–

em representação da Asociación de Empresarios de Salones de Juego y Recreativos de la Comunidad Valenciana (Anesar‑CV), por J. Botella Carretero e N. González‑Deleito Domínguez, abogados,

–

em representação da Salones Comatel, S. L., e outros, por S. Moreno Molinero, abogado,

–

em representação da Asociación Española de Fabricantes de Máquinas Recreativas y de Juego (Asesfam) e outros, por J. Botella Carretero e N. González‑Deleito Domínguez, abogados,

–

em representação da Apuestas Deportivas Valencianas, S. A., e outros, por J. Botella Carretero e N. González‑Deleito Domínguez, abogados,

–

em representação da Conselleria d’Hisenda i Model Econòmic de la Generalitat Valenciana, por C. B. Díaz Lafuente e I. Sánchez Lázaro, letradas,

–

em representação da Organización Nacional de Ciegos Españoles (ONCE), por I. Enríquez Matas e A. Loya del Río, abogados, bem como por M. Martínez Gómez, procuradora,

–

em representação do Governo Espanhol, por A. Gavela Llopis, na qualidade de agente,

–

em representação do Governo Belga, por L. Van den Broeck e C. Jacob, na qualidade de agentes, assistidas por P. Vlaemminck e R. Verbeke, advocaten,

–

em representação do Governo Checo, por M. Smolek, T. Suchá e J. Vláčil, na qualidade de agentes,

–

em representação do Governo Alemão, por J. Möller e P.‑L. Krüger, na qualidade de agentes,

–

em representação do Governo Italiano, por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por F. Meloncelli, avvocato dello Stato,

–

em representação do Governo Português, por P. Barros da Costa, L. Medeiros e A. Silva Coelho, na qualidade de agentes,

–

em representação da Comissão Europeia, por R. Álvarez Vinagre, M. Mataija e J. Szczodrowski, na qualidade de agentes,

1

Os pedidos de decisão prejudicial têm por objeto a interpretação dos artigos 26.°, 49.° e 56.° TFUE, bem como dos princípios da unidade de mercado, da igualdade de tratamento, da uniformidade de tratamento e da não discriminação.

2

Estes pedidos foram apresentados no âmbito de recursos interpostos por vários exploradores de salas de jogo, de salões de jogos e de slot machines — a saber, a Asociación de Empresarios de Salones de Juego y Recreativos de la Comunidad Valenciana (Anesar‑CV) (C‑718/23), a Salones Comatel, S. L., a Inversiones Comatel, S. L., a Recreativos del Este, S. L., a Asociación SOS Hostelería, a Unión de Trabajadores de Salones de Juego (Utsaju) e a Asociación Valenciana de Operadores de Máquinas Recreativas (Asvomar) (C‑719/23), a Asociación Española de Fabricantes de Máquinas Recreativas y de Juego (Asesfam), a Asociación de Empresarios de Máquinas Recreativas de la Comunidad Valenciana (Andemar‑CV), a Asociación Provincial de Empresas Comercializadoras de Máquinas Recreativas y de Azar de Alicante (Apromar‑Alicante) e a Federación Empresarial de Hostelería de Valencia (C‑720/23), a Apuestas Deportivas Valencianas, S. A., a Codere Apuestas Valencia, S. A., a Luckia Retail, S. A., a Mediterránea de Apuestas, S. A., a Orenes Apuestas CV, S. A., e a Sportium Apuestas Levante, S. A. (C‑721/23), bem como a Recreativos Giner Moltó, S. L., a Valazar 2014, S. L., e a Valazar 2000, S. L. (C‑60/24) — contra a Conselleria d’Hisenda i Model Econòmic de la Generalitat Valenciana (Secretaria Regional das Finanças e da Economia da Comunidade Valenciana, Espanha), sendo interveniente a Organización Nacional de Ciegos Españoles (ONCE) (Organização Nacional dos Cegos Espanhóis, Espanha), visando a anulação de diversas disposições de uma legislação regional relativa aos jogos e à prevenção do vício do jogo.

3

O artigo 8.o da Ley 1/2020 de la Generalitat, de regulación del juego y de prevención de la ludopatía en la Comunitat Valenciana (Lei 1/2020 da Comunidade Valenciana, de regulação do jogo e de prevenção do vício do jogo na Comunidade Valenciana), de 11 de junho de 2020 (BOE, n.o 253, de 23 de setembro de 2020, p. 79980) (a seguir «Lei 1/2020»), sob a epígrafe «Limitação da publicidade, da promoção, do patrocínio e da informação comercial», enuncia:

«1.   No âmbito do jogo autonómico e no que se refere às empresas operadoras de jogo autorizadas pela Generalitat, é restringido qualquer tipo de publicidade, promoção, patrocínio e qualquer forma de comunicação comercial, incluindo a efetuada por transmissão eletrónica através das redes de comunicação social, referente a atividades de jogo e aos estabelecimentos em que são praticadas.

2.   É proibida a publicidade e a promoção do jogo no exterior dos estabelecimentos de jogo, bem como a publicidade estática do jogo na via pública ou nos meios de transporte, no âmbito da Comunidade Valenciana.

3.   No âmbito de aplicação definido no n.o 1 do presente artigo, é restringida, por via regulamentar, a distribuição gratuita ou promocional de produtos, bens, serviços ou qualquer outra atuação que tenha por objetivo ou efeito, direto ou indireto, principal ou secundário, promover a atividade de jogo.

4.   É também restringida, por via regulamentar, a disponibilização gratuita, ou a um preço inferior ao do mercado, de fichas, cartões, bilhetes ou outros artigos suscetíveis de troca por numerário e que permitam a participação no jogo.

5.   Nos estabelecimentos onde são praticadas atividades de jogo, os consumidores e os utilizadores devem obrigatoriamente ter à sua disposição, num local visível e facilmente acessível, folhetos informativos que contenham informações e contactos de instituições dedicadas ao tratamento e à reabilitação das pessoas que sofrem de perturbações de dependência relacionadas com o jogo. A secretaria regional competente em matéria de prevenção e tratamento das dependências estabelece o formato e o conteúdo destes folhetos informativos.

