1.

A Comissão Europeia pede que se declare que o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do princípio da cooperação leal, consagrado à data dos factos no artigo 5.o CE. Alega que tal se deve à falta de compensação da perda de recursos próprios que deveriam ter sido colocados à disposição do orçamento da União Europeia. Essa perda resulta da emissão de certificados de circulação de mercadorias EUR.1 em violação das Decisões relativas aos países e territórios ultramarinos à União (a seguir «PTU») ( 2 ) pelas autoridades aduaneiras de Curaçau e de Aruba, dois PTU do Reino dos Países Baixos. A Comissão considera que o Reino dos Países Baixos é responsável, nos termos do direito da União, pela perda de recursos próprios causada por esses PTU. Alega que o dever de cooperação leal exige que um Estado‑Membro assegure que os direitos aduaneiros não cobrados (incluindo os juros vencidos) sejam colocados à disposição do orçamento da União por esse Estado‑Membro.

2.

Os fundamentos da argumentação apresentada pela Comissão no presente caso são idênticos aos apresentados por esta instituição num litígio paralelo, o processo C‑391/17, Comissão/Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte, no qual apresentarei as minhas conclusões em paralelo ao presente caso. Pode a Comissão, mediante um processo por incumprimento previsto no artigo 258.o TFUE, pedir a declaração de que um Estado‑Membro não cumpriu o dever de cooperação leal, por não ter compensado a perda sofrida pelo orçamento da União, pedindo assim, ao mesmo tempo, a declaração de ilegalidade e a avaliação da indemnização a pagar? Em caso afirmativo, que elementos deverão ser estabelecidos para que a ação seja procedente?

3.

O presente caso difere da ação apresentada contra o Reino Unido no que diz respeito às violações alegadas: não só as alegações de incumprimento imputadas ao Reino dos Países Baixos são factualmente diferentes, como também dizem respeito a disposições diferentes das Decisões PTU em causa. A principal diferença reside no facto de o Reino dos Países Baixos não contestar a alegação de que as autoridades aduaneiras de Curaçau e de Aruba emitiram efetivamente certificados EUR.1 em violação da Decisão PTU. Em contrapartida, o que se discute é que possa ser considerado financeiramente responsável por tais incumprimentos nos termos no direito da União.

4.

As disposições pertinentes do sistema de recursos próprios aplicáveis à data dos factos são idênticas às reproduzidas nos n.os 4 a 10 das minhas Conclusões no processo Comissão/Reino Unido.

5.

No que se refere às Decisões PTU, as importações provenientes de Curaçau e de Aruba estavam sujeitas a instrumentos legislativos diferentes.

6.

A Decisão PTU de 1991 era aplicável aos factos relativos às importações provenientes de Curaçau no período compreendido entre 1997 e 2000.

7.

Nos termos do artigo 101.o, n.o 1, da Decisão PTU de 1991, «os produtos originários dos [PTU] podem ser importados na Comunidade com isenção de direitos aduaneiros e de encargos de efeito equivalente».

8.

O artigo 1.o do anexo II da Decisão PTU de 1991, relativo à definição da noção de «produtos originários» e aos métodos de cooperação administrativa, estabelece que «[p]ara efeitos da aplicação das disposições da decisão relativas à cooperação comercial, considera‑se um produto como originário dos países e territórios a seguir denominados «PTU», da Comunidade ou dos Estados ACP quando tenha sido inteiramente obtido ou suficientemente transformado nesses Estados».

9.

As disposições pertinentes, constantes do artigo 12.o, n.os 1, 2, 6 e 8, do anexo II da Decisão PTU de 1991 têm a seguinte redação:

«1.   Para efeitos do presente anexo, a prova do caráter originário dos produtos é fornecida pelo certificado de circulação de mercadorias EUR.1, cujo modelo consta do anexo 4 do presente anexo.

2.   O certificado de circulação de mercadorias EUR.1 só pode ser emitido se for suscetível de constituir título justificativo para a aplicação da decisão.

[…]

6.   A emissão do certificado de circulação de mercadorias EUR.1 é efetuada pelas autoridades aduaneiras do PTU de exportação, se as mercadorias puderem ser consideradas como produtos originários na aceção do presente protocolo.

[…]

8.   Compete às autoridades aduaneiras do Estado de exportação verificar se os formulários a que se refere o n.o 1 estão devidamente preenchidos. Essas autoridades verificam, nomeadamente, se o quadro reservado à designação das mercadorias foi preenchido de maneira a excluir qualquer possibilidade de adjunção fraudulenta […]»

10.

Em contrapartida, a Decisão PTU de 2001 era aplicável à importação de grumos e «sêmolas de arroz» provenientes de Aruba no período compreendido entre 2002 e 2003.

11.

O artigo 35.o da Decisão PTU de 2001 tem a seguinte redação:

«1.   Os produtos originários dos PTU são importados para a Comunidade com isenção de direitos de importação.

2.   A noção de produtos originários e os métodos de cooperação administrativa relacionados com a mesma são definidos no anexo III.»

