1.

O presente pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação da Diretiva 2002/20/CE (a seguir «Diretiva Autorização») ( 2 ), que, nos termos do seu artigo 1.o, n.o 1, visa a harmonização e simplificação das regras e condições de autorização, a fim de facilitar a oferta de serviços e redes de comunicações eletrónicas em toda a União Europeia. O pedido centra‑se na interpretação dos artigos 12.o e 13.o desta diretiva, que autorizam os Estados‑Membros a impor, respetivamente, encargos que cubram os custos decorrentes da gestão do regime de autorização geral e taxas sobre os direitos de utilização das radiofrequências e números ou direitos de instalação de recursos em propriedade pública.

2.

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Orange España SAU, prestadora de serviços de telefonia fixa e de acesso à Internet, ao Ayuntamiento de Pamplona (a seguir «Município de Pamplona»), a respeito de uma contribuição imposta pela utilização do domínio público municipal para instalação de infraestruturas que permitam a prestação de serviços de comunicações eletrónicas.

3.

O órgão jurisdicional de reenvio, a saber, o Tribunal Supremo (Supremo Tribunal, Espanha), interroga‑se sobre se a referida contribuição está abrangida pelo âmbito de aplicação da Diretiva Autorização e, se assim for, se o modo de determinação da mesma exclusivamente em função dos rendimentos brutos obtidos anualmente por uma empresa aquando da prestação de certos serviços de comunicações eletrónicas obedece ao disposto nos artigos 12.o e 13.o da Diretiva Autorização. Deve salientar‑se que essas questões se colocam à luz do Acórdão de 12 de julho de 2012, Vodafone España e France Telecom España (C‑55/11, C‑57/11 e C‑58/11, EU:C:2012:446, a seguir «Acórdão Vodafone España e France Telecom España»), em que o Tribunal de Justiça considerou que uma taxa imposta por uma utilização semelhante do domínio público não estava abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 13.o da Diretiva Autorização, uma vez que incluía os operadores que, sem serem proprietários dos recursos instalados nesse domínio público, os utilizavam para a prestação de serviços de telefonia móvel e, por conseguinte, o Tribunal de Justiça não se pronunciou sobre o mérito do processo, ou seja, sobre a compatibilidade do modo de determinação da taxa com aquela disposição.

4.

Nos termos do artigo 12.o da Diretiva Autorização, sob a epígrafe «Encargos administrativos»:

«1.   Todos os encargos administrativos impostos às empresas que ofereçam serviços ou redes ao abrigo da autorização geral ou às quais foi concedido um direito de utilização:

2.   Caso imponham encargos administrativos, as autoridades reguladoras nacionais publicarão uma súmula anual dos seus custos administrativos e do montante total resultante da cobrança dos encargos. Em função da diferença entre o montante total dos encargos e os custos administrativos, serão feitos os devidos ajustamentos.»

5.

O artigo 13.o da Diretiva Autorização, sob a epígrafe «Taxas aplicáveis aos direitos de utilização e direitos de instalação de recursos», dispõe:

«Os Estados‑Membros podem autorizar a autoridade competente a impor taxas sobre os direitos de utilização das radiofrequências, ou números ou direitos de instalação de recursos em propriedade pública ou privada que reflitam a necessidade de garantir a utilização ótima desses recursos. Os Estados‑Membros garantirão que tais taxas sejam objetivamente justificadas, transparentes, não discriminatórias e proporcionais relativamente ao fim a que se destinam e terão em conta os objetivos do artigo 8.o da Diretiva 2002/21/CE (Diretiva‑Quadro).»

6.

O artigo 2.o, primeiro parágrafo, do Regulamento Tributário n.o 22/2014 ( 3 ) dispõe:

«O facto tributário é constituído pela utilização privada ou exploração especial do domínio público municipal, do solo, subsolo e espaço aéreo, com linhas, tubos e galerias para a condução de […] telefonia fixa, telefonia móvel e outros serviços de comunicação eletrónica, incluindo os postes para linhas, cabos, suportes, caixas de amarração, de distribuição ou de registo, transformadores, trilhos, balanças, antenas, dispositivos para venda automática e outros análogos relacionados com a prestação do serviço.»

7.

Nos termos do artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento Tributário n.o 22/2014:

«Não estão obrigados ao pagamento do encargo os operadores de telefonia móvel que não sejam proprietários das redes através das quais este serviço é prestado, ainda que sejam titulares de direitos de utilização, de acesso ou de interligação a essas redes.

Nos outros casos de prestação de serviços, são sujeitos passivos tanto os proprietários das redes ou infraestruturas utilizadas como os titulares do direito de utilização, de acesso ou de interligação a essas redes ou infraestruturas.»

8.

O artigo 5.o do Regulamento Tributário n.o 22/2014 prevê:

«1.   A base à qual é aplicada a taxa para calcular o montante devido é determinada pelos rendimentos brutos resultantes da faturação que os sujeitos passivos obtenham anualmente no município. Os critérios de determinação da base tributável não são aplicáveis aos operadores de telefonia móvel.

2.   Consideram‑se rendimentos brutos resultantes da faturação aqueles que, sendo imputáveis a cada empresa, tenham sido obtidos por esta como contrapartida pelos serviços prestados na área de cada município, no âmbito da sua atividade corrente. Excluem‑se apenas os rendimentos provenientes de factos ou de atividades extraordinárias.

3.   Sempre que o sujeito passivo utilizar redes alheias para uma exploração especial, a base tributável é constituída pelos rendimentos brutos obtidos anualmente no município, deduzidos os montantes a pagar ao proprietário pelo acesso ou interligação à sua rede. Estes montantes são incluídos nos rendimentos brutos anualmente obtidos pelos proprietários destas redes.

[…]»

9.

