2.6.2010   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 143/17

(1)

La 26 aprilie 2010 Consiliul a examinat programul de convergență actualizat al Poloniei, pentru perioada 2009-2012.

(2)

Cu o creștere estimată a PIB-ului real de 1,7 %, Polonia a fost singura țară din UE care a înregistrat o creștere pozitivă în 2009. Această performanță reflectă un întreg complex de factori favorabili, printre care se numără bazele solide existente în momentul izbucnirii crizei, un sector financiar bine capitalizat și sănătos, un grad relativ scăzut de deschidere a economiei, deprecierea considerabilă a monedei naționale în faza incipientă a crizei, precum și adaptarea la timp a politicii monetare și bugetare.

Deși o parte din factorii care au sprijinit creșterea au caracter temporar – marja pentru o politică fiscală de sprijin a dispărut aproape complet, iar cursul de schimb se apreciază – perspectivele economice ale Poloniei s-au îmbunătățit considerabil în ultimele luni. Principalele provocări pentru anii care urmează vor fi restabilirea sustenabilității finanțelor publice și asigurarea unui proces neîntrerupt de recuperare, fără a compromite stabilitatea bugetară și macroeconomică. Polonia nu a profitat de perioada economică favorabilă (2006-2008) pentru a-și consolida finanțele publice, iar deficitul public structural pentru 2009 (soldul ajustat ciclic, exceptând măsurile cu caracter excepțional și alte măsuri temporare, calculat conform metodologiei stabilite de comun acord pe baza datelor din programul actualizat) este estimat la 7 % din PIB. Pe baza unui deficit public pentru 2008 de 3,9 % din PIB, indicat de autoritățile poloneze în notificarea din aprilie 2009 în cadrul procedurii de deficit excesiv (PDE), Consiliul a decis la 7 iulie 2009 că Polonia are un deficit excesiv și a recomandat corectarea acestuia până în 2012.

(3)

Deși declinul constatat al PIB-ului real în contextul crizei este în mare măsură ciclic, nivelul producției potențiale a fost la rândul său influențat negativ. În plus, pe termen mediu se pot manifesta și alte efecte ale crizei asupra creșterii potențiale, cum sunt reducerea investițiilor, limitarea accesului la creditare și creșterea șomajului structural, deși aceste efecte ar trebui să fie mai puțin grave în Polonia, unde distrugerea capitalului a avut o mai mică amploare, iar piața muncii este flexibilă. În plus, impactul crizei economice accentuează efectele negative ale îmbătrânirii populației asupra producției potențiale și asupra sustenabilității finanțelor publice. În acest context, este esențial să se accelereze ritmul reformelor structurale având ca scop sprijinirea creșterii potențiale. Mai concret, având în vedere rata scăzută a ocupării forței de muncă din Polonia și nevoia unor reforme care să sprijine procesul actual de recuperare, va fi important să se ia măsuri suplimentare pentru încurajarea participării la piața muncii, îmbunătățirea mediului de afaceri și stimularea investițiilor private în cercetare și dezvoltare.

(4)

Scenariul macroeconomic de referință aflat la baza proiecțiilor bugetare din program are în vedere o accelerare a creșterii PIB-ului real de la 1,7 % în 2009 la 3 % în 2010, 4,5 % în 2011 și 4,2 % în 2012. Evaluată pe fondul informațiilor disponibile în prezent (2), ipoteza de creștere a PIB-ului real pentru 2010 pare ușor favorabilă, ipotezele pentru 2011 și 2012 fiind la rândul lor favorabile. Programul conține și un scenariu alternativ, „de risc”, care prezintă o rată mai mică de creștere a PIB-ului real, de 2,7 % în 2010, 3,7 % în 2011 și 3,5 % în 2012, aceasta fiind totodată mai plauzibilă. Ținând seama de informațiile recente, proiecția unei redresări treptate a ocupării forței de muncă în perioada 2010-2012, astfel cum apare în program, este plauzibilă, mai ales datorită ajustării rapide a salariilor reale, care atenuează efectele reducerii locurilor de muncă. Proiecțiile de inflație incluse în program indică un declin spre aproximativ 2 % în 2010, pe fondul aprecierii monedei naționale și al limitării presiunii salariale, urmat de o revenire moderată, corelată cu îmbunătățirea situației economice, și sunt realiste.

(5)

Deficitul public general pentru 2009 este estimat în program la 7,2 % din PIB. Deteriorarea simțitoare a acestuia, de la 3,6 % din PIB în 2008, reflectă într-o mare măsură impactul crizei asupra finanțelor publice, însă ea a fost cauzată și de măsurile de stimulare în valoare de aproximativ 2 % din PIB pe care guvernul le-a aplicat în 2009, în conformitate cu Planul european de redresare economică (PERE). Principalele măsuri de stimulare au fost reducerea impozitului pe veniturile persoanelor fizice (decisă în 2007), creșterea investițiilor publice și indexarea transferurilor sociale. În schimb, deficitul din 2009 ar fi fost și mai pronunțat dacă nu ar fi fost aplicate măsuri de reducere a acestuia, estimate la aproximativ 1,5 puncte procentuale (reducerea cheltuielilor administrative și majorarea dividendelor întreprinderilor publice). În ciuda acestor măsuri, soldul structural s-a deteriorat cu mai mult de 2 puncte procentuale din PIB în 2009, deteriorare care reflectă totodată excesul de cheltuieli din unele subsectoare ale administrației generale (3) și componența nefavorabilă a creșterii.

Deși deficitul structural a atins un nivel înalt și se preconizează o relansare pronunțată a activității economice, programul prevede o strategie de ieșire treptată, cu o consolidare fiscală moderată, planificată pentru 2010-2011.

(6)

Programul preconizează pentru 2010 o ușoară reducere a deficitului public, care va atinge 6,9 % din PIB. Această reducere urmează să fie realizată prin intermediul unei creșteri însemnate a ponderii veniturilor (cu 2,2 puncte procentuale), care ar compensa în exces creșterea pronunțată a ponderii cheltuielilor (cu 1,9 puncte procentuale), datorată în principal creșterii cheltuielilor de capital (finanțate parțial din fonduri UE). Principalele măsuri de consolidare sunt majorarea unor accize și taxe asimilate accizelor (aproximativ 0,2 % din PIB) și reducerea creșterii salariilor în cadrul bugetului central (0,3 % din PIB), reprezentând în total 0,5 % din PIB. Îmbunătățirea soldului structural este estimată la 0,8 puncte procentuale din PIB, reflectând totodată o componență favorabilă a creșterii, care duce la o elasticitate a impozitelor mai mare decât cea ordinară. Efortul fiscal pe care îl presupun planurile actuale este mai mic decât efortul mediu anual recomandat de Consiliu în iulie 2009 pentru perioada 2010-2012 (cel puțin 1,25 puncte procentuale din PIB).

(7)

Obiectivul principal al strategiei bugetare pe termen mediu prezentate în program este reducerea deficitului sub valoarea de referință de 3 % din PIB până în 2012, conform recomandării adresate de Consiliu în temeiul articolului 104 alineatul (7) din TCE. Ajustarea planificată este însă puternic concentrată la sfârșitul perioadei: se estimează că deficitul global se va îmbunătăți cu 0,3 puncte procentuale din PIB în 2010, cu 1 punct procentual din PIB în 2011 și cu 3 puncte procentuale din PIB în 2012. Soldul structural ar urma să se îmbunătățească cu 0,8-0,9 puncte procentuale din PIB pe an în perioada 2010-2011 și cu 3 puncte procentuale din PIB în 2012. Pentru a compensa poziția inițială a deficitului global din 2009, mai slabă decât se presupunea în momentul adoptării recomandării Consiliului, efortul structural anual mediu pentru perioada 2010-2012 ar trebui să fie în jur de 1½ % din PIB, ușor mai mare decât cel recomandat de Consiliu în cadrul procedurii de deficit excesiv. Consolidarea din perioada 2011-2012 se bazează predominant pe cheltuieli, însă nu este susținută de măsuri suficient de concrete. Impactul net total al măsurilor anunțate, adică al măsurilor incluse în „Planul pentru dezvoltarea și consolidarea finanțelor” din 29 ianuarie 2010, la care programul de convergență face numeroase trimiteri, nu depășește 0,5 % din PIB în perioada 2011-2012 (4). Programul confirmă angajamentul de a atinge obiectivul pe termen mediu (OTM) al unui sold bugetar de –1 % din PIB în termeni structurali. Date fiind cele mai recente previziuni și nivelul datoriei, obiectivul pe termen mediu (OTM) reflectă obiectivele pactului într-o măsură mai mult decât adecvată. Programul nu prevede însă atingerea OTM în perioada de programare.

(8)

Rezultatele bugetare s-ar putea dovedi mai slabe decât cele anticipate în program pe întreaga perioadă de programare. În primul rând, creșterea PIB-ului real s-ar putea dovedi mai slabă decât se preconizase, atrăgând după sine venituri fiscale mai scăzute decât cele așteptate. Conform programului, dacă se materializează scenariul alternativ, mai prudent și mai plauzibil, în 2012 deficitul ar fi de aproape 5 % din PIB, iar situația de deficit excesiv nu ar fi corectată în termenul stabilit de Consiliu. În al doilea rând, obiectivele bugetare pentru 2011 și 2012 nu sunt susținute prin măsuri concrete. Calendarul electoral încărcat pentru următorii doi ani (alegeri prezidențiale și locale în toamna anului 2010 și alegeri parlamentare în toamna anului 2011) ridică semne de întrebare cu privire la momentul în care aceste măsuri vor putea fi specificate și aplicate. În al treilea rând, Polonia are antecedente atât pozitive, cât și negative în ce privește respectarea obiectivelor de cheltuieli ale bugetului general, specificate în actualizările ulterioare ale programului de convergență, iar noile inițiative de consolidare a cadrului bugetar s-ar putea dovedi insuficiente pentru schimbarea acestui model în perioada de timp acoperită de program. Noua normă „temporară” în materie de cheltuieli, care urmează să fie pusă în aplicare până la introducerea normei „țintă” pentru cheltuieli, acoperă o foarte mică parte a cheltuielilor guvernamentale (mai puțin de 15 %) și, chiar dacă va fi integral aplicată, va duce doar la o ajustare anuală slabă (mai puțin de 0,2 % din PIB pe an în 2011-2012) (5). Per ansamblu, rezultatele bugetare ar putea fi mai slabe decât cele previzionate în program.

(9)

Se estimează că datoria publică brută pentru 2009 a ajuns la 50,7 % din PIB, în creștere față de 47,2 % în 2008. Se preconizează că acest raport va crește cu 5 puncte procentuale în perioada de programare, atingând aproximativ 56 % din PIB în 2012, dar rămânând totuși sub valoarea de referință din tratat, aceasta în special din cauza deficitelor publice ridicate. Creșterea ponderii datoriei va fi limitată de veniturile importante din privatizări, care sunt preconizate pentru 2010. Aceste venituri pot fi însă mai scăzute decât se așteaptă, având în vedere situația încă instabilă a pieței și rezultatele slabe ale privatizărilor anterioare. Într-un scenariu macroeconomic diferit și în ipoteza menținerii unor politici neschimbate, serviciile Comisiei preconizau în previziunile din toamna anului 2009 că ponderea datoriei va depăși pragul de 60 % din PIB în 2011. Deși în lumina datelor recente această prognoză pare a fi exagerată, este posibil ca în anii următori ponderea datoriei să depășească nivelul prevăzut în program.

(10)

Previziunile în privința datoriei publice pe termen mediu, până în 2020, care presupun o revenire treptată a PIB-ului la valorile prevăzute înainte de criză și o întoarcere a ponderii impozitelor la nivelurile de dinaintea crizei, incluzând creșterea conform previziunilor a cheltuielilor legate de îmbătrânirea populației, arată că evoluția bugetară avută în vedere în program, luată ca atare, fără alte modificări la nivel de politici, este mai mult decât suficientă pentru a stabiliza ponderea datoriei până în 2020. Programul indică reforme în sprijinul sustenabilității pe termen lung a finanțelor publice (includerea profesiilor care impun purtarea uniformei în sistemul reformat de pensii, modificarea vârstei de pensionare, fondul de securitate socială pentru fermieri și reducerea prestațiilor de invaliditate). Deși aceste măsuri sunt foarte importante pentru evoluția pe termen lung a soldului bugetar și a pieței muncii, intenția este de a le pune în aplicare treptat, astfel că nu vor avea efecte semnificative asupra soldului bugetar în perioada de programare.

(11)

Impactul bugetar pe termen lung al îmbătrânirii populației este mult inferior mediei din UE, reflectând scăderea preconizată a cheltuielilor publice cu pensiile. Cu toate acestea, poziția bugetară din 2009 duce la o deviație marcantă de la sustenabilitate pe termen lung. Asigurarea unor excedente primare mai mari pe termen mediu, astfel cum s-a prevăzut deja în program, ar contribui la reducerea riscurilor la adresa sustenabilității finanțelor publice, evaluate ca fiind medii în Raportul privind sustenabilitatea publicat de Comisie în 2009 (6).

(12)

Cadrul fiscal al Poloniei poate fi îmbunătățit. În Polonia funcționează o singură categorie de normă fiscală, bazată pe trei praguri ale datoriei (50 %, 55 % și 60 % din PIB, ultima fiind prevăzută în Constituție), iar încălcarea acesteia ar duce la luarea unor măsuri de consolidare bugetară din ce în ce mai consistente. În ceea ce privește cheltuielile, cadrul instituțional nu asigură un control suficient al acestora, astfel că depășirile cheltuielilor sunt frecvente. În 2009, autoritățile au luat măsuri pentru îmbunătățirea cadrului fiscal. Printre acestea se numără înăsprirea normei existente referitoare la datorie, prin introducerea unor dispoziții specifice suplimentare privind tipul de măsuri care urmează a fi aplicate atunci când datoria publică depășește nivelul de 55 % din PIB (definiție la nivel național, nu ESA95). Orizontul de planificare fiscală pentru bugetul administrației centrale a fost prelungit de la 3 la 4 ani. A avut loc o anumită reorganizare a administrației generale, care viza creșterea transparenței conturilor publice. În fine, autoritățile intenționează să consolideze cadrul fiscal prin introducerea normei „temporare” și a celei „țintă” în materie de cheltuieli. Norma „temporară” ar viza însă numai partea neobligatorie din bugetul administrației centrale (fără investițiile publice), care în prezent reprezintă mai puțin de 15 % din cheltuielile bugetului general. Deși aceste acțiuni vor facilita viitoarele eforturi de consolidare, ele nu pot înlocui măsurile necesare pentru sprijinirea traiectoriei de consolidare incluse în program.

(13)

În privința componenței cheltuielilor publice, Polonia a alocat o parte relativ însemnată a acestora protecției sociale, în detrimentul altor categorii cu potențial de creștere (inovare, cercetare și dezvoltare) și al sistemului de sănătate, unde cheltuielile sunt relativ reduse. În plus, în domenii precum sănătatea și educația, se pare că este nevoie de o creștere a eficienței cheltuielilor publice. În ceea ce privește partea de venituri, sarcina fiscală este apropiată de media din UE, însă sistemul complex de impozitare și de colectare a impozitelor ar putea fi simplificat mai mult. Începând din 2005, autoritățile poloneze au proiectat și pus treptat în aplicare bugetarea bazată pe performanțe, care, conform estimărilor, va îmbunătăți atât eficiența, cât și eficacitatea cheltuielilor publice în anii următori. Bugetul pentru 2010 a extins sfera de aplicare a bugetării bazate pe performanțe, incluzând noi părți ale administrației generale și noi categorii de cheltuieli. Se preconizează că primul buget central întocmit integral în funcție de performanțe va fi pus în aplicare în 2013.

(14)

Per ansamblu, strategia bugetară din 2010 prevăzută în program este conformă în linii mari cu recomandările adresate de Consiliu la 7 iulie 2009 în temeiul articolului 104 alineatul (7) din Tratatul privind CE. Cu toate acestea, ținând seama de riscuri, începând cu 2011, strategia bugetară nu ar părea să corespundă recomandărilor Consiliului. Efortul structural anual mediu planificat pentru perioada 2010-2012 este de 1½ % din PIB, ușor mai mare decât cel recomandat de Consiliu în cadrul procedurii de deficit excesiv. Consolidarea fiscală este însă puternic concentrată la sfârșitul perioadei, obiectivele de deficit se bazează pe ipoteze de creștere favorabile, iar economiile de cheltuieli planificate nu sunt susținute cu măsuri suficient de concrete. Având în vedere performanța economică bună a Poloniei din perioada de criză, redresarea preconizată de autorități începând cu 2010, deficitul public structural însemnat și obiectivul autorităților de a-l corecta până în 2012, ar fi mai potrivită o strategie de consolidare fiscală concentrată la începutul perioadei. În 2010 bugetul ar trebui pus în aplicare în mod riguros, planurile de cheltuieli primare curente ar trebui executate, pe cât posibil, doar parțial, iar veniturile excepționale ar trebui alocate reducerii deficitului. Obiectivele de deficit public pentru 2011-2012 ar trebui să fie susținute cu măsuri suplimentare consistente, care ar trebui să asigure totodată o marjă adecvată în cazul în care nu se concretizează scenariul macroeconomic de referință inclus în program.

(15)

În ceea ce privește cerințele în materie de date specificate în codul de conduită pentru programele de stabilitate și de convergență, programul furnizează toate datele obligatorii și majoritatea datelor opționale (7). În recomandările din 7 iulie 2009, formulate în temeiul articolului 104 alineatul (7) din TCE, Consiliul a mai invitat Polonia să includă un raport cu privire la progresele înregistrate în punerea în aplicare a acestor recomandări într-un capitol separat din actualizările programului de convergență. Polonia a respectat parțial această recomandare. Mai exact, nu au fost precizate suficient măsurile detaliate necesare pentru o scădere a deficitului sub valoarea de referință până în 2012, și nici reformele destinate limitării cheltuielilor primare curente în anii următori.

(i)

să realizeze o execuție bugetară riguroasă în 2010, evitând, pe cât posibil, executarea integrală a planurilor de cheltuieli curente primare și alocând veniturile excepționale în scopul reducerii deficitului;

(ii)

să întărească ajustarea bugetară planificată în 2011 în scopul de a ajunge la un efort fiscal anual mediu recomandat de 1,25 % din PIB, în conformitate cu recomandarea în temeiul articolului 104 alineatul (7), și să fie pregătită să adopte noi măsuri de consolidare în 2011 și 2012 în cazul în care se concretizează riscurile legate de faptul că scenariul din program este mai favorabil decât cel aflat la baza recomandării adresate în temeiul articolului 104 alineatul (7) din TCE;

(iii)

să continue consolidarea cadrului fiscal, inclusiv prin introducerea unei norme în materie de cheltuieli care să acopere o parte mai mare din cheltuielile primare ale bugetului general decât norma „temporară” prezentată în programul de convergență, și care să fie însoțită de mecanisme adecvate de monitorizare și de aplicare. Aceasta ar necesita reducerea ponderii cheltuielilor obligatorii în totalul cheltuielilor.