12.

Nos termos do artigo 2.o do anexo III da Decisão PTU de 2001, relativo à definição da noção de «produtos originários» e aos métodos de cooperação administrativa:

«1.   Para efeitos de aplicação das disposições da decisão relativas à cooperação comercial, são considerados originários dos PTU os seguintes produtos:

2.   Para efeitos de aplicação do n.o 1, os territórios dos PTU são considerados um só território.

[…]».

13.

O artigo 15.o do anexo III da Decisão PTU dispõe:

«1.   O certificado de circulação EUR.1 é emitido pelas autoridades aduaneiras do PTU de exportação, mediante pedido escrito do exportador ou, sob a sua responsabilidade, do seu representante habilitado.

[…]

4.   As autoridades aduaneiras do PTU de exportação emitem o certificado de circulação EUR.1 quando os produtos em causa puderem ser considerados originários dos PTU, da Comunidade ou dos Estados ACP e cumprirem os outros requisitos do presente anexo.

[…]».

14.

Segundo o artigo 51.o da Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden [Carta do Reino dos Países Baixos]:

«1.   Caso algum órgão em Aruba, Curaçau ou São Martinho (Antilhas Neerlandesas) não prossiga ou não cumpra adequadamente as suas obrigações nos termos da presente Carta, de um instrumento internacional, de uma lei do Reino ou de um regulamento do Reino, as medidas a adotar podem ser determinadas por uma lei do Reino, que indique a base legal e a fundamentação em que se baseia.

2.   Esta matéria deve ser regulada para os Países Baixos, se necessário, na Constituição do Reino.»

15.

O artigo 52.o da Carta do Reino dos Países Baixos tem a seguinte redação: «Com a aprovação do Rei, uma ordem nacional pode conferir ao Rei enquanto Chefe do Reino e ao Governador enquanto órgão do Reino, poderes relativos aos assuntos nacionais.»

16.

Curaçau é um dos «países e territórios ultramarinos do Reino dos Países Baixos» enumerados na lista do anexo II do Tratado CE, aos quais se aplicam as disposições da parte IV do Tratado. A Decisão PTU de 1991 aplicava‑se igualmente ao referido território no período em causa.

17.

Em setembro de 2000, nos termos do artigo 26.o, n.o 6, do anexo II da Decisão PTU de 1991 e com a cooperação das autoridades aduaneiras dos Países Baixos e da Alemanha, o Organismo Europeu de Luta Antifraude (a seguir «OLAF») efetuou uma missão em Curaçau. Daí resultou que no período compreendido entre 1997 e 1999, as autoridades aduaneiras de Curaçau emitiram 109 certificados EUR.1 para leite em pó e arroz, apesar de os referidos produtos não preencherem os requisitos necessários para obterem o estatuto de origem preferencial. Tanto o relatório de missão do OLAF, publicado em 24 de outubro de 2000, como a secção «origem» do Comité do Código Aduaneiro constataram que, em Curaçau, o leite em pó originário da União Europeia ou de países terceiros era misturado com arroz originário do Suriname ou da Guiana. Segundo o relatório, as atividades de «mistura» em Curaçau não conferiam ao produto final o estatuto de «produto originário» que lhe permitiria beneficiar das regras de origem.

18.

Além disso, a Comissão alega que, uma vez que os produtos em causa foram posteriormente importados para os Países Baixos e para a Alemanha sem que lhes fossem aplicados direitos aduaneiros, foi solicitado às autoridades dos dois Estados‑Membros que procedessem à cobrança a posteriori dos direitos aduaneiros que não foram cobrados devido ao tratamento preferencial concedido indevidamente.

19.

Em julho de 2005, os Países Baixos colocaram à disposição o montante de 778510,54 euros, correspondente ao montante que não pôde ser cobrado devido à prescrição das ações, mais os juros. A Comissão considera que os Países Baixos cumpriram as suas obrigações no que respeita a esses montantes.

20.

Segundo os documentos obtidos no âmbito dos inquéritos do OLAF, a Comissão calculou que os direitos aduaneiros não cobrados relativos a importações para a Alemanha entre 20 de fevereiro de 1997 e 22 de fevereiro de 2000 ascendem a 18192641,95 euros. As autoridades alemãs só conseguiram apurar uma pequena parte daquele montante (4838383 euros) e afirmaram que o restante tinha prescrito.

21.