Segundo o artigo 6.o do Regulamento Tributário n.o 22/2014, o montante do encargo é determinado pela aplicação de uma taxa de 1,5 % à base tributável definida no artigo 5.o do mesmo regulamento.

10.

A Orange España, que, como referido no n.o 2 das presentes conclusões, presta serviços de telefonia fixa e de acesso à Internet no Município de Pamplona (Espanha), apresentou neste município uma autoliquidação da contribuição pela exploração especial do solo, espaço aéreo e subsolo do domínio público local previsto no Regulamento tributário n.o 22/2014 (a seguir «contribuição prevista no Regulamento Tributário n.o 22/2014») correspondente ao segundo trimestre de 2014 como consequência da prestação dos referidos serviços (a seguir «autoliquidação»). Na autoliquidação, a taxa de 1,5 % prevista no artigo 6.o do Regulamento tributário n.o 22/2014 foi aplicada a um rendimento bruto de 1188269,59 EUR, o que determinou um montante de 7928,71 EUR a pagar pela Orange España ao Município de Pamplona.

11.

Todavia, considerando que, por um lado, não é proprietária da rede através da qual presta serviços no município de Pamplona e, por conseguinte, não é um sujeito passivo na aceção do Regulamento Tributário n.o 22/2014, e que, por outro, os artigos 12.o e 13.o da Diretiva Autorização se opõem à aplicação de um encargo ou de uma taxa calculados exclusivamente como um valor percentual fixo dos rendimentos brutos da empresa, a Orange España pediu ao Município de Pamplona a retificação da sua autoliquidação, com o consequente reembolso do montante pago, que afirmava ser indevido (a seguir «pedido de retificação»).

12.

Por decisão de 18 de setembro de 2014 a Directora de Hacienda del Ayuntamiento de Pamplona (Diretora de finanças do Município de Pamplona) indeferiu o pedido de retificação, por entender que na referida autoliquidação não existe nenhum erro de facto nem de direito e que a mesma está em conformidade com o Regulamento Tributário n.o 22/2014 na medida em que este «apenas determina que devem ser excluídos do âmbito subjetivo da contribuição os operadores de telefonia móvel que não sejam proprietários da infraestrutura por terem direitos de utilização, acesso ou interligação a redes alheias».

13.

Por sentença de 4 de dezembro de 2015, o Juez de lo Contencioso‑Administrativo n.o 1 de Pamplona (Tribunal do Contencioso Administrativo n.o 1 de Pamplona, Espanha) negou provimento ao recurso interposto da decisão da Directora de Hacienda del Ayuntamiento de Pamplona (Diretora de finanças do Município de Pamplona) por entender, em primeiro lugar, que a Orange España era proprietária da rede através da qual prestava serviços e não podia, por conseguinte, ser isenta do pagamento da contribuição prevista no Regulamento Tributário n.o 22/2014 e, em segundo lugar, que o sistema de determinação da contribuição obedecia ao disposto no artigo 105.o, n.o 1, terceiro parágrafo, da Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra (Lei Foral n.o 2/1995, de 10 de março de 1995, relativa às finanças locais de Navarra).

14.

Interposto recurso desta sentença, o Tribunal Superior de Justicia de Navarra (Tribunal Superior de Justiça de Navarra, Espanha) deu‑lhe provimento parcial por acórdão de 15 de novembro de 2016. Nesse acórdão, declarou que, uma vez que os serviços de telefonia fixa e de acesso à Internet devem ser considerados serviços de comunicações eletrónicas, estão abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva Autorização. Além disso, considerou que, embora os artigos 12.o e 13.o desta diretiva não se oponham a que seja imposta uma contribuição aos proprietários de redes utilizadas para a prestação de serviços de telefonia fixa, de telefonia móvel e de acesso à Internet, obstam, todavia, a que o montante dessa contribuição seja determinado em função dos rendimentos brutos obtidos por uma empresa ou do seu volume de negócios, uma vez que esse modo de cálculo não é objetivo nem proporcionado. Por conseguinte, o Tribunal Superior de Justicia de Navarra (Tribunal Superior de Justiça de Navarra) declarou ilegal e anulou a referência ao termo «móvel» no artigo 5.o, n.o 1, segundo parágrafo, segundo período, do Regulamento tributário n.o 22/2014 (segundo o qual «os critérios de determinação da base tributável não são aplicáveis aos operadores de telefonia móvel»). Em consequência, reconheceu o direito da Orange España à retificação do montante da sua autoliquidação.

15.

O Município de Pamplona interpôs recurso do acórdão do Tribunal Superior de Justicia de Navarra (Tribunal Superior de Justiça, Navarra) para o Tribunal Supremo (Supremo Tribunal).

16.

O Tribunal Supremo (Supremo Tribunal) considerou que, embora o Acórdão Vodafone España e France Telecom España dissesse respeito, como no caso em apreço, a uma taxa pela exploração especial do domínio público, essa taxa era imposta aos prestadores de serviços de telefonia móvel, ao passo que, no presente processo, é aplicada à Orange España como prestadora de serviços de telefonia fixa e de acesso à Internet. Além disso, o Tribunal Supremo (Supremo Tribunal) considerou que o Tribunal de Justiça ainda não se tinha pronunciado sobre a compatibilidade com os artigos 12.o e 13.o da Diretiva Autorização do modo de determinação do encargo ou de uma taxa constituída por um valor percentual aplicado aos rendimentos brutos obtidos anualmente por um operador aquando da prestação de serviços de comunicações eletrónicas num determinado território.

17.

Por conseguinte, o Tribunal Supremo (Supremo Tribunal) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

18.

O Município de Pamplona, a Orange España, o Governo espanhol e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas. As mesmas partes apresentaram alegações na audiência de 18 de dezembro de 2019.

19.

Com a sua primeira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, ao Tribunal de Justiça se os serviços de telefonia fixa e de acesso à Internet devem ser considerados serviços de comunicações eletrónicas na aceção da Diretiva Autorização, incluindo os seus artigos 12.o e 13.o

20.

