–

em representação da Sdruzhenie «Za Zemyata — dostap do pravosadie», por A. M. Kodzhabashev e R. I. Stoilova, advokáti, e F. Logue, solicitor,

–

em representação da «TETS Maritsa iztok 2» EAD, por Z. D. Dinchev,

–

em representação do Governo búlgaro, por T. Mitova e L. Zaharieva, na qualidade de agentes,

–

em representação do Governo italiano, por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por G. Palatiello, avvocato dello Stato,

–

em representação da Comissão Europeia, por V. Bozhilova, M. Noll‑Ehlers e C. Valero, na qualidade de agentes,

1

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 4.o, n.o 3, TUE, dos artigos 13.o e 23.o da Diretiva 2008/50/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2008, relativa à qualidade do ar ambiente e a um ar mais limpo na Europa (JO 2008, L 152, p. 1), bem como do artigo 15.o, n.o 4, e do artigo 18.o da Diretiva 2010/75/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, relativa às emissões industriais (prevenção e controlo integrados da poluição) (JO 2010, L 334, p. 17).

2

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Sdruzhenie «Za Zemyata — dostap do pravosadie», uma associação búlgara, a «The Green Tank — grazhdansko sdruzhenie s nestopanska tsel» — República Helénica, uma associação civil grega sem fins lucrativos, e NS, um nacional grego, ao Diretor Executivo da Izpalnitelna agentsya po okolna sreda (Agência Executiva para o Ambiente, Bulgária) (a seguir «Diretor Executivo») e à «TETS Maritsa Iztok 2» EAD, um operador de uma central térmica, a respeito da atualização, pelo Diretor Executivo, da licença da TETS Maritsa Iztok 2, uma central térmica búlgara, e relativa à exploração de uma instalação de combustão destinada a produzir energia elétrica, de uma instalação de produção de hidrogénio, bem como de um aterro para resíduos inertes, resíduos de construção e resíduos perigosos e não perigosos.

3

O considerando 18 da Diretiva 2008/50 enuncia:

«Deverão ser elaborados planos de qualidade do ar para as zonas e aglomerações populacionais onde as concentrações de poluentes no ar ambiente excedam os valores‑alvo ou os valores‑limite de qualidade do ar relevantes, acrescidos das margens de tolerância temporária, sempre que tal seja aplicável. Os poluentes atmosféricos têm origem em muitas fontes e atividades diferentes. Para assegurar a coerência entre as diferentes políticas, os planos de qualidade do ar deverão, sempre que possível, ser coerentes e integrados nos planos e programas elaborados nos termos da Diretiva 2001/80/CE do Parlamento Europeu e o Conselho, de 23 de outubro de 2001, relativa à limitação das emissões para a atmosfera de certos poluentes provenientes de grandes instalações de combustão [(JO 2001, L 309, p. 1)], da Diretiva 2001/81/CE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2001, relativa ao estabelecimento de valores‑limite nacionais de emissão de determinados poluentes atmosféricos (JO 2001, L 309, p. 22),] e da Diretiva 2002/49/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de junho de 2002, relativa à avaliação e a gestão do ruído ambiente [(JO 2002, L 189, p. 12)]. Os objetivos de qualidade do ar previstos na presente diretiva serão também plenamente tidos em conta na concessão de licenças para atividades industriais, nos termos da Diretiva 2008/1/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de janeiro de 2008, relativa à prevenção e controlo integrados da poluição [(JO 2008, L 24, p. 8)].»

4

O artigo 1.o da Diretiva 2008/50, sob a epígrafe «Objeto», prevê:

«A presente diretiva estabelece medidas destinadas a:

[…]»

5

O artigo 2.o desta diretiva, sob a epígrafe «Definições», enuncia:

«Para os efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

[…]

[…]

[…]»

6

O artigo 13.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Valores‑limite e limiares de alerta para a proteção da saúde humana», prevê, no seu n.o 1:

«Os Estados‑Membros asseguram que, em todas as suas zonas e aglomerações, os níveis de dióxido de enxofre [SO2], PM10, chumbo e monóxido de carbono no ar ambiente não excedam os valores‑limite fixados no anexo XI.

Os valores‑limite de dióxido de azoto e de benzeno fixados no anexo XI não podem ser excedidos a partir das datas fixadas no mesmo anexo.

O cumprimento destes requisitos é avaliado de acordo com o anexo III.

As margens de tolerância fixadas no anexo XI são aplicáveis nos termos do disposto no n.o 3 do artigo 22.o e no n.o 1 do artigo 23.o»

7

O artigo 23.o da mesma diretiva, sob a epígrafe «Planos de qualidade do ar», enuncia, no seu n.o 1:

«Caso, numa determinada zona ou aglomeração, os níveis de poluentes no ar ambiente excedam qualquer valor‑limite ou valor‑alvo, bem como as respetivas margens de tolerância, os Estados‑Membros asseguram a elaboração de planos de qualidade do ar para essas zonas e aglomerações a fim de respeitar o valor‑limite ou o valor‑alvo em causa fixados nos anexos XI e XIV.

Em caso de excedência dos valores‑limite em relação aos quais já tenha expirado o prazo para a consecução dos objetivos, os planos de qualidade do ar estabelecem medidas adequadas para que o período de excedência possa ser o mais curto possível. […]

[…]»

8

O artigo 3.o da Diretiva 2010/75, sob a epígrafe «Definições», enuncia:

«Para os efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

[…]

[…]

[…]»

9

O artigo 14.o desta diretiva, com a epígrafe «Condições de licenciamento», dispõe:

«1.   Os Estados‑Membros devem certificar‑se de que a licença inclui todas as medidas necessárias ao cumprimento das condições de licenciamento referidas nos artigos 11.o e 18.o

[…]

2.   Para efeitos da alínea a) do n.o 1, os valores‑limite de emissão podem ser complementados ou substituídos por parâmetros ou medidas técnicas equivalentes que assegurem um nível equivalente de proteção ambiental.

