1. 

Os requisitos de imigração mais restritivos impostos aos nacionais turcos, introduzidos pela Alemanha em outubro de 1980, que impedem o reagrupamento familiar entre um trabalhador turco, residente de longa duração nesse Estado‑Membro, e o seu cônjuge turco, são proibidos pelos acordos bilaterais entre a União Europeia e a Turquia? O presente pedido de decisão prejudicial do Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Alemanha) suscita questões quanto ao âmbito de aplicação temporal e material da cláusula de «standstill» constante do artigo 7.o da Decisão n.o 2/76 ( 2 ) relativa à execução do artigo 12.o do Acordo de Associação CEE‑Turquia (a seguir «Acordo de Associação») ( 3 ) no que respeita à livre circulação de trabalhadores. É facultada ao Tribunal de Justiça a oportunidade de esclarecer o âmbito de aplicação temporal de duas decisões sucessivas do Conselho de Associação CEE‑Turquia ( 4 ) — a Decisão n.o 2/76 e a Decisão n.o 1/80 ( 5 ) — e de explicar de modo mais aprofundado a interpretação que deve ser dada a estas decisões.

2.

O Acordo de Associação foi celebrado em 1963. Em conformidade com o artigo 2.o, n.o 1, a Associação tem por objeto promover o reforço contínuo e equilibrado das relações comerciais e económicas entre as Partes Contratantes. A Associação devia incluir uma fase preparatória, uma fase transitória e uma fase definitiva ( 6 ). Durante a fase preparatória, a Turquia devia reforçar a sua economia com o objetivo de poder assumir as obrigações que lhe caberiam durante as duas fases subsequentes ( 7 ). A fase transitória tinha como objetivo o estabelecimento progressivo de uma união aduaneira entre as partes e a aproximação das suas políticas económicas ( 8 ). A fase definitiva, baseada numa união aduaneira, implicava o reforço da coordenação das políticas económicas da Turquia e da União Europeia ( 9 ).

3.

O artigo 9.o dispõe que, no domínio da aplicação do Acordo, e sem prejuízo das disposições especiais suscetíveis de serem adotadas em aplicação do artigo 8.o, será proibida qualquer discriminação exercida com base na nacionalidade, em conformidade com o princípio enunciado no que é atualmente o artigo 18.o TFUE.

4.

O Capítulo 3 intitula‑se «Outras disposições de caráter económico». Neste capítulo, o artigo 12.o dispõe que «[a]s Partes Contratantes acordam em inspirar‑se nos artigos [45.o TFUE, 46.o TFUE e 47.o TFUE] na realização progressiva entre si da livre circulação de trabalhadores».

5.

Em 1970, a CEE e a Turquia assinaram o Protocolo Adicional anexado ao Acordo de Associação, assinalando a passagem da fase preparatória para a fase transitória ( 10 ).

6.

O artigo 36.o dispõe que a livre circulação de trabalhadores entre os Estados‑Membros e a Comunidade será realizada gradualmente, em conformidade com os princípios enunciados no artigo 12.o do Acordo de Associação. Confere poderes ao Conselho de Associação, constituído por força do acordo, para decidir das modalidades necessárias para tal efeito.

7.

O artigo 41.o, n.o 1, introduziu uma cláusula de «standstill» que proíbe as Partes Contratantes de introduzir, nas suas relações mútuas, «novas restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços».

8.

O artigo 59.o dispõe que, «[n]os domínios abrangidos pelo presente Protocolo, a Turquia não pode beneficiar de um tratamento mais favorável do que aquele que os Estados‑Membros aplicam entre si por força do Tratado que institui a Comunidade».

9.

Por força do artigo 62.o, o Protocolo Adicional e seus Anexos fazem parte integrante do Acordo de Associação.

10.

A Decisão n.o 2/76 do Conselho de Associação institui um certo número de medidas destinadas a promover a livre circulação de trabalhadores. Mais especificamente, fixou «as modalidades de execução do artigo 36.o do Protocolo Adicional» para uma primeira fase que «durará quatro anos, a partir de dezembro de 1976» ( 11 ). Contudo, as suas disposições continuariam a ser aplicáveis até ao início da fase subsequente ( 12 ).

11.

O artigo 7.o dispõe:

«Os Estados‑Membros da Comunidade e a Turquia não podem introduzir novas restrições às condições de acesso ao emprego relativamente aos trabalhadores que se encontrem no seu território em situação regular no que se refere à residência e ao emprego.»

12.

O artigo 9.o permite derrogações às disposições da decisão por razões de ordem pública, segurança pública ou saúde pública.

13.

A Decisão n.o 2/76 entrou em vigor em 20 de dezembro de 1976 ( 13 ).

14.

A Decisão n.o 1/80 foi igualmente adotada pelo Conselho de Associação para promover a livre circulação de trabalhadores. O terceiro considerando indica que, no domínio social, é «necessário melhorar o regime de que beneficiam os trabalhadores e os membros da sua família em relação ao regime instituído pela Decisão n.o 2/76».