O Município de Pamplona, a Orange España e a Comissão consideram que a Diretiva Autorização abrange a prestação de serviços de telefonia fixa e de acesso à Internet. O Governo espanhol corrobora este entendimento ( 4 ).

21.

Pelos motivos expostos a seguir, não tenho dúvidas de que os serviços de telefonia fixa e de acesso à Internet devem ser considerados serviços de comunicações eletrónicas na aceção da Diretiva Autorização, incluindo os seus artigos 12.o e 13.o

22.

O artigo 1.o, n.o 2, da Diretiva Autorização prevê que esta se aplica às «autorizações de oferta de serviços e redes de comunicações eletrónicas».

23.

Segundo o artigo 2.o, n.o 1, da Diretiva Autorização, aplicam‑se as definições constantes do artigo 2.o da Diretiva 2002/21/CE (a seguir «Diretiva‑Quadro») ( 5 ).

24.

Nos termos do artigo 2.o, alínea c), da Diretiva‑Quadro, entende‑se por «serviço de comunicações eletrónicas»«o serviço oferecido em geral mediante remuneração, que consiste total ou principalmente no envio de sinais através de redes de comunicações eletrónicas, incluindo os serviços de telecomunicações e os serviços de transmissão em redes utilizadas para a radiodifusão […]».

25.

Segundo o artigo 2.o, alínea a), da Diretiva‑Quadro, são «rede[s] de comunicações eletrónicas» os sistemas e equipamentos de transmissão «que permitem o envio de sinais por cabo, feixes hertzianos, meios óticos, ou por outros meios eletromagnéticos, incluindo as redes de satélite, as redes terrestres fixas (com comutação de circuitos ou de pacotes, incluindo a [I]nternet) e móveis, os sistemas de cabos de eletricidade […]».

26.

No que respeita, em primeiro lugar, aos serviços de telefonia fixa, considero que os mesmos consistem no envio de sinais pelos meios referidos no artigo 2.o, alínea a), da Diretiva‑Quadro ( 6 ). A este respeito, saliente‑se que o considerando 10 da mesma diretiva, que explicita que os serviços de «telefonia vocal» estão abrangidos por esta diretiva, não faz qualquer distinção entre a telefonia fixa e a telefonia móvel. Sublinho igualmente que, como indicam o considerando 5 da Diretiva‑Quadro e o considerando 2 da Diretiva Autorização, a convergência entre os diferentes serviços e redes de comunicações eletrónicas e as suas tecnologias exige que estes estejam sujeitos às mesmas regras. Daqui resulta que quer os serviços de telefonia fixa quer os serviços de telefonia móvel devem ser considerados serviços de comunicações eletrónicas na aceção da Diretiva‑Quadro e, por conseguinte, da Diretiva Autorização.

27.

Em segundo lugar, os serviços de acesso à Internet devem igualmente ser considerados serviços de comunicações eletrónicas na aceção do artigo 2.o, alínea c), da Diretiva‑Quadro. Com efeito, o artigo 2.o, alínea a), da mesma diretiva estabelece que as redes terrestres fixas que permitem o envio de sinais, «incluindo a [I]nternet», devem ser consideradas redes de comunicações eletrónicas na aceção da referida diretiva. Além disso, segundo a última frase do considerando 10 da Diretiva‑Quadro, o «acesso à Internet» é um serviço de comunicações eletrónicas. Acresce que o artigo 2.o, segundo parágrafo, ponto 2, do Regulamento (UE) 2015/2120 ( 7 ) define o conceito de «serviço de acesso à Internet» como «um serviço de comunicações eletrónicas acessíveis ao público que oferece acesso à Internet» ( 8 ), entendendo‑se que a definição de serviços de comunicações eletrónicas prevista no artigo 2.o, alínea c), da Diretiva‑Quadro é aplicável para efeitos do disposto no Regulamento n.o 2015/2120 ( 9 ). Por último, a Diretiva (UE) 2018/1972 ( 10 ), que revogou e substituiu, nomeadamente, a Diretiva‑Quadro e a Diretiva Autorização, explicita que os serviços de comunicações eletrónicas «engloba[m]», em particular, «“serviço[s] de acesso à Internet”, na aceção do artigo 2.o, segundo parágrafo, ponto 2, do [Regulamento 2015/2120]».

28.

Por conseguinte, deve responder‑se à primeira questão prejudicial no sentido de que os serviços de telefonia fixa e de acesso à Internet devem ser considerados serviços de comunicações eletrónicas na aceção do artigo 2.o, alínea c), da Diretiva‑Quadro e, como tais, serviços de comunicações eletrónicas para efeitos da Diretiva Autorização, incluindo os seus artigos 12.o e 13.o

29.

Com a segunda questão prejudicial, que apenas deve ser respondida se o Tribunal de Justiça decidir que a Diretiva Autorização se aplica aos prestadores de serviços de telefonia fixa e de acesso à Internet, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se os artigos 12.o e 13.o desta diretiva permitem aos Estados‑Membros impor um encargo ou uma taxa determinados exclusivamente em função dos rendimentos obtidos anualmente por uma empresa aquando da prestação desses serviços num determinado território.

30.

Analisarei em seguida, por um lado, se um encargo ou uma taxa como a contribuição prevista no Regulamento tributário n.o 22/2014 estão abrangidos pelo âmbito de aplicação dos artigos 12.o ou 13.o da Diretiva Autorização e, por outro, na hipótese de uma destas disposições ser aplicável, se a mesma se opõe a que esse encargo ou essa taxa sejam determinados exclusivamente em função dos rendimentos obtidos anualmente por uma empresa aquando da prestação de serviços de telefonia fixa e de acesso à Internet num determinado território.

31.

Na audiência, o Município de Pamplona alegou que a contribuição prevista no Regulamento tributário n.o 22/2014 não está abrangida pelo âmbito de aplicação da Diretiva Autorização, dado que é imposta não apenas aos operadores de comunicações eletrónicas, mas a todos os operadores de redes que prestam serviços de interesse geral ( 11 ).

32.

O Governo espanhol corrobora a opinião do Município de Pamplona segundo a qual a Diretiva Autorização não é aplicável à contribuição prevista no Regulamento tributário n.o 22/2014. Sublinha que esta diretiva não visa alcançar uma harmonização tributária. Por conseguinte, segundo o Governo espanhol, não há que responder às questões submetidas.

33.

A Orange España e a Comissão consideram que a contribuição prevista no Regulamento tributário n.o 22/2014 está abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 13.o da Diretiva Autorização.

34.

Antes de analisar se uma contribuição como a prevista no Regulamento tributário n.o 22/2014 está abrangida quer pelo artigo 12.o, quer pelo artigo 13.o da Diretiva Autorização, determinarei a seguir se esta diretiva se opõe a que os Estados‑Membros imponham encargos ou taxas sobre a oferta de serviços e redes de comunicações eletrónicas diferentes dos previstos nos seus artigos 12.o e 13.o

35.

Na minha opinião, a Diretiva Autorização não se opõe a que sejam impostos encargos ou taxas diferentes dos previstos nos seus artigos 12.o e 13.o sobre a oferta de serviços e redes de comunicações eletrónicas, desde que tais encargos ou taxas não prejudiquem o efeito útil desta diretiva.

36.

É verdade que no Acórdão de 18 de setembro de 2003, Albacom e Infostrada (C‑292/01 e C‑293/01, EU:C:2003:480, a seguir «Acórdão Albacom»), o Tribunal de Justiça declarou que os Estados‑Membros estão proibidos de impor às «empresas titulares de licenças individuais no domínio dos serviços de telecomunicações, pelo simples facto de deterem tais licenças» encargos ou taxas «diferentes dos autorizados […] e que acrescem» ( 12 ) aos que se enquadram num dos casos expressamente mencionados nos artigos 6.o e 11.o da Diretiva 97/13/CE ( 13 ). Segundo o Tribunal de Justiça, isto deve‑se ao facto de o objetivo da Diretiva 97/13, a saber, a liberalização do mercado das telecomunicações, ficar comprometido se os Estados‑Membros pudessem instituir os encargos pecuniários suportados pelas empresas do setor e criar assim obstáculos à livre prestação dos serviços de telecomunicações ( 14 ). Como salientou o advogado‑geral P. Léger, resulta do Acórdão Albacom que «a lista dos encargos pecuniários que os Estados‑Membros podem impor às empresas de telecomunicações no âmbito dos processos de autorização ou das próprias autorizações tem caráter taxativo: se o encargo em causa não se subsumir numa das categorias previstas na Diretiva 97/13 é proibido» ( 15 ).

37.

O Tribunal de Justiça adotou uma posição semelhante no Acórdão Vodafone España e France Telecom España relativamente a uma taxa pela utilização do domínio público imposta, nos termos do direito espanhol, aos prestadores de serviços de telefonia móvel. Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça declarou, em primeiro lugar, que o artigo 13.o da Diretiva Autorização não abrange essa taxa, uma vez que a mesma é aplicada aos operadores que não são proprietários dos recursos instalados no domínio público municipal e se limitam a utilizá‑los para a prestação de serviços de telefonia móvel, e, em segundo lugar, que aquela disposição se opõe à imposição da referida taxa a esses operadores ( 16 ). O fundamento segundo o qual o Tribunal de Justiça considerou que o artigo 13.o da Diretiva Autorização se opõe a essa taxa encontra‑se no n.o 28 desse acórdão, em que o Tribunal de Justiça declarou que, «no âmbito da Diretiva Autorização, os Estados‑Membros só podem receber as taxas ou os encargos sobre o fornecimento de redes e de serviços de comunicações eletrónicas previstos nesta diretiva».

38.

Todavia, em acórdãos posteriores aos Acórdãos Albacom e Vodafone España e France Telecom España, o Tribunal de Justiça, após ter declarado que o encargo ou a taxa em causa não estavam abrangidos pelo âmbito de aplicação dos artigos 12.o ou 13.o da Diretiva Autorização, considerou, não obstante, que estas disposições não se opunham à aplicação de tal encargo ou taxa ( 17 ). Nestes acórdãos, o Tribunal de Justiça não teve em conta o objetivo ou o quadro da Diretiva Autorização que havia invocado nos Acórdãos Albacom e Vodafone España e France Telecom España para concluir que a mesma se opunha a que os Estados‑Membros impusessem encargos ou taxas não abrangidos pelos seus artigos 12.o ou 13.o no que respeita à oferta de serviços e redes de comunicações eletrónicas. Decorre destes acórdãos, como salientou o advogado‑geral N. Wahl que, «o artigo 13.o da diretiva “autorização” não estabelece uma enumeração exaustiva de todos os impostos e taxas que podem ser aplicados aos operadores de comunicações eletrónicas» ( 18 ).

39.

É certo que se poderia argumentar que os Acórdãos Albacom e Vodafone España e France Telecom España são conciliáveis com os acórdãos referidos na nota 17 das presentes conclusões, se se devesse considerar que só «no âmbito da Diretiva Autorização» ( 19 ) é que os Estados‑Membros estão proibidos de impor encargos ou taxas diferentes dos previstos nos artigos 12.o e 13.o desta diretiva. Se se optasse por esta abordagem, a Diretiva Autorização deveria ser interpretada no sentido de que se opõe a que sejam impostos encargos ou taxas diferentes dos previstos nos seus artigos 12.o e 13.o quando essas taxas ou encargos estão ligados à oferta de serviços e redes de comunicações eletrónicas ( 20 ) e, ao invés, não se opõe a que os mesmos encargos ou taxas sejam impostos quando não estão ligados à oferta de serviços e redes de comunicações eletrónicas ( 21 ).