6.   Os meios de comunicação social de titularidade pública, com emissão limitada a uma parte ou à totalidade do território da Comunidade Valenciana, não podem emitir publicidade à atividade do jogo, tanto presencial como em linha. Esta proibição abrange também os serviços da sociedade da informação, a emissão de programas e de imagens em que os apresentadores, colaboradores ou convidados apareçam a jogar, mencionem ou revelem, direta ou indiretamente, estabelecimentos, salas ou instalações comerciais associados ao jogo, exceto nos casos em que tenham como objetivo a prevenção ou sensibilização relativamente ao jogo patológico ou vício do jogo. A secretaria regional competente em matéria de jogo pode autorizar exceções a esta restrição no caso dos jogos de titularidade pública ou objeto de reserva estatal.

7.   São criadas linhas de apoio, subvenções e/ou incentivos fiscais a favor das organizações desportivas, associações ou meios de comunicação social (em especial em linha) que realizam campanhas relacionadas com a prevenção e a luta contra o vício do jogo.»

4

O artigo 45.o, n.o 3, alíneas b), c) e e), desta lei visa, respetivamente, as salas de bingo, as salas de jogo e os estabelecimentos específicos de apostas.

5

O artigo 45.o, n.os 5 e 6, da referida lei prevê:

«5.   Os estabelecimentos correspondentes às modalidades mencionadas nas alíneas c) e e) do n.o 3 do presente artigo não podem estar situados a uma distância inferior a 850 metros de estabelecimento de ensino certificado pela secretaria regional competente em matéria de educação para ministrar ensino secundário obrigatório, ensino de conclusão de estudos secundários, ciclo de formação profissional básica e cursos artísticos profissionais. Esta restrição da distância não é aplicável a estabelecimentos de jogo situados fora de áreas residenciais.

6.   Os estabelecimentos correspondentes às modalidades mencionadas nas alíneas b, c) e e) do n.o 3 do presente artigo não podem estar situados a uma distância inferior a 500 metros de outro estabelecimento pertencente a alguma d[ess]as modalidades […].»

6

A segunda disposição transitória da mesma lei, na versão em vigor nas datas em que os pedidos de decisão prejudicial foram submetidos ao Tribunal de Justiça, tinha a seguinte redação:

«As autorizações concedidas antes da entrada em vigor da presente lei continuam válidas durante o período para o qual foram concedidas. A eventual renovação ou prorrogação destas autorizações após a entrada em vigor da presente lei está sujeita ao cumprimento dos requisitos nela previstos e nas normas de execução, embora não lhes seja aplicável o requisito da distância entre os estabelecimentos de jogo, previsto no n.o 6 do artigo 45.o da presente lei.»

7

A décima disposição transitória da Lei 1/2020, na versão em vigor nas datas em que os pedidos de decisão prejudicial foram submetidos ao Tribunal de Justiça, enunciava:

«É decretada a suspensão de novas autorizações de estabelecimentos de jogo, bem como de novas autorizações de exploração de máquinas de tipo B ou recreativas com prémio, destinadas à sua instalação em estabelecimentos hoteleiros ou afins, por um período máximo de 5 anos a contar da entrada em vigor da presente lei.

Caso seja requerida renovação de autorização de estabelecimento de jogo e a sua localização atual não cumpra o requisito da distância estabelecido no n.o 5 do artigo 45.o da presente lei, não é aplicável a suspensão referida no parágrafo anterior para requerer uma nova autorização para funcionar noutro local.

Durante este período, a secretaria regional competente em matéria de jogo deve proceder à coordenação de um estudo que analise o impacto social e na saúde pública das instalações de jogo existentes (estabelecimentos específicos de jogo e máquinas de jogo em estabelecimentos hoteleiros). Com base no resultado deste estudo, a secretaria regional competente em matéria de jogo deve propor as limitações do número e a repartição admissível de locais de jogo e de máquinas de tipo B ou recreativas com prémio para estabelecimentos hoteleiros ou afins no território da Comunidade Valenciana, tendo em conta critérios de saúde pública, populacionais, socioeconómicos e territoriais.»

8

O artigo 4.o do Decreto 97/2021 del Consell, de medidas urgentes para la aplicación de la Ley 1/2020, de 11 de junio de la Generalitat, de regulación del juego y de prevención de la ludopatía en la Comunitat Valenciana (Decreto 97/2021 do Governo da Comunidade Valenciana, que estabelece medidas urgentes de aplicação da Lei 1/2020, de 11 de junho de 2020, da Comunidade Valenciana, de regulação do jogo e de prevenção do vício do jogo na Comunidade Valenciana), de 16 de julho de 2021 (Diari Oficial de la Generalitat Valenciana, n.o 9143, de 4 de agosto de 2021) (a seguir «Decreto 97/2021»), intitulado «Pedidos de autorização para a implantação de novos estabelecimentos de jogo e para a abertura de novos estabelecimentos específicos de apostas», dispõe:

«Durante o período de aplicação do primeiro parágrafo da décima disposição transitória da Lei 1/2020, são indeferidos os pedidos de novas autorizações para novos estabelecimentos de jogo por falta manifesta de fundamento, em conformidade com a regulamentação de base estabelecida pela [Ley 39/2015 del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas (Lei 39/2015 relativa ao Procedimento Administrativo Comum das Administrações Públicas), de 1 de outubro de 2015].»

9

O artigo 5.o deste decreto, sob a epígrafe «Autorizações para a renovação de licenças de estabelecimentos de jogo que não cumpram o requisito da distância», prevê:

«1.   Para a renovação da licença dos estabelecimentos de jogo que não cumpram o requisito da distância estabelecido no n.o 5 do artigo 45.o da Lei 1/2020, a que se refere o segundo parágrafo da décima disposição transitória da mesma lei, os titulares apresentam à direção territorial da secretaria regional competente em matéria de jogo da província em causa a documentação pertinente para tramitar a autorização correspondente ao novo local.