[…]

4.   Sem prejuízo do disposto no artigo 18.o, a autoridade competente pode estabelecer condições de licenciamento mais rigorosas do que as suscetíveis de ser obtidas pela utilização das melhores técnicas disponíveis [(MTD)] descritas nas conclusões MTD. Os Estados‑Membros podem estabelecer regras ao abrigo das quais a autoridade competente pode estabelecer condições mais rigorosas.

[…]»

10

Nos termos do artigo 15.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Valores‑limite de emissão, parâmetros equivalentes e medidas técnicas»:

«1.   Os valores‑limite de emissão de substâncias poluentes são aplicáveis no ponto onde são libertadas as emissões à saída da instalação, sem se atender, na determinação desses valores, a uma eventual diluição ocorrida antes desse ponto.

[…]

2.   Sem prejuízo do artigo 18.o, os valores‑limite de emissão e os parâmetros e as medidas técnicas equivalentes a que se referem os n.os 1 e 2 do artigo 14.o baseiam‑se nas [MTD], sem impor a utilização de uma técnica ou de uma tecnologia específica.

3.   A autoridade competente define valores‑limite de emissão que assegurem que, em condições normais de funcionamento, as emissões não excedam os valores de emissão associados às [MTD] estabelecidas nas decisões sobre as conclusões MTD a que se refere o n.o 5 do artigo 13.o, de uma das seguintes formas:

Se aplicar a alínea b), a autoridade competente deve avaliar, pelo menos uma vez por ano, os resultados da monitorização das emissões a fim de assegurar que as emissões em condições normais de funcionamento não excederam os valores de emissão associados às [MTD].

4.   Em derrogação do n.o 3, e sem prejuízo do artigo 18.o, a autoridade competente pode definir, em certos casos específicos, valores‑limite de emissão menos rigorosos. Esta derrogação só pode ser aplicada se uma avaliação demonstrar que a obtenção de valores de emissão associados às [MTD], tal como descrito nas conclusões MTD, acarretaria custos desproporcionadamente elevados face aos benefícios ambientais obtidos, devido:

A autoridade competente indica, em anexo às condições de licenciamento, as razões da aplicação do primeiro parágrafo, nomeadamente o resultado da avaliação e a justificação das condições impostas.

Os valores‑limite de emissão estabelecidos nos termos do primeiro parágrafo não podem, contudo, exceder os valores‑limite de emissão definidos nos anexos à presente diretiva, quando aplicáveis.

De qualquer forma, a autoridade competente assegura que não seja gerada uma poluição significativa e que seja atingido um nível elevado de proteção global do ambiente.

[…]

A autoridade competente reexamina a aplicação do primeiro parágrafo no contexto de cada revisão das condições de licenciamento nos termos do artigo 21.o

[…]»

11

O artigo 18.o da mesma diretiva, sob a epígrafe «Normas de qualidade ambiental», dispõe:

«Se uma norma de qualidade ambiental necessitar de condições mais estritas do que podem ser obtidas com a utilização das melhores técnicas disponíveis, devem ser incluídas nas licenças condições suplementares, sem prejuízo de outras medidas que possam ser tomadas para respeitar as normas de qualidade ambiental.»

12

O artigo 31.o da Diretiva 2010/75, sob a epígrafe «Taxa de dessulfuração», enuncia:

«1.   Para as instalações de combustão que queimem combustível sólido produzido no país e não possam cumprir os valores‑limite de emissão para o dióxido de enxofre referidos nos n.os 2 e 3 do artigo 30.o devido às características deste combustível, os Estados‑Membros podem em vez disso aplicar as taxas mínimas de dessulfurização fixadas na parte 5 do anexo V, em conformidade com as regras de cumprimento enunciadas na parte 6 do mesmo anexo e com a validação prévia, pela autoridade competente, do relatório técnico a que se refere a alínea a) do n.o 4 do artigo 72.o

2.   Para as instalações de combustão que queimem combustível sólido produzido no país, que procedam à coincineração de resíduos e que não possam cumprir os valores de Cproc fixados para o dióxido de enxofre nos pontos 3.1 e 3.2 da parte 4 do anexo VI devido às características do combustível sólido produzido no país, os Estados‑Membros podem aplicar, em vez desses valores de Cproc, as taxas mínimas de dessulfurização fixadas na parte 5 do anexo V, em conformidade com as regras de cumprimento enunciadas na parte 6 do mesmo anexo. Se os Estados‑Membros optarem por aplicar o disposto no presente número, os Cresíduos referidos no ponto 1 da parte 4 do anexo VI devem ser iguais a 0 mg/Nm3.

3.   Até 31 de dezembro de 2019, a Comissão avalia a possibilidade de aplicar as taxas mínimas de dessulfurização fixadas na parte 5 do anexo V, tendo nomeadamente em conta as [MTD] e os benefícios obtidos mercê da redução das emissões de dióxido de enxofre.»

13

A Decisão de Execução (UE) 2017/1442 da Comissão, de 31 de julho de 2017, que estabelece conclusões sobre as melhores técnicas disponíveis (MTD) para as grandes instalações de combustão, nos termos da Diretiva 2010/75/UE do Parlamento Europeu e do Conselho (JO 2017, L 212, p. 1), impõe, nomeadamente, os níveis de emissões associados a essas MTD no que respeita às emissões de dióxido de enxofre.

14

O artigo 6.o, n.o 1, da Zakon za chistota na atmosferniya vazduh (Lei relativa à Pureza do Ar Ambiente), de 28 de maio de 1996 (DV n.o 45, de 28 de maio de 1996), na sua versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir «Lei relativa à Pureza do Ar Ambiente»), dispõe:

«(1)   O Ministro do Ambiente e das Águas e o Ministro da Saúde adotam em comum decretos a fixar níveis‑limite de substâncias nocivas (poluentes) no ar ambiente e níveis‑limite de deposição de substâncias nocivas (poluentes).»

15

O artigo 9.o da secção I da Lei relativa à Pureza do Ar Ambiente, sob a epígrafe «Emissões de fontes fixas», que figura no seu capítulo 3, intitulado «Limitação das emissões», tem a seguinte redação:

«(1)   O Ministro do Ambiente e dos Águas e os ministros interessados adotarão em comum decretos a fixar os valores‑limite de emissões de substâncias nocivas (poluentes) no ar ambiente por instalações e atividades fonte de emissões fixas.

(2)   Os valores‑limite de emissão serão estabelecidos com vista a assegurar a qualidade do ar ambiente correspondente aos limites de substâncias nocivas (poluentes) referidos no artigo 6.o

(3)   Os valores‑limite de emissão são vinculativos para todas as instalações e atividades, exceto nos casos previstos no artigo 3.o, n.o 2, e no artigo 10a.

(4)   Os valores‑limite de emissão são elaborados com base:

1. nas conclusões sobre as [MTD], adotadas por decisão da Comissão Europeia, na aceção do ponto 42c das disposições complementares da Zakon za opazvane na okolnata sreda (Lei relativa à Proteção do Ambiente) [(DV n.o 91, de 25 de setembro de 2002), na sua versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir “Lei relativa à Proteção do Ambiente”)];

2. nas últimas evoluções da técnica e das tecnologias, das descobertas científicas e dos resultados da utilização prática dessas descobertas.

(5)   Em função das condições vigentes no território de um dado município, é possível fixar valores‑limite de emissão das instalações e atividades em municípios, bairros ou aglomerações determinadas, mais rigorosos do que os fixados nos decretos referidos no n.o 1 e nos artigos 9.o‑A a 9.o‑D.

[…]»

16

O artigo 27.o da Lei relativa à Pureza do Ar Ambiente prevê:

«(1)   Nos casos em que, num determinado distrito, a quantidade total das emissões conduza a uma excedência das normas em matéria de substâncias nocivas (poluentes) no ar ambiente e das normas em matéria de deposições, os presidentes dos municípios elaboram e implementam programas para diminuir os níveis dos poluentes e para respeitar as normas estabelecidas, na aceção do artigo 6.o Os programas são adotados pelos conselhos municipais.

[…]

(4)   Os programas referidos no n.o 1 compreendem igualmente: os objetivos, as medidas, as etapas e os prazos em que devem ser alcançados; as organizações e as instituições responsáveis pela sua implementação, os meios para assegurar essa implementação, o sistema de reporte e de controlo da execução, bem como o sistema de avaliação dos resultados.

(5)   Se os níveis de um ou vários poluentes excederem as normas estabelecidas ou o prazo de cumprimento dessas normas tiver decorrido, os programas referidos no n.o 1 incluirão medidas adequadas, destinadas a garantir que o período de excedência seja o mais curto possível.

(6)   A realização das medidas dos programas referidos no n.o 1 deve conduzir anualmente a uma diminuição do número de excedências das normas em matéria de substâncias nocivas e dos níveis anuais médios de poluentes nos casos de estes serem superiores às normas fixadas em matéria de qualidade do ar ambiente registados nos pontos de controlo, que fazem parte do sistema nacional de acompanhamento do ambiente no território do município.

[…]»

17

O artigo 123.o da Lei relativa à Proteção do Ambiente dispõe:

«(1)   A licença integrada, na aceção do artigo 117.o, compreende:

1. […] os valores‑limite de emissão das substâncias referidas no anexo 8 e de outras substâncias poluentes suscetíveis de serem descarregadas em quantidades significativas pela instalação em causa:

[…]

4. As condições correspondentes de monitorização das emissões:

[…]

(2)   A autoridade competente, na aceção do artigo 120.o, n.o 1, define as condições de licenciamento tendo em consideração as conclusões sobre as MTD.

[…]

(11)   […] Na licença integrada, a autoridade competente, na aceção do artigo 120.o, n.o 1, prevê, se necessário, condições suplementares de cumprimento das normas de qualidade ambiental mais rigorosas do que as suscetíveis de ser obtidas pela utilização das MTD. Tal não prejudica o efeito de medidas previstas para alcançar a conformidade com outras normas de qualidade ambiental. […]»

18

O artigo 123.o‑A da Lei relativa à Proteção do Ambiente enuncia:

«[…] (1)   os valores‑limite de emissão referidos no artigo 123.o, n.o 1, ponto 1, em condições normais de exploração:

1. Não excedem os níveis de emissão fixados nas conclusões sobre as MTD estabelecidas por decisão da Comissão Europeia; esses valores‑limite de emissão dizem respeito a períodos idênticos ou mais curtos e às mesmas condições de referência que os níveis de emissão fixados nas decisões, ou

2. São diferentes dos níveis referidos no ponto 1, mas garantem o cumprimento dos níveis de emissão fixados nas conclusões sobre as MTD estabelecidas por decisão da Comissão Europeia.

(2)   O cumprimento, na aceção do n.o 1, ponto 2, é garantido graças a uma monitorização das emissões e a uma avaliação dos resultados pela autoridade de controlo pelo menos uma vez por ano.