40.

Todavia, considero que a abordagem descrita no número anterior não corresponde ao entendimento do Tribunal de Justiça nos Acórdãos de 6 de outubro de 2015, Base Company (C‑346/13, EU:C:2015:649, a seguir «Acórdão Base Company»), e de 17 de dezembro de 2015, Proximus (C‑517/13, EU:C:2015:820, a seguir «Acórdão Proximus»), no sentido de que a Diretiva Autorização não se opõe, respetivamente, a que seja aplicado um imposto aos proprietários de pilares e postes de difusão para a telefonia móvel ( 22 ) e uma taxa, que é imposta a uma pessoa singular ou coletiva que explora um poste e/ou uma unidade de emissão e de receção da rede de telefonia móvel ( 23 ), não obstante nenhum desses encargos estar abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 13.o da Diretiva Autorização. Na minha opinião, uma vez que os pilares, postes e unidades para a emissão ou de receção de telefonia móvel permitem a oferta de serviços e redes de comunicações eletrónicas, os encargos em causa nestes dois acórdãos só podem ser considerados como ligados à oferta de tais serviços e redes e, deste modo, impostos «no âmbito da Diretiva Autorização». Por conseguinte, se se optasse pela abordagem descrita no número anterior, chegar‑se‑ia à conclusão de que a referida diretiva se opõe a tais encargos. No entanto, o Tribunal de Justiça considerou que não era esse o caso.

41.

Daqui resulta, em meu entender, que as decisões do Tribunal de Justiça nos acórdãos referidos na nota 17 das presentes conclusões, segundo as quais a Diretiva Autorização não se opõe a que sejam impostos uma taxa ou um encargo diferentes dos previstos nos seus artigos 12.o e 13.o, devem justificar a inversão da jurisprudência anterior e, nomeadamente, o Acórdão Vodafone España e France Telecom España ( 24 ). Saliento, a este respeito, que, no Despacho de 30 de janeiro de 2014, France Telecom España (C‑25/13, não publicado, EU:C:2014:58) (a seguir «Despacho France Telecom España»), que dizia respeito a uma contribuição «da mesma natureza» da que estava em causa no Acórdão Vodafone España e France Telecom España ( 25 ), o Tribunal de Justiça adotou uma abordagem um pouco diferente da seguida neste acórdão. Tanto neste acórdão como no despacho, o Tribunal de Justiça considerou que o artigo 13.o da Diretiva Autorização se opunha à imposição da referida contribuição. Todavia, no acórdão, considerou‑se que a mesma não estava abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 13.o da Diretiva Autorização, ao passo que, no despacho, foi considerada abrangida pela mesma disposição ( 26 ). Além disso, saliente‑se que, nos Acórdãos Base Company e Proximus, a conclusão segundo a qual «o artigo 13.o da Diretiva Autorização não visa todas as taxas a que estão sujeitas as infraestruturas que permitem o fornecimento de redes e de serviços de comunicações eletrónicas» ( 27 ) levou o Tribunal de Justiça a declarar que os Estados‑Membros não estão impedidos de impor taxas sobre as infraestruturas de modo a permitir a oferta desses serviços e redes, mesmo que estas não estejam abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 13.o da Diretiva Autorização ( 28 ).

42.

Por conseguinte, considero que a Diretiva Autorização não se opõe a que sejam impostos outros encargos ou taxas sobre a oferta de serviços e redes de comunicações eletrónicas além dos previstos nos seus artigos 12.o e 13.o, desde que tais encargos ou taxas não prejudiquem o efeito útil desta diretiva, isto é, não criem obstáculos à livre oferta de serviços e redes de comunicações eletrónicas ou à promoção da concorrência no âmbito dessa oferta ( 29 ).

43.

Analisarei agora se uma contribuição como a prevista no Regulamento tributário n.o 22/2014 está abrangida pelo âmbito de aplicação quer do artigo 12.o, quer do artigo 13.o da Diretiva Autorização.

44.

Em primeiro lugar, não há dúvida de que a contribuição em causa não está abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 12.o da Diretiva Autorização.

45.

Segundo a jurisprudência, os encargos administrativos que os Estados‑Membros podem cobrar, ao abrigo do artigo 12.o da Diretiva Autorização, às empresas que ofereçam redes ou serviços de comunicações eletrónicas ao abrigo de uma autorização geral ou às quais foi concedido um direito de utilização, a fim de financiar as atividades da autoridade reguladora nacional, cobrirão, no total, apenas os custos administrativos decorrentes das atividades mencionadas no artigo 12.o, n.o 1, alínea a), desta diretiva ( 30 ). Todavia, nenhum elemento dos autos permite concluir que a contribuição prevista no Regulamento tributário n.o 22/2014 visa cobrir o total dos custos administrativos relativos a uma ou várias dessas atividades. Também não se alega que seja esse o caso, dado que, em resposta a uma questão do Tribunal de Justiça, todas as partes acordaram que esta contribuição não está abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 12.o da Diretiva Autorização.

46.

Em segundo lugar, considero que uma contribuição como a prevista no Regulamento tributário n.o 22/2014 não está abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 13.o da Diretiva Autorização.

47.

Como referido no n.o 41 das presentes conclusões, o artigo 13.o da Diretiva Autorização não visa todas as taxas a que estão sujeitas as infraestruturas que permitem o fornecimento de redes e de serviços de comunicações eletrónicas. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, um encargo cujo facto gerador está ligado à concessão de direitos de instalação de recursos em propriedade pública ou privada está abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 13.o da Diretiva Autorização ( 31 ).

48.

