52018DC0408

(3)O relatório de 2018 relativo à Espanha 5 foi publicado em 7 de março de 2018. Nele se avaliaram os progressos realizados por Espanha em resposta às recomendações específicas por país adotadas pelo Conselho em 11 de julho de 2017, o seguimento dado às recomendações adotadas em anos anteriores e os progressos alcançados na consecução das metas nacionais fixadas no quadro da estratégia Europa 2020. Incluía igualmente uma apreciação aprofundada nos termos do artigo 5.º do Regulamento (UE) n.º 1176/2011, cujos resultados foram também publicados em 7 de março de 2018 6 . A referida análise leva a Comissão a concluir que a Espanha regista desequilíbrios macroeconómicos. Em especial, o grande volume de dívida externa e interna, tanto pública como privada, num contexto de desemprego elevado, continuam a constituir vulnerabilidades com relevância em termos transfronteiras. O reequilíbrio externo está a progredir, graças aos excedentes da balança corrente registados desde 2013, assentes nas melhorias estruturais do desempenho comercial. No entanto, os passivos externos líquidos mantêm-se elevados. A redução da dívida do setor privado também está a progredir, apoiada por uma conjuntura de crescimento favorável, mas as necessidades de desalavancagem continuam presentes. Um setor financeiro mais saudável favorece a atividade económica. Não obstante o sólido crescimento do PIB nominal, a diminuição da dívida pública em percentagem do PIB está a ocorrer a um ritmo lento. A taxa de desemprego continua a diminuir a um ritmo acelerado, mas mantém-se muito elevada, sendo que o alto grau de segmentação do mercado de trabalho impede um crescimento mais rápido da produtividade do trabalho. Após o forte ímpeto reformador entre 2012 e 2015, os progressos relativos à aplicação das recomendações têm sido mais limitados. A atual situação económica proporciona uma oportunidade para abordar as necessidades de reforma pendentes, com vista a tornar a economia espanhola mais resiliente e fomentar o crescimento da produtividade.

(4)A Espanha encontra-se atualmente sujeita à vertente corretiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento. No seu Programa de Estabilidade 2018, a Espanha projeta corrigir o défice excessivo até 2018, em conformidade com a decisão do Conselho de 8 de agosto de 2016 que notifica a Espanha no sentido de adotar medidas para a redução do défice consideradas necessárias para obviar à situação de défice excessivo 7 . Projeta-se que o défice das administrações públicas continue a melhorar, atingindo um excedente de 0,1 % do PIB em 2021. O Programa de Estabilidade 2018 incorpora todas as medidas incluídas no projeto de lei do orçamento apresentado ao Parlamento em 3 de abril, bem como as medidas adicionais anunciadas no final de abril. O objetivo orçamental de médio prazo, fixado numa situação orçamental equilibrada em termos estruturais, não deverá ser alcançado no horizonte temporal do Programa de Estabilidade 2018. O Programa de Estabilidade 2018 projeta uma diminuição do rácio dívida pública/PIB para 97,0 % em 2018, 95,2 % em 2019 e 89,1 % em 2021. Os pressupostos macroeconómicos do programa são plausíveis. Globalmente, a realização programada das metas em termos de défice nominal continua a contar com perspetivas económicas favoráveis e com um crescimento das despesas públicas inferior ao do PIB nominal. Os riscos para a realização das metas orçamentais estão associados tanto a um maior crescimento das receitas e a aumentos nas despesas mais contidos do que os previstos pela Comissão, como a uma possível materialização de passivos contingentes adicionais.

(5)Em 8 de agosto de 2016, o Conselho solicitou à Espanha que pusesse termo à situação de défice excessivo até 2018 e, em especial, que reduzisse o défice das administrações públicas para 4,6 % do PIB em 2016, 3,1 % do PIB em 2017 e 2,2 % do PIB em 2018. Esta melhoria no saldo das administrações públicas foi considerada coerente com uma deterioração do saldo estrutural de 0,4 % do PIB em 2016, e uma melhoria de 0,5 % do PIB em 2017 e 2018, com base na atualização das previsões da primavera de 2016 apresentadas pela Comissão. A Espanha atingiu um défice nominal de 3,1 % do PIB em 2017, como exigido na Decisão do Conselho de 8 de agosto de 2016. Com base nas previsões da primavera de 2018 apresentadas pela Comissão, o défice nominal deverá diminuir para 2,6 % do PIB em 2018, um valor de 0,4 % do PIB acima da meta fixada em termos de défice nominal no Programa de Estabilidade 2018 e da meta fixada pelo Conselho. Em comparação com o Programa de Estabilidade 2018, as previsões da Comissão projetam um menor crescimento das receitas públicas e um nível de despesas ligeiramente superior. As previsões da primavera de 2018 apresentadas pela Comissão apontam para uma deterioração do saldo estrutural de 0,3 % do PIB em 2018, no contexto de medidas de aumento do défice incluídas no projeto de lei do orçamento para 2018 apresentado ao Parlamento em 3 de abril, devendo apenas melhorar ligeiramente em 2019. Por conseguinte, não se prevê que o esforço orçamental em 2018 e o esforço cumulativo em 2016-2018, seja assegurado. Muito embora o crescimento económico tenha vindo a servir de base para a redução do défice, não está a ser usado para reforçar as finanças públicas de forma estrutural. Assim, no seu parecer sobre o projeto atualizado de plano orçamental da Espanha, a Comissão conclui que o plano cumpre, de modo geral, as disposições do Pacto de Estabilidade e Crescimento, atendendo a que as previsões da primavera de 2018 apresentadas pela Comissão projetam que o défice excessivo seja corrigido de forma atempada, concluindo no entanto que o referido plano é expansionista.

(6)Em 2019, caso seja alcançada uma correção atempada e duradoura do défice excessivo, a Espanha será sujeita à vertente preventiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento e à regra transitória em matéria de dívida. Atendendo ao facto de a Espanha apresentar um rácio da dívida das administrações públicas superior a 60 % do PIB e projetar um hiato do produto estimado em 2,3 %, a taxa de crescimento nominal das despesas públicas primárias líquidas 8 deve diminuir em pelo menos 0,3 % em 2019, em consonância com o ajustamento estrutural de 1,0 % do PIB decorrente da matriz de ajustamento acordada no âmbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Paralelamente, existem indícios de que a capacidade não utilizada da economia é subestimada. Em 2019, prevê-se que a Espanha continue a registar uma das mais elevadas taxas de desemprego da UE, devendo conter as pressões salariais, sobretudo no setor privado, prevendo-se também que a inflação permaneça bem abaixo dos 2 %. Tal aponta para a persistência de uma falta de dinamismo no mercado de trabalho. Além disso, mesmo se na sua avaliação da plausibilidade do hiato do produto, a Comissão não considera as estimativas do hiato de produto como implausíveis com base na metodologia acordada em comum, a referida avaliação indica uma grande amplitude de estimativas do hiato do produto plausíveis para Espanha. Assim sendo, afigura-se apropriado um ajustamento estrutural anual de 0,65 % do PIB, correspondente a uma taxa máxima de crescimento das despesas públicas primárias líquidas de 0,6 %. De acordo com as previsões da primavera apresentadas pela Comissão, num cenário de políticas inalteradas, existe o risco de um desvio significativo em relação ao ajustamento orçamental exigido em 2019. Além disso, não se prevê que a Espanha cumpra os requisitos da regra transitória em matéria de dívida em 2019. De um modo geral, o Conselho considera que a Espanha deve estar em condições de tomar medidas suplementares a fim de assegurar o cumprimento em 2018, e que serão necessárias medidas adicionais a partir de 2019 para cumprir as disposições do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Seria prudente utilizar eventuais receitas extraordinárias para reduzir em maior grau o rácio da dívida das administrações públicas.

(7)Além disso, em agosto de 2016, o Conselho instou Espanha a adotar medidas para reforçar o seu quadro orçamental, com vista a aumentar o automatismo da aplicação dos mecanismos destinados a prevenir e corrigir quaisquer desvios relativamente aos objetivos orçamentais, bem como a reforçar o contributo da regra relativa às despesas constante da Lei da estabilidade para a consolidação orçamental. Contudo, o Programa de Estabilidade 2018 não apresenta planos para reforçar a regra relativa às despesas internas nem medidas para aumentar, de forma legislativa, o automatismo da aplicação dos mecanismos de correção e prevenção. O Conselho instou ainda Espanha a adotar medidas para melhorar o seu quadro de política em matéria de contratos públicos. A Espanha realizou progressos com a adoção de uma nova lei sobre os contratos no setor público em novembro de 2017. Contudo, a nova legislação só poderá melhorar a eficiência e a transparência da contratação pública se for aplicada de forma célere e ambiciosa, através da criação da nova estrutura de governação e da melhoria dos mecanismos de controlo dos procedimentos de contratação pública a todos os níveis da administração. Em especial, a futura Estratégia Nacional de Contratação Pública deverá especificar os controlos ex-ante e ex-post que devem ser realizados pelas novas estruturas. Em junho de 2017, o Governo espanhol solicitou à autoridade orçamental independente a realização de uma análise das despesas relativas a subvenções específicas concedidas ao setor público. A Comissão acompanha a implementação da análise, cuja conclusão está prevista para o início de 2019.

(8)Em 27 de abril de 2018, a Espanha apresentou o seu Programa Nacional de Reformas 2018 e o seu Programa de Estabilidade 2018. Por forma a ter em conta as interligações entre ambos, os dois programas foram avaliados simultaneamente.

(9)As recomendações específicas por país pertinentes foram tidas em conta na programação dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) para o período de 2014-2020. Tal como previsto no artigo 23.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho 9 , caso seja necessário para apoiar a execução das recomendações pertinentes do Conselho, a Comissão pode solicitar a um Estado-Membro que reexamine e proponha alterações ao seu acordo de parceria e a programas pertinentes. A Comissão forneceu informações mais pormenorizadas sobre a forma como tenciona recorrer a essa disposição nas orientações para a aplicação das medidas destinadas a ligar a eficácia dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento a uma boa governação económica 10 .

(10)O emprego tem continuado a crescer a um ritmo robusto na Espanha, beneficiando dos efeitos das reformas do mercado de trabalho já efetuadas e da moderação salarial. A taxa de desemprego continua a diminuir mas mantém-se muito superior aos níveis anteriores à crise, sendo uma das mais elevadas da UE. Esta situação implica um potencial inexplorado significativo de competências, nomeadamente para os jovens desempregados. A percentagem de desempregados que está sem emprego há mais de um ano está a diminuir mas continua a abranger quase metade do número total de desempregados. A Espanha adotou um conjunto de iniciativas destinadas a alargar o apoio individualizado aos desempregados de longa duração, bem como a ajudar os jovens a entrar no mercado de trabalho e a aumentar a sua empregabilidade, nomeadamente através do aumento do número de beneficiários da Garantia para a Juventude. A eficácia destas medidas também depende da capacidade dos serviços públicos regionais sociais e de emprego para prestar apoio individualizado aos candidatos a emprego, que está a melhorar a um ritmo lento. Há igualmente margem para uma maior cooperação com os empregadores, nomeadamente através do aumento da percentagem de vagas geridas pelos serviços de emprego e por uma melhor análise do perfil dos candidatos a emprego e adequação às necessidades dos empregadores. Paralelamente, devem ser mantidos os esforços para melhorar a coordenação entre os serviços sociais e de emprego, área onde se registaram alguns progressos em 2017.

(11)A percentagem de trabalhadores com contratos temporários é das mais elevadas da UE, abrangendo maioritariamente trabalhadores jovens e pouco qualificados. Os contratos temporários têm muitas vezes uma duração curta e constituem raramente um primeiro passo para um contrato permanente. O seu uso generalizado, incluindo em setores menos vulneráveis à atividade cíclica ou sazonal, é suscetível de impedir um crescimento mais rápido da produtividade, estando muitas vezes associado a direitos inferiores em termos de prestações sociais e a riscos mais elevados de pobreza. Muito embora os contratos de duração indeterminada tenham aumentado em percentagem do crescimento líquido do emprego nos últimos dois anos, são necessárias novas ações para incentivar a transição de contratos temporários para contratos de duração indeterminada. O sistema de incentivos ao recrutamento continua a ser fragmentado e não tem por objetivo efetivo fomentar os contratos de duração indeterminada. A Espanha adotou um plano para reduzir o recurso a contratos de duração determinada no setor público mas a sua execução encontra-se apenas numa fase inicial, tendo de acelerar para atingir o objetivo de 8 % estabelecido para 2019. A maior capacidade e eficácia das inspeções do trabalho para lutar contra o abuso dos contratos temporários traduziu-se num aumento do número de conversões em contratos permanentes, mas não parece ter desencorajado a sua utilização sistemática por parte dos empregadores. A mesa redonda tripartida criada no início de 2017 a fim de debater a qualidade do emprego ainda não apresentou propostas específicas. O envolvimento dos parceiros sociais na conceção das políticas tem aumentado recentemente mas ainda há margem para melhorias.

(12)O crescimento económico e a criação de emprego contribuem para reduzir a percentagem de pessoas em risco de pobreza e exclusão social, que continua, ainda assim, a ser superior à média da UE, tal como as desigualdades de rendimento. A pobreza no trabalho constitui uma preocupação, sobretudo entre as famílias que incluem trabalhadores temporários ou a tempo parcial. A taxa de pobreza infantil continua a ser muito elevada, embora tenha vindo a diminuir. O impacto das prestações sociais (excluindo as pensões) na redução da pobreza é inferior à média da UE e tem vindo a diminuir. Os regimes de rendimento mínimo caracterizam-se por grandes disparidades regionais a nível das condições de acesso, bem como pela fragmentação de vários regimes nacionais que visam diferentes categorias de candidatos a emprego e são geridos por diferentes administrações. Consequentemente, algumas pessoas necessitadas não recebem apoio. Na sequência do recente estudo que avaliou a eficácia dos regimes de rendimento mínimo nacionais e regionais, ainda não foi elaborado um plano de ação. O lançamento de um sistema de cartão social deverá reforçar a transparência das prestações sociais concedidas e facilitar a participação nas medidas de ativação associadas, muito embora não corrija diretamente as insuficiências dos regimes existentes. A eficácia das prestações familiares também é baixa, registando-se desequilíbrios a nível da sua cobertura. O sistema de pensões espanhol desempenha um papel importante na manutenção da qualidade de vida dos mais idosos, cujo risco de pobreza é assim significativamente inferior ao das gerações mais novas. Relativamente aos salários, as pensões atuais são das mais elevadas da UE. As projeções do relatório de 2018 sobre o envelhecimento demográfico e do relatório sobre a adequação das pensões 11 indicam que as reformas de 2011 e 2013 contribuíram para assegurar a sustentabilidade e a relativa adequação das pensões a longo prazo. No entanto, os aumentos das pensões e o adiamento do fator de sustentabilidade proposto durante o processo de adoção do projeto de orçamento de 2018 vêm colocar em causa o empenho nestas reformas. Paralelamente, estas não abordam o principal desafio a nível da adequação do rendimento dos futuros reformados, que decorre sobretudo do elevado desemprego e da segmentação do mercado de trabalho.

(13)A correção das insuficiências a nível da capacidade de inovação das empresas espanholas poderia melhorar a sua produtividade. O desempenho em termos de inovação e o crescimento da produtividade são entravados pelos níveis persistentemente fracos de investimento na investigação e desenvolvimento, o que torna muito improvável a realização da meta nacional de intensidade de investigação e desenvolvimento, fixada em 2 % no quadro da estratégia Europa 2020. Esta tendência é reforçada pela baixa e decrescente taxa de execução do orçamento público para a investigação e o desenvolvimento. Muito embora a governação da política nacional de investigação e inovação esteja a ser racionalizada através, em parte, da nova Agência Estatal de Investigação, a coordenação dos níveis nacional e regional na conceção, implementação e avaliação das políticas continua a ser insuficiente. O desenvolvimento de uma cultura de avaliação sistemática da eficácia dos programas e políticas de apoio permitiria retirar ensinamentos políticos e criar sinergias entre os diferentes níveis da administração.

(14)A capacidade limitada de inovação das empresas espanholas prende-se igualmente com a inadequação das competências, que afeta negativamente o potencial de crescimento da produtividade a longo prazo. A subqualificação e a sobrequalificação no trabalho são fenómenos generalizados em Espanha. Muito embora tenham melhorado significativamente ao longo da última década, as taxas de abandono escolar precoce são muito superiores à média da UE. Juntamente com os resultados escolares, estas taxas variam significativamente entre as regiões e são suscetíveis de afetar a igualdade de oportunidades. Os programas destinados a atenuar estas disparidades têm, até agora, obtido resultados limitados. O pacto nacional social e político para a educação, que visa reformar o sistema educativo de forma aprofundada, ainda se encontra em fase de negociação. Entretanto, o desenvolvimento profissional dos professores deverá ser apoiado, reduzindo os contratos de trabalho temporários e aumentando os recursos disponíveis para a sua formação. Paralelamente, os diplomados do ensino superior, em especial, enfrentam dificuldades em encontrar emprego estável e adequado no mercado de trabalho. Uma maior cooperação entre os estabelecimentos de ensino e as empresas poderia fomentar o acesso dos jovens diplomados ao mercado de trabalho, fornecendo simultaneamente às empresas as competências necessárias para melhorar a sua capacidade de inovação. Neste contexto, a proposta de uma nova estratégia digital nacional reconhece a necessidade de melhorar as competências digitais. Os desafios prendem-se com o reduzido número de especialistas em tecnologias da informação e da comunicação, bem como com a promoção do papel do sistema educativo no fomento das competências digitais. A formação dos trabalhadores em competências digitais permitira às empresas espanholas manterem-se competitivas numa economia cada vez mais digitalizada.

(15)As disparidades regulamentares no quadro empresarial também desempenham um papel na contenção do crescimento da produtividade. No contexto atual, as disparidades e restrições regulamentares no quadro empresarial contribuem para manter diferenciações elevadas, reduzir a mobilidade geográfica das empresas e dos trabalhadores e limitar o crescimento da produtividade. A lei sobre a unidade do mercado, que visa superar este desafio, só foi parcialmente aplicada. O acompanhamento da aplicação da lei a nível regional e local deve ser melhorado e o papel das conferências intersetoriais deve ser reforçado. A lei introduziu o princípio segundo o qual o cumprimento de certos requisitos numa parte do território permite às empresas operar em todo o território. Em vários acórdãos publicados em 2017, o Tribunal Constitucional declarou este princípio nulo na ausência de normas mínimas comuns ou equivalentes para o acesso ou exercício de uma atividade económica. À luz destes acórdãos, o estabelecimento de normas uniformes comuns ou equivalentes em todo o território poderia contribuir para concretizar os objetivos da lei. Além disso, a cooperação entre os diferentes níveis da administração deve ser melhorado em todas as etapas da implementação a fim de eliminar de forma mais eficaz os efeitos adversos da fragmentação nas empresas. O trabalho do Comité para Legislar Melhor, criado para assegurar o alinhamento da legislação com o acervo da UE em matéria de serviços, deve ser intensificado e concluído. As restrições que afetam determinadas profissões regulamentadas como os engenheiros civis e os arquitetos também foram sublinhadas no «Pacote Serviços» adotado em janeiro de 2017, não tendo sido tomadas quaisquer medidas nesse sentido até ao momento 12 .

(16)De um modo mais geral, a melhoria da qualidade das instituições poderia estimular a confiança na economia espanhola e intensificar os benefícios decorrentes das medidas adotadas para aumentar o crescimento da produtividade. Foram realizados progressos no que diz respeito à transparência do financiamento dos partidos, bem como à declaração do património e dos conflitos de interesses. O quadro empresarial também beneficiou com os progressos realizados em matéria de luta contra a corrupção, muito embora subsistam preocupações neste domínio. A perceção dos cidadãos e das empresas no que se refere à independência do sistema judicial também melhorou. Estão a ser envidados esforços para melhorar a eficácia do sistema judicial, que deverão ser prosseguidos. Muito embora tenham sido efetuados alguns progressos neste domínio em geral, o desafio de fomentar a confiança nas instituições a todos os níveis da administração mantém-se inalterado.

(17)As melhorias adicionais das infraestruturas no domínio dos transportes, da energia e da água contribuiriam para promover a coesão territorial, a melhor integração no mercado comum e o crescimento da produtividade. As ligações energéticas e de transportes transfronteiras, bem como a infraestrutura hídrica, sofrem de défices de investimento. As infraestruturas de transporte ferroviário de passageiros e de mercadorias poderiam ser utilizadas de uma melhor forma. A coexistência de diferentes bitolas na Espanha, em Portugal e na França é um obstáculo importante à melhoria das ligações ferroviárias, muito embora tenham sido recentemente concluídas novas secções que utilizam a bitola normalizada prevalente a nível internacional. Também se verificam insuficiências nas ligações ferroviárias de mercadorias entre os principais portos das costas atlântica e mediterrânica e as zonas industriais interiores. A insuficiência das ligações também impede uma maior integração dos mercados da eletricidade e do gás da UE. É necessário investir mais nas infraestruturas por forma a melhorar a gestão da água, ou seja, tratar as águas residuais, reduzir as fugas nas redes e melhorar o abastecimento de água. Este investimento traria benefícios ambientais, económicos e sociais à Espanha.

(18)No contexto do Semestre Europeu de 2018, a Comissão procedeu a uma análise exaustiva da política económica da Espanha, que publicou no relatório de 2018 relativo à Espanha. A Comissão analisou também o Programa de Estabilidade 2018 e o Programa Nacional de Reformas 2018 deste país, bem como o seguimento dado às recomendações dirigidas à Espanha em anos anteriores. Tomou em consideração não só a sua relevância para uma política orçamental e socioeconómica sustentável em Espanha, mas também a sua conformidade com as normas e orientações da União, dada a necessidade de reforçar a governação económica global da União mediante o contributo desta última para as futuras decisões nacionais.

(19)À luz da presente avaliação, o Conselho examinou o Programa de Estabilidade 2018, estando o seu parecer 13 refletido, em especial, na recomendação 1 infra.

(20)À luz dos resultados da apreciação aprofundada realizada pela Comissão e da presente avaliação, o Conselho analisou o Programa Nacional de Reformas e o Programa de Estabilidade. As suas recomendações formuladas nos termos do artigo 6.º do Regulamento (UE) n.º 1176/2011 constam das recomendações 1 a 3 infra,

RECOMENDA que, em 2018 e 2019, a Espanha tome medidas no sentido de:

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