1.

Estes pedidos (apensados) de decisão prejudicial oferecem ao Tribunal de Justiça ( 2 ) a possibilidade de clarificar o âmbito de aplicação da regulamentação do sistema europeu de contas 2010, instituído pelo Regulamento (UE) n.o 549/2013 ( 3 ). Com eles procura‑se clarificar, em especial:

2.

O artigo 1.o prevê:

«1.   O presente regulamento institui o sistema europeu de contas 2010 (“SEC 2010” ou “SEC”).

2.   O SEC 2010 prevê:

[…]

4.   O presente regulamento não obriga os Estados‑Membros a recorrerem ao SEC 2010 para elaborar contas para os seus próprios fins.»

3.

O capítulo 1 (Arquitetura geral do sistema e princípios fundamentais) do anexo A (SEC 2010) dispõe:

[…]

[…]»

4.

O capítulo 2 (Unidades e conjuntos de unidades) do referido anexo (SEC 2010) prevê:

«[…]

[…]

[…]

Administrações Públicas (S.13)

[…]»

5.

O capítulo 20 (As contas das Administrações Públicas) deste anexo estabelece:

«[…]

[…]»

6.

Nos termos do artigo 1.o da Diretiva 2011/85:

«A presente diretiva estabelece regras específicas relativas às características dos quadros orçamentais dos Estados‑Membros. Essas regras são necessárias para garantir que os Estados‑Membros cumprem as obrigações previstas no TFUE, tendo em vista evitar défices orçamentais excessivos.»

7.

Em conformidade com o artigo 2.o da Diretiva 2011/85:

«Para efeitos da presente diretiva, são aplicáveis as definições de “orçamental”, “défice” e “investimento” estabelecidas no artigo 2.o do Protocolo (n.o 12) sobre o procedimento relativo aos défices excessivos, anexo ao TEU e ao TFUE [ ( 5 )]. É também aplicável a definição dos subsetores da Administração Pública constante do anexo A, ponto 2.70, do Regulamento (CE) n.o 2223/96.

Além disso, é aplicável a seguinte definição:

Entende‑se por “quadro orçamental” o conjunto de medidas, procedimentos, regras e instituições em que assenta a condução das políticas orçamentais da Administração Pública, em especial:

[…]

[…]».

8.

O artigo 3.o, n.o 1, dispõe:

«No que diz respeito aos sistemas nacionais de contabilidade pública, os Estados‑Membros devem criar sistemas contabilísticos que abranjam, de forma integral e coerente, todos os subsetores da Administração Pública e contenham as informações necessárias para gerar dados de exercício, com vista à elaboração dos dados baseados no SEC 95. Estes sistemas de contabilidade pública estão sujeitos a procedimentos internos de controlo e auditoria.»

9.

O artigo 2.o prevê:

«1.   Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:

2.   São igualmente aplicáveis ao presente regulamento as definições de “setor das Administrações Públicas” e de “subsetores do setor das Administrações Públicas” estabelecidas no anexo A, ponto 2.70, do Regulamento (CE) n.o 2223/96, de 25 de junho de 1996, relativo ao Sistema europeu de contas nacionais e regionais na Comunidade […]

[…]»

10.

Nos termos do artigo 5.o:

«1.   Os Estados‑Membros devem dispor de organismos independentes para fiscalizar o cumprimento:

[…]»

11.

O artigo 1.o tem a seguinte redação:

«1.   As Administrações Públicas concorrem para a prossecução dos objetivos de finanças públicas definidos no âmbito nacional em conformidade com os procedimentos e os critérios estabelecidos pela União Europeia e partilham as responsabilidades que daí resultam. […]

2.   […] [P]or Administrações Públicas entende‑se […], a partir de 2012, os organismos e entidades indicados para efeitos estatísticos pelo [Istituto Nazionale di Statistica (Instituto Nacional de Estadística, Italia; a seguir, «ISTAT»)] na lista […] publicada […] na Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana […], e posteriores atualizações na aceção do n.o 3 do presente artigo, efetuadas com base nas definições constantes dos regulamentos específicos da União Europeia […].

3.   O reconhecimento das Administrações Públicas a que se refere o n.o 2 será efetuado anualmente pelo ISTAT mediante decisão publicada na Gazzetta Ufficiale até 30 de setembro.

[…]»

12.

Nos termos do artigo 2.o, n.o 1, alínea a), definem‑se como «“Administrações Públicas” os organismos identificados através dos procedimentos e atos previstos, em conformidade com o direito da União Europeia, pela regulamentação em matéria de contabilidade e de finanças públicas, articulados nos subsetores das Administrações centrais, das Administrações locais e dos organismos nacionais de segurança social».