É certo que, no Despacho France Telecom España, uma contribuição cujo facto gerador estava ligado não à concessão de direitos de instalação de recursos em propriedade pública, mas à utilização desses recursos, foi considerada abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 13.o da Diretiva Autorização. Todavia, este critério — que o Tribunal de Justiça, tanto quanto sei, não aplicou noutros acórdãos ou despachos — não é compatível com a redação do artigo 13.o da Diretiva Autorização, que refere expressamente as taxas aplicáveis aos direitos de «instalação» de recursos em propriedade pública ou privada.

49.

Quanto ao significado dos termos «recursos» e «instalação» utilizados no artigo 13.o da Diretiva Autorização, os mesmos remetem, respetivamente, para as infraestruturas materiais que permitem a oferta de serviços e redes de comunicações eletrónicas e para a sua instalação material na propriedade pública ou privada em causa ( 32 ).

50.

No caso em apreço, o artigo 2.o, primeiro parágrafo, do Regulamento tributário n.o 22/2014 prevê que «[o] facto tributário é constituído pela utilização privada ou exploração especial do domínio público local, do solo, subsolo e espaço aéreo, com linhas, tubos e galerias para a condução de […] telefonia fixa, telefonia móvel e outros serviços de comunicação eletrónica […]» ( 33 ). Além disso, por força do artigo 4.o, n.o 3, deste regulamento, no que respeita aos serviços de comunicações eletrónicas que não consistam em serviços de telefonia móvel, são sujeitos passivos tanto os proprietários das infraestruturas que permitem a prestação desses serviços como os titulares de direitos de utilização ou de acesso a essas infraestruturas.

51.

Por conseguinte, o facto gerador da contribuição prevista no Regulamento tributário n.o 22/2014 está ligado à concessão de direitos de utilização de recursos em domínio público local e dessa forma do domínio público local, e não à concessão de direitos de instalação desses recursos.

52.

Assim sendo, esta contribuição não se assemelha à taxa/encargo em causa no Acórdão de 30 de janeiro de 2018, X e Visser (C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2018:44, n.os 69 e 70), que foi imposta aos fornecedores de redes de comunicações eletrónicas em contrapartida do direito de instalação no domínio público de cabos para uma rede pública de comunicações eletrónicas e foi considerada abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 13.o da Diretiva Autorização.

53.

Daqui resulta que a contribuição prevista no Regulamento tributário n.o 22/2014 não está abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 13.o da Diretiva Autorização.

54.

Como referido no n.o 42 das presentes conclusões, a Diretiva Autorização não se opõe a que sejam impostos encargos ou taxas sobre a oferta de serviços e redes de comunicações eletrónicas diferentes dos previstos nos seus artigos 12.o e 13.o, desde que tais encargos ou taxas não prejudiquem o efeito útil desta diretiva. No presente processo, parece‑me que, como será demonstrado nos n.os 76 a 79 das presentes conclusões e sem prejuízo das verificações a realizar pelo órgão jurisdicional de reenvio, não existe qualquer motivo para considerar que a contribuição prevista no Regulamento tributário n.o 22/2014 cria obstáculos à oferta de serviços e redes de comunicações eletrónicas ou à promoção da concorrência na oferta desses serviços e redes.

55.

Daqui resulta que os artigos 12.o e 13.o da Diretiva Autorização não se opõem a que seja imposta uma contribuição como a prevista no Regulamento tributário n.o 22/2014.

56.

Por conseguinte, na minha opinião, não há que analisar se o modo de determinação de um encargo exclusivamente em função dos rendimentos brutos obtidos anualmente por uma empresa aquando da prestação de serviços de telefonia fixa e de acesso à Internet obedece ao disposto no artigo 13.o da Diretiva Autorização. Todavia, analisarei esta questão em seguida, na hipótese de o Tribunal de Justiça considerar que uma contribuição como a prevista no Regulamento tributário n.o 22/2014 está abrangida pelo âmbito de aplicação dessa disposição.

57.

A contribuição prevista no Regulamento Tributário n.o 22/2014 é, segundo o disposto nos seus artigos 5.o e 6.o, determinada pela aplicação de uma taxa de 1,5 % aos rendimentos obtidos anualmente por uma empresa aquando da prestação (no caso em apreço) de serviços de telefonia fixa e de acesso à Internet no município correspondente. No acórdão objeto do recurso no processo principal, o Tribunal Superior de Justicia de Navarra (Tribunal Superior de Justiça, Navarra) declarou que os artigos 12.o e 13.o da Diretiva Autorização se opõem a esse modo de cálculo, uma vez que não é objetivo (por ser em função dos rendimentos brutos obtidos anualmente por uma empresa) nem proporcionado (por consistir numa determinação que utiliza parâmetros de cálculo que resultam num montante que vai além do necessário para garantir a utilização ótima de recursos escassos) ( 34 ). O órgão jurisdicional de reenvio pergunta, assim, em substância, se é correta esta interpretação dos artigos 12.o e 13.o da Diretiva Autorização.

58.

O Município de Pamplona sustenta que o artigo 13.o da Diretiva Autorização não se opõe a um modo de determinação do encargo exclusivamente em função dos rendimentos brutos obtidos por uma empresa. Este município alega, em especial, que: primeiro, no Acórdão Vodafone España e France Telecom España, já referido, o Tribunal de Justiça não se pronunciou sobre a conformidade do modo de determinação da taxa com o artigo 13.o da Diretiva Autorização; segundo, esta disposição é omissa sobre o referido modo de determinação da taxa; terceiro, a determinação da taxa em função dos rendimentos brutos obtidos por uma empresa é um critério objetivo e não discriminatório, que permite não ter de estimar o valor da utilização de propriedade pública; e, quarto, uma parte desses rendimentos representa o valor de mercado da utilização de propriedade pública. O Governo espanhol corrobora a posição do Município de Pamplona.

59.

A Orange España sustenta que o artigo 13.o da Diretiva Autorização se opõe a um modo de determinação do encargo exclusivamente em função dos rendimentos brutos obtidos por uma empresa. A Orange España invoca, em especial, as Conclusões da advogada‑geral E. Sharpston nos processos apensos Vodafone España (C‑55/11, C‑57/11 e C‑58/11, EU:C:2012:162, n.o 77), segundo as quais a taxa deve ser estabelecida com base em parâmetros relacionados com a necessidade de garantir a utilização ótima dos direitos de passagem, tais como a intensidade, duração e valor do uso pela empresa da propriedade em questão, bem como os Acórdãos de 10 de março de 2011, Telefónica Móviles España (C‑85/10, EU:C:2011:141, n.o 28), e de 21 de março de 2013, Belgacom e o. (C‑375/11, EU:C:2013:185, n.o 51), segundo os quais o montante da taxa deve ser fixado a um nível adequado que reflita, designadamente, o valor da utilização desses recursos escassos a que os operadores têm acesso. A Comissão corrobora a posição da Orange España.

60.

Pelos motivos expostos em seguida, considero que o artigo 13.o da Diretiva Autorização ( 35 ) se opõe a um modo de determinação da taxa exclusivamente em função dos rendimentos brutos obtidos por uma empresa aquando da oferta de serviços ou de redes de comunicações eletrónicas num determinado território.

61.

Em primeiro lugar, é verdade que o artigo 13.o da Diretiva Autorização não prevê um modo de determinação específico do montante de uma taxa sobre os direitos de instalação de recursos em propriedade pública ou privada ( 36 ).

62.

Todavia, o artigo 13.o da Diretiva Autorização impõe aos Estados‑Membros que garantam, por um lado, que as taxas sobre os direitos de instalação de recursos em propriedade pública ou privada assegurem uma utilização ótima desses recursos; e, por outro lado, que tais taxas «[sejam] objetivamente justificadas, transparentes, não discriminatórias e proporcionais relativamente ao fim a que se destinam e [tenham] em conta os objetivos do artigo 8.o da [Diretiva‑Quadro]». Estas duas condições devem ser preenchidas cumulativamente ( 37 ).

63.

A margem de apreciação de que os Estados‑Membros dispõem para definir o modo de determinação da taxa sobre os direitos de instalação de recursos em propriedade pública ou privada está, assim, sujeita às condições mencionadas no número anterior, que passo a analisar.

64.

Em segundo lugar, embora um encargo administrativo abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 12.o da Diretiva Autorização possa ser determinado em função do volume de negócios ou do rendimento bruto de uma empresa, tal não significa que assim acontece com uma taxa abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 13.o da mesma diretiva.

65.

Com efeito, embora o considerando 31 da Diretiva Autorização enuncie expressamente que «uma chave de repartição baseada no volume de negócios» é um modo «just[o], simples e transparente» de determinação de um encargo administrativo ( 38 ), não existe uma afirmação equivalente quanto às taxas, na aceção do artigo 13.o desta diretiva.

66.

Em terceiro lugar, é duvidoso, na minha opinião, que um modo de determinação da taxa exclusivamente em função dos rendimentos brutos obtidos por uma empresa aquando da prestação de serviços de comunicações eletrónicas garanta uma utilização ótima dos recursos que permitem a prestação desses serviços e, por conseguinte, do domínio público em que são construídos.

67.

Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o objetivo de assegurar que os operadores utilizem de forma ótima os recursos escassos a que têm acesso implica que o montante desse encargo seja fixado a um nível adequado que reflita designadamente o valor da utilização desses recursos, o que exige que a situação económica e tecnológica do mercado em causa seja tomada em conta ( 39 ). Como salienta a advogada‑geral E. Sharpston, o montante da taxa deve estar «relacionado com a intensidade da utilização dos recursos ‘escassos’ e com o valor atual e futuro dessa utilização» ( 40 ).

68.

Considero que uma taxa baseada nos rendimentos brutos obtidos por uma empresa aquando da prestação de serviços de comunicações eletrónicas só indiretamente está ligada ao valor da utilização de propriedade pública em que são construídas as infraestruturas que permitem a prestação de tais serviços e é, assim, duvidoso que uma taxa determinada desse modo garanta uma utilização ótima da referida propriedade pública. Como escreve a advogada‑geral E. Sharpston, «[p]arece plausível que uma taxa baseada no rendimento bruto obtido por uma empresa se destine principalmente a gerar receitas» ( 41 ) e, assim, é incompatível com o artigo 13.o da Diretiva Autorização.

69.

A este respeito, o Governo espanhol sustenta que é difícil determinar o valor da utilização de propriedade pública, pois, por definição, não existe mercado para a mesma nem para a sua utilização. Segundo o Governo espanhol, o modo de determinação de uma taxa em função dos rendimentos brutos obtidos por uma empresa aquando da prestação de serviços de comunicações eletrónicas permite a estimativa do valor da utilização da propriedade pública, uma vez que esses rendimentos são gerados pela utilização dessa propriedade. Do mesmo modo, o Município de Pamplona sustenta que uma parte dos rendimentos brutos obtidos por uma empresa aquando da prestação de serviços de comunicações eletrónicas representa o valor da utilização de propriedade pública em que são construídas as infraestruturas que permitem a prestação de tais serviços.

70.

Na minha opinião, este argumento não procede, uma vez que a relação entre os rendimentos brutos obtidos aquando da prestação desses serviços e o valor da utilização de propriedade pública é apenas indireta. O montante dos rendimentos brutos obtidos por uma empresa depende não apenas da intensidade da utilização dos recursos instalados em propriedade pública, mas também de um certo número de outros elementos, como as decisões em matéria de preços tomadas pela empresa. Por outro lado, os rendimentos brutos obtidos por uma empresa só podem ser uma indicação do valor da utilização da propriedade pública por essa empresa. Como argumenta a Comissão, não se trata de uma indicação do valor de uma utilização eficiente ou «ótima» dessa propriedade pública, como é exigido pelo artigo 13.o da Diretiva Autorização.

71.

Em quarto lugar, um modo de determinação da taxa pela utilização dos recursos instalados em propriedade pública que seja distinto para os operadores de telefonia fixa e os operadores de telefonia móvel, ou entre os proprietários e os utilizadores desses recursos, quando essas empresas não se encontrem numa situação distinta, consubstancia um tratamento discriminatório incompatível com o disposto no artigo 13.o da Diretiva Autorização.

72.

A este respeito, saliento que, por força do artigo 5.o, n.o 1, do Regulamento tributário n.o 22/2014, a contribuição que o mesmo prevê é determinada em função dos rendimentos brutos obtidos por uma empresa no que respeita a operadores de telefonia fixa e não a operadores de telefonia móvel ( 42 ).

73.

Segundo o entendimento do Município de Pamplona, tal não consubstancia um tratamento discriminatório. Com efeito, o Município de Pamplona é de opinião que os prestadores de serviços de telefonia fixa e de acesso à Internet podem ser objeto de tratamento distinto em relação aos prestadores de serviços de telefonia móvel no que respeita ao encargo imposto pela utilização dos cabos instalados em propriedade pública, uma vez que os serviços de telefonia fixa e de acesso à Internet implicam a instalação de cabos subterrâneos em propriedade pública, ao passo que a prestação de serviços de telefonia móvel não necessita (na maior parte das vezes) de instalação de cabos subterrâneos.

74.

Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar se os prestadores de serviços de telefonia fixa e de acesso à Internet se encontram numa situação diferente dos prestadores de serviços de telefonia móvel pelo facto de utilizarem os recursos instalados em propriedade pública de forma mais intensiva. Se for esse o caso, poderá justificar‑se uma diferença de tratamento, nomeadamente um modo diferente de determinação da taxa pela utilização dos referidos recursos. Todavia, se assim não for, essa diferença de tratamento não se justifica à luz, nomeadamente, da obrigação de impedir a discriminação contra a utilização de determinado tipo de tecnologia enunciada no considerando 2 da Diretiva Autorização ( 43 ).

75.

Saliente‑se, em todo o caso, que, na hipótese de o órgão jurisdicional de reenvio considerar que a contribuição prevista no Regulamento tributário n.o 22/2014 não é discriminatória, as condições previstas no artigo 13.o da Diretiva Autorização devem ser preenchidas cumulativamente ( 44 ). Assim, como foi demonstrado nos n.os 66 a 70 das presentes conclusões, basta que a referida contribuição não vise garantir uma utilização ótima dos recursos instalados em propriedade pública para que seja considerada incompatível com o disposto na referida disposição, sem que seja necessário determinar o seu caráter discriminatório.

76.

Em quinto lugar, se a taxa pela utilização de recursos instalados em propriedade pública não tiver em conta os objetivos do artigo 8.o da Diretiva‑Quadro e, nomeadamente, a promoção da concorrência na oferta de serviços e redes de comunicações eletrónicas e o desenvolvimento do mercado interno das referidas redes e serviços, essa mesma taxa será incompatível com o disposto no artigo 13.o da Diretiva Autorização.

77.

Segundo a jurisprudência, a exigência de que estes objetivos sejam tidos em conta implica que o montante da taxa não possa ter por efeito dificultar o acesso de novos operadores ao mercado ou reduzir a capacidade de inovação dos operadores de serviços de telecomunicações. Além disso, implica que a concorrência não seja falseada, o que só pode ser garantido se estiver assegurada a igualdade de oportunidades entre os diferentes operadores económicos ( 45 ).

78.

No caso em apreço, o artigo 5.o, n.o 3, do Regulamento Tributário n.o 22/2014 enuncia que, quando um operador utiliza uma rede de outra sociedade, a base tributável à qual é aplicada a taxa é constituída pelos rendimentos brutos, deduzidos os montantes a pagar ao proprietário pela utilização da sua rede (sendo estes últimos montantes incluídos nos rendimentos brutos anualmente obtidos pelo proprietário da rede).

79.

Por conseguinte, não se pode argumentar, sem prejuízo das verificações a efetuar pelo órgão jurisdicional de reenvio, que não está assegurada a igualdade de oportunidades entre, por um lado, os operadores que são proprietários dos recursos utilizados para a prestação de serviços de comunicações eletrónicas e, por outro, os operadores que os utilizam, dado que estes últimos podem deduzir da base tributável da contribuição prevista no Regulamento Tributário n.o 22/2014 os montantes pagos pela utilização dos recursos e, deste modo, não suportam um duplo encargo financeiro ( 46 ).

80.

Na hipótese de o órgão jurisdicional de reenvio considerar que a igualdade de oportunidades está efetivamente assegurada, tal não deve, todavia, levar à conclusão que uma contribuição como a prevista no Regulamento Tributário n.o 22/2014 obedece ao disposto no artigo 13.o da Diretiva Autorização, uma vez que, como referido no n.o 62 das presentes conclusões, as condições nele previstas devem ser preenchidas cumulativamente.

81.

Daqui concluo que, se o Tribunal de Justiça considerar que uma contribuição como a prevista no Regulamento Tributário n.o 22/2014, cujo facto gerador não é a instalação, mas a utilização dos recursos instalados no solo ou no subsolo de propriedade pública, está abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 13.o da Diretiva Autorização, esta disposição deve ser interpretada no sentido de que se opõe a um modo de determinação dessa contribuição exclusivamente em função do volume de negócios bruto obtido por uma sociedade aquando da prestação de serviços de telefonia fixa e de acesso à Internet no município em causa.

82.

Tendo em conta o que precede, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais submetidas pelo Tribunal Supremo (Supremo Tribunal, Espanha) do seguinte modo: