NAT/809
Harmonizar a entrada no mercado de suplementos alimentares na UE
PARECER
Secção da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente
Harmonizar a entrada no mercado de suplementos alimentares na UE:
soluções e boas práticas
[parecer exploratório]
Relator: Veselin Mitov
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Consulta
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Presidência portuguesa do Conselho da UE, 26/10/2020
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Base jurídica
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Artigo 304.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
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Competência
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Secção da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente
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Adoção em secção
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15/04/2021
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Adoção em plenária
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DD/MM/YYYY
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Reunião plenária n.º
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Resultado da votação
(votos a favor/votos contra/abstenções)
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…/…/…
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1.Conclusões e recomendações
1.1O mercado dos suplementos alimentares está a crescer na Europa. Os suplementos alimentares são regulamentados pela Diretiva 2002/46/CE, que não é aplicada de modo uniforme na União Europeia (UE). Porém, uma aplicação uniforme da legislação é essencial para o bom funcionamento do mercado interno da UE, pois permite a livre circulação de produtos seguros.
1.2O CESE defende a revisão desta legislação, prevendo nomeadamente a atualização da definição de suplementos alimentares, a criação de uma obrigação de notificação e de análise dos dossiês administrativos, bem como o estabelecimento de um sistema de vigilância alimentar que recolha indicações de reações adversas e, desta forma, reforce a proteção da saúde pública.
1.3A segurança dos produtos e dos ingredientes deve ser o requisito mais importante. Por conseguinte, deve assentar em dados científicos. O CESE recomenda o estabelecimento de níveis máximos para as vitaminas e os minerais, bem como a elaboração de listas positivas e negativas de ingredientes, incluindo plantas.
1.4As informações fornecidas ao consumidor devem permitir-lhe consumir os produtos de forma segura. O CESE recomenda a adoção de medidas de comunicação e de educação dos consumidores, em particular no âmbito do comércio eletrónico.
1.5O CESE insta as autoridades a reforçarem a fiscalização, a análise e a monitorização dos produtos, a fim de proteger os consumidores e os operadores através da retirada de produtos não conformes. Tais controlos devem igualmente impedir a concorrência desleal entre operadores (por exemplo, alegações não autorizadas ou produtos não conformes de países terceiros).
1.6Por conseguinte, o CESE insta todas as partes interessadas a harmonizarem o quadro regulamentar aplicável aos suplementos alimentares e a respetiva aplicação, em prol de uma economia mais justa e do reforço da segurança sanitária dos produtos.
2.Introdução
2.1O presente parecer é elaborado a pedido da Presidência portuguesa do Conselho e visa identificar soluções e boas práticas para a harmonização da entrada no mercado de suplementos alimentares na UE. O parecer do CESE poderá contribuir para os trabalhos da Presidência sobre esta matéria, nomeadamente no âmbito de uma conferência a organizar no primeiro semestre e dos grupos de trabalho no Conselho. O CESE acolheu favoravelmente este pedido, que incide sobre uma vertente pouco estudada do setor alimentar.
2.2O CESE considera que este tema se enquadra bem no conceito de «Uma Só Saúde» da Organização Mundial da Saúde e na Estratégia do Prado ao Prato da UE, que preconizam uma alimentação saudável e sustentável, bem como o reforço da informação dos consumidores, assegurando simultaneamente um comércio justo entre os operadores. O CESE considera que os regimes alimentares saudáveis e sustentáveis representam um pilar fundamental de uma política alimentar abrangente, dado que é urgente orientar a nossa alimentação para a melhoria – e não para a deterioração – da saúde dos ecossistemas e da população.
2.3O CESE sempre foi favorável a uma política da UE de proteção da saúde ao longo de toda a cadeia alimentar, com vista a promover a segurança e a higiene, bem como informações claras, transparentes e fiáveis sobre os produtos. Defende igualmente que a segurança dos alimentos deve continuar a basear-se num sistema sólido e na Agência Europeia para a Segurança dos Alimentos (EFSA), com base em procedimentos transparentes para a avaliação da segurança dos novos produtos que entram na cadeia alimentar, numa rastreabilidade completa e numa comunicação adequada de riscos.
3.Rumo a uma harmonização no domínio dos suplementos alimentares
3.1Melhorar o quadro regulamentar
3.1.1Os suplementos alimentares são especificamente regulamentados pela Diretiva 2002/46/CE, que praticamente não foi alterada desde a sua entrada em vigor.
3.1.2A definição de suplementos alimentares não evoluiu, apesar da inovação neste setor e dos novos padrões de consumo. Por conseguinte, não é suficientemente precisa e presta-se a várias interpretações. Consideremos o exemplo da noção de «unidades medidas de quantidade reduzida», que varia consoante o país (não se definiu a quantidade). Tais interpretações podem levar a divergências entre os Estados-Membros quanto ao estatuto dos suplementos alimentares e aos resultados dos controlos. Importa clarificar esta definição e torná-la mais ampla.
3.1.3O CESE propõe a atualização da regulamentação, com vista a harmonizar mais eficazmente o mercado dos suplementos alimentares e a ter em conta as novidades.
3.2Tornar a notificação mais eficaz
3.2.1A notificação é uma possibilidade prevista na diretiva. Tal declaração consiste num processo de registo administrativo dos produtos antes da sua colocação no mercado. Não se trata de uma autorização de colocação no mercado nem de um atestado de conformidade ou de segurança. Cada Estado-Membro (24/27) pode decidir do conteúdo desta notificação, bem como do procedimento de tratamento desses dados (podendo ir da simples submissão a um estudo muito aprofundado).
3.2.2As informações contidas na notificação permitem às autoridades competentes conhecer melhor o seu mercado, enquanto o tratamento dos dados previne a distribuição de produtos não conformes (legislação nacional e europeia) e facilita os controlos.
3.2.3O CESE propõe o reforço da harmonização dos sistemas nacionais e recomenda que a legislação estabeleça quais as informações mínimas obrigatórias (composição qualitativa e quantitativa, rotulagem, etc.) a fornecer, de preferência em formato digital, a fim de limitar o encargo administrativo para o operador, assegurando ao mesmo tempo normas tão elevadas quanto possível. Se for exequível, o CESE propõe a criação de um portal europeu multilingue, cujo conteúdo ficaria ao critério dos Estados-Membros. Com efeito, devido ao reduzido grau de harmonização em matéria de composição (ver infra), esta questão só pode ser tratada a nível nacional.
3.2.4A fim de proteger os consumidores, o CESE considera que a notificação deve tornar-se obrigatória. Esta prática permite a colocação no mercado de produtos mais seguros e facilita igualmente a fiscalização e a monitorização do mercado. A lista dos produtos notificados e as conclusões correspondentes devem estar à disposição do consumidor. Os consumidores não devem hesitar em informar-se e em apresentar queixa às autoridades de controlo em caso de deteção de uma infração.
3.3Fixação de valores máximos para os nutrientes, uma prioridade legislativa
3.3.1As vitaminas e os minerais são os ingredientes mais conhecidos dos suplementos alimentares. Os nutrientes e as suas formas químicas são regulamentados e elencados, em primeiro lugar, no Regulamento (CE) n.º 1170/2009, na sequência de avaliações de segurança efetuadas pela Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos (EFSA). Atualmente, as doses máximas são fixadas a nível nacional, quer com base na dose útil quer com base na toxicidade. Alguns países não fixaram limites legais. Nos seus diversos pareceres, a EFSA definiu limiares de toxicidade. Estes valores dizem respeito à exposição tendo em conta todo o regime alimentar e não podem ser extrapolados apenas para os suplementos alimentares.
3.3.2O CESE recomenda à Comissão que encarregue rapidamente a EFSA de fixar níveis máximos de nutrientes e critérios de pureza em suplementos alimentares. Devido à extensão do território europeu e às diferenças de hábitos alimentares (consumo de legumes, peixe ou carne, composição da água da rede, etc.), pode não ser possível fixar um valor máximo único, mas podem ser fixados limites por região/grupo de países. É igualmente preferível estabelecer limites para as populações frágeis: crianças, grávidas, etc.
3.3.3Tal harmonização a nível europeu seria benéfica para todas as partes interessadas: a segurança dos consumidores aumentaria e o risco de sobredosagem diminuiria, enquanto a livre circulação dos produtos beneficiaria tanto os operadores, que poderiam comercializar os seus produtos em mais mercados, como os consumidores, que teriam acesso a uma oferta mais ampla.
3.3.4Embora os nutrientes tenham prioridade, os outros ingredientes utilizados nos produtos também devem ser objeto de harmonização, o que facilitaria a sua circulação e permitiria atestar a sua segurança na sequência de uma avaliação científica. Por exemplo, certos países testaram uma aproximação da respetiva regulamentação sobre produtos à base de plantas através de listas comuns: Bélgica, França e Itália e, recentemente, Alemanha, Suíça e Áustria. Os ingredientes produzidos com recurso à biotecnologia, como os microrganismos (probióticos, leveduras), merecem também especial atenção.
3.3.5O CESE recomenda igualmente à Comissão que pondere o estabelecimento de listas positivas e negativas de outras substâncias, tanto em matéria de identificação e quantidades como de condições de utilização, à semelhança do preconizado no Regulamento (UE) 2015/2283 relativo a novos alimentos.
3.4As alegações, instrumento de decisão do consumidor
3.4.1As informações ao consumidor são geralmente prestadas através da rotulagem dos produtos (lista de ingredientes, alergénios, etc.) e inserem-se no âmbito de aplicação do Regulamento (UE) n.º 1169/2011. No entanto, as infrações em matéria de rotulagem representaram 58% do total de infrações registadas nos controlos em 2018. O CESE congratula-se com os esforços da UE, no contexto do trabalho do Conselho, em matéria de rotulagem dos géneros alimentícios, mas assinala a persistência de alguns problemas.
3.4.2As propriedades do produto são descritas nas alegações constantes do rótulo, mas também em anúncios publicitários em revistas, na televisão, na Internet, etc. A publicidade pode incentivar a aquisição de determinados produtos. O Regulamento (CE) n.º 1924/2006 previa listas positivas de alegações nutricionais e de saúde. As alegações sobre vitaminas e minerais já foram avaliadas pela EFSA e publicadas, mas as alegações relativas a substâncias vegetais e outras substâncias ainda não foram analisadas. Estas alegações estão, assim, sujeitas às regras nacionais, caso existam, e o mercado está cheio de todos os tipos de alegações não verificadas, o que cria uma distorção do mercado.
3.4.3Por conseguinte, o CESE insta a Comissão a identificar o melhor método de trabalho para que a EFSA possa continuar a avaliar as alegações nutricionais e de saúde relativas a substâncias ainda por avaliar – com prioridade para as alegações relativas a substâncias vegetais – e a definir as condições para a segurança dos ingredientes.
3.5Os produtos-fronteira não estão isentos de riscos
3.5.1A apresentação e a publicidade dos suplementos alimentares também podem dar azo a confusão quanto ao estatuto dos produtos. Alguns operadores não hesitam em reivindicar propriedades terapêuticas ou profiláticas para os produtos, apresentando-os como substitutos de medicamentos e designando-os de «nutracêuticos» (termo resultante da contração dos termos «nutriente» e «farmacêutico»). Uma campanha de fiscalização específica revelou a utilização destas alegações enganosas na prevenção ou no controlo da COVID-19. Os consumidores podem ser influenciados por estas falsas promessas.
3.5.2Os produtos cujo estatuto não é claro são designados «produtos-fronteira». Esta zona de incerteza resulta do local de venda e da forma dos produtos, bem como do facto de certos ingredientes poderem ser utilizados tanto em alimentos como em medicamentos, embora em doses diferentes.
3.5.3O CESE recomenda à Comissão que crie um grupo de trabalho para os produtos-fronteira, por exemplo no âmbito do grupo de peritos do Comité Permanente dos Vegetais, Animais e Alimentos para Consumo Humano e Animal, à semelhança do que já existe para medicamentos, dispositivos médicos, cosméticos ou biocidas, publicando documentos que ajudem as autoridades e os operadores a clarificar o estatuto dos produtos. A criação de um grupo de trabalho europeu não impede a criação de comités mistos a nível nacional que fixem o estatuto dos produtos.
3.5.4O CESE recomenda vivamente às autoridades que efetuem controlos especificamente orientados para estes produtos, a fim de os retirar do mercado. A presença destes produtos constitui uma forma de concorrência desleal face às empresas farmacêuticas, as quais têm de obter autorizações de colocação no mercado de medicamentos. A publicação destes controlos permitiria igualmente aos consumidores tomar conhecimento dos riscos destes produtos.
3.6A emergência do comércio eletrónico aumenta a oferta, mas também as desigualdades
3.6.1A venda à distância de produtos alimentares aumentou em resultado da pandemia de COVID‑19. Os suplementos alimentares são, regra geral, produtos com um prazo de validade longo e fáceis de transportar.
3.6.2Infelizmente, alguns destes produtos, especialmente de países terceiros, não são conformes, por exemplo, em matéria de composição e de alegações, o que cria uma concorrência desleal em relação aos operadores europeus que cumprem as regras. Além disso, os Estados-Membros detetaram a presença de substâncias proibidas e perigosas (anfetaminas nos suplementos para desportistas, medicamentos, etc.) em determinados produtos, que põem o consumidor em perigo.
3.6.3O CESE insta a Comissão e os Estados-Membros a reforçarem a monitorização e a fiscalização das plataformas e dos sítios Internet de comércio eletrónico, bem como a recolherem amostras e a realizarem análises, inserindo os produtos não conformes no Sistema de Alerta Rápido para os Géneros Alimentícios e Alimentos para Animais (RASFF).
3.6.4O CESE considera igualmente que a comunicação e a educação dos consumidores e dos profissionais de saúde devem ser reforçadas para garantir compras mais seguras na Internet. Embora os géneros alimentícios tenham de respeitar normas de segurança para serem postos à venda, os consumidores devem estar cientes de que alguns produtos oferecidos em linha podem representar um risco para a sua saúde.
3.7A vigilância alimentar, instrumento de alerta
3.7.1Certos ingredientes podem ter efeitos indesejáveis, ainda que os produtos sejam conformes na aceção da legislação. A segurança não é avaliada para cada produto ou ingrediente, e o mesmo se aplica às suas eventuais interações com outros produtos, como os medicamentos.
3.7.2São poucos os Estados-Membros que dispõem de um sistema estruturado de recolha de informações sobre reações adversas (vigilância alimentar) e que fazem este acompanhamento: Itália, França, Dinamarca, Portugal, República Checa, Eslovénia e Croácia.
3.7.3O CESE defende a introdução de um sistema de vigilância alimentar nacional para promover a segurança dos produtos e assegurar um elevado nível de proteção da saúde pública através da deteção precoce de sinais que permitam prevenir problemas de saúde. Tal sistema deverá permitir a recolha de informações sobre reações adversas, independentemente da sua gravidade, a fim de respaldar a avaliação da segurança dos produtos, adotar medidas de emergência ou adaptar a legislação, se for caso disso, e permitir que os operadores desenvolvam produtos mais seguros através da utilização dessas informações nos seus controlos de qualidade. Quanto à produção, os suplementos alimentares estão sujeitos às mesmas regras de segurança que os demais produtos agroalimentares (APPCC, etc.), não tendo sido identificados riscos específicos para os trabalhadores do setor.
3.7.4O CESE propõe igualmente a criação, a nível europeu, de um grupo de trabalho dos Estados‑Membros, sob a supervisão da EFSA, que permita o intercâmbio de informações entre países, a partilha de boas práticas para uma avaliação uniforme, o intercâmbio de conhecimentos científicos e a sua integração na legislação europeia, se for caso disso.
Bruxelas, 15 de abril de 2021
Peter Schmidt
Presidente da Secção da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente
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