13.

Em conformidade com o artigo 20.o, a Corte dei conti (Tribunal de Contas, Itália) realiza a fiscalização sucessiva da gestão orçamental das Administrações Públicas, para efeitos da coordenação das finanças públicas e do equilíbrio orçamental, segundo as formas e modalidades previstas na lei.

14.

O artigo 30.o («Execução das disposições não diretamente aplicáveis da Diretiva 2011/85/UE e do Regulamento n.o 473/2013»), n.o 1, prevê que, a fim de dar pleno efeito às partes não diretamente aplicáveis da Diretiva 2011/85 e do Regulamento n.o 473/2013, no que diz respeito à atividade de fiscalização do cumprimento das regras orçamentais, a Corte dei conti (Tribunal de Contas) verifica a conformidade dos dados orçamentais das Administrações Públicas com a regulamentação contabilística.

15.

O artigo 11.o, n.o 6, alínea b), na sequência da alteração introduza pelo Decreto‑Lei n.o 137/2020, convertido na Lei n.o 176/2020 ( 11 ), prevê:

«As secções reunidas [da Corte dei conti (Tribunal de Contas)], em composição especial, no exercício da sua competência exclusiva em matéria de contas públicas, decidem em única instância sobre os processos […] em matéria de reconhecimento das Administrações Públicas efetuada pelo ISTAT, apenas para efeitos da aplicação da legislação nacional sobre redução da despesa pública ( 12 ).»

16.

Em 30 de setembro de 2020, o ISTAT incluiu a Ferrovienord SpA (a seguir, «Ferrovienord») e a Federazione Italiana Triathlon (a seguir «FITRI») na lista das Administrações Públicas (a seguir «lista ISTAT 2020») inscritas na demonstração de resultados consolidada do Estado italiano ( 13 ).

17.

A Ferrovienord e a FITRI intentaram uma ação na Corte dei conti (Tribunal de Contas), pedindo a anulação dessa decisão. Na sua opinião, os requisitos para constar da lista ISTAT 2020 não estavam preenchidos.

18.

O ISTAT contestou o pedido alegando que a inclusão na lista era correta. A Procura generale della Corte dei conti (Ministério Público junto do Tribunal de Contas, Itália) pediu que se suscitasse uma questão de constitucionalidade do artigo 23.o‑C do Decreto‑Lei n.o 137/2020 ( 14 ).

19.

A Corte dei conti (Tribunal de Contas) ordenou a intervenção do Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministério da Economia e das Finanças, Itália), referindo ainda os problemas de compatibilidade da nova norma com o direito da União. Pediu às partes que se pronunciassem especificamente sobre a questão.

20.

Para a Corte dei conti (Tribunal de Contas):

21.

A reforma legislativa de 2020 teria determinado uma ausência absoluta de competência e, em consequência, a falta de proteção, sobre a delimitação exata das entidades que integram o setor S.13 (Administrações Públicas não territoriais) e, por conseguinte, sobre os saldos de finanças públicas, impedindo o SEC 2010 e a Diretiva 2011/85 de atingir o seu efeito. Na verdade, através da lista ISTAT, o Estado italiano também determina o âmbito de aplicação do SEC 2010 aos efeitos do regime do artigo 126.o TFUE, e do Protocolo n.o 12 relativo aos défices excessivos.

22.

Em seu entender, verificou‑se uma violação do princípio da cooperação leal (artigo 4.o TUE) e é recusada às entidades qualificadas pelo ISTAT como Administração Pública a possibilidade de recorrerem dessa qualificação, em violação do artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»).

23.

Acrescenta que, mesmo que se considerasse, como alegam o ISTAT e o Ministério da Economia e das Finanças, que a nova norma determina uma nova expansão da competência geral do órgão jurisdicional administrativo, subsistem dúvidas quanto às questões relativas a saber se essa legislação:

24.

Nesse contexto, a Corte dei conti (Tribunal de Contas) submete ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

25.

Os pedidos de decisão prejudicial foram registados no Tribunal de Justiça em 9 de junho de 2021. O pedido de aplicação da tramitação acelerada foi indeferido.

26.

Apresentaram observações escritas a Ferrovienord, a FITRI, o Ministério Público junto da Corte dei conti (Tribunal de Contas), o Governo italiano e a Comissão Europeia. Todos compareceram na audiência realizada em 19 de outubro de 2022.

27.

