cifrele se raportează la scenariul de referință și sunt exprimate ca valoare actualizată netă pentru perioada 2025-2050, la prețurile din 2020).

Care sunt costurile opțiunii preferate (sau ale opțiunilor principale, în cazul în care nu există o opțiune preferată)?

În cadrul OP-B, costurile suplimentare vor fi suportate în principal de EMSA, deoarece volumul său de muncă va crește ca urmare a dezvoltării de noi module informatice, a utilizării optimizate a instrumentelor existente, a formării și a orientărilor. Aceste costuri de ajustare pentru EMSA sunt estimate între 122,6 și 131,4 milioane EUR în perioada 2025-2050. În plus, costurile de ajustare pentru Comisia Europeană sunt estimate la 0,8 milioane EUR.

Costurile de asigurare a respectării legislației pentru administrațiile statelor membre, legate de extinderea domeniului de aplicare al directivei și de feedbackul privind alertele CleanSeaNet, sunt estimate la 2,5 milioane EUR.

(N.B. Toate cifrele se raportează la scenariul de referință și sunt exprimate ca valoare actualizată netă pentru perioada 2025-2050, la prețurile din 2020).

Care sunt efectele asupra IMM-urilor și asupra competitivității?

Opțiunea de politică preferată nu creează noi obligații pentru întreprinderi și nu ar avea așadar un impact asupra costurilor acestora. Extinderea domeniului de aplicare al directivei la alte substanțe reglementate de Convenția MARPOL poate fi relevantă pentru ambarcațiunile de agrement și navele de pescuit, segmentele ale sectorului cu un nivel ridicat de participare a IMM-urilor. Cu toate acestea, faptul că această extindere se axează pe aplicarea standardelor internaționale înseamnă că sectorul transportului maritim trebuie să respecte aceste standarde inclusiv în absența directivei și nu se preconizează niciun impact asupra costurilor pentru IMM-urile care respectă directiva.

Va exista un impact semnificativ asupra bugetelor și a administrațiilor naționale?

Costurile de asigurare a respectării legislației pentru administrațiile statelor membre sunt estimate la 2,5 milioane EUR. Pe de altă parte, se preconizează că OP-B va genera economii de costuri de asigurare a respectării legislației estimate la 1,8 milioane EUR și economii de costuri administrative estimate la 0,9 milioane EUR. În consecință, costurile nete pentru administrațiile statelor membre sunt estimate la 0,2 milioane EUR.

(N.B. Toate cifrele se raportează la scenariul de referință și sunt exprimate ca valoare actualizată netă pentru perioada 2025-2050, la prețurile din 2020).

Vor exista și alte impacturi semnificative?

Pe lângă impactul indirect pozitiv de descurajare a deversărilor ilegale de pe nave în mediul marin, inițiativa poate avea un impact indirect pozitiv asupra sănătății persoanelor care trăiesc în apropierea mărilor din UE și/sau care consumă pește capturat în mările europene, datorită unei calități mai bune a apei. Totuși, acest impact nu este perceput ca fiind semnificativ.

Proporționalitate

Opțiunea de politică preferată este evaluată ca fiind cea mai proporțională pentru îndeplinirea obiectivelor generale de politică. Opțiunea de politică preferată pune accentul pe îmbunătățirea cooperării, a schimbului de cunoștințe și a colectării de date și depășește ceea ce ar putea realiza statele membre în mod individual. Navele care deversează ilegal substanțe poluante vor fi pasibile de sancțiuni mai eficace, mai proporționale și mai disuasive datorită sprijinului acordat de UE statelor membre prin formare și platforme pentru schimbul de informații și de experiență, precum și prin instrumente digitale moderne care contribuie la identificarea poluatorilor potențiali.

D. Acțiuni ulterioare

Când va fi reexaminată politica?

Comisia va efectua o evaluare a directivei la cinci ani de la data transpunerii prezentei directive de modificare, iar EMSA va efectua vizite în statele membre pentru a verifica operațiunile pe teren, în urma cărora va elabora analize transversale.