Em 19 de maio de 2009, a Comissão adotou uma decisão no processo REC 04/07. Essa decisão foi proferida na sequência do pedido feito pela Alemanha, em que pedia à Comissão para se pronunciar sobre um caso concreto. O caso dizia respeito à importação de um produto que consistia numa mistura de leite em pó e arroz provenientes de Curaçau efetuada por uma empresa alemã entre janeiro de 1999 e abril de 2000. Em 20 de dezembro de 2006, tendo em conta as conclusões do OLAF de 2000 e após vários recursos, as autoridades alemãs notificaram a empresa de que era devedora dos direitos aduaneiros. A empresa requereu a isenção desses direitos ao abrigo do artigo 220.o, n.o 2, alínea b), do Código Aduaneiro ( 3 ). A decisão da Comissão afirma, à luz do relatório do OLAF, que as autoridades aduaneiras das Antilhas Neerlandesas sabiam ou deveriam saber que o produto não era elegível para tratamento preferencial. Como o erro foi das autoridades aduaneiras e não podia razoavelmente ser detetado por um operador que atuasse de boa‑fé, a Comissão decidiu que no referido caso o registo de liquidação a posteriori dos direitos de importação não era justificado. Além disso, esta decisão autorizava a dispensa de proceder ao registo de liquidação a posteriori dos direitos, nos casos que envolvam questões de facto e de direito comparáveis.

22.

Por carta de 27 de janeiro de 2012, a Comissão declarou que considerava o Reino dos Países Baixos responsável pelo erro cometido pelas autoridades aduaneiras de Curaçau. Na mesma carta, a Comissão instou os Países Baixos a compensarem o orçamento da União pela perda de recursos próprios, que ascende a 18192641,95 euros, a pagar, o mais tardar, em 20 de março de 2012, a fim de evitar a acumulação de juros de mora (nos termos do artigo 11.o do Regulamento n.o 1150/2000).

23.

Após duas cartas de insistência de 12 de junho de 2012 e de 21 de janeiro de 2013, o Reino dos Países Baixos respondeu a 14 de junho de 2013, expressando o seu desacordo com a interpretação jurídica da Comissão e rejeitando qualquer responsabilidade financeira.

24.

Aruba é igualmente um dos PTU do Reino dos Países Baixos enumerados no anexo II do Tratado CE, aos quais se aplicam as disposições da parte IV do Tratado. À data dos factos, a Decisão PTU de 2001 também se aplicava a este território.

25.

No período compreendido entre 4 de agosto de 2002 e 18 de junho de 2003, foram apresentadas 1929 declarações de importação, acompanhadas de certificados EUR.1 anexos para introdução em livre prática nos Países Baixos de produtos declarados como remessas de grumos e «sêmolas de arroz» originários de Aruba.

26.

Depois de ter levado a cabo uma investigação, o OLAF informou as autoridades neerlandesas, em 23 de dezembro de 2004, que as autoridades de Aruba tinham emitido certificados de origem EUR.1 para produtos que não cumpriam os requisitos exigidos para serem qualificados produtos de origem preferencial, e isto porque as atividades de transformação não eram suficientes para se considerar que os produtos em causa eram originários de Aruba.

27.

Em 1 de agosto de 2005, as autoridades neerlandesas notificaram o importador para o pagamento de 298080 euros. O importador impugnou a decisão notificada nos tribunais nacionais. O Rechtbank Haarlem (Tribunal de Primeira Instância de Haarlem, Países Baixos) considerou que, apesar de os produtos não terem adquirido a origem de Aruba, havia que julgar procedente o pedido do importador ao abrigo do artigo 220.o, n.o 2, alínea b), do Código Aduaneiro. As autoridades neerlandesas comunicaram esta sentença à Comissão em 2010 no âmbito do artigo 870.o, n.o 2, do Regulamento (CEE) n.o 2454/93 ( 4 ).

28.

Por carta de 31 de maio de 2012, a Comissão declarou o Reino dos Países Baixos financeiramente responsável pelos erros cometidos pelas autoridades aduaneiras de Aruba e instou aquele Estado‑Membro a colocar à disposição o montante correspondente de 298080 euros, o mais tardar até 20 de julho de 2012.

29.

Após duas cartas de insistência de 5 de outubro de 2012 e 9 de abril de 2013, o Reino dos Países Baixos respondeu em 14 de junho de 2013, expressando o seu desacordo com a interpretação jurídica da Comissão e rejeitando qualquer responsabilidade financeira.

30.

Considerando que o Reino dos Países Baixos não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbiam por força do Tratado, a Comissão enviou uma notificação para cumprir em 21 de novembro de 2013.

31.

O Reino dos Países Baixos respondeu em 20 de fevereiro de 2014. Na sua resposta, não contestava os factos alegados. No entanto, negou ter qualquer responsabilidade financeira pelas consequências dos erros administrativos cometidos pelas autoridades aduaneiras de Aruba e de Curaçau.

32.

Em 17 de outubro de 2014, a Comissão enviou o seu parecer fundamentado ao Reino dos Países Baixos, no qual mantinha a posição expressada na notificação para cumprir. O prazo fixado para adotar as medidas necessárias para dar cumprimento ao parecer fundamentado terminava em 17 de dezembro de 2014. O pedido do Reino dos Países Baixos de prorrogação deste prazo até janeiro de 2015 foi indeferido pela Comissão por carta de 22 de dezembro de 2014.

33.

Na sua carta de 19 de novembro de 2015, o Reino dos Países Baixos respondeu ao parecer fundamentado, declinando qualquer responsabilidade financeira.

34.

