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Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Proposta de regulamento (CE) do Conselho que estabelece as regras de execução do artigo 93º do Tratado CE» () (98/C 284/04)

Em 11 de Março de 1998, o Conselho, em conformidade com o disposto no artigo 198º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, decidiu consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

A Secção de Indústria, Comércio, Artesanato e Serviços, encarregada de preparar os trabalhos sobre a matéria, emitiu parecer em 3 de Junho de 1998, com base no relatório introdutivo de M. Sepi, relator.

Na sua 356ª reunião plenária, de 1 e 2 de Julho de 1998 (sessão de 1 de Julho), o Comité Económico e Social adoptou, por 135 votos a favor, 1 voto contra e 3 abstenções, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. O Comité tinha já expresso, por várias vezes, a necessidade de actos normativos que regulassem a concorrência de modo exaustivo e juridicamente válido.

1.2. Por outro lado, já no parecer sobre o XXII () relatório sobre a política de concorrência se sublinhava a importância e a necessidade de acção normativa da Comissão, a fim de dar transparência e maior certeza do direito a todos os interessados.

1.3. O Comité sublinha progressivamente a maior sensibilidade sobre o tema da concorrência em todos os países da UE, tanto entre os operadores económicos e do direito, como, mais em geral, na opinião pública, pelos bons resultados obtidos na contenção dos preços e no aumento da competitividade.

1.4. Precisamente neste âmbito é observada a necessidade de uma legislação que recolha e dê transparência e método à acção da Comissão.

1.5. Este regulamento é subsequente, por outro lado, ao relativo à aplicação dos artigos 92º e 93º do Tratado «para determinadas categorias de auxílios de Estado horizontais» ().

1.6. O CES convida a Comissão a prosseguir esta acção normativa cada vez mais ampla de modo a realizar um «corpus» de procedimentos que dê unidade e clareza a toda a matéria também em vista do alargamento.

1.7. Nesta acção dever-se-á ter em conta, em alguns sectores nevrálgicos da indústria europeia, a situação relativa aos auxílios concedidos nos Estados concorrentes.

1.8. A proposta de regulamento busca o difícil equilíbrio entre eficiência e transparência. O Comité considera que, em termos gerais, a transparência e os direitos de terceiros devem merecer maior atenção, por parte das instituições comunitárias.

2. O documento da Comissão

2.1. A proposta de regulamento é essencialmente uma proposta de procedimento que por um lado codifica uma prática já experimentada e, por outro lado, «especifica certos aspectos e reforça as normas» para um sistema de controlo mais eficaz.

2.2. A proposta salienta que a notificação e as medidas previstas no nº 3 do artigo 93º do Tratado constituem o fundamento do sistema de controlo. Cabe à Comissão, por outro lado, a competência exclusiva para decidir sobre a matéria (artigos 2º e 3º).

2.3. O artigo 4º traça o processo de exame da notificação por parte da Comissão e estabelece os prazos das decisões, para além dos quais sem uma decisão formal o auxílio é dado por autorizado.

2.4. Do mesmo modo, considerar-se-á retirada a notificação se o Estado-Membro não prestar as informações exigidas pela Comissão após um primeiro exame (artigo 5º).

2.5. Após o processo formal de investigação, a Comissão pode decidir que o auxílio é compatível, aprová-lo sob determinadas condições ou decidir que ele é incompatível (artigos 7º e 11º).

2.5.1. Se o auxílio tiver sido concedido ilegalmente e for incompatível com o mercado comum, a Comissão decide que o Estado-Membro deve recuperar o auxílio junto do beneficiário (artigo 14º).

2.6. Os artigos 10º e 11º dizem respeito ao processo de suspensão e à recuperação a título provisório quando os auxílios sejam considerados ilegais com base em informações «qualquer que seja a fonte».

2.7. A recuperação dos auxílios rege-se pelo artigo 14º que prevê a utilização dos instrumentos jurídicos à disposição do Estado-Membro e estabelece que «os recursos interpostos com base no direito nacional não têm efeito suspensivo».

2.8. Além dos auxílios ilegais são atingidos também os auxílios «utilizados abusivamente» (artigo 15º) e os existentes «que já deixaram de ser compatíveis com o mercado comum».

2.9. Depois de ter estabelecido a possibilidade de exigir a um Estado-Membro a adopção de «medidas oportunas» a fim de tornar compatíveis os auxílios, o regulamento estabelece dois sistemas de controlo: o exame dos relatórios anuais dos Estados e as verificações no local (artigos 19º e 20º).

2.10. É estabelecido, além do mais, um sistema de cooperação com as autoridades nacionais da concorrência «independentes» quanto a determinados casos (artigo 21º).

2.11. As normas de carácter geral estabelecem que os destinatários das decisões são apenas os Estados-Membros e que a publicação das decisões no Jornal Oficial é sintética mesmo que seja possível obter cópia do texto integral da decisão na versão linguística que faz fé (artigo 25º).

2.12. Finalmente, é constituído um comité consultivo formado por representantes dos Estados-Membros, que assiste a Comissão apenas no que se refere às «regras de execução» e, portanto, não nas decisões (artigo 27º).

3. Observações na generalidade

3.1. O CES sublinha positivamente a importância deste regulamento pois organiza e racionaliza uma série de práticas e de princípios expressos nos acórdãos do Tribunal de Justiça dando-lhes uma estrutura orgânica.

3.2. Salienta, porém, que esta obra de organização jurídica da acção comunitária em matéria de concorrência deve ser ulteriormente aprofundada, de modo a proporcionar, em poucos anos, maior certeza do direito em matéria de concorrência frente à aceleração que imporão, por um lado, a realização concreta do Mercado Único e, por outro, a União Monetária Europeia.

3.3. O âmbito de aplicação deste regulamento deve estender-se, no entender do Comité, e após introdução do «Código de Conduta Fiscal», às disposições fiscais que provocam distorções da concorrência entre os Estados-Membros.

3.4. Dever-se-á fazer um esforço especial para esclarecer com maior precisão os conceitos jurídicos utilizados, e assegurar a sua tradução homogénea nas diversas línguas de modo que todos possam dar-lhes uma interpretação unívoca. Neste regulamento, por exemplo, dever-se-ia definir mais claramente a diferença entre auxílios ilegais e auxílios «utilizados de modo abusivo», tendo em conta que as consequências jurídicas devem ser as mesmas.

3.5. No que respeita à concorrência, a Comissão é titular do poder de regulamentação e de aplicação. O CES já se pronunciou a favor desta unificação; todavia, deverão ser mais bem especificados, neste âmbito, o processo de recurso e a obrigatoriedade de a Comissão se pronunciar, seja qual for o interessado que o solicite. A formulação vaga do nº 1 do artigo 10º sobre a aquisição das informações parece conceder à Comissão um âmbito demasiado amplo de discricionariedade. O Comité entende que deve ser garantido aos terceiros interessados o direito de recurso, ficando a Comissão obrigada a dar sempre uma resposta.

3.6. Todavia, a introdução de regras formais representa também uma oportunidade única de criação de uma nova cultura de maior transparência que garanta a terceiros o direito de serem informados, de serem ouvidos e de formularem observações antes da tomada de decisões. O contributo de terceiros melhorará a qualidade do trabalho da Comissão, reforçará os controlos e concorrerá para a redução das distorções de concorrência no Mercado Único.

3.7. Mais transparência e uma melhor garantia dos direitos de terceiros reforçarão o controlo dos auxílios estatais. Os concorrentes dos beneficiários dos auxílios e outras partes afectadas poderiam contribuir para uma investigação mais completa em casos importantes. A informação prestada por empresas concorrentes permitiria que a Comissão procedesse a uma melhor avaliação do impacto de um determinado auxílio sobre o mercado. O reforço dos direitos de terceiros poderia, pois, contribuir para a redução do volume total de auxílios.

3.8. A definição de auxílio de Estado dada pelo Tribunal de Justiça e pelo Tratado inclui os auxílios não monetários que distorcem a concorrência. A aplicação deste regulamento a alguns deles, especialmente se os Estados-Membros os não notificarem, exige a maior atenção por parte da Comissão e a introdução de disposições que permitam identificar estes casos.

3.9. O Comité solicita que a Comissão avalie a importância de tornar públicas as notificações dos Estados-Membros sobre novos auxílios, ainda que de forma sintética.

3.10. Com a sua proposta, a Comissão toca em áreas sensíveis de política estrutural estatal. Considerando o seu significado político o regulamento deveria conter disposições claras mais consentâneas com os critérios de transparência e de informação, nomeadamente face à opinião pública.

4. Observações na especialidade

4.1. Segundo a definição do Tribunal de Justiça, também as medidas que «não são de natureza subvencional mas produzem idênticos efeitos» (artigo 2º) configuram auxílios estatais. A definição contida no regulamento (artigo 2º) deveria ser clarificada.

4.2. O nº 6 do artigo 4º prevê de facto uma dupla notificação, o que torna inutilmente pesado o processo.

4.3. Quanto aos direitos de terceiros em geral, a proposta não autoriza a Comissão a tornar pública a notificação de auxílios individuais e a divulgar informações essenciais sobre os mesmos. Se bem que se não justifique a publicação de todas as notificações, seria útil uma disposição flexível que permitisse a publicação de casos particularmente complexos. A falta de tal disposição prejudica a transparência e lesa os direitos de terceiros.

4.3.1. O Comité considera que todas as partes interessadas que tenham formulado observações devem receber o texto da decisão final. Devia ser igualmente estipulado que todas elas podem notificar a Comissão de casos de auxílios ilegais ou de utilização abusiva dos mesmos. Se a Comissão não considerar suficientes os dados apresentados, deve comunicá-lo aos interessados. A comunicação do texto completo das suas decisões às partes interessadas deveria ser obrigatória. De resto, parece ser este o sentido de algumas decisões do Tribunal de Justiça ().

4.4. O problema da recuperação dos auxílios ilegais é árduo porque são diversos os procedimentos judiciais e administrativos dos Estados-Membros. Por isso, o Comité apoia os esforços da Comissão para melhorar a situação, sobretudo por via da injunção para suspender ou para recuperar provisoriamente o auxílio (artigo 11º), assim como do nº 3 do artigo 14º, que estabelece que «os recursos interpostos com base no direito nacional não têm efeito suspensivo». De facto, estas duas normas aumentam a eficácia da acção da Comissão.

4.5. O regulamento não diz o que sucede se os procedimentos judiciais nacionais não permitirem uma execução imediata e efectiva. Por um elementar princípio de paridade de condições, os Estados-Membros deviam empenhar-se em tornar possível a recuperação imediata, enquanto a Comissão devia garantir que não se instituam ou se recorra a processos dilatórios.

4.6. O CES sublinha que os auxílios utilizados abusivamente devem ser recuperados no momento em que se tornam incompatíveis com as regras comunitárias, isto é, quando se tornam fundamentalmente ilegais.

4.7. O Comité considera que a verificação no local prevista no artigo 20º se reveste de grande importância. Este artigo prevê, todavia, um acordo com o Estado-Membro para a nomeação dos peritos, o que poderia dar lugar a expedientes dilatórios e a atrasos. Assim, seria útil que se estabelecesse um prazo e que, em qualquer caso, a Comissão tivesse a última palavra sobre a nomeação dos peritos.

4.8. Com base na definição do Tratado, o artigo 25º do regulamento da Comissão prevê uma relação exclusiva com as autoridades estatais. Dado que, em alguns Estados-Membros, muitos dos auxílios são decididos ou concedidos por autoridades descentralizadas, deveria ser possível, com vista a combater a lentidão administrativa que essa relação exclusiva implica, uma interpretação do Tratado que permitisse, nesses Estados-Membros, um diálogo directo com as autoridades locais. Conviria aplicar uma flexibilidade análoga ao conceito de «auxílio estatal» contido no Tratado, que deveria ser interpretado em sentido amplo, nele se incluindo todas as formas de ajudas públicas.

4.9. A publicação no Jornal Oficial de uma «informação sintética da decisão» acelera o processo mas torna-o menos transparente. Todavia, os problemas de tradução que aumentarão nos próximos anos poderão aconselhar esta publicação abreviada. A publicação tempestiva é, com efeito, essencial para a eficácia das decisões. Uma publicação completa em todas as línguas num prazo razoável exige um considerável aumento dos recursos técnicos à disposição da Comissão.

4.10. O CES lamenta, pois, que a proposta não estabeleça prazos nos casos em que a Comissão procede a investigação formal (segunda fase) e não indique claramente em que momento começa a correr o prazo de dois meses, já que isso daria maior segurança jurídica às partes envolvidas. A insuficiência de meios da Comissão não justifica a inexistência de prazos. Esta observação é tanto mais pertinente quanto a Comissão tenciona vir a conceder isenções por categoria.

4.10.1. A proposta não clarifica quando se considera completa a notificação de um auxílio para que se possa começar a contar o prazo dos dois meses da análise preliminar. Por isso, o CES veria com agrado uma regulamentação que criasse segurança jurídica nesta questão. Seria porventura útil a Comissão propor um formulário obrigatório para notificação de auxílios. O CES acolheria também com satisfação outras alternativas para uma maior segurança jurídica.

4.10.2. Em prol da segurança jurídica, o CES recomenda ainda que as ajudas que tenham sido concedidas ilegalmente durante mais de dez anos sejam consideradas ajudas existentes. Após este período, não seria necessário uma notificação nem uma recuperação. Uma norma deste tipo é admissível, dado que, ao fim de 10 anos, já não existe o risco de distorção da concorrência ou de prejuízo directo para os concorrentes.

4.11. A Comissão terá que se organizar de modo a que os procedimentos sejam céleres e transparentes e a segurança jurídica e o normal funcionamento das empresas não possam, em circunstância alguma, ser postos em causa.

Bruxelas, 1 de Julho de 1998.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() JO C 116 de 16.4.1998, p. 13.

() JO C 34 de 2.2.1994.

() JO C 129 de 27.4.1998.

() Acórdão Sytraval.