2.   Os estabelecimentos de jogo referidas no número anterior cuja autorização expira entre a data de entrada em vigor da nova lei de regulação do jogo e 31 de outubro de 2021 podem permanecer abertos, a título temporário, e continuar em funcionamento onde estão implantados. Para o efeito, apresentam, antes desse termo, uma declaração sob compromisso de honra na qual indicam que se encontram nesta situação temporária e manifestam a sua intenção de manter a mesma atividade no futuro local e de cessar a atividade de jogo nas instalações onde se encontravam, não podendo esta atividade ser prolongada mais de nove meses a contar da data de apresentação dessa declaração. No prazo de um mês a contar da data de renovação da autorização, e sem ultrapassar, em caso algum, o limite de nove meses, o operador encerra definitivamente o antigo local e informa do facto a Subdireção‑Geral dos Jogos, que procede ao cancelamento do referido local no registo correspondente. Na ausência de encerramento definitivo voluntário do antigo local, o estabelecimento é encerrado, sem prejuízo da aplicação de eventuais sanções.»

10

O artigo 6.o do referido decreto, sob a epígrafe «Procedimento de renovação das licenças das salas de jogo que não cumpram o requisito de distância», tem a seguinte redação, no seu n.o 11:

«Uma vez concedida a licença de exploração, a abertura de novos estabelecimentos de ensino acreditados, referidos no n.o 5 do artigo 45.o da Lei 1/2020, não implica o encerramento das salas de jogo abrangidas a posteriori pelo requisito da distância. No entanto, a renovação destas licenças continua sujeita às disposições desta lei.»

11

O artigo 9.o do mesmo decreto, sob a epígrafe «Procedimento de autorização para a instalação e substituição de máquinas de jogo», enuncia, no seu n.o 1:

«Só pode ser autorizada a instalação de máquinas de tipo B ou recreativas com prémio em estabelecimentos hoteleiros ou afins quando a respetiva autorização de exploração tiver sido obtida ou requerida antes da entrada em vigor da lei.»

12

O artigo 18.o do Decreto 97/2021, sob a epígrafe «Informações comerciais fora dos estabelecimentos de jogo», prevê:

«1.   Nenhuma publicidade pode ser aposta nas fachadas, janelas ou montras e portas dos estabelecimentos de jogo.

2.   As seguintes informações comerciais relativas aos estabelecimentos de jogo são exibidas nas suas fachadas, janelas ou montras e portas:

3.   Os estabelecimentos de jogo que exibam insígnias, emblemas ou outros elementos semelhantes não conformes com as disposições anteriores dispõem de um prazo de três meses, a contar da data de entrada em vigor do presente decreto, para os adaptar ou suprimir.»

13

As recorrentes nos processos principais interpuseram no Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Tribunal Superior de Justiça da Comunidade Valenciana, Espanha), que é o órgão jurisdicional de reenvio, recursos de anulação de várias disposições da legislação adotada pela Comunidad Valenciana (Comunidade Valenciana, Espanha) para regular os jogos e prevenir o vício do jogo, por não conformidade com o direito da União.

14

Em particular, as recorrentes nos processos principais visam os artigos do Decreto 97/2021 que implementam o artigo 8.o, o artigo 45.o, n.os 5 e 6, e as segunda e décima disposições transitórias da Lei 1/2020. O artigo 8.o desta lei prevê restrições em matéria de publicidade e de informação comercial. O artigo 45.o, n.os 5 e 6, da referida lei, estabelece restrições à localização em termos de distância mínima a respeitar entre as salas de jogo e determinados estabelecimentos específicos de apostas, por um lado, e, por outro, determinados estabelecimentos de ensino, a saber, 850 metros, e entre determinados estabelecimentos de jogo entre si, a saber, 500 metros. Por sua vez, as segunda e décima disposições transitórias da Lei 1/2020 dispõem que as autorizações de exploração concedidas antes da entrada em vigor desta lei são mantidas e que as eventuais renovações ou prorrogações destas autorizações estão sujeitas aos novos requisitos legais e regulamentares, exceto o requisito da distância mínima entre determinados estabelecimentos de jogo. Além disso, esta décima disposição transitória impõe uma moratória de cinco anos, no máximo, para a concessão de novas autorizações de exploração.

15

Segundo essas recorrentes, estas disposições, que não são necessárias nem proporcionadas, constituem uma restrição injustificada à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços.

16

Em contrapartida, a recorrida no processo principal, a Secretaria Regional das Finanças e da Economia da Comunidade Valenciana, sustenta que as disposições em causa são conformes com o direito da União, uma vez que são justificadas pelo objetivo de proteção dos consumidores e dos menores, e respeitam o critério da proporcionalidade (adequação, necessidade e proporcionalidade stricto sensu) estabelecido tanto na legislação nacional como na jurisprudência constante do Tribunal de Justiça.

17

Neste contexto, e à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça, que fixou limites à margem de apreciação conferida aos Estados‑Membros para determinarem os objetivos e os instrumentos da sua política de jogo, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a compatibilidade das disposições impugnadas no âmbito dos processos principais com os princípios do direito da União. Segundo este órgão jurisdicional, a imposição de requisitos em termos de distâncias mínimas pode revelar‑se incompatível com o direito da União, uma vez que outras medidas preexistentes, como a proibição de acesso e de participação nos jogos imposta aos menores e a outras pessoas vulneráveis, e a proibição de publicidade, são suficientes para alcançar os objetivos prosseguidos. A mesma conclusão se deve aplicar às regras regionais que impõem o cumprimento de um desses requisitos para a renovação de autorizações de exploração anteriormente concedidas ou uma moratória para a concessão de novas autorizações para os estabelecimentos de jogo e para a exploração de determinados jogos em estabelecimentos do setor da hotelaria, restauração e cafés ou afins (a seguir «setor HORECA»).

18

Esse órgão jurisdicional interroga‑se também sobre se as restrições impostas respeitam os princípios da igualdade de tratamento e da congruência, uma vez que só se aplicam aos operadores privados, com exclusão dos estabelecimentos públicos.

19

Nestas condições, o Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Tribunal Superior de Justiça da Comunidade Valenciana) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais nos processos C‑718/23, C‑719/23, C‑721/23 e C‑60/24:

20

O Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Tribunal Superior de Justiça da Comunidade Valenciana) também decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais no processo C‑720/23:

21

Por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 4 de janeiro de 2024, os processos C‑718/23, C‑719/23, C‑720/23 e C‑721/23 foram apensados para efeitos das fases escrita e oral do processo, bem como do acórdão.

22

Por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 2 de fevereiro de 2024, estes processos e o processo C‑60/24 foram apensados para efeitos das fases escrita e oral do processo, bem como do acórdão.

23

A ONCE, os Governos Espanhol e Italiano e a Comissão Europeia alegam que os pedidos de decisão prejudicial são inadmissíveis pelo facto de todos os elementos dos litígios nos processos principais se circunscreverem a um único Estado‑Membro, neste caso, o Reino de Espanha. No que respeita à quarta questão nos processos C‑718/23, C‑719/23, C‑721/23 e C‑60/24, bem como à segunda questão no processo C‑720/23, a ONCE sustenta também que estas questões não têm relação com o objeto dos litígios nos processos principais. Além disso, este interessado e o Governo Espanhol alegam que estas duas questões devem, em todo o caso, ser declaradas inadmissíveis nos termos do artigo 94.o do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.

24

Em primeiro lugar, no que respeita à admissibilidade dos pedidos de decisão prejudicial na sua totalidade, importa recordar que as disposições do Tratado FUE em matéria de liberdade de estabelecimento e de livre prestação de serviços não são aplicáveis a uma situação em que todos os elementos se circunscrevem ao interior de um único Estado‑Membro (v., neste sentido, Acórdão de 15 de novembro de 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, n.o 47).

25

Ora, como resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, quando o órgão jurisdicional de reenvio se dirige a este último no âmbito de um processo de anulação de disposições aplicáveis não apenas aos cidadãos nacionais mas também aos nacionais dos outros Estados‑Membros, a decisão que esse órgão jurisdicional adotar na sequência do acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça a título prejudicial irá produzir efeitos também relativamente a estes últimos nacionais, o que justifica que o Tribunal de Justiça responda às questões que lhe foram submetidas em relação com as disposições do Tratado FUE relativas às liberdades fundamentais, ainda que todos os elementos do litígio no processo principal estejam circunscritos a um só Estado‑Membro (Acórdãos de 7 de setembro de 2022, Cilevičs e o., C‑391/20, EU:C:2022:638, n.o 32 e jurisprudência referida, e de 8 de junho de 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, n.o 49).

26

A este respeito, resulta dos pedidos de decisão prejudicial e da resposta de 23 de dezembro de 2024 do órgão jurisdicional de reenvio a um pedido de esclarecimento do Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 101.o do Regulamento de Processo, que os litígios nos processos principais dizem respeito à impugnação de uma lei e de um regulamento regionais, que, enquanto disposições gerais, se aplicam não só aos cidadãos nacionais mas também às empresas de outros Estados‑Membros que pretendam estabelecer‑se na Comunidade Valenciana, pelo que os presentes processos principais ultrapassam a esfera nacional. Por conseguinte, a este respeito, a interpretação das liberdades fundamentais solicitada pelo órgão jurisdicional de reenvio é necessária para a resolução destes litígios (v., neste sentido, Acórdão de 7 de setembro de 2022, Cilevičs e o., C‑391/20, EU:C:2022:638, n.o 34).

27

Em segundo lugar, no que respeita à admissibilidade da quarta questão nos processos C‑718/23, C‑719/23, C‑721/23 e C‑60/24, bem como da segunda questão no processo C‑720/23, que é contestada com o fundamento de que, por um lado, a resposta a estas questões não é útil para a resolução dos litígios nos processos principais e, por outro, o órgão jurisdicional de reenvio não fornece precisões no que respeita às disposições do direito nacional aplicáveis às lotarias e apostas organizadas à escala nacional e ao regime jurídico aplicável aos «estabelecimentos de jogo públicos», há que recordar que, segundo jurisprudência constante, o processo instituído pelo artigo 267.o TFUE é um instrumento de cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais, graças ao qual o primeiro fornece aos segundos os elementos de interpretação do direito da União que lhes são necessários para a resolução do litígio que lhes cabe decidir (Acórdão de 22 de fevereiro de 2024, Ente Cambiano società cooperativa per azioni, C‑660/22, EU:C:2024:152, n.o 20 e jurisprudência referida).

28

Uma vez que o pedido de decisão prejudicial serve de fundamento a este processo, o órgão jurisdicional nacional é obrigado a explicitar, na própria decisão de reenvio, o quadro factual e regulamentar do litígio no processo principal e a fornecer as explicações necessárias sobre as razões da escolha das disposições do direito da União cuja interpretação solicita e sobre o nexo que estabelece entre essas disposições e a legislação nacional aplicável ao litígio que lhe é submetido [Acórdão de 12 de setembro de 2024, Presidenza del Consiglio dei ministri e o. (Retribuição dos magistrados honorários), C‑548/22, EU:C:2024:730, n.o 27 e jurisprudência referida].

29

A este respeito, há que sublinhar que as informações que figuram nos pedidos de decisão prejudicial devem permitir, por um lado, ao Tribunal de Justiça dar respostas úteis às questões submetidas pelo órgão jurisdicional nacional e, por outro, aos Governos dos Estados‑Membros, bem como aos demais interessados, exercer o direito que lhes é conferido pelo artigo 23.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia de apresentarem observações. Incumbe ao Tribunal de Justiça garantir que essa possibilidade seja salvaguardada, tendo em conta o facto de, ao abrigo desta disposição, só as decisões de reenvio serem notificadas aos interessados (Acórdão de 22 de fevereiro de 2024, Ente Cambiano società cooperativa per azioni, C‑660/22, EU:C:2024:152, n.o 22 e jurisprudência referida).

30

Estes requisitos cumulativos relativos ao conteúdo de um pedido de decisão prejudicial figuram expressamente no artigo 94.o do Regulamento de Processo, que é suposto o órgão jurisdicional de reenvio conhecer e respeitar escrupulosamente, no âmbito da cooperação instituída pelo artigo 267.o TFUE. Tais requisitos são, além disso, recordados nos n.os 13, 15 e 16 das Recomendações do Tribunal de Justiça da União Europeia à atenção dos órgãos jurisdicionais nacionais, relativas à apresentação de processos prejudiciais (JO 2019, C 380, p. 1) (Acórdão de 22 de fevereiro de 2024, Ente Cambiano società cooperativa per azioni, C‑660/22, EU:C:2024:152, n.o 23 e jurisprudência referida).

31

Há que salientar que, com a quarta questão nos processos C‑718/23, C‑719/23, C‑721/23 e C‑60/24, bem como com a segunda questão no processo C‑720/23, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o direito da União se opõe a uma legislação nacional que sujeita apenas os estabelecimentos de jogo detidos por privados, e não os estabelecimentos de jogo de titularidade pública, a certas obrigações em matéria de jogos e de prevenção do vício do jogo.

32

Ora, o órgão jurisdicional de reenvio não define o conceito de «estabelecimento de jogo de titularidade pública» a que faz referência, não fornece o quadro jurídico nacional aplicável a estes salões e não expõe as restrições eventualmente aplicáveis aos mesmos.

33

Além disso, as restrições que são objeto das questões prejudiciais, que, à luz dos elementos que resultam das decisões de reenvio, dizem respeito aos casinos, às salas de bingo, às salas de jogo, às salas de diversão, aos estabelecimentos específicos de apostas e aos outros locais adaptados para a instalação de máquinas de jogo, não se aplicam em função da natureza pública ou privada dos estabelecimentos em que estes jogos são organizados ou estas máquinas estão instaladas. A este respeito, há que salientar que, segundo as informações fornecidas pelo Governo Espanhol nas suas observações, a competência para regular os jogos de fortuna ou azar é partilhada, em Espanha, entre o Estado e as Comunidades Autónomas. As competências de um e das outras assentam não na distinção entre os «estabelecimentos de jogo de titularidade pública» e os «estabelecimentos de jogo detidos por privados», mas no alcance territorial da legislação, que varia caso a caso em função do tipo de jogo em causa. Assim, a competência para regular as lotarias de Estado e os jogos em linha à escala nacional está reservada ao legislador nacional, podendo as Comunidades Autónomas exercer esta competência para os outros tipos de jogos de fortuna ou azar nos respetivos territórios, sem distinção consoante a natureza pública ou privada dos estabelecimentos.

34

Neste contexto, o órgão jurisdicional de reenvio não explica as razões que o levaram a considerar que existe um mercado único para os diferentes tipos de jogos de fortuna e azar, de tal modo que um regime distinto para os diferentes tipos de jogos de fortuna ou azar prejudicaria a concorrência.

35

À luz das considerações que precedem, há que declarar que a quarta questão nos processos C‑718/23, C‑719/23, C‑721/23 e C‑60/24 e a segunda questão no processo C‑720/23 não preenchem os requisitos previstos no artigo 94.o do Regulamento de Processo e devem, por conseguinte, ser declaradas inadmissíveis.

36

Com as suas três primeiras questões nos processos C‑718/23, C‑719/23, C‑721/23 e C‑60/24, bem como com a primeira questão no processo C‑720/23, que há que examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se os artigos 26.°, 49.° e 56.° TFUE devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional que impõe aos operadores do setor dos jogos, primeiro, certas restrições quanto às distâncias mínimas a respeitar entre as salas de jogo e os estabelecimentos específicos de apostas, por um lado, e, por outro, determinados estabelecimentos de ensino, e entre determinados estabelecimentos de jogo, entre si, segundo, uma limitação no tempo da exploração de slot machines«da categoria B» ou de máquinas de diversão a dinheiro instaladas nos estabelecimentos do setor HORECA, e, terceiro, uma moratória para a concessão de novas licenças ou autorizações de exploração de estabelecimentos de jogo.

37

No que respeita ao artigo 56.o TFUE, há que recordar que, quando uma medida nacional diz simultaneamente respeito a várias liberdades fundamentais, o Tribunal de Justiça a aprecia, em princípio, à luz apenas de uma dessas liberdades, se se revelar que, nas circunstâncias do caso em apreço, as outras liberdades são totalmente secundárias relativamente à primeira e lhe podem estar subordinadas (Acórdão de 20 de dezembro de 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, n.o 29 e jurisprudência referida).

38

Uma vez que a legislação nacional em causa nos processos principais prevê os requisitos aos quais estão sujeitos os operadores de determinados tipos de jogos quando procuram estabelecer‑se e obter as autorizações exigidas para prestar estes serviços, essa legislação é suscetível de constituir sobretudo um entrave à liberdade de estabelecimento, sendo os eventuais efeitos sobre a livre prestação de serviços apenas uma consequência das eventuais restrições impostas à primeira destas liberdades (v., por analogia, Acórdão de 8 de junho de 2017, Van der Weegen e o., C‑580/15, EU:C:2017:429, n.o 25 e jurisprudência referida).

39

No que se respeita ao artigo 26.o TFUE, há que observar que decorre dos autos de que o Tribunal de Justiça dispõe que os litígios nos processos principais não dizem respeito à competência da União Europeia ou das suas instituições para adotar as medidas previstas neste artigo.

40

Nestas condições, não cabe, portanto, ao Tribunal de Justiça pronunciar‑se à luz dos artigos 26.° e 56.° TFUE.

41

Há que recordar que devem ser consideradas restrições à liberdade de estabelecimento, na aceção do artigo 49.o TFUE, todas as medidas que proíbam, perturbem ou tornem menos atrativo o exercício dessa liberdade (Acórdão de 25 de abril de 2024, Edil Work 2 e S.T., C‑276/22, EU:C:2024:348, n.o 30 e jurisprudência referida).

42

Como resulta do n.o 14 do presente acórdão, as medidas impugnadas da legislação nacional em causa nos processos principais, que são objeto das questões prejudiciais e mencionadas no n.o 36 do presente acórdão preveem, primeiro, um requisito de distância de 850 metros entre as salas de jogo e os estabelecimentos específicos de apostas e determinados estabelecimentos de ensino, segundo, um requisito de distância de 500 metros entre as salas de jogo, as salas de bingo e os estabelecimentos específicos de apostas, terceiro, a obrigação de as salas de jogo e os locais de apostas existentes preencherem o primeiro destes requisitos para obterem a renovação da sua autorização ou licença, quarto, a proibição de renovar as autorizações de exploração das slot machines da categoria B ou das máquinas de diversão a dinheiro instaladas nos estabelecimentos do setor HORECA após a entrada em vigor da Lei 1/2020 e, quinto, uma moratória de cinco anos, no máximo, para a concessão de novas autorizações e licenças para estabelecimentos de jogo e para a exploração de slot machines da categoria B ou de máquinas de diversão a dinheiro (a seguir, conjuntamente, «medidas em causa»).

43

É pacífico que estas medidas, instituídas e impostas aos operadores do setor dos jogos de fortuna ou azar a nível regional pelo artigo 45.o, n.os 5 e 6, da Lei 1/2020 e pelas segunda e décima disposições transitórias desta, conforme completadas pelos artigos 4.° a 6.° e 9.° do Decreto 97/2021, são suscetíveis de tornar menos atrativo ou mesmo impossível o exercício da liberdade garantida pelo artigo 49.o TFUE, uma vez que limitam a capacidade das empresas de prestarem determinados serviços de jogos enquanto atividade económica na região em causa ou impedem os operadores que já prestam estes serviços de rentabilizar os seus investimentos.

44

Além disso, o Tribunal de Justiça já declarou que uma legislação de um Estado‑Membro que sujeita o exercício de uma atividade económica à obtenção de uma concessão e prevê diversos casos de caducidade da concessão constitui, nomeadamente, um entrave a esta liberdade (Acórdão de 19 de dezembro de 2018, Stanley International Betting e Stanleybet Malta, C‑375/17, EU:C:2018:1026, n.o 38 e jurisprudência referida).

45

As medidas em causa constituem, portanto, restrições à liberdade garantida pelo artigo 49.o TFUE.

46

Importa examinar em que medida as restrições instituídas pelas medidas em causa podem ser admitidas a título de medidas derrogatórias expressamente previstas no Tratado FUE ou justificadas, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, por razões imperiosas de interesse geral [v., neste sentido, Acórdão de 16 de março de 2023, OL (Prorrogação das concessões italianas),C‑517/20, EU:C:2023:219, n.o 49].

47

O artigo 52.o, n.o 1, TFUE admite restrições justificadas por razões de ordem pública, segurança pública ou saúde pública. A jurisprudência identificou, além disso, um certo número de razões imperiosas de interesse geral, tais como a proteção dos consumidores e a prevenção da fraude e da incitação dos cidadãos a uma despesa excessiva ligada ao jogo, bem como a prevenção das perturbações da ordem social em geral, como sendo também suscetíveis de justificar restrições (v., neste sentido, Acórdão de 8 de julho de 2010, Sjöberg e Gerdin, C‑447/08 e C‑448/08, EU:C:2010:415, n.o 36 e jurisprudência referida).

48

Neste contexto, há que recordar que a regulamentação dos jogos de fortuna ou azar é um dos domínios em que existem entre os Estados‑Membros divergências consideráveis de ordem moral, religiosa e cultural. Não havendo harmonização na matéria a nível da União, os Estados‑Membros gozam de um amplo poder de apreciação na escolha do nível de proteção dos consumidores e da ordem social que considerem ser mais adequado (Acórdão de 22 de setembro de 2022, Admiral Gaming Network e o., C‑475/20 a C‑482/20, EU:C:2022:714, n.o 48 e jurisprudência referida).

49

Por conseguinte, os Estados‑Membros são livres de fixar os objetivos da sua política em matéria de jogos de fortuna ou azar e, eventualmente, de definir com precisão o nível de proteção pretendido. No entanto, as restrições que impõem devem preencher as condições que resultam da jurisprudência do Tribunal de Justiça a respeito da sua proporcionalidade [Acórdão de 14 de outubro de 2021, Landespolizeidirektion Steiermark (Máquinas de jogo),C‑231/20, EU:C:2021:845, n.o 41 e jurisprudência referida].

50

No caso em apreço, resulta do preâmbulo da Lei 1/2020 que o objetivo das medidas em causa é, primeiro, reduzir a exposição dos menores à oferta de jogos nos seus itinerários diários para os estabelecimentos de ensino, uma vez que essa exposição levaria a normalizar os estabelecimentos de jogo enquanto locais de diversão no seu modelo de ócio coletivo, segundo, reduzir o risco de desenvolvimento de comportamentos de dependência relacionado com os jogos, em especial nos menores, tendo em conta a vulnerabilidade psicológica das pessoas nesta fase da sua vida, terceiro, combater o crescimento significativo do número de salas de jogo e dos estabelecimentos específicos de apostas no tecido urbano da Comunidade Valenciana, quarto, proteger a saúde das pessoas socialmente mais vulneráveis e minimizar os riscos sociais e sanitários relacionados com os jogos, quinto, reduzir a concentração no espaço dos estabelecimentos de jogo nos enclaves urbanos, a fim de reduzir o risco de sobre‑exposição da população a estes jogos no seu ambiente quotidiano e promover um desenvolvimento equilibrado, sustentável e saudável do ambiente urbano e das atividades socioeconómicas e, sexto, assegurar que os menores não tenham acesso a slot machines da categoria B ou a máquinas de diversão a dinheiro nos estabelecimentos do setor HORECA.

51

A Secretaria Regional das Finanças e da Economia da Comunidade Valenciana e o Governo Espanhol alegam, de um modo mais geral, que as medidas em causa têm por objeto a proteção da saúde pública e a segurança pública, mais especificamente, a prevenção dos comportamentos de dependência relacionados com o jogo, a proteção dos grupos de pessoas vulneráveis e a minimização do impacto social dos jogos de fortuna ou azar e das apostas.

52

Resulta da jurisprudência recordada no n.o 47 do presente acórdão que, tendo em conta a particularidade da situação relacionada com os jogos de fortuna ou azar, estes objetivos são prosseguidos pela legislação nacional impugnada e podem constituir razões imperiosas de interesse geral suscetíveis de justificar restrições às liberdades fundamentais, como as restrições em causa nos processos principais, desde que sejam efetivamente prosseguidos pelas medidas em causa, o que incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar (v., neste sentido, Acórdão de 20 de dezembro de 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, n.os 42 e 43 e jurisprudência referida).

53

Daqui resulta que as restrições à liberdade garantida pelo artigo 49.o TFUE devido às medidas em causa se afiguram justificadas à luz dos objetivos mencionados nos n.os 50 e 51 do presente acórdão.

54

Há que examinar, em conformidade com a jurisprudência referida no n.o 49 do presente acórdão, a proporcionalidade das restrições instituídas pelas medidas em causa e, portanto, determinar se essas restrições são adequadas para assegurar a realização dos objetivos prosseguidos e não vão além do que é necessário para os alcançar, nomeadamente garantindo que a legislação nacional em causa no processo principal responde verdadeiramente à intenção de os alcançar de uma maneira coerente e sistemática (Acórdão de 20 de dezembro de 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, n.o 51 e jurisprudência referida).

55

Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio, tendo em conta as indicações fornecidas pelo Tribunal de Justiça, proceder a esta apreciação, no âmbito de uma apreciação global de todas as circunstâncias (v., neste sentido, Acórdão de 20 de dezembro de 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, n.o 52 e jurisprudência referida).

56

No caso em apreço, no que respeita às três primeiras medidas em causa relativas às distâncias mínimas entre as salas de jogo e os estabelecimentos específicos de apostas, por um lado, e, por outro, determinados estabelecimentos de ensino, e entre determinados estabelecimentos de jogo, entre si, resulta do preâmbulo da Lei 1/2020 que o Governo da Comunidade Valenciana adotou estas medidas com base em estudos que mostram os efeitos negativos de uma sobre‑exposição dos menores aos jogos e em estatísticas que demonstram que o número de estabelecimentos de jogo tinha mais do que duplicado e que o dos estabelecimentos específicos de apostas tinha quadruplicado na Comunidade Valenciana nos anos anteriores à adoção desta lei. Afigura‑se, assim, que essas medidas não foram adotadas de forma arbitrária, mas baseiam‑se em determinados dados específicos.

57

Quanto à questão de saber se as medidas em causa vão além do que é necessário para alcançar os objetivos prosseguidos, a mera existência de outras medidas em vigor, como a proibição de acesso dos menores aos estabelecimentos de jogo e a proibição da publicidade a estes estabelecimentos, que o órgão jurisdicional de reenvio salientou, não permite chegar à conclusão de que as medidas em causa não são necessárias para alcançar esses objetivos.

58

De resto, embora o objetivo geral das medidas existentes anteriormente às medidas em causa seja também a proteção da saúde pública, aquelas incidem, no entanto, sobre aspetos diferentes da exposição aos jogos. Enquanto as medidas que proíbem aos menores o acesso aos estabelecimentos de jogo têm por objetivo evitar que os menores se dediquem ao jogo, a imposição de distâncias mínimas entre esses salões, bem como entre estes e determinados estabelecimentos de ensino, visa evitar a sobre‑exposição e a normalização desses jogos na vida quotidiana dos menores e de outras categorias vulneráveis da população. Além disso, embora a medida de proibição de publicidade vise impedir a promoção dos jogos, a medida de distância entre determinados estabelecimentos de jogo tem por objetivo diminuir a concentração no espaço destes salões.

59

No que respeita à aplicabilidade de novas obrigações em matéria de distância às salas de jogo, locais de apostas e salas de bingo já explorados para obterem a renovação da sua autorização ou licença, o que pode implicar a cessação da atividade se a distância exigida não for respeitada, esta circunstância não implica necessariamente que se deva considerar que tal medida vai além do que é necessário.

60

A este respeito, há que salientar, por um lado, que, se as obrigações em matéria de distância fossem aplicáveis apenas aos novos operadores, tal conferiria aos estabelecimentos existentes uma vantagem concorrencial que teria por efeito entravar ainda mais o acesso desses novos operadores ao mercado (v., por analogia, Acórdão de 16 de fevereiro de 2012, Costa e Cifone, C‑72/10 e C‑77/10, EU:C:2012:80, n.o 58).

61

Por outro lado, a situação específica dos estabelecimentos de jogo já explorados antes da entrada em vigor da legislação em causa nos processos principais foi tida em conta no âmbito desta última. Com efeito, em conformidade com a segunda e a décima disposições transitórias da Lei 1/2020 e com o artigo 5.o do Decreto 97/2021, a renovação das autorizações de exploração destes salões, primeiro, não está sujeita ao requisito de distância em relação a outros estabelecimentos de jogo e, segundo, é possível, apesar da moratória para a concessão de novas autorizações, quando a sede de um desses estabelecimentos é deslocada com o objetivo de respeitar o requisito de distância em relação a um estabelecimento de ensino visado por esta legislação, tendo um prazo, aliás, sido concedido para a deslocalização dos estabelecimentos de jogo cuja autorização expirava antes de 1 de novembro de 2021.

62

Quanto à quarta medida em causa, que impede a renovação das autorizações de exploração das slot machines da categoria B ou das máquinas de diversão a dinheiro instaladas nos estabelecimentos do setor HORECA, esta afigura‑se adequada para alcançar o objetivo prosseguido sem ir além do que é necessário, sem prejuízo das verificações que incumbem ao órgão jurisdicional de reenvio. Esta medida, adotada à semelhança das três primeiras medidas em causa com base nos estudos mencionados no preâmbulo da Lei 1/2020, visa, com efeito, impedir os menores de terem acesso a estas máquinas, em locais cujo acesso é impossível de controlar.

63

Por último, na medida em que estabelece uma moratória de cinco anos, no máximo, para a concessão de novas autorizações e licenças para estabelecimentos de jogo e para a exploração de slot machines da categoria B ou de máquinas de diversão a dinheiro, a quinta medida em causa inscreve‑se no objetivo de proteção da saúde pública e visa reduzir a concentração dos estabelecimentos de jogo após a sua forte expansão na Comunidade Valenciana, particularmente percetível no decurso dos anos anteriores à adoção desta lei e acompanhada de um aumento do número de pessoas que sofrem de comportamentos de dependência ao jogo e de uma preocupação social crescente relacionada com a proliferação de estabelecimentos de jogo.

64

A este respeito, há que recordar que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, compete aos Estados‑Membros apreciar se basta não só restringir as atividades dos jogos de fortuna ou azar mas também se é necessário proibi‑las, desde que essas restrições não sejam discriminatórias (v., neste sentido, Acórdão de 21 de outubro de 1999, Zenatti, C‑67/98, EU:C:1999:514, n.os 15 e 16). Assim, o Tribunal de Justiça considerou que, embora as restrições do número de operadores sejam, em princípio, suscetíveis de ser justificadas, estas restrições devem, em todo o caso, corresponder à vontade de reduzir verdadeiramente as ocasiões de jogo e limitar as atividades neste domínio de uma maneira coerente e sistemática (Acórdão de 6 de março de 2007, Placanica e o., C‑338/04, C‑359/04 e C‑360/04, EU:C:2007:133, n.o 53), condição que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.

65

Contudo, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, neste contexto, sobre se o simples facto de os estabelecimentos de jogo e as slot machines da categoria B ou de diversão a dinheiro não serem totalmente proibidos é suscetível de demonstrar que a referida moratória de cinco anos não visa alcançar o objetivo prosseguido. A este respeito, há que recordar que o Tribunal de Justiça já declarou que o facto de determinados jogos de fortuna ou azar não serem totalmente proibidos não basta para demonstrar que a legislação nacional não visa realmente alcançar os objetivos que pretende prosseguir e que devem ser considerados no seu conjunto (v., neste sentido, Acórdão de 21 de outubro de 1999, Zenatti, C‑67/98, EU:C:1999:514, n.o 35).

66

Sem prejuízo das verificações que incumbem ao órgão jurisdicional de reenvio, a quinta medida em causa não se afigura, portanto, desproporcionada, sem que seja necessário examinar se deve ser realizado um estudo sobre o impacto social e em matéria de saúde pública das instalações de jogo existentes. Com efeito, um Estado‑Membro não está privado da possibilidade de demonstrar que uma medida interna restritiva satisfaz os requisitos decorrentes da jurisprudência do Tribunal de Justiça, unicamente por não ter a possibilidade de apresentar estudos que tivessem servido de base à adoção da regulamentação em causa (Acórdão de 8 de setembro de 2010, Stoß e o., C‑316/07, C‑358/07 a C‑360/07, C‑409/07 e C‑410/07, EU:C:2010:504, n.o 72).

67

Tendo em conta todas estas considerações, há que responder às primeira a terceira questões nos processos C‑718/23, C‑719/23, C‑721/23 e C‑60/24, bem como à primeira questão no processo C‑720/23, que o artigo 49.o TFUE deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma legislação nacional que impõe aos operadores do setor dos jogos, primeiro, certas restrições quanto às distâncias mínimas a respeitar entre as salas de jogo e os estabelecimentos específicos de apostas, por um lado, e, por outro, determinados estabelecimentos de ensino, e entre determinados estabelecimentos de jogo, entre si, segundo, uma limitação no tempo da exploração das slot machines«da categoria B» ou das máquinas de diversão a dinheiro instaladas nos estabelecimentos do setor HORECA, e, terceiro, uma moratória para a concessão de novas licenças ou autorizações de exploração de estabelecimentos de jogos, desde que o órgão jurisdicional nacional conclua que estas restrições podem ser admitidas a título de medidas derrogatórias expressamente previstas no Tratado FUE ou justificadas por razões imperiosas de interesse geral, que são adequadas para assegurar a realização dos objetivos prosseguidos e que não vão além do que é necessário para os alcançar.

68

Revestindo o processo, quanto às partes nas causas principais, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Oitava Secção) declara:

O artigo 49.o TFUE deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma legislação nacional que impõe aos operadores do setor dos jogos, primeiro, certas restrições quanto às distâncias mínimas a respeitar entre as salas de jogo e os estabelecimentos específicos de apostas, por um lado, e, por outro, determinados estabelecimentos de ensino, e entre determinados estabelecimentos de jogo, entre si, segundo, uma limitação no tempo da exploração das slot machines «da categoria B» ou das máquinas de diversão a dinheiro instaladas nos estabelecimentos do setor da hotelaria, restauração e cafés ou afins, e, terceiro, uma moratória para a concessão de novas licenças ou autorizações de exploração de estabelecimentos de jogos, desde que o órgão jurisdicional nacional conclua que estas restrições podem ser admitidas a título de medidas derrogatórias expressamente previstas no Tratado FUE ou justificadas por razões imperiosas de interesse geral, que são adequadas para assegurar a realização dos objetivos prosseguidos e que não vão além do que é necessário para os alcançar.