Uma vez que o Reino dos Países Baixos não colocou à disposição do orçamento da União o montante de 18490721,95 euros, acrescido de juros, a Comissão decidiu intentar a presente ação.

35.

Na sua petição de 30 de junho de 2017, a Comissão pede que o Tribunal de Justiça se digne:

36.

O Reino dos Países Baixos pede que o Tribunal de Justiça se digne:

37.

Por Despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 4 de janeiro de 2018, foi admitida a intervenção do Reino Unido em apoio dos pedidos do Reino dos Países Baixos.

38.

Quer a Comissão quer o Governo dos Países Baixos apresentaram alegações orais na audiência realizada em 2 de outubro de 2018, na qual participou igualmente o Reino Unido.

39.

Antes de apreciar a ação quanto ao mérito, importa analisar primeiro a questão prévia de inadmissibilidade suscitada pelo Reino dos Países Baixos.

40.

É jurisprudência assente que os elementos essenciais de facto e de direito em que assenta uma ação devem decorrer, de forma coerente e compreensível, do texto da própria petição. A ação deve permitir ao Estado‑Membro e ao Tribunal de Justiça apreender exatamente o alcance da violação do direito da União imputada. Isso deve permitir ao Estado‑Membro apresentar utilmente os seus meios de defesa e ao Tribunal de Justiça verificar a existência do incumprimento alegado ( 6 ).

41.

No presente caso, o Reino dos Países Baixos contesta a admissibilidade da ação com o fundamento de que não cumpre os referidos requisitos. Este Estado‑Membro sublinha, em particular, que o pedido da Comissão não é coerente. Isto porque em alguns pontos da sua ação, a Comissão parece defender que o Reino dos Países Baixos é diretamente responsável nos termos do direito da União pelas ações das autoridades dos PTU, como se se tratasse das suas próprias autoridades, a passo que em outros pontos, a Comissão salienta o facto de o Reino dos Países Baixos não ter adotado «medidas adequadas» para evitar a emissão incorreta dos certificados EUR.1 pelas autoridades aduaneiras de Aruba e de Curaçau.

42.

Concordo que a Comissão não é clara quanto a esta questão. No entanto, na minha opinião, essa deficiência é simplesmente um ponto fraco da argumentação da Comissão quanto ao mérito do processo, ligada à dificuldade de definir com precisão a obrigação jurídica específica aparentemente não cumprida pelo Reino dos Países Baixos ao não compensar o orçamento da União.

43.

No entanto, não estou convencido de que esta falta de precisão jurídica seja suficiente para tornar a ação incompreensível e, portanto, inadmissível. Parece‑me que o Reino dos Países Baixos pôde compreender a natureza e o alcance do incumprimento imputado. Considero que este exerceu efetivamente os seus direitos de defesa no que diz respeito àquelas alegações. O objeto da ação foi identificado com suficiente pormenor para que o Tribunal de Justiça não tome uma decisão ultra petita. Por conseguinte, considero que a presente ação deve ser declarada admissível.

44.

A Comissão pede que se declare que o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 5.o CE. Alega que tal aconteceu porque [o Reino dos Países Baixos] não compensou a perda de um montante de recursos próprios, que devia ter sido apurado e colocado à disposição do orçamento da União nos termos dos artigos 2.o, 6.o, 10.o, 11.o e 17.o do Regulamento n.o 1552/1989 e sustenta que tal não teria ocorrido se os certificados de circulação de mercadorias EUR.1 não tivessem sido emitidos em violação das Decisões PTU. Em concreto, as disposições violadas são a) o artigo 101.o, n.o 1, da Decisão PTU de 1991 e o artigo 12.o, n.o 6, do seu anexo II, no que respeita à importação de leite em pó e arroz provenientes de Curaçau entre de 1997 e 2000, e b) o artigo 35.o, n.o 1, da Decisão PTU de 2001 e o artigo 15.o, n.o 4, do seu anexo III, no que respeita à importação de grumos e sêmolas de arroz provenientes de Aruba entre 2002 e 2003.

45.

Nos n.os 33 a 46 das minhas Conclusões apresentadas simultaneamente no processo Comissão/Reino Unido, salientei as dificuldades que coloca a estrutura «em cascata» ou de «matriosca» do pedido apresentado pela Comissão. No entanto, depois de ter analisado a ação intentada pela Comissão nessas conclusões, sugiro que, quanto à sua natureza, a ação seja entendida, efetivamente no sentido de que se destina a declarar que, mediante uma pretensa ilegalidade imputável a um Estado‑Membro, não se compensaram as perdas/os prejuízos causados aos recursos próprios da União. A principal diferença reside no objeto da ação, que não consiste unicamente numa declaração abstrata de um incumprimento continuado do direito da União por um Estado‑Membro, mas, na realidade, num pedido que se declare a ilegalidade e se quantifiquem os prejuízos causados por violações específicas do direito da União no passado.

46.

Nos n.os 48 a 64 das mesmas conclusões, observei que não encontro nada no texto, na finalidade e na sistemática geral dos Tratados que deva impedir, em princípio, a Comissão de intentar uma ação dessa natureza no Tribunal de Justiça como ação por incumprimento nos termos do artigo 258.o TFUE. No entanto, também sugiro que, se a Comissão pedir o pagamento de montantes específicos e exatos de perdas alegadamente causadas por um Estado‑Membro por violações específicas do direito da União, deve demonstrar quer a ilegalidade quer as perdas em causa, em conformidade com os critérios e condições exigidos para a responsabilidade do Estado (n.os 65 a 73). Não pode «transpor» o regime específico dos recursos próprios para outro Estado‑Membro ao qual esse critério não é manifestamente aplicável (n.os 74 a 84).

47.

Todos estes elementos são igualmente aplicáveis no âmbito do presente caso, pelo menos no que respeita à situação em Curaçau. Também aí, a alegada perda de recursos próprios foi sofrida em outro Estado‑Membro (B). A situação em Aruba é algo diferente. Dado que a Comissão apresentou este processo como um incumprimento comum alegadamente cometido pelos Países Baixos em relação a ambos os PTU, analisarei as duas situações em conjunto. No entanto, em jeito de final nota da presente secção, desejo salientar a relevância do facto de, no que respeita às importações provenientes de Aruba, a perda de recursos próprios ter sido sofrida diretamente no território dos Países Baixos (C).

48.

A Comissão alega que o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do princípio da cooperação leal. Isto porque não compensou as perdas de recursos próprios que deviam ter sido apurados e colocados à disposição do orçamento da União Europeia nos termos do Regulamento n.o 1552/89 e do Regulamento n.o 1150/2000 se não tivessem sido emitidos os certificados de circulação de mercadorias EUR.1 em violação das disposições pertinentes das Decisões PTU para as importações de leite em pó e arroz provenientes de Curaçau entre 1997 e 2000 e de grumos e «sêmolas de arroz» provenientes de Aruba entre 2002 e 2003.

49.

Para determinar se houve um incumprimento da obrigação de compensação das perdas, como alega a Comissão, há que aferir em primeiro lugar se existe essa obrigação de compensar: que obrigação jurídica exata é que o Reino dos Países Baixos supostamente violou ao não compensar o orçamento da União? Em seguida, para desencadear a responsabilidade do Estado pelas perdas causadas à União Europeia, essa violação tem de ser suficientemente caracterizada e deve existir um nexo de causalidade entre a violação suficientemente caracterizada e o prejuízo alegadamente ocorrido pelo qual a compensação é pedida.

50.

De acordo com as Decisões PTU (artigo 101.o, n.o 1, da Decisão PTU de 1991 e artigo 35.o, n.o 1, da Decisão PTU de 2001), os produtos originários dos PTU podem ser importados na União Europeia com isenção de direitos aduaneiros e de encargos de efeito equivalente. A qualidade de produtos originários deve ser registada em certificados EUR.1 conforme descrito no anexo II da Decisão PTU de 1991 e no anexo III da Decisão PTU de 2001.

51.

No decurso do procedimento pré‑contencioso, o Reino dos Países Baixos reconheceu que as autoridades aduaneiras de Curaçau e de Aruba não respeitaram as disposições pertinentes relativas aos certificados EUR.1. Emitiram certificados para produtos que não cumpriam as condições acima referidas. É, por conseguinte, ponto assente que as autoridades de Curaçau e de Aruba cometeram erros quando emitiram certificados EUR.1 contrários às Decisões PTU aplicáveis.

52.

O Reino dos Países Baixos também não impugnou os montantes reclamados pela Comissão (18490721,95 euros, correspondentes a 18192641,95 euros quanto aos certificados emitidos em Curaçau, e 298080 euros quanto aos certificados emitidos em Aruba) que representam o valor total dos direitos aduaneiros que devia ter sido cobrado se não tivesse sido concedido o estatuto preferencial aos produtos importados.

53.

Assim, no caso em apreço, contrariamente ao processo C‑391/17, Comissão/Reino Unido ( 7 ), o «incumprimento inicial» não é contestado. Estou plenamente ciente da linha da jurisprudência do Tribunal de Justiça segundo a qual «compete de qualquer modo ao Tribunal de Justiça declarar se o incumprimento alegado existe ou não, mesmo que o Estado‑Membro não conteste o incumprimento» ( 8 ). No entanto, na minha opinião, este princípio deve ser interpretado razoavelmente no sentido de que se aplica ao âmbito e ao alcance das obrigações jurídicas invocadas no âmbito de um processo por incumprimento, o que deve ser interpretado e apreciado pelo Tribunal de Justiça de forma independente. Essa posição é dificilmente aplicável a factos que não são contestados.

54.

Por conseguinte, a questão essencial no presente caso consiste em a) compreender a fonte exata da obrigação legal de o Reino dos Países Baixos compensar o orçamento da União em tal situação, e em saber b) se o incumprimento dessa obrigação se pode considerar equivalente a uma violação suficientemente caracterizada.

55.

A Comissão não alega que as violações das Decisões PTU sejam diretamente imputáveis ao Reino dos Países Baixos. Tal como indicado na análise da questão prévia de inadmissibilidade ( 9 ), apesar de uma certa confusão sobre esta matéria nas suas observações escritas, a Comissão confirmou, quando explicitamente interpelada para clarificar este ponto na audiência, que o objetivo da sua ação não era determinar a quem são imputáveis as violações das Decisões PTU.

56.

Pelas razões enunciadas nos n.os 91 a 97 das minhas Conclusões paralelas no processo Comissão/Reino Unido estou disposto a admitir que existe efetivamente, em qualquer caso, uma responsabilidade geral de um Estado‑Membro que mantém uma relação especial com o PTU em causa quanto à adoção de todas as medidas adequadas para prevenir e acompanhar as violações do direito da União que podem decorrer de comportamentos (ações ou omissões) no quadro do regime de associação. No entanto, tal como foi igualmente explicado nessas conclusões, partindo dessa afirmação geral, há ainda um longo caminho argumentativo a percorrer antes que se possa (se é que é de todo possível) chegar à conclusão de que esse Estado‑Membro é também automaticamente responsável financeiramente por qualquer montante reclamado pela Comissão que devia ter sido apurado e colocado à disposição como recursos próprios da União noutro Estado‑Membro. Significa isto também que, através do processo previsto no artigo 258.o TFUE, a Comissão pode exigir o pagamento de qualquer alegada violação das Decisões PTU a um Estado‑Membro que mantém uma relação especial com um PTU, independentemente da natureza da violação e/ou dos processos de resolução de litígios previstos nos respetivos regimes de associação? Exigiria então o direito da União, em substância, a reintrodução plena da administração direta pelo Estado‑Membro com o qual [os PTU] mantêm uma «relação especial»?

57.

À semelhança da abordagem proposta no processo C‑391/17, Comissão/Reino Unido, não creio que o Tribunal de Justiça tenha de debruçar‑se pormenorizadamente sobre essa questão no âmbito do presente caso. Mesmo que se admitisse, no âmbito do regime geral de responsabilidade do Estado pelas perdas causadas à União, que a ilegalidade imputada consistia em não pôr em prática garantias e controlos suficientes que pudessem ter impedido a emissão de certificados ilegais pelas autoridades dos PTU ( 10 ), eu simplesmente não consigo ver, atendendo aos factos e ao contexto do presente caso, como é que essa violação poderia ser qualificada como suficientemente caracterizada.

58.

Ao contrário do critério objetivo utilizado na apreciação da violação do direito da União no contexto de uma ação por incumprimento tradicional, o critério a preencher ao avaliar a violação do direito da União que alegadamente tenha dado origem a perdas de recursos próprios a serem compensadas por um Estado‑Membro é mais exigente. Nem toda a ilegalidade dá automaticamente lugar a responsabilidade. Há que estar na presença de uma violação suficientemente caracterizada para acionar uma obrigação de compensar o prejuízo causado à União Europeia por um Estado‑Membro.

59.

De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o critério para determinar se existe uma violação suficientemente caracterizada «dependente da margem de apreciação». Nos casos em que os Estados‑Membros dispõem de margem de apreciação, uma violação suficientemente caracterizada implica que tenha havido uma violação manifesta e grave, por um Estado‑Membro, aos limites dessa margem de apreciação ( 11 ).

60.

Além disso, outros fatores a ter em conta na avaliação do caráter «suficiente caracterizado» de uma violação do direito da União incluem «o grau de clareza e de precisão da regra violada, o âmbito da margem de apreciação que a regra violada deixa às autoridades nacionais ou [da União], o caráter intencional ou involuntário do incumprimento verificado ou do prejuízo causado, o caráter desculpável ou não de um eventual erro de direito, o facto de as atitudes adotadas por uma instituição [da União] terem podido contribuir para a omissão, a adoção ou a manutenção de medidas ou práticas nacionais contrárias ao direito [da União]» ( 12 ).

61.

Há três elementos particularmente importantes a este respeito no caso em apreço. O primeiro é a ampla margem de apreciação de que goza o Reino dos Países Baixos quando decide sobre as medidas adequadas para cumprir a «obrigação principal» à luz do princípio do respeito pelas suas disposições constitucionais e identidade constitucional. O segundo é a atribuição de competências e o quadro institucional da Decisão PTU, que atribui diretamente às autoridades do PTU responsabilidades a prosseguir em aplicação da Decisão PTU. O terceiro, e quiçá particularmente importante, é a natureza pouco clara do regime de responsabilidade de um Estado‑Membro que mantém uma relação especial com um (ou mais) PTU no quadro das Decisões PTU no que diz respeito a erros administrativos cometidos pelas autoridades dos PTU.

62.

Em primeiro lugar, a Comissão, sem referir especificamente as medidas que, na sua opinião, o Reino dos Países Baixos deveria ter tomado, remeteu para os artigos 51.o e 52.o da Carta do Reino dos Países Baixos ( 13 ). O Governo dos Países Baixos respondeu que considerar esse Estado‑Membro responsável pelos atos das autoridades aduaneiras de Aruba e de Curaçau consubstanciaria uma violação do artigo 4.o, n.o 2, do TUE ( 14 ).

63.

Com efeito, as Decisões PTU reconhecem expressamente a necessidade de respeitar o quadro constitucional da relação entre os PTU e os Estados‑Membros com os quais mantêm uma relação especial. O mecanismo de parceria específica integrado no sistema das Decisões PTU tem por objetivo respeitar a repartição constitucional de competências e responsabilidades entre os PTU e os Estados‑Membros, como resulta, em particular, do considerando 12 e do artigo 10.o da Decisão PTU de 1991, e é posteriormente refletido nos artigos 234.o a 236.o da referida Decisão, bem como no artigo 7.o da Decisão PTU de 2001. Resulta destas disposições que o legislador da União pretendeu estabelecer um equilíbrio entre a necessidade de garantir a efetividade da associação com os PTU, por um lado, e o respeito pelas específicas e, muitas vezes, bastante complexas disposições constitucionais dos Estados‑Membros e dos seus PTU, por outro (constituindo o cerne da Parte IV do Tratado CE, consagrada a um regime de associação com os PTU).

64.

Em segundo lugar, como avançou o Governo dos Países Baixos nas suas observações escritas, as Decisões PTU conferem competências expressas às autoridades dos PTU que são diferentes das que incumbem aos Estados‑Membros, em particular, quanto ao mecanismo e às disposições específicas em matéria de cooperação administrativa. As decisões PTU reconhecem competências específicas às autoridades dos PTU, tanto no mecanismo de parceria geral como no âmbito do sistema específico de cooperação administrativa no domínio da emissão de certificados EUR.1 ( 15 ). Além disso, o artigo 9.o da Decisão PTU de 2001 reconhece explicitamente o papel primordial das autoridades dos PTU na gestão corrente da decisão no domínio do comércio e o papel subsidiário dos Estados‑Membros («caso seja necessário»), e sempre «respeitando plenamente as competências institucionais, jurídicas e financeiras de cada um dos parceiros».

65.

É difícil daí deduzir a forma como poderiam, no contexto específico de repartição de competências, os erros das autoridades aduaneiras de um PTU dar imediata e automaticamente origem a uma violação do dever de cooperação leal por parte do Estado‑Membro em causa, quando não existam outras circunstâncias, o que não parece suceder no caso em apreço. Com efeito, a Comissão não apresentou qualquer outro argumento, tal como não ter em conta advertências, a falta de cooperação com o OLAF, a deficiente ou a falta de acompanhamento dos atos ilícitos que esse Estado‑Membro conhecia ou deveria razoavelmente ter conhecido, a ausência de participação ou de colaboração no âmbito dos mecanismos do procedimento de parceria ou do sistema de cooperação administrativa.

66.

Em terceiro lugar, e na minha opinião, muito importante, o facto é que não há (e nunca houve) quaisquer obrigações expressas na Decisão PTU que estabeleçam um regime específico de responsabilidade dos Estados‑Membros por atos dos PTU, seja no contexto específico da cooperação aduaneira ou em geral. Com efeito, as duas partes no presente processo por incumprimento chamaram a atenção do Tribunal de Justiça para os trabalhos preparatórios da Decisão PTU de 2013, para a qual a Comissão propôs uma disposição nesse sentido ( 16 ), mas que foi manifestamente rejeitada no processo legislativo no Conselho. As declarações relativamente a essa proposta da Comissão, anexadas à ata do Conselho — tanto pela Comissão como por um grupo de Estados‑Membros ( 17 ) — testemunham o facto de a questão da responsabilidade dos Estados‑Membros por atos dos seus PTU no que respeita a erros administrativos destes últimos dificilmente poder ser considerada uma questão não controversa que resultaria claramente das diferentes versões da Decisão PTU.

67.

Tendo em conta todos estes elementos, mesmo que fosse de aceitar que o dever de cooperação leal podia ser alargado ao ponto de incluir a obrigação do Estado‑Membro com o qual um PTU mantém uma relação especial de compensar a União pelas perdas causadas por violações do direito da União cometidas pelo PTU em causa, o Reino dos Países Baixos não podia ser criticado por ter cometido uma violação suficientemente caracterizada do dever de cooperação leal no presente caso.

68.

O Reino dos Países Baixos também alegou na sua defesa que, considerá‑lo responsável por erros cometidos pelas autoridades aduaneiras de Aruba e de Curaçau implicaria uma violação dos princípios da segurança jurídica e da boa administração. Isto deve‑se ao facto de a Comissão não ter agido num prazo razoável ( 18 ). A Comissão investigou a situação aproximadamente 11 anos (no que diz respeito a Curaçau) e 7 anos (no que diz respeito a Aruba) após o OLAF ter detetado as irregularidades.

69.