Como foi já referido, as questões prejudiciais têm por objeto a compatibilidade com o direito da União de uma única disposição (a seguir «disposição controvertida») da legislação italiana, a saber, o artigo 23.o‑C, n.o 2, do Decreto‑Lei n.o 137/2020.

28.

Nos termos dessa disposição, a fiscalização da Corte dei conti (Tribunal de Contas) exercida sobre as decisões do ISTAT quanto à qualificação das «unidades institucionais» como Administrações Públicas é possível «apenas para efeitos da aplicação da legislação nacional sobre redução da despesa pública». A parte indicada em itálico foi acrescentada ao CCP pelo Decreto‑Lei n.o 137/2020.

29.

O Governo italiano considera que o órgão de reenvio não faz uma interpretação correta da disposição controvertida, ao considerar que suprime a fiscalização jurisdicional das decisões do ISTAT relativas à inclusão de entidades na lista das Administrações Públicas.

30.

O Governo italiano argumenta que, pelo contrário, essa disposição se limita a devolver a fiscalização aos tribunais administrativos, mantendo a revisão jurisdicional quanto às consequências jurídicas da inclusão dessas unidades institucionais na lista ISTAT no âmbito das competências da Corte dei conti (Tribunal de Contas).

31.

No âmbito de um pedido de decisão prejudicial, o Tribunal de Justiça não é competente para interpretar as normas de direito interno. Cabe exclusivamente ao juiz nacional determinar o exato alcance das disposições legislativas, regulamentares ou administrativas nacionais ( 19 ).

32.

Todavia, o Tribunal de Justiça pode interpretar as normas do direito da União dando respostas em função de uma ou outra interpretação do direito interno. É o que acontece, nomeadamente, quando o próprio órgão jurisdicional de reenvio reflete, como sucede no presente processo, a tese das «Administrações recorridas» (isto é, do Governo italiano) como hipótese que poderia ser acolhida ( 20 ).

33.

Antes de mais, importa examinar se é um «órgão jurisdicional de um dos Estados‑Membros» na aceção do artigo 267.o TFUE que submete ao Tribunal de Justiça estes dois reenvios prejudiciais.

34.

O Tribunal de Justiça declarou inadmissíveis pedidos de decisão prejudicial apresentados por secções regionais de fiscalização do Tribunal de Contas italiano atuando na qualidade de autoridades administrativas ( 21 ), ou pela Corte dei conti (Tribunal de Contas) no âmbito de processos de controlo a posteriori da gestão financeira de diferentes entidades públicas ( 22 ).

35.

Todavia, o Tribunal de Justiça respondeu a pedidos de decisão prejudicial apresentados pela Corte dei conti (Tribunal de Contas) no Acórdão FIG e FISE ( 23 ), sem pôr em causa a sua qualidade de «órgão jurisdicional» em situações semelhantes à presente.

36.

Neste processo, esse órgão jurisdicional é chamado a resolver um litígio no exercício das funções jurisdicionais que lhe são atribuídas pela legislação italiana, e não das suas funções de fiscalização e de controlo a posteriori. O objeto do litígio está precisamente ligado ao âmbito das suas funções jurisdicionais, após a limitação que lhes é imposta pelo artigo 23.o‑C do Decreto‑Lei n.o 137/2020.

37.

Na audiência foi precisado que a alteração legislativa não elimina a competência jurisdicional da Corte dei conti (Tribunal de Contas), limitando‑se apenas a restringi‑la: atualmente, embora não esteja em condições de anular as listas ISTAT com efeitos erga omnes, pode não as aplicar num litígio concreto, com efeitos unicamente para a entidade recorrente no que respeita à legislação nacional sobre redução da despesa pública.

38.

Em definitivo, a Corte dei conti (Tribunal de Contas) exerce atribuições jurisdicionais no âmbito das quais pode submeter ao Tribunal de Justiça questões prejudiciais, se for chamada a decidir litígios como o que está na origem destes reenvios.

39.

Com base nestas considerações ( 24 ), o Governo italiano contesta a admissibilidade das primeira e segunda questões prejudiciais, bem como da alínea a) da terceira questão, na medida em que partem do «premissa incorreta de que, na sequência da alteração do artigo 11.o do CCP, não será possível recorrer a um juiz nacional para contestar a correta formação da lista S13 do ISTAT».

40.

A objeção não pode ser aceite:

41.

Em suma, o Tribunal de Justiça pode dar uma resposta útil ao órgão de reenvio com as informações disponíveis sobre o direito interno italiano, ao interpretar o Regulamento n.o 549/2013, a Diretiva 2011/85 e o Regulamento n.o 473/2013.

42.

O órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se a disposição nacional controvertida é compatível com a aplicabilidade direta do Regulamento n.o 549/2013 e com o efeito útil desse regulamento e da Diretiva 2011/85.

43.

Para responder a esta questão, entendo ser necessário analisar previamente: a) a obrigatoriedade e o eventual efeito direto das obrigações de transmissão de dados contabilísticos pelos Estados‑Membros à Comissão, previstas pelo Regulamento n.o 549/2013; e b) se a Diretiva 2011/85 apenas impõe obrigações às autoridades estatísticas e aos governos, mas não a outras entidades públicas, e se cria direitos e obrigações para os particulares e pode produzir efeito direto.

44.

Quanto à eventual falta da fiscalização jurisdicional, que a Corte dei conti (Tribunal de Contas) invoca igualmente nessas duas questões prejudiciais, abordá‑la‑ei no contexto da análise da terceira.

45.

A aplicação da disciplina que proíbe os défices orçamentais excessivos ( 26 ) efetua‑se segundo um procedimento que envolve a Comissão e o Conselho. No seu âmbito é vigiada a situação orçamental dos Estados‑Membros e o montante da sua dívida pública.

46.

Para que essa supervisão seja realizada, a União necessita de estatísticas fiáveis ( 27 ) sobre a situação financeira dos Estados‑Membros, nomeadamente o seu défice orçamental e a sua dívida pública.

47.

Os poderes da Comissão para verificar os dados estatísticos foram reforçados pelo Regulamento (CE) n.o 479/2009 ( 28 ), que concretizou a obrigação de os Estados‑Membros lhe notificarem os seus níveis de défice e de dívida (artigo 3.o do Protocolo n.o 12 relativo aos défices excessivos) e conferiu ao Eurostat certos poderes de fiscalização ( 29 ) quanto aos dados estatísticos fornecidos pelos Estados‑Membros.

48.

A execução do dever de notificação exige, enquanto elemento de homogeneidade indispensável, a utilização de uma nomenclatura uniforme e única para toda a União. Atualmente, essa nomenclatura é o SEC 2010, ao qual o Regulamento n.o 479/2009 foi adaptado.

49.

Em princípio, o SEC 2010 aplica‑se a todos os atos da União em que é feita referência ao SEC ou às suas definições. Todavia, nenhum Estado‑Membro é obrigado a recorrer ao SEC 2010 para elaborar contas para os seus próprios fins (artigo 1.o, n.os 3 e 4, do Regulamento n.o 549/2013).

50.

Nos termos do Regulamento n.o 549/2013, os Estados‑Membros transmitem à Comissão (Eurostat) as contas e os quadros constantes do anexo B nos prazos nele fixados para cada quadro (artigo 3.o, n.o 1) e o Eurostat avalia a qualidade dos dados transmitidos (artigo 4.o, n.o 4).

51.

Como afirmou o Tribunal de Justiça, «o SEC 2010 estabelece um quadro de referência destinado, em prol tanto dos cidadãos da União como da própria União, à elaboração das contas dos Estados‑Membros. Esta elaboração deve ser efetuada com base num único conjunto de princípios que não deem azo a interpretações divergentes, de forma que permita a obtenção de resultados comparáveis» ( 30 ).

52.

Em especial, os Estados‑Membros devem determinar o setor S.13 (Administrações Públicas) em conformidade com o anexo A, ponto 2.111, do SEC 2010 ( 31 ), subdividindo‑o em quatro subsetores, dos quais fazem parte as unidades institucionais correspondentes. Devem recolher os dados contabilísticos dessas entidades e elaborá‑los em conformidade com a metodologia do SEC 2010, a fim de os transmitir à Comissão.

53.

A fim de assegurar a correta aplicação do SEC 2010 ao setor S.13, as normas da União preveem diversos mecanismos de controlo que operam nas relações entre o Eurostat e os Estados‑Membros (nomeadamente os seus institutos nacionais de estatística):

54.

A Comissão alega ( 32 ) que a classificação correta das unidades institucionais no setor S.13 é assegurada por esses mecanismos de controlo. Com esses mecanismos, o Eurostat assegura que os Estados‑Membros respeitem a sua obrigação de recolha e de transmissão dos dados contabilísticos em conformidade com o SEC 2010 e com uma qualidade suficiente.

55.

Consequentemente, acrescenta a Comissão,

— Perante uma eventual classificação incorreta de uma unidade institucional no setor da Administração Pública pelas autoridades nacionais, o Eurostat pode corrigir o erro e publicar os dados corretos.

— O Regulamento n.o 549/2013 limita‑se a impor obrigações de comunicação de dados estatísticos às autoridades nacionais, nomeadamente aos institutos nacionais de estatística, mas não aos particulares.

56.

A Comissão deduz destas premissas que o Regulamento n.o 549/2013 não pode ser invocado diretamente pelos particulares. Por conseguinte, as unidades institucionais (como a Ferrovienord e a FITRI) que se considerem incorretamente incluídas pelo ISTAT no setor S.13 não poderiam recorrer das decisões deste instituto invocando a sua incompatibilidade com o Regulamento n.o 549/2013. Poderiam apenas alegar a violação das normas internas italianas.

57.

A posição da Comissão não me convence.

58.

Em primeiro lugar, o Regulamento n.o 549/2013 é, em todo o caso, aplicável a litígios como estes, quer diretamente quer por remissão incondicional do direito interno italiano. O Tribunal de Justiça é competente para o interpretar, mesmo em situações puramente internas, quando «[…] as disposições deste direito [da União] passaram a ser aplicáveis por força da legislação nacional, a qual é conforme, nas soluções dadas a situações em que todos os elementos estão confinados a um só Estado‑Membro, às soluções do direito da União» ( 33 ).

59.

O órgão jurisdicional de reenvio explica suficientemente a aplicação da legislação estatística da União às relações das autoridades italianas com as entidades nacionais, na sequência da remissão efetuada pelo direito italiano.

60.

Nos litígios que deram origem a estes dois reenvios prejudiciais, o ISTAT qualifica de Administrações Públicas a Ferrovienord e a FITRI e inclui‑as na lista ISTAT 2020. Ao fazê‑lo, aplica certas disposições do Regulamento n.o 549/2013, e dessa inclusão decorrem consequências jurídicas para essas entidades.

61.

Em segundo lugar, importa distinguir duas hipóteses que, todavia, conduzem à mesma solução.

62.

Quando o ISTAT, enquanto autoridade italiana em matéria estatística, determina quais as entidades que devem ser incluídas no setor S.13, aplica a nomenclatura do SEC 2010 e, por conseguinte, o Regulamento n.o 549/2013.

63.

As entidades destinatárias dessas decisões do ISTAT, às quais é aplicável o Regulamento n.o 549/2013, poderão, se o direito interno as habilitar a agir para esse efeito, impugná‑las nos tribunais nacionais quando considerem que o ISTAT as adotou de forma incorreta.

64.

Por outras palavras, as unidades institucionais que dispõem do direito processual de recorrer aos seus órgãos jurisdicionais nacionais poderão invocar as normas do Regulamento n.o 549/2013 para argumentar que o ISTAT aplicou erradamente o SEC 2010.

65.

Em definitivo, no momento da interposição dos recursos respetivos das decisões do ISTAT, será possível invocar o Regulamento n.o 549/2013 quer o órgão jurisdicional de reenvio qualifique a Ferrovienord e a FITRI de entidades privadas, quer as qualifique de entidades públicas.

66.

O Tribunal de Justiça admitiu implicitamente a aplicabilidade e o efeito direto do Regulamento n.o 549/2013 nos litígios em que se discutia a possibilidade de qualificar, de uma maneira ou de outra, diferentes entidades nos capítulos respetivos do anexo A desse regulamento:

67.

As entidades (unidades institucionais) de um Estado‑Membro, e não apenas as suas autoridades estatísticas, são afetadas pela aplicação que estas últimas fazem das regras do SEC 2010 ( 37 ). Tanto o órgão jurisdicional de reenvio como o Governo italiano ( 38 ) reconhecem que a inclusão na lista ISTAT 2020 implica que a pessoa coletiva em causa deverá respeitar as normas nacionais destinadas a limitar as despesas públicas.

68.

É certo que o SEC 2010 rege as estatísticas das Administrações Públicas, mas tem igualmente em conta a atividade económica dos particulares, em cujas situações jurídicas podem ter incidência as qualificações correspondentes do ISTAT.

69.

Assim, qualquer unidade institucional privada pode invocar diretamente os pontos pertinentes da nomenclatura SEC 2010 para que um juiz nacional decida se as autoridades nacionais, ao qualificá‑la de uma maneira ou de outra, os aplicaram corretamente. Do mesmo modo, uma entidade pública pode invocar o caráter obrigatório das disposições do Regulamento n.o 549/2013 num litígio contra o ISTAT, se o direito interno lhe permitir agir contra ele ( 39 ).

70.

Não obstante o exposto, em conformidade com o artigo 1.o, n.o 4, do Regulamento n.o 549/2013, os Estados‑Membros podem utilizar uma nomenclatura estatística diferente do SEC 2010 para as «contas para os seus próprios fins». Se recorrerem a essa possibilidade, as suas autoridades estatísticas deverão reformular posteriormente os dados recolhidos a fim de os submeter à Comissão em conformidade com o SEC 2010.

71.

O ISTAT deverá elaborar a lista do setor S.13 aplicando a nomenclatura do Regulamento n.o 549/2013. Se uma entidade for qualificada de unidade institucional desse setor, deverá fornecer ao ISTAT os seus dados financeiros segundo a nomenclatura determinada pelo Estado. Como já referi, a Itália alargou às unidades institucionais da sua Administração Pública a utilização da nomenclatura do SEC 2010 ( 40 ). Este alargamento favorece que o Regulamento n.o 549/2013 deva ser aplicado diretamente pelo ISTAT para qualificar na epígrafe «Administração Pública» entidades como a Ferrovienord ou a FITRI ( 41 ).

72.

No que aqui importa, a Diretiva 2011/85:

73.

Os quadros orçamentais a médio prazo, bem como as previsões e as regras orçamentais numéricas reguladas pela Diretiva 2011/85, são estabelecidos pelas autoridades nacionais dos Estados‑Membros para a sua comunicação à Comissão e dizem essencialmente respeito aos institutos de estatística e aos Ministérios da Economia. Não encontro nesta diretiva regras que visem outras entidades públicas ou que sejam suscetíveis de ter uma incidência direta na situação jurídica dos particulares.

74.

Por conseguinte, a Diretiva 2011/85 não contém disposições adequadas para produzir efeito direto e para conferir direitos e obrigações aos particulares ou às entidades públicas diferentes das autoridades estatísticas ou dos Ministérios da Economia.

75.

A esta consideração não se opõe o facto de as normas italianas elaboradas com vista a integrar no seu direito interno as obrigações impostas pela Diretiva 2011/85 terem incluído medidas suplementares além das suas estipulações. É aos órgãos jurisdicionais nacionais que, sendo caso disso, caberá interpretar e aplicar essas normas suplementares contidas nas disposições internas de aplicação da Diretiva 2011/85.

76.

Em suma, entendo que:

77.

A Corte dei conti (Tribunal de Contas) pretende saber se a limitação da sua fiscalização jurisdicional da lista ISTAT 2020 é compatível com a Diretiva 2011/85 e com o Regulamento n.o 473/2013. Na sua opinião, a disposição nacional controvertida põe em causa a fiscalização independente sobre as autoridades orçamentais prevista por esses diplomas da União e impede‑a de proceder à verificação da aplicação das regras orçamentais.

78.

A Diretiva 2011/85 impõe que os Estados‑Membros:

79.

No que diz respeito ao Regulamento n.o 473/2013, o seu artigo 2.o, n.o 1, alínea a), e o seu artigo 5.o preveem a obrigação de os Estados‑Membros disporem de organismos independentes da autoridade orçamental para assegurar a fiscalização efetiva do cumprimento das regras da União em matéria orçamental. Estes organismos nacionais independentes devem igualmente intervir na elaboração das previsões orçamentais [artigo 2.o, n.o 1, alínea b)].

80.

A Diretiva 2011/85 e o Regulamento n.o 473/2013 conferem aos Estados‑Membros a liberdade de determinar quais os organismos independentes que supervisionarão o cumprimento efetivo das regras da União em matéria orçamental.

81.

O considerando 3 da Diretiva 2011/85 faz referência à possibilidade de a ação de auditoria independente ser exercida por instituições públicas como o Tribunal de Contas ( 43 ). Todavia, nada impede que um Estado‑Membro escolha outro tipo de entidades ou que proceda à repartição dessa tarefa entre o seu Tribunal de Contas e outros órgãos. Isto resulta igualmente do considerando 17 do Regulamento n.o 473/2013 ( 44 ).

82.

Sem prejuízo da leitura das normas nacionais feitas pelos seus órgãos jurisdicionais, tudo parece indicar que, em Itália, as funções controvertidas são exercidas pelo Tribunal de Contas e pelo Ufficio Parlamentare di Bilancio (Gabinete Parlamentar do Orçamento) ( 45 ).

83.

A instituição dos organismos independentes de fiscalização é imposta pela Diretiva 2011/85 e pelo Regulamento n.o 473/2013 apenas no que respeita à supervisão do cumprimento das regras orçamentais da União.

84.

Todavia, nem essas regras da União nem o Regulamento n.o 549/2013 impõem aos Estados‑Membros a obrigação de disporem de organismos independentes para a preparação dos dados estatísticos a comunicar à Comissão (Eurostat). Como já expliquei, esta tarefa é desempenhada pelos institutos nacionais de estatística, cuja independência não é exigida por nenhuma norma da União.

85.

Em suma, a Diretiva 2011/85 e o Regulamento n.o 473/2013 conferem aos Estados‑Membros a liberdade de limitarem a intervenção dos seus tribunais de contas sobre a aplicação do SEC 2010 às Administrações Públicas e de confiar essa tarefa, no todo ou em parte, a outro organismo independente.

86.

A Corte dei conti (Tribunal de Contas) pretende saber se «[o] princípio do Estado de direito, na sua vertente da proteção jurisdicional efetiva e da equivalência das vias de recurso jurisdicionais» se opõe à disposição nacional controvertida.

87.

Resulta dos elementos dos autos, das observações das partes e das respostas às questões colocadas na audiência que os órgãos jurisdicionais administrativos controlavam as decisões do ISTAT relativas à designação das Administrações Públicas em aplicação do SEC 95 (antecessor do SEC 2010) até a Lei n.o 228/2012 ( 46 ) ter atribuído esta competência à Corte dei conti (Tribunal de Contas).

88.

A Lei n.o 228/2012 acrescentou o n.o 6 ao artigo 11.o do CCP com a seguinte redação: «As secções reunidas [do Tribunal de Contas] em composição especial, no exercício da sua competência exclusiva em matéria de contas públicas, decidem em única instância sobre os processos […] em matéria de reconhecimento das Administrações Públicas efetuada pelo ISTAT».

89.

Um novo diploma legal (o Decreto‑Lei n.o 137/2020, confirmado pela Lei n.o 176 de 2020) acrescentou ao final dessa disposição a frase «apenas para efeitos da aplicação da legislação nacional sobre redução da despesa pública».

90.

A disposição controvertida, na opinião do órgão de reenvio:

91.

Em contrapartida, o Governo italiano alega que a limitação da competência da Corte dei conti (Tribunal de Contas) para fiscalizar as decisões do ISTAT relativas à designação das Administrações Públicas implica apenas a sua atribuição (deslocação) aos juízes do contencioso administrativo. Por conseguinte, retrocede‑se à situação anterior a 2012 e não existiria falta de proteção jurisdicional efetiva dos direitos conferidos pelas normas da União.

92.

O Tribunal de Justiça não pode intervir no debate relativo ao âmbito da alteração legislativa de 2020, que cabe aos órgãos jurisdicionais italianos competentes esclarecer. E certamente não poderia participar na discussão relativa à questão de saber se viola ou não a Constituição italiana. Todavia, pode determinar se uma ou outra interpretação é contrária ao direito da União.

93.

O artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, obriga os Estados‑Membros a estabelecerem as vias de recurso necessárias para assegurar aos particulares, nos domínios abrangidos pelo direito da União, o respeito do seu direito a uma tutela jurisdicional efetiva ( 47 ), protegido pelo artigo 47.o da Carta.

94.

Logicamente, esse artigo da Carta só pode ser ativado nos termos do seu artigo 51.o, n.o 1. No presente processo, como já analisei, o direito da União aplicável é concretizado pelo Regulamento n.o 549/2013. Tratando‑se de uma situação jurídica que regula, no plano material, o direito da União que as autoridades italianas são chamadas a aplicar, as disposições da Carta são aplicáveis.

95.

Ora, nem esse regulamento nem nenhuma outra norma da União determina quais os órgãos jurisdicionais nacionais que especificamente devem assegurar a proteção jurisdicional efetiva. Todavia, as escolhas (livres) de cada Estado‑Membro a este respeito devem respeitar os princípios da equivalência e da efetividade ( 48 ).

96.

Neste contexto, importa analisar as duas hipóteses previstas pelo próprio órgão jurisdicional de reenvio.

97.

Se a legislação nacional apenas tivesse confiado a um dos seus órgãos jurisdicionais a competência para assegurar a proteção jurisdicional efetiva dos direitos conferidos pela legislação da União, o artigo 47.o da Carta e o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, não teriam sido violados.

98.

Com efeito, quando um Estado‑Membro opta por atribuir a fiscalização jurisdicional das decisões de aplicação do SEC 2010 ao seu Tribunal de Contas ou aos seus órgãos jurisdicionais administrativos, exerce a sua autonomia processual num domínio em que o direito da União não impõe nem proíbe uma ou outra solução. Desde que respeite os princípios da equivalência e da efetividade, essa escolha não viola o direito a uma proteção jurisdicional efetiva.

99.

Em contrapartida, se a alteração legislativa de 2020 implicasse o desaparecimento absoluto da fiscalização jurisdicional das decisões do ISTAT relativas à inclusão de unidades institucionais no setor S.13 do SEC 2010, haveria uma lacuna na proteção jurisdicional efetiva quanto à aplicação do Regulamento n.o 549/2013. Nessa situação, essas unidades institucionais não poderiam recorrer a um juiz para que fiscalizasse a atuação do ISTAT que aplica esse regulamento.

100.

Na audiência, a maioria das partes e dos intervenientes defenderam que a alteração legislativa se tinha limitado a modificar o modo de proteção jurisdicional disponível para as entidades incluídas na lista ISTAT 2020. Desde este último ano, os tribunais administrativos têm competência para decidir diretamente sobre a validade das decisões do ISTAT que incluem unidades institucionais no setor S.13 ( 49 ).

101.

O órgão jurisdicional de reenvio mantém, em todo o caso, a competência para se pronunciar sobre a designação das entidades classificadas pelo ISTAT, embora para efeitos da aplicação da legislação nacional sobre redução da despesa pública. O Governo italiano afirma que, no âmbito dessa competência, a Corte dei conti (Tribunal de Contas) poderia apreciar incidentalmente a validade das decisões do ISTAT, não as aplicando no caso concreto ( 50 ).

102.

Esta dupla possibilidade de impugnação respeita os princípios da equivalência e da efetividade?

103.

O princípio da equivalência poderia ser afetado se, em casos análogos, o direito processual interno previsse apenas recursos diretos. Todavia, na audiência, o Governo italiano comunicou a existência de recursos incidentais semelhantes previstos na sua legislação (por exemplo, em matéria fiscal) ( 51 ). Por conseguinte, não se afigura que o princípio da equivalência seja afetado.

104.

No que respeita ao princípio da efetividade, recordo que, para o Tribunal de Justiça,

— «[O] direito da União, em princípio, não obrig[a] os Estados‑Membros a instituírem, para os respetivos órgãos jurisdicionais nacionais, tendo em vista assegurar a salvaguarda dos direitos conferidos aos particulares pelo direito da União, meios processuais diferentes dos previstos no direito nacional […]» ( 52 ).

— Ora, «isso não sucede quando resulte da sistemática da ordem jurídica nacional em causa que não existe nenhum meio processual que permita, ainda que a título incidental, assegurar o respeito dos direitos conferidos aos particulares pelo direito da União, ou se a única via de acesso aos tribunais exigir que os litigantes violem a lei» ( 53 ).

105.

O órgão jurisdicional de reenvio critica a disposição controvertida porque imporia um duplo ónus de impugnação judicial [nos tribunais administrativos e na Corte dei conti (Tribunal de Contas)]. A duplicidade poderia conduzir a decisões contraditórias, pondo em causa o princípio da segurança jurídica.

106.

Como o Governo italiano informou na audiência, as entidades inscritas na lista ISTAT 2020 que pretendam contestar a sua qualificação de Administração Pública não são obrigadas a interpor um duplo recurso. Têm à sua disposição a via processual que preferirem, em função dos seus interesses:

107.

Se a situação assim descrita corresponder à realidade (o que competirá ao tribunal a quo decidir), não penso que ponha em causa a efetividade do sistema de vias de recurso instituído após a adoção da disposição controvertida. No âmbito da ordem jurídica italiana, as unidades institucionais afetadas podem obter uma proteção jurisdicional efetiva, pelo menos incidentalmente, que parece ser compatível com o padrão imposto pelo direito da União, uma vez que não são obrigadas, em todo o caso, a esgotar uma dupla via jurisdicional para satisfazer as suas pretensões.

108.

É certo que, como tal, o sistema assim configurado não garante que não sejam proferidas decisões jurisdicionais contraditórias, cuja coexistência poria em causa a segurança jurídica. Todavia, caso ainda não os preveja, compete à ordem processual italiana estabelecer os mecanismos adequados para dirimir esses eventuais conflitos entre jurisdições internas. No entanto, a simples eventualidade de tais conflitos se verificarem não me parece suficiente para considerar que esse sistema é contrário ao artigo 47.o da Carta.

109.

Atendendo ao exposto, proponho que o Tribunal de Justiça responda à Corte dei conti (Tribunal de Contas, Itália) nos seguintes termos: