This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52022PC0247
Proposal for a COUNCIL DECISION on adding the violation of Union restrictive measures to the areas of crime laid down in Article 83(1) of the Treaty on the Functioning of the European Union
Propunere de DECIZIE A CONSILIULUI privind adăugarea încălcării măsurilor restrictive ale Uniunii în domeniile criminalității prevăzute la articolul 83 alineatul (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene
Propunere de DECIZIE A CONSILIULUI privind adăugarea încălcării măsurilor restrictive ale Uniunii în domeniile criminalității prevăzute la articolul 83 alineatul (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene
COM/2022/247 final
COMISIA EUROPEANĂ
Bruxelles, 25.5.2022
COM(2022) 247 final
2022/0176(NLE)
Propunere de
DECIZIE A CONSILIULUI
privind adăugarea încălcării măsurilor restrictive ale Uniunii în domeniile criminalității prevăzute la articolul 83 alineatul (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene
EXPUNERE DE MOTIVE
(1)CONTEXTUL PROPUNERII
•Motivele și obiectivele propunerii
(1)Introducere
Măsurile restrictive reprezintă un instrument esențial pentru promovarea obiectivului politicii externe și de securitate comune („PESC”), astfel cum este prevăzut la articolul 21 din Tratatul privind Uniunea Europeană („TUE”). Aceste obiective includ protejarea valorilor Uniunii, menținerea păcii și securității internaționale, precum și consolidarea și sprijinirea democrației, a statului de drept și a drepturilor omului.
În scopul menținerii acestor valori, Uniunea poate impune măsuri restrictive împotriva țărilor, entităților sau persoanelor terțe. Aceste măsuri includ măsuri individuale specifice, și anume sancțiuni financiare specifice (înghețarea activelor) și restricții privind intrarea pe teritoriul său (interdicții de călătorie), precum și măsuri sectoriale, și anume embargouri asupra armelor sau măsuri economice și financiare (de exemplu, restricții la import și la export, restricții privind furnizarea anumitor servicii, cum ar fi serviciile bancare) 1 . Menținerea păcii și securității internaționale este deosebit de relevantă în contextul actual al invadării Ucrainei de către Rusia. Uniunea a instituit o serie de măsuri restrictive, unele încă din 2014, împotriva persoanelor și întreprinderilor ruse și belaruse. În acest context, pentru a consolida coordonarea la nivelul Uniunii în ceea ce privește asigurarea respectării acestor măsuri restrictive, Comisia a instituit un grup operativ „Înghețare și punere sub sechestru” 2 . Pe lângă asigurarea coordonării dintre statele membre și agențiile Uniunii, cum ar fi Europol și Eurojust, aceasta urmărește să exploreze interacțiunea dintre măsurile restrictive și măsurile de drept penal.
În prezent, Uniunea a pus în aplicare peste 40 de regimuri de măsuri restrictive. Unele dintre acestea pun în aplicare măsuri restrictive adoptate de către Organizația Națiunilor Unite; altele sunt adoptate în mod autonom de Uniune. Pe lângă regimurile care abordează situații specifice fiecărei țări, Uniunea a adoptat, de asemenea, regimuri orizontale care vizează proliferarea și utilizarea armelor chimice, atacurile cibernetice, încălcările drepturilor omului și terorismul 3 . Măsurile restrictive sunt obligatorii pentru statele membre ale Uniunii și pentru orice persoană sau entitate aflată sub jurisdicția statelor membre (operatori din UE) 4 . Aplicarea inconsecventă a măsurilor restrictive subminează eficacitatea acestora și capacitatea Uniunii de a se exprima la unison 5 . Punerea în aplicare și asigurarea respectării măsurilor restrictive ale Uniunii sunt, în primul rând, responsabilitatea statelor membre. Autoritățile competente din statele membre trebuie să evalueze dacă a avut loc o încălcare a regulamentului relevant al Consiliului adoptat în temeiul articolului 215 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene („TFUE”) și să ia măsuri adecvate.
În acest sens, regulamentele Uniunii includ în mod sistematic o dispoziție care impune statelor membre să adopte norme naționale care să prevadă sancțiuni eficace, proporționale și disuasive pentru încălcarea dispozițiilor regulamentelor respective 6 .
Aceste regulamente includ, în general:
·măsurile restrictive;
·o clauză care interzice eludarea acestora, și anume la participarea cu bună știință și în mod intenționat la activități care au drept scop eludarea măsurilor restrictive în cauză 7 și
·alte obligații, în special de a raporta cu privire la măsurile luate pentru punerea în aplicare a măsurilor restrictive (de exemplu, raportarea către autorități a valorii activelor care au fost înghețate).
Articolul 215 din TFUE oferă un temei juridic pentru adoptarea de către Consiliu a „măsurilor necesare” în cazul adoptării unor măsuri restrictive la nivelul Uniunii. Cu toate acestea, temeiul juridic pentru adoptarea de măsuri restrictive nu permite apropierea definițiilor de drept penal și a tipurilor și nivelurilor sancțiunilor penale 8 .
Astfel cum se va discuta mai detaliat în secțiunile de mai jos, în absența unei armonizări la nivelul Uniunii, sistemele naționale diferă în mod semnificativ în ceea ce privește incriminarea încălcării regulamentelor Consiliului privind măsurile restrictive ale Uniunii („încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii”). De asemenea, sistemele de sancțiuni penale diferă substanțial.
În acest context, Comisia propune adăugarea încălcării măsurilor restrictive ale Uniunii în domeniile criminalității prevăzute la articolul 83 alineatul (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene („TFUE”). Odată ce Consiliul ajunge la un acord, iar Parlamentul European aprobă adăugarea încălcării măsurilor restrictive ale Uniunii în domeniile criminalității prevăzute la articolul 83 alineatul (1) din TFUE, Comisia va fi în măsură să propună o directivă în cadrul procedurii legislative ordinare, care ar putea armoniza definiția infracțiunilor și a sancțiunilor.
Având în vedere necesitatea urgentă de a trage la răspundere persoanele și entitățile incluse pe listă implicate în încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii, Comisia adoptă astăzi și o comunicare, cu o anexă care prezintă principalele elemente pe care le-ar putea conține o directivă viitoare privind sancțiunile penale pentru încălcarea normelor Uniunii privind măsurile restrictive 9 .
Secțiunile de mai jos examinează problemele pe care prezenta propunere urmărește să le abordeze, împreună cu cauzele care stau la baza acestora și consecințele negative cauzate de situația actuală. Acestea vor fi urmate de o prezentare a obiectivelor propunerii și a valorii sale adăugate, inclusiv a motivelor pentru care respectă criteriile pentru adăugarea unui domeniu al criminalității la articolul 83 alineatul (1) din TFUE.
(2)Problemele pe care le abordează propunerea
Întrucât adoptarea de măsuri restrictive la nivelul Uniunii s-a intensificat în ultimele decenii 10 , s-au intensificat și sistemele de evitare a acestora, inclusiv de cei care se află pe o listă de măsuri restrictive, care dispun de resurse suficiente și sunt în măsură să recurgă la „facilitatori” (avocați, notari etc.) și la „instrumente” (structuri juridice complexe pentru a ascunde proprietatea efectivă asupra activelor, de exemplu) pentru a se sustrage de la aplicarea acestora.
În acest sens, un raport din 2021 al Rețelei europene de puncte de contact cu privire la persoane vinovate de genocid, crime împotriva umanității și crime de război („Rețeaua privind genocidul”) 11 este deosebit de relevant. Pe baza unei evaluări comparative a situației din statele membre, raportul Rețelei privind genocidul subliniază că, în practică, foarte puține persoane fizice sau juridice responsabile de încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii sunt efectiv trase la răspundere 12 . Cu toate acestea, „se poate observa recent [și] o tendință pozitivă în ceea ce privește numărul de acțiuni de punere în aplicare inițiate și creșterea sancțiunilor impuse de anumite autorități naționale” 13 .
În pofida tendințelor pozitive din unele state membre, se pare că doar în câteva dintre ele există proceduri judiciare în curs legate de încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii 14 . Acest lucru poate constitui un indiciu al faptului că în multe state membre nu se acordă suficientă prioritate cercetării și urmăririi penale a încălcării măsurilor restrictive ale Uniunii. În plus, autoritățile de aplicare a legii se confruntă cu obstacole semnificative din cauza categoriei specifice de infractori, a victimelor și a naturii complexe a (combinației) infracțiunilor în cauză.
Încălcările măsurilor restrictive ale Uniunii au adesea caracter transfrontalier. De exemplu, o societate poate cumpăra echipamente prin intermediul unui intermediar străin, știind că adevărații vânzători sunt țări, entități și persoane fizice care fac obiectul măsurilor restrictive 15 . În domeniul înghețării activelor, de exemplu, o bancă internațională poate facilita transferul unui iaht „înghețat” deținut de o persoană inclusă pe listă. Un astfel de transfer interzis ar putea implica un cabinet de avocatură care contribuie la comiterea infracțiunii prin redactarea documentelor de vânzare a iahtului și, în unele cazuri, un funcționar public corupt care permite schimbarea proprietății. Spălarea banilor și/sau societățile de tip „cutie poștală” ar putea fi, de asemenea, mijloace accesorii de disimulare a originii plății pentru iaht.
Întrucât adesea nu există victime directe ale încălcării măsurilor restrictive, cercetarea și urmărirea penală a acestora depind de depistarea lor de către autoritățile naționale competente. În plus, rapoartele avertizorilor de integritate 16 sau plângerile organizațiilor societății civile 17 joacă un rol important în raportarea încălcărilor măsurilor restrictive.
În ceea ce privește interacțiunea dintre abordarea statelor membre în ceea ce privește incriminarea încălcărilor măsurilor restrictive ale Uniunii cu măsurile de confiscare, ar trebui subliniat faptul că, în majoritatea statelor membre, confiscarea este posibilă numai pe baza unei condamnări penale sau, cel puțin, a unor legături stabilite cu activități infracționale. Cu toate acestea, chiar dacă în mai multe state membre încălcarea măsurilor restrictive a fost incriminată, diferențele dintre statele membre pot duce la o abordare fragmentată în cauzele transfrontaliere.
(3)Cauzele care stau la baza problemelor
Persoanele implicate în practici ilicite privind măsurile restrictive ale Uniunii pot profita de faptul că statele membre au definiții și sancțiuni foarte diferite pentru încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii în temeiul dreptului administrativ și/sau al dreptului penal 18 . Unele state membre utilizează definiții generale, cum ar fi „încălcarea sancțiunilor ONU și ale UE” sau „încălcarea reglementărilor UE” 19 . Alte state membre dispun de dispoziții mai detaliate, de exemplu prin furnizarea unei liste a comportamentelor interzise 20 .
Pe baza răspunsurilor primite la un chestionar transmis de Rețeaua privind genocidul, a consultărilor sale suplimentare 21 și a cercetărilor suplimentare efectuate de Comisie în vederea prezentei propuneri, se poate concluziona că, în 13 state membre, încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii poate constitui o contravenție sau o infracțiune. Criteriile potrivit cărora comportamentul intră sub incidența unuia sau a celuilalt regim sunt diferite în fiecare stat membru, dar sunt de obicei legate de gravitate (natura gravă) sau determinate din punct de vedere calitativ (intenție, neglijență gravă) sau cantitativ (prejudiciu) 22 . În 12 state membre, încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii constituie doar infracțiune. Cu toate acestea, în două state membre, fapta specifică de încălcare a măsurilor restrictive ale Uniunii poate conduce doar la sancțiuni administrative 23 .
Tabel: Încadrarea încălcării măsurilor restrictive ale Uniunii
|
Încadrarea încălcării măsurilor restrictive ale Uniunii |
State membre |
|
Încălcarea măsurilor restrictive constituie fie infracțiune, fie contravenție |
BE, BG, CZ, DE, EE, IE, EL, IT, LT, AT, PL, RO, SI |
|
Încălcarea măsurilor restrictive constituie infracțiune |
DK, FR, HR, CY, LV, LU, HU, MT, NL, PT, FI, SE |
|
Încălcarea măsurilor restrictive constituie contravenție |
ES, SK |
În ceea ce privește pedepsele cu închisoarea, în 14 state membre, limita superioară a pedepsei cu închisoarea este cuprinsă între 2 și 5 ani, în timp ce în 8 state membre limita superioară a pedepsei este între 8 și 12 ani 24 . Cuantumul maxim al amenzii care poate fi impusă pentru încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii, indiferent dacă această faptă este considerată infracțiune sau contravenție, variază foarte mult de la un stat membru la altul, de la 1 200 EUR la 500 000 EUR 25 . 14 state membre prevăd răspunderea persoanelor juridice pentru încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii 26 . 12 state membre prevăd sancțiuni administrative, în special amenzi, care pot fi impuse persoanelor juridice atunci când angajații acestora (sau cel puțin conducerea acestora) încalcă sancțiunile 27 . Amenzile maxime pentru persoanele juridice variază între 133 000 EUR și 37,5 milioane EUR 28 .
(4)Consecințe negative ale statu-quo-ului
În cazul în care autoritățile de aplicare a legii și autoritățile judiciare nu dispun de instrumentele și resursele adecvate pentru a preveni, a depista, a investiga și a urmări penal încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii, persoanele fizice și juridice desemnate ale căror active sunt înghețate își pot accesa în continuare activele în practică și regimurile de sprijin care sunt vizate de măsurile restrictive ale Uniunii.
În plus, faptul că statele membre au definiții foarte diferite și sancțiuni eterogene pentru încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii în temeiul dreptului administrativ și/sau al dreptului penal indică faptul că aceeași încălcare ar putea face obiectul unor sancțiuni diferite și al unor niveluri de aplicare diferite. Din punct de vedere politic, acest lucru slăbește asigurarea respectării măsurilor restrictive ale Uniunii și subminează credibilitatea obiectivelor Uniunii.
În cele din urmă, produsele provenite din exploatarea bunurilor și a resurselor naturale comercializate cu încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii pot permite, de asemenea, entităților sau persoanelor vizate de măsurile restrictive respective să achiziționeze arme cu care ar putea comite infracțiunile 33 . Încălcarea restricțiilor la import ar putea contribui, de asemenea, la exploatarea ilegală a bunurilor și a resurselor naturale în țara vizată de măsurile restrictive respective 34 , cu efecte negative ulterioare asupra mediului și asupra societății.
(5)Obiectivele propunerii
În acest context și având în vedere necesitatea urgentă de a pune capăt nepedepsirii încălcărilor măsurilor restrictive determinate de invadarea Ucrainei de către Rusia, prezenta propunere vizează inițierea procedurii prevăzute la articolul 83 alineatul (1) al treilea paragraf din TFUE. În conformitate cu această procedură, pe baza evoluției criminalității, Consiliul poate adopta o decizie de identificare a altor domenii ale criminalității care îndeplinesc criteriile prevăzute la articolul 83 alineatul (1) din TFUE. Acestea ar trebui să fie domenii ale „criminalității de o gravitate deosebită de dimensiune transfrontalieră ce rezultă din natura sau impactul acestor infracțiuni ori din nevoia specială de a le combate pornind de la o bază comună” 35 . Consiliul hotărăște în unanimitate, după aprobarea Parlamentului European.
În prezent, articolul 83 alineatul (1) din TFUE nu permite stabilirea unor norme minime privind definirea și sancțiunile pentru orice încălcare, inclusiv eludare, a măsurilor restrictive ale Uniunii, deoarece încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii ca atare nu este încă acoperită de domeniile criminalității enumerate la articolul respectiv. Domeniile criminalității enumerate în prezent sunt: terorismul, traficul de persoane și exploatarea sexuală a copiilor, traficul de droguri, traficul de arme, corupția, spălarea banilor, contrafacerea mijloacelor de plată, criminalitatea informatică și criminalitatea organizată. Cu toate acestea, încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii poate fi legată de infracțiuni reglementate de unele dintre domeniile criminalității enumerate, cum ar fi terorismul și spălarea banilor.
Criteriile menționate la articolul 83 alineatul (1) din TFUE referitoare la dimensiunea transfrontalieră a unui domeniu al criminalității, și anume natura sau impactul infracțiunilor, precum și nevoia specială de a le combate pornind de la o bază comună, sunt interconectate și nu ar trebui evaluate în mod izolat. În cazul încălcării măsurilor restrictive ale Uniunii, aceste criterii sunt îndeplinite deoarece:
·în primul rând, încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii ar trebui calificată drept un domeniu al criminalității pentru a asigura punerea în aplicare eficace a politicii Uniunii privind măsurile restrictive. Încălcarea măsurilor restrictive este deja încadrată drept infracțiune de către majoritatea statelor membre. Dintre statele membre care încadrează încălcarea măsurilor restrictive drept infracțiune, unele dintre acestea dispun de definiții în sens larg, cum ar fi „încălcarea sancțiunilor ONU și ale UE” sau „încălcarea reglementărilor UE”, în timp ce altele au dispoziții mai detaliate, de exemplu, o listă a comportamentelor interzise. Criteriile potrivit cărora comportamentul intră sub incidența dreptului penal variază în rândul statelor membre, dar sunt de obicei legate de gravitate (natura gravă), fiind determinată din punct de vedere calitativ (intenție, neglijență gravă) sau cantitativ (prejudiciu).
·în al doilea rând, acesta este un domeniu deosebit de grav al criminalității, care prezintă o gravitate similară cu cea a domeniilor criminalității deja enumerate la articolul 83 alineatul (1) din TFUE, deoarece poate perpetua amenințările la adresa păcii și securității internaționale, poate submina consolidarea și sprijinirea democrației, a statului de drept și a drepturilor omului și poate provoca daune economice, sociale/societale și de mediu semnificative. Persoanele fizice și juridice desemnate ale căror active sunt înghețate își pot accesa în continuare activele în practică și regimurile de sprijin care sunt vizate de măsurile restrictive. În mod similar, sumele generate de exploatarea resurselor naturale comercializate cu încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii pot permite, de asemenea, regimurilor vizate de măsurile restrictive respective să achiziționeze arme cu care să comită infracțiunile. Încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii ar putea contribui, de asemenea, la exploatarea ilegală a bunurilor și a resurselor naturale în regimul vizat de măsurile restrictive respective;
·în al treilea rând, încălcările măsurilor restrictive ale Uniunii au o dimensiune transfrontalieră clară și uneori inerentă. Acestea nu numai că sunt comise de obicei de către persoane fizice și entități juridice care își desfășoară activitatea la scară mondială, ci, în unele cazuri, măsurile restrictive ale Uniunii, cum ar fi restricțiile la import și la export și restricțiile privind serviciile bancare, chiar interzic operațiunile transfrontaliere. Prin urmare, încălcarea acestora reprezintă, prin definiție, un comportament la scară transfrontalieră care necesită un răspuns transfrontalier comun la nivelul Uniunii;
·în al patrulea rând, faptul că statele membre au definiții și sancțiuni foarte diferite pentru încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii în temeiul dreptului administrativ și/sau al dreptului penal sugerează faptul că aceeași încălcare ar putea face obiectul unor sancțiuni diferite și al unor niveluri diferite de asigurare a respectării acestor măsuri. Acest lucru subminează obiectivele Uniunii de a proteja pacea și securitatea internațională și de a susține valorile comune ale Uniunii. Prin urmare, este nevoie în mod special de acțiune comună la nivelul Uniunii pentru a aborda încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii prin intermediul dreptului penal;
·în al cincilea rând, definițiile diferite ale încălcărilor măsurilor restrictive ale Uniunii în temeiul dreptului administrativ și/sau al dreptului penal al statelor membre și sancțiunile eterogene pentru acestea reprezintă un obstacol în calea aplicării consecvente a politicii Uniunii privind măsurile restrictive. Acestea pot chiar duce la căutarea instanței celei mai favorabile de către infractori și, în cele din urmă, la nepedepsirea acestora, deoarece ar putea alege să își desfășoare activitățile în statele membre care oferă răspunsuri mai puțin severe la încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii. Armonizarea ar spori, de asemenea, efectul disuasiv al sancțiunilor pentru încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii.
Pe lângă respectarea criteriilor menționate la articolul 83 alineatul (1) din TFUE, o acțiune comună la nivelul Uniunii ar contribui nu numai la asigurarea unor condiții de concurență echitabile între statele membre, ci și la crearea unor condiții de concurență echitabile la nivel mondial și la asigurarea respectării legii și la cooperarea judiciară în combaterea încălcării măsurilor restrictive.
După cum se va discuta mai detaliat în cele ce urmează, propunerea de a adăuga încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii la domeniile criminalității prevăzute la articolul 83 alineatul (1) din TFUE completează propunerea Comisiei 36 care vizează revizuirea Directivei privind înghețarea și confiscarea instrumentelor și produselor infracțiunilor săvârșite în Uniunea Europeană și Decizia Consiliului privind oficiile de recuperare a creanțelor 37 . Propunerea de directivă nouă privind recuperarea și confiscarea activelor s-ar aplica încălcării măsurilor restrictive ale Uniunii, în măsura în care această infracțiune ar fi armonizată în temeiul dreptului Uniunii.
După obținerea aprobării Parlamentului European, odată ce Consiliul este de acord să adauge încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii ca domeniu al criminalității în temeiul articolului 83 alineatul (1) din TFUE, Comisia va fi în măsură să propună o directivă privind încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii, în cadrul procedurii legislative ordinare. După cum s-a menționat, Comisia adoptă astăzi și o comunicare, cu o anexă care prezintă principalele elemente pe care le-ar putea conține o directivă viitoare privind sancțiunile penale pentru încălcarea normelor Uniunii privind măsurile restrictive 38 .
•Coerența cu dispozițiile existente în domeniul de politică vizat
Articolul 2 din Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE) stabilește valorile comune ale Uniunii, și anume demnitatea umană, libertatea, democrația, egalitatea, statul de drept, precum și respectarea drepturilor omului. Asigurarea eficace a respectării măsurilor restrictive, inclusiv prin măsuri de drept penal menite să abordeze încălcarea măsurilor restrictive, sprijină respectarea acestor valori comune în interiorul și în afara Uniunii.
În plus, Uniunea constituie un spațiu de libertate, securitate și justiție, în care se respectă drepturile fundamentale și diferitele sisteme de drept și tradiții juridice ale statelor membre. Scopul său este de a asigura un nivel ridicat de securitate, prin măsuri care includ prevenirea și combaterea criminalității, a rasismului și a xenofobiei. În temeiul articolului 83 alineatul (1) din TFUE, Parlamentul European și Consiliul pot stabili norme minime cu privire la definirea infracțiunilor și la sancțiunile în domenii ale criminalității de o gravitate deosebită de dimensiune transfrontalieră ce rezultă din natura sau impactul acestor infracțiuni ori din nevoia specială de a le combate pornind de la o bază comună.
După cum s-a menționat anterior, facilitarea apropierii definițiilor și sancțiunilor penale pentru încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii va completa propunerea Comisiei de directivă privind recuperarea și confiscarea activelor, de punere în aplicare a Strategiei privind uniunea securității 39 și a Strategiei UE de combatere a criminalității organizate 40 .
Prezenta propunere vizează consolidarea capacităților autorităților naționale de a urmări, a identifica, a îngheța și a gestiona bunurile care constituie produse sau instrumente ale infracțiunilor. În plus, aceasta prevede un cadru juridic consolidat privind confiscarea, inclusiv cazurile specifice în care nu este posibilă o condamnare pentru o anumită infracțiune.
În plus, noua propunere contribuie la punerea în aplicare eficace a măsurilor restrictive, solicitând statelor membre să permită urmărirea și identificarea bunurilor legate de încălcări ale măsurilor restrictive ale Uniunii, astfel cum sunt definite în legislația națională, și făcând ca normele revizuite privind recuperarea și confiscarea activelor să fie aplicabile infracțiunii de încălcare a măsurilor restrictive ale Uniunii.
În urma adoptării unei directive de apropiere a definițiilor și a sancțiunilor legate de încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii, ale cărei elemente potențiale sunt discutate în detaliu în comunicarea menționată anterior adoptată tot astăzi, normele privind urmărirea și identificarea, înghețarea, gestionarea și confiscarea ar deveni aplicabile bunurilor legate de încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii. În cele din urmă, produsele provenite din încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii, de exemplu în cazurile în care persoanele fizice și întreprinderile ar pune fonduri la dispoziția celor care fac obiectul unor sancțiuni financiare specifice (și anume, înghețarea activelor), ar putea face obiectul unor măsuri de confiscare. În același timp, instrumentele utilizate pentru a comite încălcarea măsurilor restrictive ar putea, de asemenea, să facă obiectul confiscării.
•Coerența cu alte politici ale Uniunii
Regulamentele Consiliului privind măsurile restrictive ale Uniunii
Stabilirea unor norme minime privind definirea și sancțiunile de drept penal pentru încălcarea măsurilor restrictive în temeiul articolului 83 alineatul (1) din TFUE ar consolida aplicarea măsurilor restrictive în statele membre, completând astfel măsurile luate în conformitate cu articolul 29 din TUE și cu articolul 215 din TFUE. Comisia și Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate au propus consolidarea dispoziției privind sancțiunile din Regulamentele (UE) nr. 833/2014 și 269/2014 în cadrul celui de al șaselea pachet de măsuri restrictive ca răspuns la agresiunea Rusiei împotriva Ucrainei. Dispozițiile modificate ar obliga statele membre să adopte regimul sancțiunilor, inclusiv al sancțiunilor penale, după caz, care se aplică în cazul nerespectării dispozițiilor acestor regulamente și să ia toate măsurile necesare pentru a asigura aplicarea acestora. Sancțiunile trebuie să fie efective, proporționale și cu efect de descurajare. Statele membre trebuie, de asemenea, să prevadă măsuri adecvate de confiscare a produselor provenite din săvârșirea unor astfel de încălcări. Cu toate acestea, astfel cum s-a menționat anterior, articolul 29 din TUE și articolul 215 din TFUE nu reprezintă temeiul juridic pentru apropierea definițiilor de drept penal și a tipurilor și nivelurilor sancțiunilor penale.
Comunicarea Comisiei din 2021 intitulată „Sistemul economic și financiar european”
În plus, în comunicarea sa din 2021 intitulată „Sistemul economic și financiar european: promovarea deschiderii, a solidității și a rezilienței” 41 , Comisia constată că punerea în aplicare a [măsurilor restrictive ale Uniunii] nu este atât de uniformă la nivelul Uniunii precum ar trebui să fie. Acest lucru creează denaturări pe piața unică, deoarece întreprinderile din Uniune, inclusiv filialele din UE ale unor societăți străine, pot găsi modalități pentru a eluda măsurile restrictive, precum și incertitudine în rândul operatorilor. După cum s-a menționat, aplicarea inconsecventă subminează eficacitatea [măsurilor restrictive ale Uniunii] și capacitatea Uniunii de a se exprima la unison. Printre alte inițiative, strategia solicită continuarea activității de coordonare între Comisie și statele membre pentru a se asigura că sancțiunile naționale pentru încălcarea măsurilor restrictive ale UE sunt eficace, proporționale și disuasive.
(2)TEMEI JURIDIC, SUBSIDIARITATE ȘI PROPORȚIONALITATE
•Temei juridic
În temeiul articolului 83 alineatul (1) din TFUE, Parlamentul European și Consiliul pot stabili norme minime cu privire la definirea infracțiunilor și la sancțiunile în domenii ale criminalității de o gravitate deosebită de dimensiune transfrontalieră ce rezultă din natura sau impactul acestor infracțiuni ori din nevoia specială de a le combate pornind de la o bază comună. Aceste domenii ale criminalității, enumerate în articolul respectiv, sunt următoarele: terorismul, traficul de persoane și exploatarea sexuală a femeilor și a copiilor, traficul ilicit de droguri, traficul ilicit de arme, spălarea banilor, corupția, contrafacerea mijloacelor de plată, criminalitatea informatică și criminalitatea organizată. În forma sa actuală, această listă nu permite stabilirea unor norme minime privind definiția și sancțiunile pentru încălcarea măsurilor restrictive.
Prezenta propunere vizează inițierea procedurii prevăzute la articolul 83 alineatul (1) al treilea paragraf din TFUE. În conformitate cu această procedură, pe baza evoluției criminalității, Consiliul poate adopta o decizie de identificare a altor domenii ale criminalității care îndeplinesc criteriile prevăzute la articolul 83 alineatul (1) din TFUE, în cazul de față, încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii. Consiliul hotărăște în unanimitate, după aprobarea Parlamentului European. Justificarea modului în care sunt îndeplinite în acest caz criteriile specificate la articolul 83 alineatul (1) din TFUE a fost discutată în secțiunea 1.5 de mai sus.
•Subsidiaritatea (în cazul competențelor neexclusive)
Obiectivul prezentei decizii, și anume adăugarea încălcării măsurilor restrictive ale Uniunii în domeniile criminalității prevăzute la articolul 83 alineatul (1) din TFUE, trebuie realizat la nivelul Uniunii. Prin urmare, aceasta respectă principiul subsidiarității, astfel cum este prevăzut la articolul 5 din TUE. În acest caz specific, nevoia unei acțiuni la nivelul Uniunii a fost demonstrată în detaliu atunci când s-a discutat de ce sunt îndeplinite criteriile specificate la articolul 83 alineatul (1) din TFUE (secțiunea 1.5 de mai sus).
•Proporționalitatea
În conformitate cu principiul proporționalității, nicio măsură propusă de Comisie nu ar trebui să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului său. Decizia de a adăuga încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii pe lista infracțiunilor UE de la articolul 83 alineatul (1) din TFUE ar fi proporțională, având în vedere faptul că sunt îndeplinite criteriile specificate la articolul 83 alineatul (1) din TFUE. În plus, această decizie nu ar aduce atingere acțiunilor care ar putea fi întreprinse într-o a doua etapă. În special, aceasta nu stabilește și nu aduce atingere domeniului de aplicare și conținutului legislației secundare care ar putea să fie propusă ulterior.
•Alegerea instrumentului
Prezenta propunere vizează inițierea procedurii prevăzute la articolul 83 alineatul (1) al treilea paragraf din TFUE. În conformitate cu această procedură, pe baza evoluției criminalității, Consiliul poate adopta o decizie de identificare a altor domenii ale criminalității care îndeplinesc criteriile prevăzute la articolul 83 alineatul (1) din TFUE, în cazul de față, încălcarea măsurilor restrictive. Consiliul hotărăște în unanimitate, după aprobarea Parlamentului European.
(3)REZULTATELE EVALUĂRILOR EX-POST, ALE CONSULTĂRILOR CU PĂRȚILE INTERESATE ȘI ALE EVALUĂRILOR IMPACTULUI
•Obținerea și utilizarea expertizei
În urma invadării Ucrainei de către Rusia, Comisia a instituit grupul operativ „Înghețare și punere sub sechestru” la începutul lunii martie 2022. Scopul său este de a asigura coordonarea între statele membre în ceea ce privește respectarea măsurilor restrictive ale Uniunii împotriva persoanelor și societăților din Rusia și Belarus incluse pe listă și de a explora interacțiunea dintre măsurile restrictive ale Uniunii și măsurile de drept penal. Aceste schimburi de opinii au inclus reuniuni cu autoritățile naționale competente pentru punerea în aplicare a sancțiunilor, cu Eurojust și cu Rețeaua privind genocidul 42 , al cărei secretariat este găzduit de Eurojust.
Un subgrup specific al grupului operativ „Înghețare și punere sub sechestru” este dedicat consolidării punerii în aplicare a măsurilor restrictive ale Uniunii. În special, acesta abordează problemele ridicate de autoritățile naționale și explorează posibile modalități de identificare proactivă a activelor. La acest subgrup participă reprezentanți și autorități naționale competente ale statelor membre. În cursul schimburilor de opinii care au loc în contextul acestui subgrup, au apărut în mai multe rânduri dificultăți în ceea ce privește tragerea la răspundere a persoanelor fizice și juridice implicate în încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii. Participanții la aceste schimburi au pledat, de asemenea, în favoarea unei abordări comune în materie de drept penal în ceea ce privește încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii.
Dovezile privind necesitatea unei astfel de abordări comune sunt prevăzute în mod specific într-un raport elaborat de Rețeaua privind genocidul 43 , publicat în decembrie 2021. Acest raport subliniază necesitatea sancționării încălcării măsurilor restrictive ale Uniunii pentru a se asigura că persoanele fizice sau juridice responsabile de astfel de încălcări sunt trase efectiv la răspundere 44 . În plus, acesta concluzionează că „urmărirea penală a încălcărilor sancțiunilor poate oferi o plasă de siguranță pentru a evita impunitatea”, în special în ceea ce privește legătura cu criminalitatea internațională esențială 45 .
În plus, discuțiile din cadrul subgrupului grupului operativ privind anchetele și confiscarea au demonstrat importanța unei abordări proactive și a unei coordonări între autoritățile competente pentru punerea în aplicare a măsurilor restrictive ale Uniunii. Unitățile de informații financiare, autoritățile de aplicare a legii și autoritățile vamale, precum și partenerii internaționali, societatea civilă și jurnaliștii de investigație ar trebui să coopereze și să facă schimb de informații pentru a obține piste care vor permite autorităților de aplicare a legii să înceapă o anchetă.
Comisia a consultat, de asemenea, Grupul său de experți privind politica UE în materie penală la 13 mai 2022 46 , care a salutat ideea armonizării definițiilor și a sancțiunilor la nivelul Uniunii.
•Evaluarea impactului
Având în vedere urgența excepțională, nu s-a putut efectua nicio evaluare a impactului, iar obligația relevantă a fost eliminată. Propunerea de a adăuga încălcarea măsurilor restrictive la domeniile criminalității prevăzute la articolul 83 alineatul (1) din TFUE nu are, în sine, niciun impact asupra guvernelor naționale, a autorităților regionale sau locale, a operatorilor economici sau a cetățenilor.
•Drepturile fundamentale
Prezenta propunere nu stabilește și nu aduce atingere domeniului de aplicare și conținutului legislației secundare care urmează să fie propusă ulterior de Comisie odată ce Consiliul decide, după obținerea aprobării Parlamentului European, să adauge încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii pe lista infracțiunilor UE în temeiul articolului 83 alineatul (1) din TFUE. Apropierea definițiilor și a sancțiunilor penale va trebui să țină seama de diferențele dintre sistemele de justiție penală ale statelor membre, inclusiv în ceea ce privește sancțiunile. În plus, directiva ulterioară ar trebui să respecte drepturile fundamentale și principiile prevăzute în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene („carta”) 47 .
(4)IMPLICAȚIILE BUGETARE
Prezenta propunere de a adăuga încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii la domeniile criminalității prevăzute la articolul 83 alineatul (1) din TFUE nu creează, în sine, nicio sarcină financiară sau administrativă pentru UE, guvernele naționale, autoritățile regionale sau locale, operatorii economici sau cetățeni.
(5)ALTE ELEMENTE
•Explicarea detaliată a dispozițiilor specifice ale propunerii
Articolul 1
În conformitate cu articolul 1, încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii va fi adăugată ca domeniu al criminalității în sensul articolului 83 alineatul (1) din TFUE.
Articolul 2
Articolul 2 vizează intrarea în vigoare a deciziei Consiliului. Având în vedere nevoia urgentă a unei acțiuni, aceasta intră în vigoare în prima zi de la data publicării în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.
2022/0176 (NLE)
Propunere de
DECIZIE A CONSILIULUI
privind adăugarea încălcării măsurilor restrictive ale Uniunii în domeniile criminalității prevăzute la articolul 83 alineatul (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene
CONSILIUL UNIUNII EUROPENE,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 83 alineatul (1) al treilea paragraf,
având în vedere propunerea Comisiei Europene,
având în vedere aprobarea Parlamentului European 48 ,
întrucât:
(1)Scopul prezentei decizii este adăugarea încălcării măsurilor restrictive ale Uniunii în domeniile criminalității prevăzute la articolul 83 alineatul (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene („TFUE”).
(2)Articolul 29 din Tratatul privind Uniunea Europeană („TUE”) prevede că Consiliul poate adopta decizii care definesc poziția Uniunii într-o anumită chestiune de natură geografică sau tematică, inclusiv măsuri restrictive.
(3)Articolul 215 din TFUE permite Consiliului să adopte măsuri restrictive împotriva persoanelor fizice sau juridice, a grupurilor sau a entităților fără caracter statal sau să adopte măsuri care prevăd întreruperea sau restrângerea, totală sau parțială, a relațiilor economice și financiare cu una sau mai multe țări terțe, pe baza unei decizii adoptate în temeiul articolului 29 din TUE. Statele membre ar trebui să aplice sancțiuni eficace, proporționale și disuasive pentru încălcarea regulamentelor Consiliului privind măsurile restrictive ale Uniunii.
(4)În sensul prezentei decizii, măsurile restrictive ale Uniunii sunt măsuri care intră în domeniul de aplicare al articolului 29 din TUE și al articolului 215 din TFUE, cum ar fi, de exemplu, măsuri de înghețare a fondurilor și a resurselor economice, interdicții de punere la dispoziție de fonduri și de resurse economice și interdicții de intrare pe teritoriul unui stat membru al Uniunii Europene, precum și măsuri economice sectoriale și embargouri asupra armelor.
(5)Statele membre ar trebui să aplice sancțiuni eficace, proporționale și disuasive pentru încălcarea tuturor măsurilor restrictive ale Uniunii, inclusiv a obligațiilor, precum raportarea, stabilite în acestea. Sancțiunile respective ar trebui să abordeze, de asemenea, eludarea măsurilor restrictive ale Uniunii.
(6)Comisia a asigurat coordonarea între statele membre și agențiile UE în ceea ce privește aplicarea măsurilor restrictive adoptate în contextul agresiunii Rusiei împotriva Ucrainei și a analizat interacțiunea dintre măsurile restrictive și măsurile de drept penal.
(7)În prezent, articolul 83 alineatul (1) din TFUE nu permite stabilirea unor norme minime privind definiția și sancțiunile pentru încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii, deoarece încălcarea acestora ca atare nu este încă acoperită de domeniile criminalității enumerate la articolul respectiv. Domeniile criminalității enumerate în prezent sunt: terorismul, traficul de persoane și exploatarea sexuală a copiilor, traficul de droguri, traficul de arme, corupția, spălarea banilor, contrafacerea mijloacelor de plată, criminalitatea informatică și criminalitatea organizată. Cu toate acestea, încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii poate fi legată de infracțiuni reglementate de unele dintre domeniile criminalității enumerate, cum ar fi terorismul și spălarea banilor.
(8)Criteriile menționate la articolul 83 alineatul (1) din TFUE referitoare la dimensiunea transfrontalieră a unui domeniu al criminalității, și anume natura sau impactul infracțiunilor, precum și nevoia specială de a le combate pornind de la o bază comună, sunt interconectate și nu ar trebui evaluate în mod izolat.
(9)Încălcarea măsurilor restrictive ar trebui calificată drept un domeniu al criminalității pentru a asigura punerea în aplicare eficace a politicii Uniunii privind măsurile restrictive. Încălcarea măsurilor restrictive este deja încadrată drept infracțiune de către majoritatea statelor membre. Unele state membre care încadrează încălcarea măsurilor restrictive drept infracțiune dispun de definiții în sens larg, cum ar fi „încălcarea sancțiunilor ONU și ale UE” sau „încălcarea reglementărilor UE”, în timp ce altele au dispoziții mai detaliate, de exemplu, o listă a comportamentelor interzise. Criteriile potrivit cărora comportamentul intră sub incidența dreptului penal variază în rândul statelor membre, dar sunt de obicei legate de gravitate (natura gravă), fiind determinată din punct de vedere calitativ (intenție, neglijență gravă) sau cantitativ (prejudiciu).
(10)Încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii este un domeniu deosebit de grav al criminalității, care prezintă o gravitate similară cu cea a domeniilor criminalității deja enumerate la articolul 83 alineatul (1) din TFUE, deoarece poate perpetua amenințările la adresa păcii și securității internaționale, poate submina consolidarea și sprijinirea democrației, a statului de drept și a drepturilor omului și poate provoca daune economice, sociale/societale și de mediu semnificative. Din cauza unor astfel de încălcări, persoanele și entitățile ale căror active sunt înghețate sau ale căror activități sunt restricționate își pot accesa în continuare activele și regimurile de sprijin care sunt vizate de măsuri restrictive sau au acces în continuare la fonduri de stat care se presupune că au fost deturnate. În mod similar, sumele generate de exploatarea bunurilor și a resurselor naturale comercializate cu încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii pot permite, de asemenea, regimurilor vizate de măsurile restrictive respective să achiziționeze arme cu care să comită infracțiunile. Încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii privind comerțul ar putea contribui, de asemenea, la exploatarea ilegală a resurselor naturale în jurisdicția vizată de măsurile restrictive respective.
(11)În Rezoluția sa 1196 (1998) din 16 septembrie 1998, Consiliul de Securitate al Organizației Națiunilor Unite a subliniat importanța consolidării eficacității embargourilor asupra armelor ca mijloc de diminuare a disponibilității armelor cu care să se urmărească conflictele armate. De asemenea, Consiliul a încurajat statele să ia în considerare, ca mijloc de punere în aplicare a obligațiilor lor de a executa deciziile Consiliului de Securitate privind embargourile asupra armelor, adoptarea unei legislații sau a altor măsuri juridice care incriminează încălcarea embargourilor asupra armelor instituite de Consiliul de Securitate.
(12)Faptul că statele membre au definiții și sancțiuni foarte diferite pentru încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii în temeiul dreptului lor administrativ și/sau penal sugerează faptul că aceeași încălcare ar putea face obiectul unor sancțiuni diferite și al unor niveluri de aplicare diferite. Acest lucru subminează obiectivele Uniunii de a proteja pacea și securitatea internațională și de a susține valorile comune ale Uniunii. Prin urmare, este nevoie în mod special de acțiune comună la nivelul Uniunii pentru a aborda încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii prin intermediul dreptului penal;
(13)Încălcările măsurilor restrictive ale Uniunii au o dimensiune transfrontalieră clară și uneori inerentă. Acestea nu numai că sunt comise de obicei de către persoane fizice și entități juridice care își desfășoară activitatea la scară mondială, ci, în unele cazuri, măsurile restrictive ale Uniunii, cum ar fi restricțiile privind serviciile bancare, chiar interzic operațiunile transfrontaliere. Prin urmare, încălcarea acestora reprezintă, prin definiție, un comportament la scară transfrontalieră care necesită un răspuns transfrontalier comun la nivelul Uniunii;
(14)Definițiile diferite ale încălcării măsurilor restrictive ale Uniunii în temeiul dreptului administrativ și/sau penal al statelor membre și sancțiunile eterogene pentru acestea reprezintă un obstacol în calea aplicării consecvente a politicii Uniunii privind măsurile restrictive. Acestea pot chiar duce la căutarea instanței celei mai favorabile de către infractori și la nepedepsirea acestora, deoarece ar putea alege să își desfășoare activitățile în statele membre care oferă răspunsuri mai puțin severe la încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii. Armonizarea ar spori, de asemenea, efectul disuasiv al sancțiunilor pentru încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii.
(15)Prin urmare, încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii ar trebui să constituie un „domeniu al criminalității”, deoarece îndeplinește criteriile prevăzute la articolul 83 alineatul (1) din TFUE.
(16)O acțiune comună la nivelul Uniunii nu numai că ar contribui la asigurarea unor condiții de concurență echitabile între statele membre și ar consolida cooperarea în materie de asigurare a respectării legii și cooperarea judiciară în ceea ce privește combaterea încălcării măsurilor restrictive ale Uniunii; aceasta ar contribui, de asemenea, la crearea unor condiții de concurență echitabile la nivel mondial în ceea ce privește asigurarea respectării legii și cooperarea judiciară cu țările terțe în ceea ce privește încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii.
(17)Obiectivul prezentei decizii, și anume adăugarea încălcării măsurilor restrictive ale Uniunii în domeniile criminalității prevăzute la articolul 83 alineatul (1) din TFUE, trebuie realizat la nivelul Uniunii. Prin urmare, aceasta respectă principiul subsidiarității, astfel cum este prevăzut la articolul 5 din TUE. În conformitate cu principiul proporționalității, astfel cum este prevăzut la articolul respectiv, prezenta decizie nu depășește ceea ce este necesar pentru realizarea acestui obiectiv.
(18)Prin urmare, extinderea listei domeniilor criminalității de la articolul 83 alineatul (1) din TFUE pentru a acoperi încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii este necesară, într-o primă etapă, pentru a permite, într-o a doua etapă, adoptarea unei legislații secundare materiale, printre altele, care să stabilească norme minime privind definițiile și sancțiunile pentru încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii.
(19)Prezenta decizie nu ar trebui să afecteze acțiunile care pot fi întreprinse într-o a doua etapă. În special, aceasta nu ar trebui să stabilească sau să aducă atingere domeniului de aplicare și conținutului legislației secundare care urmează să fie propusă ulterior.
(20)În conformitate cu articolele 1 și 2 din Protocolul nr. 22 privind poziția Danemarcei, anexat la Tratatul UE și la TFUE, Danemarca nu participă la adoptarea prezentei decizii, nu are obligații în temeiul acesteia și nu face obiectul aplicării sale.
(21)[neparticipare:] În conformitate cu articolele 1 și 2 din Protocolul nr. 21 privind poziția Regatului Unit și a Irlandei cu privire la spațiul de libertate, securitate și justiție, anexat la TUE și la TFUE, și fără a aduce atingere articolului 4 din protocolul respectiv, Irlanda nu participă la adoptarea prezentei decizii, nu are obligații în temeiul acesteia și nu face obiectul aplicării sale.
SAU [participare:] În conformitate cu articolul 3 din Protocolul nr. 21 privind poziția Regatului Unit și a Irlandei cu privire la spațiul de libertate, securitate și justiție, anexat la TUE și la TFUE, Irlanda a notificat [, prin scrisoarea din ...,] intenția sa de a participa la adoptarea și aplicarea prezentei decizii.
(22)Prezenta decizie ar trebui să intre în vigoare în regim de urgență în ziua următoare datei publicării în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, pentru a permite de urgență adoptarea unei legislații secundare care să stabilească norme minime privind definițiile și sancțiunile pentru încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii constituie un domeniu al criminalității în sensul articolului 83 alineatul (1) din TFUE.
Articolul 2
Prezenta decizie intră în vigoare în prima zi de la data publicării în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.
Adoptată la Bruxelles,
Pentru Consiliu,
Președintele