(3)   […] a autoridade competente, na aceção do artigo 120.o, n.o 1, pode fixar valores‑limite de emissão menos rigorosos do que os referidos no n.o 1, quando uma avaliação demonstre que a obtenção dos níveis de emissão associados às MTD, em conformidade com as indicações constantes das conclusões sobre as MTD adotadas por uma decisão da Comissão Europeia, implicaria um aumento dos custos desproporcionado face aos benefícios ambientais, devido:

1. à situação geográfica da instalação, ou

2. às características do ambiente na zona do local, ou

3. às características técnicas da instalação em causa.

(4)   Nos casos referidos no n.o 3, os valores‑limite de emissão não devem implicar uma poluição significativa do ambiente e devem permitir alcançar um elevado nível de proteção do ambiente.»

19

As disposições complementares da Lei relativa à Proteção do Ambiente definem os conceitos de «valor‑limite de emissão», de «normas de qualidade ambiental», de «licença integrada» e de «MTD».

20

O artigo 2.o do Naredba za usloviyata i reda za izdavane na kompleksni razreshitelni (Regulamento relativo às condições e às modalidades de concessão de licenças integradas), de 2 de outubro de 2009 (DV n.o 80, de 9 de outubro de 2009), na sua versão aplicável ao litígio no processo principal, enuncia as condições de concessão de licenças integradas.

21

O artigo 12.o do Naredba za normite za dopustimi emisii na seren dioksid, azotni oksidi i prah, izpuskani v atmosferata ot golemi gorivni instalatsii (Regulamento relativo aos valores‑limite de emissão de dióxido de enxofre, de óxidos de azoto e de partículas libertadas na atmosfera por grandes instalações de combustão), de 28 de dezembro de 2012 (DV n.o 2, de 8 de janeiro de 2013), na sua versão aplicável ao litígio no processo principal, dispõe:

«(1)   Quando, numa instalação de combustão, for queimado um combustível sólido endógeno que, devido às suas características, não permita cumprir o valor‑limite de emissão de dióxido de enxofre definido no artigo 5.o, é possível aplicar as taxas mínimas de dessulfurização definidas na parte 5 do anexo n.o 1, em conformidade com as regras enunciadas na parte 6 do anexo n.o 1.

(2)   A aplicação da derrogação prevista no n.o 1 pode ser autorizada com base numa justificação técnica da impossibilidade de cumprir os valores‑limite de emissão definidos no artigo 5.o, apresentada pelo operador antes da concessão/revisão da licença integrada e aprovada pelo Ministro do Ambiente e das Águas ou por um funcionário mandatado por este.

(3)   Para efeitos do relatório anual apresentado à Comissão Europeia, os operadores de instalações de combustão devem apresentar ao Ministro do Ambiente e das Águas, até 31 de março, informações respeitantes ao ano anterior relativas:

1. ao conteúdo de enxofre do combustível utilizado e à taxa de dessulfuração atingida, enquanto valores mensais médios por chaminé ou caldeira, para as instalações às quais se aplica o n.o 1 […]»

22

A TETS Maritsa Iztok 2 é a maior das quatro centrais térmicas situadas no complexo energético de Maritsa Iztok na Bulgária, com uma potência instalada total de 1602 megawatts (MW). Foi construída no território do município de Radnevo (Bulgária), a cerca de 24,5 km em linha reta do município de Galabovo (Bulgária) e é composta por oito geradores equipados com instalações de dessulfurização.

23

Com a sua Decisão de 21 de dezembro de 2018, o Diretor Executivo atualizou a licença integrada concedida em 2005 à TETS Maritsa Iztok 2 para a exploração das instalações acima referidas (a seguir «decisão controvertida»). Esta decisão foi tomada com base na Lei relativa à Proteção do Ambiente adotada com vista à transposição da Diretiva 2010/75, lida em conjugação com a Decisão de Execução 2017/1442.

24

O Diretor Executivo considerou que os valores‑limite de emissão de dióxido de enxofre (a seguir «SO2») e de mercúrio podiam ser substituídos por parâmetros ou medidas técnicas equivalentes que garantissem um nível equivalente de proteção do ambiente. No que respeita ao SO2, autorizou assim uma derrogação fixando uma taxa de dessulfuração ao abrigo do artigo 123.o, n.o 1, ponto 1, alínea b), da Lei relativa à Proteção do Ambiente, lido em conjugação com o artigo 12.o do Regulamento de 28 de dezembro de 2012, na sua versão aplicável ao litígio no processo principal, e o artigo 31.o da Diretiva 2010/75.

25

No entanto, a taxa de dessulfuração assim autorizada foi fixada, tendo em consideração as disposições do artigo 123.o‑A, n.o 3, da Lei relativa à Proteção do Ambiente, de maneira derrogatória, em níveis de 97 % e de 97,5 %. Estes níveis de dessulfuração que não permitem, com efeito, garantir o nível de emissão máximo associado às MTD de 320 mg/Nm3 para o SO2 normalmente exigido, mas que são suscetíveis de conduzir a emissões de SO2 de 570 mg/Nm3, foram assim fixados na medida em que um nível de dessulfuração mais elevado teria exigido, da parte do operador em causa, investimentos consideráveis e, portanto, um aumento dos custos tido por desproporcionado, na aceção desta disposição.

26

Por Sentença de 28 de agosto de 2020 do Administrativen sad Stara Zagora (Tribunal Administrativo de Stara Zagora, Bulgária) foi negado provimento ao recurso interposto pela Sdruzhenie «Za Zemyata — dostap do pravosadie» da decisão controvertida.

27

Esse órgão jurisdicional considerou que, contrariamente ao que a Sdruzhenie «Za Zemyata — dostap do pravosadie» sustentava, não havia que apreciar e avaliar a relevância da atualização do plano de gestão da qualidade do ar ambiente no município de Galabovo, elaborado para os poluentes: partículas finas (PM10) e dióxido de enxofre (SO2) para 2019‑2023, adotado pelo Conselho Municipal de Galabovo em 30 de novembro de 2018 em aplicação do artigo 23.o da Diretiva 2008/50. O referido órgão jurisdicional considerou que o procedimento detalhado de emissão e atualização das licenças integradas, definido no Regulamento de 2 de outubro de 2009, na sua versão aplicável ao litígio no processo principal, não exigia a elaboração de tal plano como condição prévia para a atualização das licenças integradas, de modo que o Diretor Executivo não estava obrigado a conformar‑se com o conteúdo desse plano.

28

Em consequência, o mesmo órgão jurisdicional declarou que, em conformidade com o artigo 123.o, n.o 1, alínea b), da Lei relativa à Proteção do Ambiente, os valores‑limite de emissão admissíveis podiam ser completados ou substituídos por parâmetros ou medidas técnicas equivalentes que garantissem um nível equivalente de proteção do ambiente. Considerou igualmente, referindo‑se, nomeadamente, a este respeito, ao artigo 15.o, n.o 4, da Diretiva 2010/75, cujas disposições foram transpostas para o artigo 123.o‑A, n.os 3 e 4, desta lei, que a derrogação relativa à redução da taxa de dessulfuração exigida para atingir os valores de emissão de SO2 normalmente aplicáveis podia ter sido validamente concedida com base nas referidas disposições e no artigo 31.o desta mesma diretiva.

29

A Sdruzhenie «Za Zemyata — dostap do pravosadie», a «The Green Tank — grazhdansko sdruzhenie s nestopanska tsel» — República Helénica e NS interpuseram um recurso de cassação no órgão jurisdicional de reenvio.

30

Este último órgão jurisdicional sublinha, nomeadamente, que o plano do município de Galabovo mencionado no n.o 27 do presente acórdão comporta uma medida a longo prazo de redução da poluição de SO2, intitulada «Implementação de projetos de renovação das instalações de dessulfurização para atingir um nível mínimo de dessulfurização de 98 % e proibição do funcionamento de caldeiras sem instalações de dessulfurização eficientes ou em estado de não‑funcionamento». Salienta, a este respeito, que as taxas reduzidas de dessulfurização autorizadas pelo Diretor Executivo na decisão controvertida não estão em conformidade com esta taxa mínima de dessulfurização de 98 %.

31

O referido último órgão jurisdicional indica igualmente que está provado que, no território do município de Galabovo, os valores médios diários e horários de SO2 autorizados são sistematicamente excedidos, o que levou nomeadamente à adoção e à atualização do plano acima referido e que deu lugar à instauração de um procedimento por incumprimento no processo Comissão/Bulgária (C‑730/19) pendente no Tribunal de Justiça.

32

Por outro lado, resulta desse plano que, neste município, as concentrações horárias médias da SO2 provêm de diversas outras fontes industriais e domésticas cuja interação contribui assim, nomeadamente, para as excedências acima referidas.

33

Coloca‑se, assim, a questão de saber em que medida o Diretor Executivo podia estar obrigado, quando da adoção da decisão controvertida, a ter em conta os diferentes elementos mencionados nos n.os 30 a 32 do presente acórdão.

34

Foi nestas circunstâncias que o Varhoven administrativen sad (Supremo Tribunal Administrativo, Bulgária) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

35

A título preliminar, há que salientar que, por um lado, embora as três questões submetidas ao Tribunal de Justiça tenham por objeto, nomeadamente, o artigo 4.o, n.o 3, TUE, os fundamentos da decisão de reenvio não contêm nenhuma explicação quanto à necessidade de uma interpretação desta disposição do Tratado FUE para efeitos da decisão que o órgão jurisdicional de reenvio é chamado a proferir no processo principal, fazendo o próprio ponto conclusivo da decisão de reenvio que precede a formulação dessas questões, de resto, referência à necessidade de interrogar o Tribunal de Justiça apenas sobre a interpretação das disposições em causa das Diretivas 2008/50 e 2010/75.

36

Nestas condições, não parece necessário abordar a interpretação do artigo 4.o, n.o 3, TUE para responder às questões suscitadas pelo órgão jurisdicional de reenvio no presente processo.

37

Tendo em conta o que precede, há que considerar que, com as questões submetidas, que importa examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, se o artigo 15.o, n.o 4, da Diretiva 2010/75, lido em conjugação com o seu artigo 18.o, e com os artigos 13.o e 23.o da Diretiva 2008/50, deve ser interpretado no sentido de que, ao apreciar um pedido de derrogação nos termos deste artigo 15.o, n.o 4, a autoridade competente deve, tendo em conta todos os dados científicos pertinentes relativos à poluição, incluindo o efeito cumulativo com outras fontes do poluente em causa, bem como medidas previstas no plano de qualidade do ar pertinente elaborado para a zona ou aglomeração em causa em conformidade com o artigo 23.o da Diretiva 2008/50, recusar essa derrogação quando a mesma for suscetível de contribuir para a excedência das normas de qualidade do ar definidas nos termos do artigo 13.o da Diretiva 2008/50 ou de violar as medidas desse plano destinadas a assegurar o cumprimento dessas normas e a limitar o período de excedência das mesmas à duração mais curta possível.

38

No que respeita à Diretiva 2008/50, há que salientar que, nos termos do seu artigo 1.o, ponto 1, esta estabelece medidas destinadas a definir e fixar objetivos relativos à qualidade do ar ambiente destinadas a evitar, prevenir ou reduzir os efeitos nocivos para a saúde humana e para o ambiente na sua globalidade. Neste âmbito, o artigo 13.o, n.o 1, primeiro parágrafo, desta diretiva prevê que os Estados‑Membros asseguram que, em todas as suas zonas e aglomerações, os níveis, nomeadamente, de SO2 não excedam os valores‑limite fixados no anexo XI da referida diretiva [Acórdão de 12 de maio de 2022, Comissão/Bulgária (Valores‑limite — SO2), C‑730/19, não publicado, EU:C:2022:382, n.o 62].

39

De resto, como salientou o Tribunal de Justiça, o artigo 23.o da Diretiva 2008/50 estabelece um nexo direto entre, por um lado, a excedência dos valores‑limite fixados para o SO2 nas disposições conjugadas do artigo 13.o, n.o 1, e no anexo XI desta diretiva, e, por outro, a elaboração de planos de qualidade do ar [Acórdão de 12 de maio de 2022, Comissão/Bulgária (Valores‑limite — SO2), C‑730/19, não publicado, EU:C:2022:382, n.o 129 e jurisprudência referida]. Com efeito, como resulta do artigo 23.o, n.o 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2008/50, a constatação da existência dessa excedência numa determinada zona ou aglomeração deve conduzir à adoção desse plano.

40

No que respeita à elaboração desses planos, o Tribunal de Justiça precisou que resulta do artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2008/50, que embora os Estados‑Membros disponham de uma certa margem de manobra para determinarem as medidas a adotar, estas devem, seja como for, permitir que o período durante o qual os valores‑limite fixados para o poluente em questão são excedidos seja o mais curto possível [Acórdão de 12 de maio de 2022, Comissão/Bulgária (Valores‑limite — SO2), C‑730/19, não publicado, EU:C:2022:382, n.o 132 e jurisprudência referida].

41

Ora, no caso em apreço, importa salientar que o Tribunal de Justiça declarou recentemente que, desde 2007, na zona BG0006 (sudeste da Bulgária), onde se encontram o município de Galabovo e a TETS Maritsa‑iztok 2, a República da Bulgária não cumpriu as obrigações que lhe incumbiam por força dos artigos 13.o e 23.o da Diretiva 2008/50 devido à excedência dos valores‑limite da qualidade do ar para o SO2 e à insuficiência dos planos de qualidade do ar [Acórdão de 12 de maio de 2022, Comissão/Bulgária (Valores‑limite — SO2), C‑730/19, não publicado, EU:C:2022:382, n.os 21, 23, 29 e 149].

42

Quanto aos nexos suscetíveis de existir entre a Diretiva 2008/50 e a Diretiva 2010/75, importa sublinhar, antes de mais, que o considerando 18 da Diretiva 2008/50 indica expressamente que os objetivos de qualidade do ar previstos nesta diretiva serão também plenamente tidos em conta na concessão de licenças para atividades industriais, nos termos da Diretiva 2008/1, que foi entretanto substituída pela Diretiva 2010/75, que operou uma reformulação de diversas diretivas até então aplicáveis na matéria.

43

No que respeita à Diretiva 2010/75, importa recordar que a fixação concreta de valores‑limite de emissão aplicáveis a uma instalação como a central em causa no processo principal é regulada por esta diretiva, em particular pelo seu artigo 15.o, n.o 3, segundo o qual a autoridade competente define valores‑limite de emissão que assegurem que, em condições normais de funcionamento, as emissões não excedam os valores de emissão associados às MTD como descritas nas decisões relativas às conclusões sobre as MTD a que se refere o n.o 5 do artigo 13.o desta diretiva.

44

Em derrogação do artigo 15.o, n.o 3, da Diretiva 2010/75, o artigo 15.o, n.o 4 desta, autoriza a autoridade competente a definir valores‑limite de emissão menos rigorosos, quando a obtenção de valores de emissão associados às MTD acarrete custos desproporcionalmente elevados face aos benefícios ambientais obtidos, devido à localização dessa instalação ou às suas características técnicas.

45

Todavia, resulta deste artigo 15.o, n.o 4, que essa derrogação só pode ser concedida no respeito das outras condições impostas por esta disposição e que a possibilidade dessa concessão não prejudica, além disso, o artigo 18.o da Diretiva 2010/75.

46

Assim, em primeiro lugar, há que recordar que, por força do artigo 15.o, n.o 4, quarto parágrafo, da Diretiva 2010/75, a autoridade competente assegura, de qualquer modo, que não seja gerada uma «poluição significativa» e que seja atingido um «nível elevado de proteção global do ambiente».

47

Por conseguinte, a derrogação prevista no artigo 15.o, n.o 4, da Diretiva 2010/75 não é aplicável em todos os casos em que o cumprimento dos valores‑limite gerais de emissão acarrete custos desproporcionados para o operador de uma instalação. Com efeito, esta derrogação só pode ser concedida quando os valores‑limite de emissão menos rigorosos não acarretem uma «poluição significativa» e, não obstante esta derrogação, se atinja um «nível elevado de proteção global do ambiente».

48

No que respeita, em primeiro lugar, à condição relativa à inexistência de poluição significativa, há que salientar que, tendo em conta, por um lado, a definição do conceito de «poluição» constante do artigo 3.o, ponto 2, da Diretiva 2010/75, que refere, nomeadamente, a introdução no ar de substâncias suscetíveis de prejudicar a saúde humana ou a qualidade do ambiente e, por outro, o conteúdo da Diretiva 2008/50 que fixou os valores‑limite de qualidade do ar para o SO2, toda a introdução desta substância no ar constitui uma poluição, na aceção do artigo 15.o, n.o 4, quarto parágrafo, da Diretiva 2010/75.

49

Por outro lado, como resulta do n.o 41 do presente acórdão, é pacífico que os valores‑limite de qualidade do ar previstos na Diretiva 2008/50 para o SO2 devem ser considerados excedidos na zona de influência da central em causa no processo principal.

50

Ora, como expôs a advogada‑geral no n.o 57 das suas conclusões, essa excedência dos valores‑limite de qualidade do ar no caso do SO2 não pode ser considerada uma poluição não significativa, sendo, pelo contrário, necessariamente uma «poluição significativa», na aceção do artigo 15.o, n.o 4, quarto parágrafo, da Diretiva 2010/75, à luz tanto dos objetivos prosseguidos pela Diretiva 2008/50 recordados no n.o 38 do presente acórdão como da circunstância, além disso, de que, no que respeita ao SO2, o legislador da União Europeia não previu a possibilidade de uma prorrogação da data em que os valores‑limite relativos à qualidade do ar devem ser respeitados.

51

No que respeita, em segundo lugar, à limitação da concessão da derrogação prevista no artigo 15.o, n.o 4, da Diretiva 2010/75 pela exigência de garantir um «nível elevado de proteção global do ambiente», há que observar que as regras estabelecidas na Diretiva 2008/50 são a concretização das obrigações da União em matéria de proteção do ambiente e de saúde pública, que decorrem, nomeadamente, do artigo 3.o, n.o 3, TUE e do artigo 191.o, n.os 1 e 2, TFUE, segundo os quais a política da União no domínio do ambiente visa um nível de proteção elevado, tendo em conta a diversidade das situações nas diferentes regiões da União, e se baseia, nomeadamente, nos princípios da precaução e da ação preventiva (Acórdão de 26 de junho de 2019, Craeynest e o., C‑723/17, EU:C:2019:533, n.o 33 e jurisprudência referida).

52

Por conseguinte, não pode ser concedida uma derrogação com fundamento no artigo 15.o, n.o 4, da Diretiva 2010/75 se esta for suscetível de contribuir para a excedência de valores‑limite relativos à qualidade do ar fixados pela Diretiva 2008/50 para o SO2.

53

A este respeito, importa, além disso, precisar que, por força do princípio da precaução, se subsistirem incertezas quanto à questão de saber se os valores‑limite de emissão menos rigorosos acarretam ou não uma «poluição importante», na aceção do artigo 15.o, n.o 4, quarto parágrafo, da Diretiva 2010/75, não pode ser concedida uma derrogação (v., neste sentido, Acórdão de 10 de outubro de 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola,C‑674/17, EU:C:2019:851, n.o 66).

54

Neste mesmo contexto, a concessão de uma derrogação ao abrigo do artigo 15.o, n.o 4, da Diretiva 2010/75 exige uma apreciação global que tenha em conta todas as fontes de poluentes e o seu efeito cumulativo, de modo a garantir que, mesmo que seja concedida uma derrogação para uma das fontes, a soma das suas emissões não implicará uma excedência dos valores‑limite relativos à qualidade do ar conforme definidos pela Diretiva 2008/50.

55

Em segundo lugar, importa recordar que a derrogação prevista no artigo 15.o, n.o 4, da Diretiva 2010/75 não prejudica a aplicação do artigo 18.o desta diretiva. Este artigo 18.o prevê que, se uma norma de qualidade ambiental necessitar de condições mais estritas do que podem ser obtidas com a utilização das MTD, devem ser incluídas nas licenças condições suplementares, sem prejuízo de outras medidas que possam ser tomadas para respeitar as normas de qualidade ambiental.

56

O artigo 3.o, ponto 6, da Diretiva 2010/75 define o conceito de «norma de qualidade ambiental» como o conjunto de requisitos que devem ser satisfeitos num dado momento por um determinado meio físico ou por uma parte específica do mesmo, conforme especificados na legislação da União.

57

Conforme resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça, essas normas dizem respeito a requisitos concretos de caráter qualitativo, relativos às concentrações de substâncias poluentes, que devem ser satisfeitos num dado momento por esse meio particular (v., neste sentido, Acórdão de 26 de maio de 2011, Stichting Natuur en Milieu e o., C‑165/09 a C‑167/09, EU:C:2011:348, n.o 62).

58

Há igualmente que recordar que, como é sublinhado no n.o 42 do presente acórdão, o considerando 18 da Diretiva 2008/50 indica expressamente que os objetivos de qualidade do ar previstos nesta diretiva serão também plenamente tidos em conta na concessão de licenças para atividades industriais como as abrangidas pela Diretiva 2010/75.

59

Tendo em conta o que precede e como salientou a advogada‑geral nos n.os 82 e seguintes das suas conclusões, há que considerar que os valores‑limite de qualidade do ar previstos para certos poluentes no artigo 13.o e no anexo XI da Diretiva 2008/50 constituem «normas de qualidade ambiental», na aceção do artigo 18.o da Diretiva 2010/75.

60

Com efeito, os valores‑limite relativos à qualidade do ar devem, em princípio, ser respeitados a todo o tempo e em todos os lugares da União [v., neste sentido, Acórdãos de 30 de abril de 2020, Comissão/Roménia (Excedência dos valores‑limite para PM10)C‑638/18, não publicado, EU:C:2020:334), n.os 73 e 74, e de 10 de novembro de 2020, Comissão/Itália (Valores‑limite — PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, n.os 96 e 97].

61

Ora, o facto de a definição de «norma de qualidade ambiental» fazer referência a um conjunto de requisitos que devem ser satisfeitos «num dado momento» não exclui que os valores‑limite, que devem ser respeitados em permanência, sejam abrangidos por esta definição. Com efeito, se a referida definição permite a inclusão de requisitos que não têm de ser respeitados de modo permanente, requisitos de natureza permanente são a fortiori«normas de qualidade ambiental», na aceção da mesma definição, uma vez que estes são válidos a todo o tempo.

62

O artigo 18.o da Diretiva 2010/75 confirma assim a interpretação do artigo 15.o, n.o 4, desta mesma diretiva segundo a qual a autoridade competente deve apreciar se o facto de fixar valores‑limite de emissão menos rigorosos para os poluentes atmosféricos provenientes de uma dada instalação contribuiria para a excedência dos valores‑limite de qualidade do ar fixados no que respeita às concentrações dessas fontes de poluição na zona ou aglomeração em causa em conformidade com o artigo 13.o da Diretiva 2008/50 e, a admitir‑se que assim seja, deve abster‑se de conceder uma derrogação suscetível de comprometer o cumprimento das normas de qualidade ambiental.

63

Em terceiro lugar, importa ainda precisar que, quando os valores‑limite de qualidade do ar são excedidos na zona de influência de uma dada instalação, a eventual concessão dessa derrogação dos valores‑limite de emissão só pode ocorrer no respeito das prescrições dos planos de qualidade do ar, na aceção do artigo 23.o da Diretiva 2008/50, que deveriam ter sido elaborados nesse contexto de excedência.

64

Com efeito, em primeiro lugar, tendo em conta o que é recordado no n.o 40 do presente acórdão, e como salientou a advogada‑geral no n.o 67 das suas conclusões, embora os Estados‑Membros tenham a liberdade de organizar as competências das suas autoridades ao prever que o plano de qualidade do ar em causa resulta de diferentes atos adotados por diferentes autoridades, devem, todavia, assegurar‑se de que esses atos respeitam, no seu conjunto, as prescrições do artigo 23.o da Diretiva 2008/50 e atingem, em comum, o objetivo do cumprimento dos valores‑limite de qualidade do ar.

65

Em segundo lugar, conforme resulta dos n.os 46 a 50 do presente acórdão, uma derrogação dos valores‑limite de emissão não pode ser concedida nos termos do artigo 15.o, n.o 4, quarto parágrafo, da Diretiva 2010/75, quando esta for suscetível de contribuir para uma «poluição significativa» na aceção desta disposição e, nomeadamente, para uma excedência dos valores‑limite de qualidade do ar para o SO2 instituídos por força da Diretiva 2008/50. Ora, os requisitos fixados pelos planos de qualidade do ar visam precisamente combater essas excedências, assegurando que o período de excedência seja o mais curto possível.

66

Por conseguinte, a autoridade competente para conceder essa derrogação deve igualmente abster‑se de fixar valores‑limite de emissão menos rigorosos para os poluentes provenientes de uma instalação, uma vez que essa derrogação seria contrária às medidas estabelecidas no plano de qualidade do ar adotado na zona ou aglomeração em causa em conformidade com o artigo 23.o da Diretiva 2008/50, nomeadamente as que prescrevem, como no caso em apreço, o respeito de taxas de dessulfuração, e comprometeria a realização do objetivo que consiste em assegurar que o período de excedência dos valores seja o mais curto possível.

67

Tendo em conta todas as considerações precedentes, há que responder às questões submetidas que o artigo 15.o, n.o 4, da Diretiva 2010/75, lido em conjugação com o seu artigo 18.o, e com os artigos 13.o e 23.o da Diretiva 2008/50, deve ser interpretado no sentido de que, ao apreciar um pedido de derrogação nos termos deste artigo 15.o, n.o 4, a autoridade competente deve, tendo em conta todos os dados científicos pertinentes relativos à poluição, incluindo o efeito cumulativo com outras fontes do poluente em causa, bem como medidas previstas no plano de qualidade do ar respetivo elaborado para a zona ou aglomeração em causa em conformidade com o artigo 23.o da Diretiva 2008/50, recusar essa derrogação quando a mesma for suscetível de contribuir para a excedência das normas de qualidade do ar definidas nos termos do artigo 13.o da Diretiva 2008/50 ou de violar as medidas desse plano destinadas a assegurar o cumprimento dessas normas e a limitar o período de excedência das mesmas à duração mais curta possível.

68

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) declara:

O artigo 15.o, n.o 4, da Diretiva 2010/75/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, relativa às emissões industriais (prevenção e controlo integrados da poluição), lido em conjugação com o seu artigo 18.o, e com os artigos 13.o e 23.o da Diretiva 2008/50/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2008, relativa à qualidade do ar ambiente e a um ar mais limpo na Europa,

deve ser interpretado no sentido de que:

ao apreciar um pedido de derrogação nos termos deste artigo 15.o, n.o 4, a autoridade competente deve, tendo em conta todos os dados científicos pertinentes relativos à poluição, incluindo o efeito cumulativo com outras fontes do poluente em causa, bem como medidas previstas no plano de qualidade do ar respetivo elaborado para a zona ou aglomeração em causa em conformidade com o artigo 23.o da Diretiva 2008/50, recusar essa derrogação quando a mesma for suscetível de contribuir para a excedência das normas de qualidade do ar definidas nos termos do artigo 13.o da Diretiva 2008/50 ou de violar as medidas desse plano destinadas a assegurar o cumprimento dessas normas e a limitar o período de excedência das mesmas à duração mais curta possível.