52012DC0222

RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU

PRIVIND PROGRESELE ÎNREGISTRATE DE MUNTENEGRU ÎN IMPLEMENTAREA REFORMELOR

1.           Introducere

În avizul său[1] privind cererea de aderare a Muntenegrului, Comisia Europeană a identificat șapte priorități-cheie[2] pe care Muntenegru trebuia să le îndeplinească, pe baza cărora Comisia să poată recomanda deschiderea negocierilor de aderare cu Muntenegru. În documentul său din 2011 privind strategia de extindere[3], bazat pe analiza prezentată în Raportul intermediar din 2011[4], Comisia a concluzionat că Muntenegru a abordat cu succes prioritățile-cheie stabilite în 2010 de UE drept condiție prealabilă pentru deschiderea negocierilor de aderare. Consiliul European din decembrie 2011 a salutat evaluarea efectuată de Comisie cu privire la progresele înregistrate de Muntenegru, care a obținut, în ansamblu, rezultate satisfăcătoare. În vederea deschiderii negocierilor de aderare cu Muntenegru în iunie 2012, Consiliul European a solicitat Consiliului să examineze progresele înregistrate de Muntenegru în ceea ce privește implementarea reformelor, cu precădere în ceea ce privește statul de drept și drepturile fundamentale, în special lupta împotriva corupției și a criminalității organizate, pe baza unui raport care urmează să fie prezentat de Comisie în prima jumătate a anului 2012.

Pe baza concluziilor Consiliului European din decembrie 2011, Comisia a inițiat procesul de monitorizare cu privire la capitolele privind sistemul judiciar și drepturile fundamentale, precum și cu privire la justiție, libertate și securitate. În lumina noii abordări pentru ambele capitole, acest lucru va permite ca aspectele identificate în cadrul acestora să fie abordate într-o fază incipientă a negocierilor de aderare.

În prezentul raport sunt evaluate noile progrese înregistrate de Muntenegru după 1 septembrie 2011 în ceea ce privește implementarea reformelor în domeniile prioritare. În această perioadă, Muntenegru a realizat noi progrese în ceea ce privește consolidarea activității Parlamentului, profesionalizarea și depolitizarea administrației publice, libertatea presei și cooperarea cu societatea civilă. Procesul de revizuire a Constituției, prin care s-a urmărit furnizarea unor garanții solide pentru independența sistemului judiciar, este în curs de desfășurare. Muntenegru a obținut rezultate și în ceea ce privește lupta împotriva corupției și a criminalității organizate. A fost demarat procesul de implementare a măsurilor recent adoptate în materie de nediscriminare și anticorupție și au fost înregistrate noi progrese în ceea ce privește persoanele strămutate și ale persoanelor de etnie romă, ashkali și egipteană. Muntenegru a continuat să joace un rol constructiv în regiune și să pună în aplicare în mod corespunzător Acordul de stabilizare și de asociere. Cu toate acestea, Muntenegru va trebui să depună eforturi susținute pentru a obține în continuare rezultate în domeniul statului de drept, în special în ceea ce privește cazurile de corupție la nivel înalt și de criminalitate organizată, și pentru a garanta un mediu sigur pentru jurnalismul de investigație.

Evaluarea din prezentul raport se bazează pe informațiile culese și analizate de către Comisie, inclusiv pe informațiile furnizate de Muntenegru, pe constatările misiunilor de evaluare inter pares, precum și pe informațiile furnizate de statele membre, de organizațiile internaționale și ale societății civile, în contactele periodice pe care le au cu Comisia.

2.           implementarea reformelor

Parlamentul

În septembrie 2011, au fost adoptate modificările aduse legii privind alegerile pentru consilierii municipali și membrii Parlamentului, în acest fel realizându-se armonizarea cadrului legislativ electoral cu Constituția și aplicarea principalelor recomandări ale OSCE/BIDDO (Biroul pentru Instituții Democratice și Drepturile Omului) și ale Comisiei de la Veneția privind alegerile. A început procesul de punere în aplicare a legislației electorale. A început completarea locurilor vacante de parlamentari, în conformitate cu ordinea de prioritate de pe listele electorale. În decembrie 2011, au fost numiți de către Parlament președintele și nouă membri ai Comisiei Electorale de Stat. Legislația recentă trebuie să fie completată din perspectiva unei serii de recomandări, neconcretizate încă, ale OSCE/BIDDO și ale Comisiei de la Veneția, în special cele referitoare la egalitatea de șanse între femei și bărbați, dizolvarea coalițiilor și obligațiile de finanțare ale acestora, precum și prelungirea mandatului Comisiei Electorale Centrale pentru alegerile municipale.

Parlamentul a continuat să desfășoare o intensă activitate legislativă, inclusiv într-o serie de domenii legate de integrarea europeană, cum ar fi prevenirea spălării banilor, a finanțării terorismului și auditul fondurilor UE. Trebuie consolidate în continuare rolul și capacitatea Parlamentului în ceea ce privește evaluarea impactului normativ și monitorizarea procesului de aliniere la legislația UE.

A fost consolidat în continuare rolul de supraveghere al Parlamentului, în special printr-o creștere constantă a numărului de întrebări parlamentare, prin controlul și audierile consultative cu înalți funcționari de stat, precum și prin dezbaterea rapoartelor prezentate de diverse instituții. În ceea ce privește controlul parlamentar în domeniul anticorupției, în februarie 2012 Parlamentul a hotărât, pentru prima dată, să deschidă o investigație parlamentară și să înființeze o comisie de anchetă responsabilă de colectarea informațiilor și datelor cu privire la presupuse acte de corupție în privatizarea societății „Telekom Crne Gore” și de redactarea unui raport cu privire la aceasta.

Capacitatea administrativă a Parlamentului a fost consolidată în continuare, în special prin creșterea numărului de angajați de la 100 în octombrie 2011, la 129 în martie 2012. Cu toate acestea, sunt necesare eforturi continue pentru îmbunătățirea în continuare a capacității administrative și a expertizei Parlamentului.

S-au înregistrat în continuare progrese în ceea ce privește transparența în activitatea Parlamentului. În decembrie 2011, Parlamentul a început publicarea pe site-ul său a evidenței voturilor pentru fiecare parlamentar. Au fost luate măsuri suplimentare pentru îmbunătățirea interacțiunii cu societatea civilă și cu populația. Noua lege privind activitățile de lobby adoptată în noiembrie 2011 reglementează, printre altele, relația Parlamentului cu reprezentanții grupurilor de lobby.

În ansamblu, au fost realizate progrese suplimentare în acest domeniu. A demarat procesul de punere în aplicare a legislației electorale, recent adoptate. A fost consolidat în continuare rolul de legiferare și de control al Parlamentului, inclusiv în chestiuni privind statul de drept. Au fost îmbunătățite atât transparența activității Parlamentului, cât și cooperarea cu societatea civilă. Capacitatea administrativă și efectivele de experți ai Parlamentului au fost consolidate în ceea ce privește personalul și formarea acestuia. Aceste eforturi trebuie continuate în vederea consolidării rolului legislativ al Parlamentului, în special în ceea ce privește verificările aprofundate privind compatibilitatea noii legislații cu acquis-ul UE. Trebuie consolidată în continuare capacitatea Parlamentului de supraveghere și de control asupra puterii executive.

Administrația publică

La inițiativa guvernului, a fost lansată o reformă amplă a sectorului public care vizează reorganizarea și simplificarea administrației publice, cu sprijinul UE si al altor organizații internaționale. În aprilie 2012, guvernul a aprobat un plan de reorganizare a administrației publice.

A fost adoptată, ca parte a procesului de implementare a acestei reforme, legislația secundară suplimentară care vizează simplificarea structurilor administrației publice, creșterea eficienței acesteia, consolidarea cooperării cu organizațiile neguvernamentale și introducerea unor audieri publice în procesul de elaborare a proiectelor de legi. Începând cu ianuarie 2012, au fost necesare evaluări ale impactului în legătură cu noua legislație, depuse la guvern împreună cu avizul Ministerului Finanțelor cu privire la impactul bugetar al punerii în aplicare a noii legislații. De la acea dată au fost emise 90 de observații cu privire la noua legislație.

Competențele Biroului național de audit (BNA) au fost extinse pentru a include auditul finanțării partidelor politice prin adoptarea amendamentelor la Legea privind finanțarea partidelor politice; capacitatea și independența BNA trebuie consolidate cu precădere în acest domeniu. În aprilie 2012, guvernul a adoptat o strategie pentru dezvoltarea acestei instituții.

În ansamblu, Muntenegru a înregistrat noi progrese privind abordarea provocărilor reformei administrației publice. Trebuie însă să se definitiveze un plan cuprinzător de reorganizare a administrației publice. Trebuie îmbunătățit în continuare cadrul juridic, în special în ceea ce privește procedurile de recrutare a funcționarilor publici, consolidarea instituțiilor responsabile de administrarea globală a serviciului funcției publice, precum și procedurile administrative. Este necesar să se intensifice punerea în aplicare a legislației recente. Trebuie continuată reforma administrației publice, ținând seama de necesitatea consolidării domeniilor relevante din punct de vedere al integrării europene, precum și a viabilității financiare a reformei propriu-zise. Trebuie instituite mecanisme de implementare și monitorizare a strategiei de reformă a administrației publice.

Sistemul judiciar

În ceea ce privește independența și imparțialitatea sistemului judiciar, sunt în curs procedurile pentru adoptarea amendamentelor la Constituție, menite să sporească în continuare independența sistemului judiciar, în special prin numiri depolitizate și bazate pe merit ale membrilor în Consiliul Superior al Magistraturii, în Procuratură, precum și a procurorilor generali. La 28 septembrie 2011, Parlamentul a adoptat proiectele de amendamente constituționale, cu majoritatea necesară de 2/3. În urma consultărilor care au avut loc între guvern și partidele din Opoziție, Comisia parlamentară pentru afaceri juridice și constituționale a adoptat, în martie 2012, un set de amendamente constituționale, în vederea supunerii votului în plen. Reforma constituțională începută ar trebui să alinieze sistemul judiciar la standardele europene, în special prin protecția numirilor în funcții împotriva influențelor mediului politic și consolidarea independenței judiciare, în special prin înlocuirea membrilor Consiliului Magistraturii care erau și parlamentari cu juriști de renume, precum și printr-o nouă procedură de numire a președintelui Curții Supreme de către Consiliul Magistraturii. Ar trebui adoptate, de asemenea, amendamente constituționale vizând consolidarea capacității și independenței Curții Constituționale și stabilirea unor temeiuri bine definite de revocare a judecătorilor și procurorilor.

A continuat punerea în aplicare a legislației privind instanțele, Consiliul Magistraturii și Procuratura Generală, modificată ultima dată în iulie, în vederea consolidării răspunderii și independenței judecătorilor. În ianuarie, Curtea Supremă a înființat Comisia de numire a membrilor în Consiliul Magistraturii din rândul judecătorilor. Pe baza listei de candidați întocmită de această comisie, în luna martie, conferința judecătorilor a ales noi membri în Consiliul Magistraturii din rândul judecătorilor. Consiliul Magistraturii și Consiliul Procuraturii au adoptat propriile norme de procedură care stabilesc structura lor organizatorică, funcționarea acestora și procedurile de luare a deciziilor. În septembrie 2011, Consiliul Magistraturii a instituit Comisia pentru organizarea probelor scrise pentru prima numire a judecătorilor, precum și Comisia pentru controlul instanțelor. Primele probe scrise pentru judecători au avut loc în februarie 2012 și, până în prezent, au fost numiți patru judecători în conformitate cu noile criterii. Cu toate acestea, se publică în continuare posturile vacante pentru instanțe specifice, urmând a fi stabilit un sistem unic național de recrutare, pe baza unor criterii transparente și obiective, pentru judecători și procurori. Funcționarea Consiliului Magistraturii și a Consiliului Procuraturii este îngreunată de insuficiența capacității administrative și a alocărilor bugetare.

Repartiția aleatorie a cazurilor este asigurată în continuare în instanțe cu ajutorul unui sistem informatic, cu excepția instanțelor mici, cu personal restrâns.

În ceea ce privește responsabilizarea sistemului judiciar, toate deciziile Curții administrative și Curții de apel au devenit accesibile publicului. În octombrie 2011, au fost numite comisii pentru monitorizarea respectării Codului deontologic al judecătorilor și, respectiv, al procurorilor. În perioada de referință, Comisia pentru monitorizarea respectării Codului deontologic al judecătorilor a acționat cu privire la două plângeri, ambele fiind respinse. Au fost numiți membrii Comisiei de disciplină, împreună cu două persoane din cadrul angajaților, pentru a acorda ajutor la verificarea plângerilor privind presupuse cazuri de corupție în sistemul judecătoresc. În ianuarie 2012 a fost inițiată o procedură disciplinară împotriva unui judecător. Până în prezent nu s-a inițiat nicio procedură disciplinară împotriva unui procuror. Trebuie revizuită dubla competență a Comisiei de disciplină în materie de investigare și de decizie cu privire la procedurile disciplinare. Trebuie consolidate procedurile privind eliminarea imunității funcționale, astfel încât să se asigure răspunderea deplină a judecătorilor și a procurorilor în temeiul dreptului penal. Mai trebuie încă stabilit un sistem fiabil de evaluare profesională a judecătorilor și a procurorilor.

În ceea ce privește eficiența sistemului judiciar, Muntenegru a luat măsuri suplimentare în vederea reducerii numărului de cauze nesoluționate. La finele anului 2011, în toate instanțele din Muntenegru erau aproximativ 11 500 de cauze nesoluționate din anii anteriori, astfel încât cauzele nesoluționate au fost cu aproximativ 4% mai reduse în 2011 față de 2010. În ianuarie 2012 au fost numiți încă patru notari pe lângă cei 34 de notari numiți în iulie 2011. După intrarea în vigoare a Legii privind executarea și securitatea cererilor, prin care se transferă competențe către executori judecătorești în ceea ce privește executarea hotărârilor în cauze civile, în decembrie 2011, Parlamentul a adoptat Legea privind executorii judecătorești. Totuși, executarea hotărârilor civile este în continuare deficitară, fiind necesare recrutarea mai multor executori judecătorești și evaluarea funcționării noului sistem de executori judecătorești.

Pentru a crește eficiența sistemului judiciar în ansamblu, Consiliul Magistraturii a inițiat crearea de unități speciale de judecători cu atribuții în domeniul justiției juvenile, atât în instanța superioară din Podgorica, cât și în cea din Bijelo Polje. În decembrie 2011, Parlamentul a adoptat Codul privind justiția juvenilă. În decembrie 2011, a fost revizuit Planul de acțiune pentru punerea în aplicare a strategiei de reformă judiciară pentru perioada 2007-2012. Au fost adoptate primele măsuri privind simplificarea rețelei de instanțe. În ceea ce privește accesul la justiție, ca urmare a intrării în vigoare, în ianuarie 2012, a Legii privind asistența judiciară gratuită, au fost adoptate trei norme de punere în aplicare și au fost înființate birouri de asistență judiciară gratuită în toate instanțele principale. Cu toate acestea, punerea în aplicare a legii este îngreunată de insuficiența alocărilor bugetare destinate acestor birouri. Trebuie consolidate independența și autonomia administrativă și financiară a Centrului de formare profesională judiciară și este necesar să se instituie formarea inițială, care să cuprindă programe de formare pentru toți membrii sistemului judiciar. Trebuie îmbunătățită calitatea datelor statistice judiciare, în conformitate cu standardele europene și pe baza unor indicatori fiabili, cum ar fi indicatorii de productivitate și de finalizare a cauzelor. De asemenea, este necesar să se înființeze un sistem pentru monitorizarea atentă a duratei proceselor. Căile legale de atac în caz de încălcare a dreptului la un proces echitabil au o eficacitate redusă și trebuie revizuite în conformitate cu dreptul la o reparație efectivă, în temeiul articolului 13 din Convenția europeană privind drepturile omului.

În ansamblu, s-au înregistrat noi progrese în domeniul reformei judiciare. A început punerea în aplicare a legislației adoptate recent și s-au înregistrat progrese în procesul de reformă constituțională. S-au realizat progrese în ceea ce privește publicarea hotărârilor judecătorești. A fost redus în continuare numărul de cauze nesoluționate și a fost instituit un nou sistem de punere în executare, astfel încât să crească eficiența. Cu toate acestea, executarea hotărârilor în cauze civile rămâne deficitară și este necesar să se simplifice rețeaua instanțelor. Trebuie să se instituie un sistem unic național de recrutare pentru primele numiri în funcții judiciare. Este necesar să se amelioreze fiabilitatea datelor statistice judiciare și să se înființeze un sistem de monitorizare a duratei proceselor. Este necesar să se simplifice și să se consolideze formarea în domeniul judiciar.

Politica anticorupție

S-au înregistrat progrese în punerea în aplicare a strategiei guvernului de combatere a corupției și a criminalității organizate și a Planului de acțiune revizuit pentru perioada 2011-2012. În aprilie 2012, comisia națională responsabilă de monitorizarea punerii în aplicare a planului de acțiune a adoptat cel de-al treilea raport, concluzia acestuia fiind că a început punerea în aplicare a majorității măsurilor, prevăzută pentru cea de a doua jumătate a anului 2011. Cadrul instituțional global de monitorizare a punerii în aplicare a planului de acțiune funcționează bine.

Muntenegru a făcut eforturi suplimentare pentru consolidarea în continuare a propriului cadru juridic anticorupție, astfel încât să asigure alinierea la acquis-ul UE și la standardele internaționale relevante. Modificările la Legea muncii, adoptată de Parlament în noiembrie 2011, completează cadrul juridic privind informatorii (whistleblowers) cu dispoziții de natură să asigure protecția acestora în sectorul privat. În aprilie 2012, guvernul a adoptat modificările la legea privind accesul liber la informații. Modificările aduse legii privind finanțarea partidelor politice, promulgată în decembrie 2011, reglementează cadrul instituțional de supraveghere, contribuțiile în natură și plafonul cotizațiilor, stabilind o limită superioară de 10 % din venitul anual al persoanei care deține calitatea de membru. Instituția națională de audit (INA) răspunde în prezent de auditarea bilanțurilor anuale ale partidelor politice și a rapoartelor privind costurile campaniei electorale, în timp ce Comisia Electorală de Stat răspunde de monitorizarea punerii în aplicare a altor aspecte de drept. Cu toate acestea, capacitatea administrativă și profesională a Comisiei Electorale de Stat trebuie consolidată pentru a asigura o supraveghere independentă și de maximă eficiență. Trebuie consolidate și precizate în cadrul juridic atât mecanismele pentru controlul finanțării partidelor politice și a campaniilor electorale, cât și punerea în executare a sancțiunilor. Sistemul sancțiunilor este în continuare insuficient de disuasiv și nediferențiat și, în același timp, este necesară consolidarea în continuare a obligațiilor de raportare și contabilitate ce revin partidelor politice.

A demarat procesul de punere în aplicare a legislației adoptate recent în domeniul conflictelor de interese și al achizițiilor publice. După intrarea în vigoare a legii modificate privind prevenirea conflictelor de interese, toți cei 36 de parlamentari care au fost în același timp membri în consiliile de administrație ale companiilor de stat au demisionat din aceste funcții, și toți cei 16 parlamentari care dețineau funcții de conducere (inclusiv 2 primari) au renunțat la una dintre funcțiile ocupate. În februarie 2012 au fost numiți membrii Comisiei de achiziții publice, fiindu-i alocat un buget operațional. În decembrie 2011, guvernul a adoptat o strategie și un plan de acțiune pentru dezvoltarea sistemului de achiziții publice, precum și o decizie privind înființarea unui organ de coordonare pentru monitorizarea punerii acestuia în aplicare. Cu toate acestea, până în prezent Procuratura nu a primit notificări din partea Comisiei pentru achiziții publice, iar sistemul de control trebuie consolidat.

Au fost luate măsuri suplimentare privind combaterea corupției. În decembrie 2011, Direcția pentru măsuri anticorupție (DMAC) a fost transferată sub autoritatea Ministerului Justiției pentru a asigura o mai bună coordonare a activităților anticorupție. În perioada de referință, DMAC a primit 70 de plângeri referitoare la acuzații de corupție la nivelul autonomiei locale, administrației publice, sectorului judiciar, al sectoarelor sănătății și educației, acuzații pe baza cărora DMAC a prezentat poliției 27 de rapoarte privind presupuse cazuri de corupție. Aceste plângeri au fost generate, de asemenea, ca urmare a campaniilor de sensibilizare organizate de DMAC pentru raportarea actelor de corupție și protecția informatorilor. Pe baza evaluării riscurilor zonelor vulnerabile la corupție, adoptată de guvern în iulie trecut, autoritățile competente au prezentat rapoarte privind punerea în aplicare a recomandărilor formulate în cadrul evaluării. Au fost adoptate măsuri de prevenire a corupției în sistemul judiciar. Consiliul Magistraturii a hotărât să aloce o indemnizație specială acelor judecători care judecă în cauze de criminalitate organizată, corupție, terorism și crime de război. Au fost furnizate cursuri de formare continuă a judecătorilor și a procurorilor în domeniul anticorupției, în special pentru a facilita punerea în aplicare a noului Cod de procedură civilă (CPC). Organizațiile societății civile continuă să contribuie în mod activ la consolidarea cadrului strategic și la furnizarea de dovezi-cheie pentru inițierea cauzelor de corupție. Cu toate acestea, declarațiile de avere ale judecătorilor și procurorilor nu sunt verificate încă pe baza altor date, iar măsurile pentru prevenirea corupției în sistemul judiciar trebuie consolidate în continuare. Competențele DMAC trebuie îmbunătățite, iar capacitățile sale trebuie consolidate în vederea coordonării activităților de prevenire a corupției și de monitorizare a implementării planului de acțiune al guvernului privind combaterea corupției și a criminalității organizate.

Au fost realizate noi progrese în eradicarea corupției. Intrarea deplină în vigoare a noului Cod de procedură penală în septembrie 2011 a determinat o accelerare semnificativă a procedurii de urmărire penală și a redus riscul scurgerii de informații. Printr-un sprijin substanțial în materie de formare și echipamente suplimentare a fost consolidată capacitatea instituțională și operațională a procurorilor, judecătorilor și a poliției în lupta împotriva corupției. Ca urmare a creșterii capacității administrative și tehnice a unității pentru controale speciale, utilizarea unor măsuri de investigație speciale a devenit mai sistematică. Nouă reprezentanți ai Poliției, ai Biroului pentru prevenirea spălării de bani și a finanțării terorismului, ai administrațiilor fiscale și vamale au fost numiți ca membri în grupul special de investigare în domeniul anticorupției, care a devenit operațional în octombrie 2011. Cu toate că grupul a beneficiat de resurse financiare suplimentare, capacitățile acestuia trebuie consolidate în continuare, în special în ceea ce privește accesul la bazele de date cu informații relevante.

Muntenegru a obținut rezultate în ceea ce privește investigațiile, urmăririle în justiție și condamnările în cazurile de corupție. Cu toate acestea, cazurile de corupție la nivel înalt constituie în continuare o preocupare. În perioada de referință, patru angajați ai administrației proprietății publice din Ulcinj au fost condamnați în apel la pedeapsa cu închisoare pentru abuz în funcția publică, iar un funcționar vamal a fost condamnat pentru luare de mită. Sentințele pronunțate în primă instanță au fost publicate în decembrie 2011, ianuarie și martie 2012 împotriva a șaisprezece persoane, între care doi funcționari municipali, pentru care s-au emis sentințe de condamnare cu închisoarea, directorii unei companii de stat și un judecător. Audierile în instanță sunt în curs de desfășurare în cazul de corupție la nivel înalt „Zavala”, care implică fostul primar din Budva, adjunctul acestuia și un parlamentar, precum și în alte două cauze împotriva a 23 de persoane acuzate de abuz în funcția publică și de luare de mită. În perioada de raportare, doi ofițeri de poliție au fost puși sub acuzare pentru luare de mită. De asemenea, în prezent se desfășoară cercetări cu privire la fostul primar al localității Ulcinj, la președintele unei instanțe principale și la un judecător al acesteia, la foști și actuali directori ai unei companii publice din Budva, precum și cu privire la trei angajați ai Ministerului de Interne.

Sunt necesare în continuare rezultate semnificative în lupta anticorupție, în special în ceea ce privește cercetările penale și condamnările definitive în cazuri de corupție la nivel înalt. Faptul că toate cauzele de corupție la nivel înalt au fost inițiate pe baza dovezilor furnizate de către terți constituie o sursă de îngrijorare. Numărul cauzelor de corupție în care confiscarea bunurilor a fost dispusă este încă foarte scăzut. Nu au fost puse încă în aplicare dispozițiile Codului de procedură penală (CPP) și ale Codului penal cu privire la confiscări și la extinderea confiscărilor la activele provenite din fapte penale. Trebuie să fie reglementate procedurile privind sechestrul, confiscarea și gestionarea bunurilor obținute din infracțiuni. De asemenea, s-a îmbunătățit într-o oarecare măsură cooperarea între agenții, însă aceasta trebuie consolidată, în special pentru a asigura rolul conducător al Procuraturii în desfășurarea cercetărilor. Faptul că procurorii nu au acces la bazele de date relevante și nici nu dispun de o capacitate suficientă prejudiciază punerea efectivă în aplicare a CPP. Trebuie consolidată capacitatea administrativă a Biroului Special al Procuraturii pentru combaterea criminalității organizate, corupției, în special pentru combaterea finanțării crimelor de război și a terorismului. În pofida capacității administrative consolidate, Comisia pentru prevenirea conflictelor de interese nu dispune încă de capacitatea de a controla exactitatea declarațiilor de avere și declarațiilor de interese ale funcționarilor publici, astfel încât să se poată depista cazurile de îmbogățire ilicită, întrucât comisia nu are competențe în materie de investigare, și nici acces la bazele de date relevante. Independența sistemului judiciar rămâne un motiv de îngrijorare care afectează angajarea în lupta împotriva corupției. Corupția rămâne o preocupare majoră.

În ansamblu, au fost realizate progrese în materie de anticorupție. A demarat procesul de punere în aplicare a legislației adoptate recent în domeniile cheie privind finanțarea partidelor politice, prevenirea conflictelor de interese și achizițiile publice. Trebuie consolidate în continuare dispozițiile privind mecanismele de control. Au fost adoptate noi măsuri menite să sporească rezultatele obținute în lupta împotriva corupției, astfel cum evidențiază o serie de noi investigații în cazuri de corupție la nivel înalt. Cu toate acestea, numărul de condamnări definitive și de cazuri de corupție în care s-a dispus sechestrul sau confiscarea activelor este încă redus. Trebuie consolidate în continuare cooperarea între agenții, în special între Poliție și Procuratură, precum și rolul conducător al Procuraturii, în conformitate cu noul Cod de procedură penală.

Cooperarea polițienească și lupta împotriva criminalității organizate

S-a îmbunătățit cooperarea polițienească regională și internațională privind criminalitatea organizată. O serie de operațiuni ale poliției au fost realizate în cooperare cu autoritățile din diferite state membre ale UE, cu țări din regiune, cu Interpol și Europol, ceea ce a sporit numărul de trimiteri în judecată și arestări. În octombrie 2011, Muntenegru și Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei au semnat Acordul privind extrădarea. Autoritățile polițienești din Muntenegru și Bosnia-Herțegovina au semnat un memorandum de cooperare privind lupta în comun împotriva corupției, criminalității organizate, traficului de droguri și terorismului. De asemenea, au fost semnate două acorduri privind cooperarea polițienească, cu Croația și cu Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei. În decembrie 2011, a fost ratificat Acordul cu Croația privind executarea reciprocă a hotărârilor judecătorești în materie penală.

Din septembrie 2011, noul Cod de procedură penală este pus în aplicare de către toate autoritățile de stat relevante. În noiembrie 2011, au fost adoptate amendamente la Regulamentul privind organizarea internă și descrierea posturilor în administrația poliției, fiind prevăzută introducerea mai multor unități organizatorice specializate în cadrul poliției. În ianuarie 2012, a fost adoptat un plan de acțiune pentru combaterea criminalității organizate, care introduce măsuri operaționale și indicatori în conformitate cu prioritățile identificate în evaluarea din 2011 a amenințării pe care o reprezintă criminalitatea organizată (Organized Crime Threat Assessment - OCTA). După ce a devenit operațional, în octombrie 2011, grupul special de investigare a inițiat investigații de natură financiară în trei cazuri majore de criminalitate organizată și a beneficiat de resurse financiare suplimentare. Din decembrie 2011, un organism de coordonare monitorizează rezultatele privind punerea în aplicare a Strategiei de dezvoltare și de funcționare a poliției. Cu toate acestea, ar trebui definite mai clar și îmbunătățite relațiile dintre serviciul procuraturii și poliție, în cadrului noului Cod de procedură penală, în special în desfășurarea investigațiilor financiare. Este nevoie de echipamente suplimentare și de personal specializat pentru gestionarea cazurilor complexe. Prevederile privind aplicarea unor măsuri speciale de investigare ar trebui revizuite în vederea prelungirii termenelor în care pot fi aplicate. Proiectul de acțiuni ale poliției întemeiate pe informațiile primite trebuie extins la nivelul întregii țări și, în paralel, trebuie instruite efectivele polițienești. De asemenea, sunt necesare alocări financiare suplimentare pentru creșterea capacităților de investigare și a resurselor efective – inclusiv informatice - în cadrul departamentelor poliției.

Muntenegru a înregistrat noi rezultate în cazuri de combatere a criminalității organizate. Au fost pronunțate două hotărâri ale instanței de apel în cauze care privesc traficul de droguri și traficul de persoane. În septembrie 2011 și, respectiv, în ianuarie 2012, au fost pronunțate trei hotărâri în primă instanță în două cauze care privesc producția și traficul de droguri și, în ianuarie 2012, într-o cauză privind spălarea de bani. În ceea ce privește cazul Saric, doi membri ai unei organizații criminale au fost condamnați la 6 și, respectiv, 8 ani de închisoare pentru trafic de droguri și spălare de bani în valoare de peste 12 milioane EUR. În decembrie 2011, a fost ridicată o punere sub acuzare în cauza Kalic, în care sunt implicate trei persoane acuzate de spălare de bani. Activele confiscate se ridică la peste 28 de milioane EUR. Audierile au început în șase cazuri noi. În perioada dintre sfârșitul anului 2011 și primele luni din 2012, au fost inițiate investigații în trei cazuri de trafic de droguri și într-un caz de falsificare de pașapoarte, în care sunt implicate 65 de persoane.

Valoarea activelor confiscate temporar la nivel național provenite din activități infracționale a crescut și se ridică la peste 40 de milioane EUR, conform estimării efectuate de Administrația Proprietății Publice, care este însărcinată cu administrarea acestora. În aprilie 2012, au fost adoptate modificările la legea privind administrarea bunurilor confiscate temporar sau permanent. Cu toate acestea, agenția competentă trebuie consolidată în continuare, în special în ceea ce privește capacitatea acesteia de a evalua și administra efectiv activele sechestrate și confiscate temporar. Este necesar să se elaboreze legislația secundară pentru a se asigura executarea hotărârilor judecătorești, precum și normele privind administrarea bunurilor sechestrate și confiscate. Numărul total de investigații financiare și de active confiscate rămâne scăzut din cauza foarte slabei capacități administrative în acest domeniu.

Legea privind prevenirea spălării de bani și a finanțării terorismului a fost modificată în februarie 2012 în scopul alinierii la acquis-ul UE. În decembrie 2011, au fost îmbunătățite cooperarea și schimbul de informații între Ministerul de Finanțe, Administrația pentru prevenirea spălării de bani și a finanțării terorismului (APMLTF), Banca centrală, Comisia valorilor mobiliare și Agenția pentru supravegherea asigurărilor. APMLTF a deschis, în total, 107 cazuri, aceasta participând la o investigație financiară condusă Biroul special al Procurorului General pentru combaterea criminalității organizate, corupției, a finanțării a terorismului și crimelor de război. Cu toate acestea, expertiza poliției în acest domeniu trebuie consolidată, la fel ca și rezultatele investigațiilor financiare proactive. Capacitatea APMLTF de a supraveghea sistemul bancar trebuie consolidată.

În ansamblu, se pot raporta progrese suplimentare în ceea ce privește lupta împotriva criminalității organizate. S-au obținut tot mai multe rezultate în materie. Cooperarea internațională s-a îmbunătățit și diferitele operațiuni ale poliției au avut drept rezultat confiscarea de droguri și active rezultate din activități ale criminalității organizate. Cu toate acestea, traficul de droguri rămâne o preocupare majoră, întrucât țara este o zonă de tranzit pe ruta contrabandei spre și dinspre UE. A continuat consolidarea cadrului juridic, însă implementarea acestuia necesită o atenție permanentă. Capacitățile de investigație ale organismelor de aplicare a legii și de urmărire penală trebuie consolidate în continuare, în special în domeniul investigațiilor financiare. Trebuie consolidată cooperarea dintre agenții.

Libertatea de exprimare și libertatea de întrunire și de asociere

Dezincriminarea penală a defăimării a contribuit la scăderea numărului de procese împotriva mass-media. Întârzierile în judecarea cauzelor de defăimare și calomnie se reduc treptat, în conformitate cu normele Curții Supreme care reglementează nivelul despăgubirilor pecuniare în cazuri de defăimare introduse împotriva mass-media. Aceste norme se bazează pe jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului. Centrul de Formare Judiciară a organizat cursuri de formare pentru judecători și procurori, punând accentul, în special, pe dreptul la libertatea de exprimare, consacrat de articolul 10 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Înalții funcționari de stat au continuat să promoveze un mediu mai favorabil și mai sigur pentru mass-media, inclusiv prin condamnarea atacurilor și încurajarea investigațiilor în cazurile de violență împotriva mass-media.

Cu toate acestea, în unele cauze vechi de defăimare, amenzile neplătite au fost convertite în pedepse cu închisoarea. Aceste cauze trebuie aliniate la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, în special pentru a se asigura că nu se dau sentințe de condamnare la închisoare în cazuri de neplată a amenzilor. Trebuie să se facă noi progrese în anumite cazuri recente și mai vechi de violență împotriva mass-media, care trebuie să fie investigate cu atenție și urmărite în justiție, inclusiv în ceea ce privește atacul fizic asupra unui ziarist de investigație, care a avut loc în martie 2012.

În martie 2012 a fost înființat un organism de autoreglementare a mass-media, care reunește segmente ale mass-media centrale și mass-media locale. Recent a fost înființat un organism paralel, care reprezintă o parte importantă a mass-media naționale. A fost angajat personal suplimentar în vederea creșterii capacităților de monitorizare a Agenției pentru Mass-media Electronice. Organismul public de radiodifuziune face obiectul unei reforme structurale, pentru ca acesta să devină mai modernă și autonomă. Cu toate acestea, absența sustenabilității financiare și a resurselor operaționale ar putea submina funcționarea mass-media, precum și a organismelor de autoreglementare audiovizuală. Modificările legislative recente aduse Legii privind mass-media electronice pun în pericol independența autorității de reglementare audiovizuale. Lipsa resurselor acesteia pentru monitorizarea mass-media pe teritoriul întregii țări reprezintă un motiv de îngrijorare. Profesionalismul și independența sistemului public de radiodifuziune nu au fost atinse încă pe deplin.

A fost consolidată în continuare cooperarea cu societatea civilă. În ceea ce privește cooperarea între autoritățile administrației de stat și organizațiile neguvernamentale (ONG-uri), precum și dezbaterile publice privind proiectele de legi, în februarie 2012 au fost adoptate două decrete menite să consolideze rolul societății civile.

Consiliul pentru cooperarea cu ONG-urile este în prezent complet operațional și se reunește cu regularitate. Acesta a participat la redactarea legislației relevante, inclusiv la pregătirea modificărilor la Legea privind jocurile de noroc, care prevede sprijin financiar pentru ONG-uri. Reprezentanții organizațiilor societății civile participă în prezent la activitățile diverselor organisme de stat, ca membri în cadrul unor grupuri de lucru și consilii în care se dezbat aspecte din diferite domenii de politică. A fost actualizat Registrul public al ONG-urilor.

În ansamblu, s-au înregistrat unele progrese în consolidarea libertății mass-media și progrese semnificative în consolidarea cooperării cu societatea civilă. Cu toate acestea, trebuie continuată implementarea fermă a liniilor directoare ale Curții Supreme care reglementează nivelul despăgubirilor financiare în cazuri de defăimare împotriva mass-media și ar trebui să se stabilească măsuri alternative la detenție în legătură cu amenzile care rezultă din cazurile de calomnie anterioare. Cazurile nesoluționate de violență împotriva mass-media reprezintă un motiv de îngrijorare. Sunt necesare eforturi suplimentare continue pentru a asigura sustenabilitatea cooperării pe termen lung între autorități și societatea civilă.

Politicile privind combaterea discriminării, persoanele strămutate și persoanele de etnie romă, ashkali și egipteană

Au fost consolidate capacitățile administrative și bugetare ale Ombudsmanului. Instituția respectivă a elaborat rapoarte în care s-a analizat starea sediilor pe care administrația Poliției le utilizează ca locații pentru deținuți și, respectiv, protecția împotriva discriminării și situația cerșetoriei juvenile. Aceste rapoarte au fost aprobate în perioada octombrie - noiembrie 2011 de către Comisia parlamentară pentru drepturile și libertățile omului, care a devenit mai activă în ceea ce privește promovarea drepturilor omului și combaterea discriminării. În martie 2012, au fost extinse portofoliile viceprim-ministrului și al ministrului justiției în sensul includerii drepturilor omului.

Consiliul pentru protecția împotriva discriminării este în prezent operațional. Între cei cincisprezece membri ai acestui organism care au fost numiți în februarie 2012 s-au numărat reprezentanți ai comunității rome și un reprezentant al organizațiilor societății civile cu activități în domeniul drepturilor persoanelor lesbiene, homosexuale, bisexuale și transsexuale (LGBT). Au fost continuate campaniile de combatere a discriminării și cursurile de formare pentru funcționarii publici. Autoritățile au continuat să promoveze în mod activ un climat pozitiv pentru drepturile LGBT în țară. Sunt deplin funcționale atât un adăpost, cât și o linie de sprijin și consiliere pentru persoanele LGBT.

Capacitatea Ombudsmanului trebuie să fie consolidată în ceea ce privește resursele financiare și umane. Punerea în aplicare a legislației în domeniul antidiscriminării este întârziată; capacitățile instituționale în domeniul promovării, monitorizării și aplicării drepturilor omului sunt limitate, în special în ceea ce privește drepturile persoanelor cu handicap și a persoanelor vulnerabile din punct de vedere social. Persoanele LGBT sunt supuse în continuare discriminării, cazuri pe care autoritățile trebuie să le urmărească cu atenție.

S-au înregistrat progrese în ceea ce privește activitățile menite să garanteze statutul juridic al persoanelor strămutate, îndeosebi al persoanelor de etnie romă, ashkali și egipteană (RAE), și să asigure respectarea drepturilor acestora. În noiembrie 2011, au fost adoptate modificările la Legea privind cetățenii străini, prin care se amână pentru luna decembrie 2012 termenul­limită de solicitare a statutului de persoană străină. Numărul cererilor este în creștere lentă, dar sigură: aproximativ 48 % din persoanele strămutate au depus cereri, și statutul de persoană străină în această țară a fost acordat unui procent de 29 % dintre solicitanți. Au fost instituite mai multe măsuri care vizează facilitarea legalizării statutului persoanelor strămutate vulnerabile. În februarie 2012 au fost adoptate decizii de modificare a planului din urban pentru zona Konik, acestea reprezentând cadrul pentru construirea de locuințe pentru populația din zonă. Muntenegru a îndeplinit un rol activ în cadrul procesului Declarației de la Sarajevo. A fost prelungit până în iunie 2013 decretul temporar prin care se acordă drepturi economice și sociale egale persoanelor strămutate. Au fost realizate în continuare progrese în ceea ce privește facilitarea înregistrării civile a persoanelor de etnie romă, ashkali și egipteană, în special a celor strămutate în interiorul țării. Guvernul a adoptat o strategie pentru perioada 2012-2016 privind îmbunătățirea situației persoanelor de etnie romă, ashkali și egipteană, precum și un plan de acțiune pentru punerea în aplicare a strategiei. Persoanele de etnie romă, ashkali și egipteană au beneficiat de cursuri de formare profesională. Înregistrarea persoanelor strămutate trebuie să progreseze, în special pentru cazurile vulnerabile. Sunt necesare măsuri suplimentare pentru a se îmbunătăți accesul la drepturile economice și sociale ale persoanelor strămutate, precum și ale persoanelor de etnie romă, ashkali și egipteană. Femeile de etnie romă se confruntă cu o dublă discriminare – ca membre ale unui grup minoritar, dar și ca femei.

Legea privind locuințele sociale ar trebui adoptată fără întârziere, întrucât reprezintă cheia realizării de noi progrese legate de tabăra de la Konik.

În ansamblu, s-au înregistrat unele progrese suplimentare în ceea ce privește combaterea discriminării, legalizarea statutului persoanelor strămutate și asigurarea drepturilor persoanelor de etnie romă, ashkali și egipteană. Trebuie consolidate capacitățile instituționale de monitorizare, promovare și punere în aplicare a drepturilor omului, precum și de luptă împotriva discriminării. Trebuie încheiat procesul de reglementare a statutului juridic al persoanelor strămutate. Ar trebui să se consolideze politicile de incluziune a persoanelor de etnie romă, ashkali și egipteană.

3.           Concluzii

Muntenegru a înregistrat noi progrese în ceea ce privește implementarea reformelor în domeniul statului de drept și al drepturilor fundamentale, inclusiv în ceea ce privește lupta împotriva corupției și a criminalității organizate.

Având în vedere noile progrese realizate, Comisia rămâne de părere că Muntenegru a atins nivelul necesar de conformitate cu criteriile de aderare, în special criteriile politice de la Copenhaga, pentru a începe negocierile de aderare. Având în vedere aceste aspecte și luând în considerare concluziile Consiliului din decembrie 2011, Comisia își reînnoiește recomandarea de a se deschide negocierile de aderare cu Muntenegru.

În timpul negocierilor de aderare, Comisia va continua să pună un accent deosebit pe statul de drept și drepturile fundamentale, în special pe lupta împotriva corupției și a criminalității organizate, astfel încât să se asigure rezultate temeinice. Comisia va utiliza pe deplin instrumentele disponibile în toate etapele procesului de aderare. În această privință, noua abordare propusă de către Comisie și aprobată de către Consiliul European din decembrie 2011 cu privire la capitolele privind sistemul judiciar, drepturile fundamentale și justiția, libertatea și securitatea, va permite ancorarea fermă a reformelor din acest domeniu și asigurarea monitorizării atente a implementării lor.

[1]               COM(2010) 670 final.

[2]               Prioritățile-cheie vizează următoarele domenii: cadrul legislativ pentru desfășurarea alegerilor și rolul legislativ și de control al Parlamentului, reforma administrației publice, reforma judiciară, combaterea corupției, combaterea criminalității organizate, libertatea presei și cooperarea cu societatea civilă, punerea în aplicare a cadrului de combatere a discriminării și situația persoanelor strămutate. Pentru textul integral al priorităților-cheie, a se vedea COM (2010) 670.

[3]               COM(2011) 666 final.

[4]               SEC(2011) 1204 final.