Em resposta a este argumento, a Comissão referiu que as perdas de «recursos próprios», só se tornaram definitivas em 2009, com a adoção da Decisão REC e de uma sentença de um tribunal nacional. Por conseguinte, a responsabilidade do Reino dos Países Baixos não deve considerar‑se prescrita. Na audiência, a Comissão insistiu que, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, as ações por incumprimento não estão sujeitas a quaisquer prazos de prescrição. Além disso, a Comissão também referiu na audiência que a aplicação por analogia do artigo 73.o‑A do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 ( 19 ), que prevê um prazo de prescrição de cinco anos para os créditos da União Europeia sobre terceiros, e vice‑versa, não deve ser acolhida. A Comissão alega ainda que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, não existem prazos de prescrição para a cobrança de recursos próprios ( 20 ).

70.

Pode parecer surpreendente mencionar a questão dos prazos de prescrição potencialmente aplicáveis a uma ação no final da apreciação da referida ação quanto ao mérito. No entanto, uma vez que proponho ao Tribunal de Justiça que julgue a presente ação improcedente, tal como o processo paralelo contra o Reino Unido, quanto ao mérito, não existe, de facto, qualquer necessidade de analisar separadamente a questão dos prazos de prescrição nesta fase. Pretendo, no entanto, mencionar esta questão para ilustrar um elemento diferente: as consequências da abordagem «três em um» escolhida pela Comissão para estes dois casos ( 21 ), que com efeito torna difícil estabelecer os prazos de prescrição que, caso existam, deveriam ser aplicáveis a uma ação deste tipo.

71.

Com efeito, na sua argumentação, a Comissão importou elementos pertencentes à natureza específica dos processos por incumprimento do artigo 258.o TFUE (não haver limitações temporais para intentar uma ação por incumprimento) ( 22 ). bem como da aplicação do sistema específico de recursos próprios (não haver limitações temporais para ações de cobrança) ( 23 ), e alega que elas são aplicáveis a uma ação que, em última análise, se baseia na determinação de uma obrigação compensar as perdas, independentemente do facto de que as ações de responsabilidade do Estado estão, regra geral, sujeitas a prazos de prescrição ( 24 ).

72.

Por último, ao longo deste processo, a Comissão sustentou que existe um incumprimento comum do direito da União decorrente da emissão incorreta de certificados EUR.1 em Aruba e em Curaçau.

73.

No entanto, no que diz respeito à situação de Aruba, há que salientar que os certificados EUR.1 foram apresentados e aceites no âmbito de procedimentos aduaneiros realizados pelos Países Baixos. As autoridades aduaneiras dos Países Baixos tentaram cobrar direitos aduaneiros, mediante o envio de uma injunção de pagamento ao importador. Contudo, o importador impugnou com êxito esta decisão administrativa nos órgãos jurisdicionais nacionais, que se pronunciaram em seu favor com base no artigo 220.o, n.o 2, alínea b), do Código Aduaneiro.

74.

Importa, no entanto, recordar que, tal como resulta do Acórdão do Tribunal de Justiça no processo Comissão/Dinamarca, a aplicação do artigo 220.o, n.o 2, alínea b), do Código Aduaneiro não se opõe à obrigação de o Estado‑Membro apurar e colocar à disposição fundos que pertençam aos recursos próprios da União que não tenham sido cobrados junto de importadores privados. Com efeito, os Estados‑Membros são obrigados a apurar os recursos próprios da União logo que as suas autoridades estejam em condições de calcular o montante dos direitos resultante de uma dívida aduaneira e de determinar o devedor, independentemente da questão de saber se os critérios para aplicação do artigo 220.o, n.o 2, alínea b), do Código Aduaneiro estão preenchidos. Só a verificação das condições previstas no artigo 17.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1552/89 (força maior ou razões não imputáveis ao Estado‑Membro que tornou os montantes incobráveis) permite a um Estado‑Membro desonerar‑se dessa obrigação ( 25 ).

75.

No entanto, tal como alegado corretamente pelo Reino dos Países Baixos nas suas observações escritas, a Comissão não invocou uma violação direta do «regulamento relativo aos recursos próprios» que seja imputável às autoridades aduaneiras neerlandesas por não ter cobrado os direitos aduaneiros pela importação para o território dos Países Baixos. Deste modo, a Comissão não forneceu quaisquer informações para determinar se as condições do artigo 17.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1552/89, conforme alterado, se verificavam no presente caso. Em vez disso, a Comissão optou por uma fundamentação diferente.

76.

Assim, uma vez que a Comissão não pediu essa declaração e, em qualquer caso, como o Tribunal de Justiça não está em condições para proferir uma decisão a este respeito devido à falta de provas, proponho que a ação da Comissão seja improcedente igualmente no que diz respeito à situação de Aruba.

77.

Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. O Reino dos Países Baixos pediu a condenação da Comissão nas despesas, tendo esta sido vencida. A Comissão deve, por conseguinte, ser condenada nas despesas.

78.

Nos termos do artigo 140.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, os Estados‑Membros que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas. Em conformidade com essa disposição, o Reino Unido suportará as suas próprias despesas.

79.

À luz das considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça se digne: