COMISIA EUROPEANĂ
Strasbourg, 16.1.2018
COM(2018) 32 final
COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN ȘI COMITETUL REGIUNILOR
FMT:Boldcu privire la punerea în aplicare a pachetului de măsuri privind economia circulară: opțiuni pentru abordarea interfeței dintre legile privind substanțele chimice, produsele și deșeurile /FMT
(Text cu relevanță pentru SEE)
options to address the interface between chemical, product and waste legislation
{SWD(2018) 20 final}
COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN ȘI COMITETUL REGIUNILOR
cu privire la punerea în aplicare a pachetului de măsuri privind economia circulară:opțiuni pentru abordarea interfeței dintre legile privind substanțele chimice, produsele și deșeurile
(Text cu relevanță pentru SEE)
1.Introducere
În decembrie 2015, Comisia Europeană a adoptat un nou pachet ambițios de măsuri privind economia circulară pentru a ajuta întreprinderile și consumatorii din UE să realizeze tranziția către o economie mai puternică și mai circulară, în care resursele sunt utilizate într-un mod mai sustenabil.
Acțiunile propuse au contribuit la „închiderea buclei” în ciclurile de viață ale produselor, prin intensificarea reciclării și a reutilizării, atât în beneficiul mediului, cât și al economiei. Scopul urmărit este de a se extrage valoarea maximă și de a se utiliza la maximum toate materiile prime, produsele și deșeurile, astfel încât să se stimuleze economia de energie și reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră.
Prezența anumitor substanțe chimice pot fi un obstacol pentru reciclare și reutilizare. Unele substanțe chimice pot constitui, pur și simplu, obstacole tehnice care împiedică reciclarea. Chiar și o substanță inofensivă, care, de exemplu, are un miros puternic, ar putea, în unele cazuri, să împiedice utilizarea materialului reciclat. Alte substanțe chimice sunt periculoase pentru oameni sau pentru mediu. Un număr din ce în ce mai mare de astfel de substanțe sunt în curs de identificare, urmând să facă obiectul unor restricții sau interdicții. Aceste substanțe chimice pot fi prezente în produsele vândute înainte de intrarea în vigoare a restricțiilor, unele dintre acestea având un ciclu de viață îndelungat și, prin urmare, substanțele chimice interzise pot fi găsite uneori în fluxurile de reciclare. Detectarea sau eliminarea unor astfel de substanțe poate fi costisitoare, ceea ce creează dificultăți, în special pentru operatorii mici care desfășoară activități de reciclare. În prezenta comunicare, toate aceste tipuri diferite de substanțe chimice sunt denumite „substanțe chimice care prezintă motive de îngrijorare”.
Comunicarea și documentul de lucru al serviciilor Comisiei însoțitor constituie rezultatul activității transversale dintre experții responsabili de diferite domenii legislative. De asemenea, în perioada 12 aprilie - 7 iulie 2017 s-a desfășurat o consultare amplă a părților interesate, deschisă pentru contribuții, la care au participat peste 100 de experți.
Comunicarea analizează cele patru aspecte esențiale care au reieșit din modul în care interacționează legile privind substanțele chimice, produsele și deșeurile, precum și modul în care acestea împiedică dezvoltarea unei economii circulare. În acest context, punem întrebări-cheie specifice cu privire la modul în care pot fi depășite aceste obstacole și prezentăm măsurile pe care Comisia intenționează deja să le pună în aplicare. În documentul de însoțire, serviciile Comisiei propun o analiză tehnică mai aprofundată a problemelor juridice și tehnice care trebuie să fie examinate și sugerează posibile opțiuni pentru depășirea lor.
2.Ce ne propunem?
Planul de acțiune privind economia circulară a stabilit următoarele două obiective:
1)facilitarea reciclării și creșterea gradului de utilizare a materiilor prime secundare prin limitarea constrângerilor inutile și prin facilitarea circulației transfrontaliere a materiilor prime secundare, astfel încât să se asigure că acestea pot fi comercializate cu ușurință în întreaga UE; și
2)înlocuirea substanțelor chimice care prezintă motive de îngrijorare și, acolo unde acest lucru nu este posibil, reducerea prezenței acestora și îmbunătățirea trasabilității lor.
Aceste două obiective, dintre care unul care decurge din politica privind deșeurile, iar celălalt din politica privind substanțele chimice, au fost percepute adeseori ca fiind antagonice, ceea ce a dat naștere unor afirmații conform cărora primul domeniu de politică împiedică realizarea obiectivelor celuilalt.
Obiectivul prezentei comunicări este de a promova o amplă dezbatere în cadrul Uniunii cu privire la modul în care pot fi abordate în mod satisfăcător elementele majore identificate la interfața dintre legile care reglementează substanțele chimice, produsele și deșeurile. Soluțiile trebuie să țină seama de faptul că acesta este un domeniu de politică în care circumstanțele specifice - adesea regionale sau chiar locale - joacă un rol important.
În prezent suntem în căutarea unor soluții care să atragă sprijinul amplu al părților interesate implicate și care să fie aplicate la nivelul adecvat. Nu este necesar să existe un răspuns la nivelul Uniunii pentru toate aceste probleme, dacă soluțiile naționale sau locale ne vor ajuta să obținem rezultate mai bune.
3.Patru probleme identificate
Pe piața deschisă și competitivă a UE, firmele își produc bunurile pe baza materialelor pe care le consideră ca fiind cele mai potrivite pentru nevoile lor. Atunci când deșeurile au fost tratate pentru a fi reintroduse pe piață, aceste materiale recuperate se află în concurență directă cu materiile prime. Prin urmare, poziția concurențială pe piață a unui material recuperat, oricare ar fi acesta, este optimă atunci când este cât mai aproape posibil de materia primară în ceea ce privește performanța și calitatea. Acest lucru favorizează lărgirea gamei de utilizări a materialului recuperat.
Materialele recuperate conținând substanțe chimice care prezintă motive de îngrijorare nu pot fi preluate, deoarece utilizarea lor ar putea dăuna, pur și simplu, imaginii produsului care conține materialul. Mai mult, în unele cazuri, este posibil să nu fie permisă reutilizarea acestor materiale, de exemplu, pentru producerea de noi materiale care vin în contact cu alimentele.
Pentru a contribui la succesul Uniunii Europene în ceea ce privește sporirea la maximum a reciclării și reducerea la minimum a utilizării materiilor prime, am analizat cu atenție normele UE aplicabile gestionării deșeurilor, substanțelor chimice și produselor și am constatat că la interfața dintre aceste norme se evidențiază patru aspecte principale.
3.1.Informațiile privind prezența substanțelor care prezintă motive de îngrijorare nu sunt ușor accesibile celor care gestionează deșeurile și le pregătesc pentru recuperare
Deșeurile au adeseori în componența lor materiale diverse care au fost fabricate la momente diferite și care sunt conforme cu diferitele norme aplicabile produselor respective. De multe ori, companiile care gestionează deșeurile nu au acces la informații privind compoziția bunurilor aruncate pe care le gestionează, deoarece informațiile nu există sau, dacă există, nu sunt disponibile la momentul la care bunul respectiv devine deșeu. Mai mult, materialele pot fi, de asemenea, afectate de contaminarea incidentală pe tot parcursul ciclului lor de viață.
|
Exemplu: Industria hârtiei face eforturi pentru a-și menține produsul în condiții de siguranță și ușor de reciclat. Atunci când hârtia este utilizată de întreprinderile prelucrătoare pentru fabricarea de produse imprimate, pot fi adăugate cerneluri și alte materiale. Normele actuale nu permit fabricilor de reciclare a hârtiei să dispună de informații suficiente cu privire la substanțele chimice adăugate în etapele precedente al ciclurilor de viață. Acest lucru limitează reciclarea hârtiei și determină o creștere a costurilor ca urmare a necesității de a se efectua controale și teste suplimentare. S-au constatat cazuri recente în care în produsele alimentare au fost găsite reziduuri de cerneală și uleiuri minerale ca urmare a migrării acestora din ambalaje fabricate din hârtie și carton reciclate.
În plus, studiile efectuate de statele membre cu privire la deșeurile de echipamente electrice și electronice arată că numai în cazuri rare informațiile impuse de legislația UE sunt transferate sau accesibile instalațiilor de tratare a deșeurilor.
|
3.1.1.Obiectiv
Trebuie să ne asigurăm că informațiile adecvate privind substanțele care prezintă motive de îngrijorare din produse sunt disponibile pentru toți actorii din lanțul de aprovizionare și, în cele din urmă, devin disponibile și pentru operatorii care gestionează deșeurile. Acest lucru va contribui la promovarea ciclurilor de materiale netoxice și va îmbunătăți gestionarea riscurilor în timpul reparațiilor și al altor forme de reutilizare, precum și în procesele de recuperare a deșeurilor.
1.
2.
3.
3.1.
3.1.1.
3.1.2.Acțiuni planificate
În paralel cu această consultare vom îmbunătăți baza de elemente factuale - prin lansarea unui studiu de fezabilitate care va viza sectoarele reprezentative - privind utilizarea diferitelor sisteme de informare, tehnologii inovatoare și strategii în materie de trasabilitate care ar putea facilita circulația informațiilor pertinente de-a lungul lanțurilor de aprovizionare cu articole și comunicarea lor către întreprinderile de reciclare. Se preconizează ca acest studiu să fie finalizat până la sfârșitul anului 2019. Alte activități planificate includ elaborarea unor proceduri de lucru care să garanteze că articolele importate nu conțin substanțe care nu sunt autorizate în UE pentru a fi utilizate la fabricarea articolelor, precum și proceduri simplificate de restricționare a substanțelor CPMI în articolele de consum.
|
Întrebări:
Care ar fi valoarea adăugată a creării unui sistem de informare obligatoriu în Uniune care să informeze întreprinderile care gestionează și recuperează deșeurile cu privire la prezența substanțelor chimice care prezintă motive de îngrijorare?
Cum ar trebui să gestionăm bunurile importate în Uniune?
|
3.2.Deșeurile pot conține substanțe care nu mai sunt permise în produsele noi
Pe piață sunt introduse în permanență substanțe chimice noi, în timp ce altele sunt interzise atunci când se constată că acestea reprezintă un risc.
Acest proces continuu implică faptul că, în prezent, produsele fabricate legal pot conține o substanță care mai târziu poate fi interzisă. Atunci când produsul devine deșeu și apoi este recuperat, este posibil ca substanța interzisă să fie prezentă în continuare în materialul recuperat. Aceasta este ceea ce numim problema substanțelor „moștenite”.
|
Exemplu: Există multiple exemple de probleme legate de „substanțele moștenite”. De exemplu, au fost raportate anumite substanțe ignifuge bromurate, care sunt persistente, bioacumulative și toxice, identificate în produsele din plastic reciclat, inclusiv în jucării și în ustensile de bucătărie. Într-un alt caz, utilizarea anumitor substanțe care au fost inițial adăugate la PVC pentru a-i spori flexibilitatea este în prezent reglementată, ceea ce înseamnă că PVC-ul reciclat care conține aceste substanțe în cantități care depășesc anumite limite nu trebuie să fie utilizat sau comercializat în UE.
|
3.2.1.Obiectiv
Trebuie să facilităm reciclarea și să încurajăm utilizarea materiilor prime secundare prin promovarea unor cicluri de materiale netoxice. În plus, atunci când luăm în considerare posibilele restricții privind substanțele chimice și derogările de la restricții, trebuie să acordăm mai multă atenție impactului acestora asupra reciclării și reutilizării lor viitoare.
3.2.2.Acțiuni planificate
Problema substanțelor moștenite va continua să constituie un obstacol pentru economia circulară și, prin urmare, vom lua măsuri pentru a elabora o metodologie specifică de luare a deciziilor, astfel încât să facilităm adoptarea deciziilor cu privire la posibilitatea de a se recicla deșeurile care conțin substanțe care prezintă motive de îngrijorare. Această metodologie va lua în considerare raportul global dintre costuri și beneficii al reciclării unui material prin comparație cu eliminarea acestuia (inclusiv prin incinerare cu recuperare de energie). Preconizăm să finalizăm această activitate până la mijlocul anului 2019.
De asemenea, constatăm că este necesar să se elaboreze orientări pentru a ne asigura că prezența substanțelor care prezintă motive de îngrijorare identificate în materialele recuperate este abordată mai bine în primele etape de elaborare a propunerilor de gestionare a riscului legate de substanțele care prezintă motive de îngrijorare.
În fine, intenționăm să elaborăm o legislație de punere în aplicare, de natură să permită un control eficace al utilizării derogării prevăzute în dispozițiile privind înregistrarea REACH în cazul substanțelor recuperate.
|
Întrebări:
Cum reconciliem ideea că deșeurile reprezintă o resursă pe care ar trebui să o reciclăm și, în același timp, să ne asigurăm că deșeurile care conțin substanțe care prezintă motive de îngrijorare sunt recuperate exclusiv pentru producerea de materiale care pot fi utilizate în condiții de siguranță?
Ar trebui să permitem ca materialele reciclate să conțină substanțe chimice care nu mai sunt permise în materiile prime? În caz afirmativ, în ce condiții?
|
3.3.Normele UE privind încetarea statutului de deșeu nu sunt pe deplin armonizate, ceea ce face ca modul în care deșeul ajunge material nou și produs să fie incert
Normele noastre, jurisprudența și anii de experiență stabilesc stadiul în care un produs nu mai este produs și devine deșeu. Atunci când are loc acest lucru, se aplică legislația UE privind deșeurile. Normele UE privind deșeurile sunt stricte, în scopul de a se proteja sănătatea umană și mediul. În cadrul unei economii circulare, materialele ar trebui să rămână doar temporar în faza de deșeuri, având în vedere că acestea trebuie să fie recuperate pentru a fi reintroduse în economie pentru a înlocui materiile prime. În majoritatea cazurilor, pentru a reuși acest lucru, materialele care au fost reciclate nu mai trebuie să fie considerate deșeuri.
Pentru ca deșeurile să înceteze să mai fie deșeuri, acestea trebuie să îndeplinească așa-numitele „criterii privind încetarea statutului de deșeu”. Pentru anumite fluxuri de deșeuri, astfel de criterii au fost stabilite la nivelul UE sau la nivel național. Totuși, lipsesc limitele domeniului de aplicare al acestor norme și claritatea cu privire la modul în care funcționează. Complexitatea fluxurilor de deșeuri, a proceselor de recuperare și a materialelor recuperate înseamnă că criteriile privind încetarea statutului de deșeu, care se aplică fluxurilor de deșeuri întregi, nu sunt ușor de stabilit. În consecință, multe materiale recuperate sunt comercializate și utilizate în absența unor criterii stabilite privind încetarea statutului de deșeuri și, prin urmare, în condiții juridice neclare și fără transparență.
|
Exemplu: În consultarea vizată, industria metalurgică și cea a energiei electrice au raportat dificultăți de a alege între statutul de deșeu sau de produs al materialelor precum cenușa de cărbune, zgurile de cupru sau zgurile de feromolibden. Se aplică criterii diferite între statele membre și chiar de la o regiune la alta, ceea ce creează probleme pentru transportul transfrontalier al acestor materiale și, uneori, face imposibilă extragerea resurselor utile din aceste materiale, unele dintre ele fiind deșeuri produse în cantități de milioane de tone pe an.
Incertitudinile cu privire la statutul de deșeu sau de produs al unui material sunt, de asemenea, o problemă pentru autorități, care întâmpină adesea dificultăți în a stabili dacă se aplică legislația privind deșeurile sau cea privind produsele. Această situație apare, de exemplu, atunci când trebuie să se decidă dacă PVC-ul reciclat care conține DEHF (dietilhexilftalat) ar trebui să fie considerat în continuare deșeu ori dacă ar trebui să fie tratat ca produs.
|
3.3.1.Obiectiv
Trebuie să asigurăm o interpretare și o aplicare mai armonizate a normelor privind încetarea statutului de deșeu în UE, în scopul de a se facilita în continuare utilizarea materialelor recuperate în cadrul UE.
3.3.2.Acțiuni planificate
Comisia va încuraja o cooperare mai strânsă între rețelele existente de experți în domeniul gestionării substanțelor chimice și al deșeurilor și va crea un registru on-line al UE pentru toate criteriile adoptate la nivel național și la nivelul UE privind încetarea statutului de deșeu și privind sub-produsele. De asemenea, va lansa un studiu pentru a înțelege mai bine practicile statelor membre în ceea ce privește punerea în aplicare și verificarea dispozițiilor privind încetarea statutului de deșeu, ca bază pentru posibile orientări.
|
Întrebare:
În ce mod și pentru care fluxuri de deșeuri ar trebui să facilităm o mai bună armonizare a normelor privind încetarea statutului de deșeu?
|
3.4.Normele în baza cărora se decide care sunt deșeurile și substanțele chimice periculoase nu sunt bine aliniate, ceea ce afectează admisibilitatea materiilor prime secundare
Producția și utilizarea substanțelor și a produselor chimice periculoase fac obiectul unor norme ale UE stricte, adoptate pentru protejarea lucrătorilor, cetățenilor și mediului înconjurător împotriva pericolelor. Atunci când o substanță chimică este considerată a fi periculoasă, aceasta este clasificată ca atare, ceea ce conduce la obligații clare pentru operatori în vederea asigurării manipulării sale în condiții de siguranță.
Gestionarea deșeurilor este reglementată, în mod similar, de normele adoptate la nivelul UE, urmărindu-se aceleași obiective, astfel încât deșeurile periculoase să poată fi tratate fără consecințe nocive asupra mediului sau a sănătății umane. Cu toate acestea, cele două seturi de norme nu sunt pe deplin aliniate. Au existat situații în care același material, care conține o substanță periculoasă, poate fi considerat periculos sau nepericulos, în funcție de statutul de deșeu sau de produs. Această discrepanță înseamnă că nu se poate presupune că materialele care reintră în economie ca urmare a recuperării deșeurilor nepericuloase vor conduce în mod necesar la un produs nepericulos.
Modul în care sunt puse în aplicare și se asigură respectarea normelor privind clasificarea deșeurilor are consecințe importante asupra opțiunilor ulterioare privind gestionarea deșeurilor, precum fezabilitatea și viabilitatea economică a colectării, a metodei de reciclare sau a opțiunii între reciclare și eliminare. Astfel de discrepanțe pot avea impact asupra recurgerii la materii prime secundare.
|
Exemplu: Plumbul are o clasificare diferită, în funcție de statutul de deșeu sau de produs al acestuia. Deșeurile metalice de plumb provenite din activitățile de construcții și demolare sunt clasificate ca deșeuri nepericuloase în Lista europeană a deșeurilor. Plumbul, ca produs, este clasificat ca substanță periculoasă în conformitate cu legislația UE privind clasificarea, ambalarea și etichetarea substanțelor chimice (Regulamentul CLP) din cauza efectelor nocive ale acestuia asupra reproducerii.
Un alt exemplu este cazul deșeurilor din PVC flexibil, care conțin anumiți aditivi. În acest caz, adeseori, operatorii de deșeuri clasifică în mod eronat aceste deșeuri ca nepericuloase, deși produsul recuperat pe baza acestor deșeuri va fi clasificat, în temeiul Regulamentului CLP, drept amestec chimic periculos.
|
3.4.1.Obiectiv
Trebuie să asigurăm o abordare mai coerentă între normele de clasificare a substanțelor chimice și a deșeurilor.
3.4.2.Acțiuni planificate
Suntem pe punctul de a publica un document de orientare privind clasificarea deșeurilor pentru a veni în sprijinul operatorilor de deșeuri și al autorităților competente să adopte o abordare comună în ceea ce privește caracterizarea și clasificarea deșeurilor. Vom promova, de asemenea, schimbul de bune practici referitoare la metodele de testare utilizate pentru evaluarea substanțelor în ceea ce privește proprietatea de a fi periculoase, HP 14 „Ecotoxic”, în vederea posibilei lor armonizări.
|
Întrebare:
Ar trebui să aliniem în continuare normele privind clasificarea pericolelor, astfel încât deșeurile să poată fi considerate periculoase pe baza acelorași norme aplicabile produselor?
|
4.Concluzii și etapele următoare
Aceste patru probleme constituie obstacole importante pentru economia circulară. Din contribuțiile primite rezultă în mod clar că există dificultăți în ceea ce privește aplicarea practică, pe teren, din cauza disponibilității limitate a resurselor și a cunoștințelor, precum și în ceea ce privește coordonarea dintre diferiții actori, la nivel local, național și la nivelul UE.
Analiza noastră arată, de asemenea, faptul că există dificultăți de natură juridică. Obiectivul nostru pe termen mai lung trebuie să fie atingerea deplinei coerențe între legile care pun în aplicare politicile privind deșeurile și substanțele chimice. Aceasta va contribui la realizarea obiectivului urmărit, și anume ca materialele să fie sigure, adaptate scopului și concepute pentru a fi durabile, pentru a putea fi reciclate și pentru a avea un impact redus asupra mediului. Produsele ar trebui să fie proiectate, fabricate, comercializate și reciclate prin utilizarea minimă a substanțelor care prezintă motive de îngrijorare, astfel încât să se faciliteze reutilizarea într-un mod care să sporească la maximum avantajele economice ale materialelor și utilitatea acestora pentru societate, menținându-se, în același timp, un nivel ridicat de protecție a sănătății umane și a mediului.
Opțiunile de politică din documentul de lucru al serviciilor Comisiei acoperă atât problemele care necesită un răspuns imediat, cât și pe cele care nu vor putea fi rezolvate decât în timp. Documentul propune mai multe opțiuni posibile pentru fiecare problemă și invită la reflecție cu privire la realizarea unui echilibru adecvat între avantajele pe termen lung ale utilizării circulare a acestor materiale și preocupările generale pe termen lung privind sănătatea și mediul legate de substanțele pe care le conțin aceste materiale.
Trebuie să deschidem calea către o economie circulară în Uniune. Dispunem deja de câteva instrumente care pot atenua unele dificultăți, dar avem nevoie de mai multe dovezi și de contribuții din întreaga Uniune Europeană, astfel încât să putem stabili cum putem răspunde cel mai bine la unele dintre problemele de o mai mare amploare.
Invităm Parlamentul European, Consiliul, Comitetul Regiunilor și părțile interesate să se participe la discuții și să se pronunțe cu privire la problemele identificate, astfel încât să putem defini calea de urmat către o economie cu adevărat circulară.
Ambiția noastră este ca, până la sfârșitul mandatului actualei Comisii, în 2019, măsurile promise să fie deja pe calea cea bună și să fie susținute de elemente factuale solide. Noile studii pe care le lansăm, precum și consultarea la care, în prezent, toate părțile interesate sunt invitate să participe vor avea, prin urmare, un rol esențial pentru continuarea acțiunilor noastre.