15.

O artigo 13.o dispõe que:

«Os Estados‑Membros da Comunidade e a Turquia não podem introduzir novas restrições às condições de acesso ao emprego relativamente aos trabalhadores e aos membros da sua família que se encontrem no seu território em situação regular no que se refere à residência e ao emprego.»

16.

O artigo 14.o, n.o 1, possibilita a derrogação das disposições da decisão por razões de ordem pública, segurança pública ou saúde pública.

17.

O artigo 16.o previa que o Conselho de Associação examinaria os resultados da aplicação dessas disposições «com vista à elaboração de soluções que pudessem ser aplicáveis a partir 1 de dezembro de 1983». Contudo, não foram adotadas quaisquer outras medidas ( 14 ).

18.

As disposições pertinentes da Decisão n.o 1/80 eram aplicáveis a partir de 1 de dezembro de 1980 ( 15 ).

19.

Em 1 de julho de 1980, o § 1 do Elfte Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes (Décimo Primeiro Regulamento de alteração do Regulamento de aplicação da Lei dos Estrangeiros) introduziu uma obrigação geral de visto para os nacionais turcos, com efeitos a partir de 5 de outubro de 1980. Antes dessa alteração, os nacionais turcos só necessitavam de uma autorização de residência sob a forma de visto para exercer uma atividade profissional na Alemanha ( 16 ).

20.

Nos termos do § 4 da Aufenthaltsgesetz (Lei sobre a Residência), salvo disposição do direito da União ou regulamentar em contrário, e exceto no caso de existir um direito de residência ao abrigo do Acordo de Associação, os nacionais de países terceiros devem ser titulares de uma autorização de residência para poderem entrar e residir na Alemanha.

21.

O § 5, n.o 2, da Lei sobre a Residência dispõe que só pode ser concedida uma autorização de residência temporária se o nacional de um país terceiro tiver entrado na Alemanha com o visto necessário e tiver já apresentado, no seu pedido desse visto, a informação necessária para a emissão da autorização de residência. Estes requisitos podem ser dispensados se estiverem preenchidos os requisitos materiais para a autorização de residência ou se, atendendo às circunstâncias particulares do caso concreto, não for razoável reiniciar o procedimento de visto. O § 6(3) dispõe que, para estadias de longa durão, é exigido um visto nacional emitido antes de o nacional do país terceiro entrar na Alemanha.

22.

O § 30 da Lei sobre a Residência respeita ao reagrupamento familiar de cônjuges. O cônjuge de um nacional de um país terceiro pode obter uma autorização de residência temporária se puder comunicar em alemão num nível, pelo menos, elementar ( 17 ). A autorização de residência temporária é concedida independentemente desse requisito se o cônjuge não puder demonstrar conhecimentos elementares de alemão por motivo de doença física, mental ou psicológica, ou se, em razão de circunstâncias do caso concreto, não for possível ou razoável esperar que adquira conhecimentos elementares de alemão antes de entrar na Alemanha ( 18 ).

23.

Nefiye Yön é nacional da Turquia. O marido, que é igualmente nacional da Turquia, reside na Alemanha desde 1995. Este último apresentou inicialmente um pedido de asilo que foi recusado. Casou‑se depois com uma cidadã alemã, de quem se divorciou posteriormente. Casou‑se com N. Yön em 2004. É titular de uma autorização de residência permanente desde, pelo menos, 2005 e trabalha numa padaria desde 2009. O casal tem três filhos adultos que moram na Áustria, na Alemanha e na Turquia.

24.

Em 2007, N. Yön apresentou um primeiro pedido de visto na embaixada da Alemanha em Ancara para se juntar ao seu marido, para efeitos de reagrupamento familiar. Em 2011, apresentou dois outros pedidos. Os três pedidos foram, todos eles, indeferidos com fundamento no seu conhecimento insuficiente da língua alemã. Em março de 2013, entrou nos Países Baixos com um visto Schengen neerlandês para visitar a sua irmã, que vivia nesse país. Em abril de 2013 deslocou‑se para a Alemanha para se juntar ao seu marido. Em maio de 2013 pediu, na Alemanha, uma autorização de residência temporária para efeitos de reagrupamento familiar. Foi indicado que tem problemas de saúde e que é analfabeta; consequentemente, indicou‑se que depende da ajuda do seu marido.

25.

A Landeshauptstadt Stuttgart (Capital do Estado Federado de Estugarda) indeferiu o pedido de N. Yön em março de 2014, com fundamento no facto de que esta não tinha demonstrado que era capaz de comunicar em alemão num nível elementar e que tinha entrado na Alemanha sem o visto nacional necessário.

26.

O Verwaltungsgericht (Tribunal Administrativo) julgou procedente o recurso interposto por N. Yön contra tal decisão. Considerou que os fundamentos de indeferimento do seu pedido eram contrários às cláusulas de «standstill» das Decisões n.o 2/76 e n.o 1/80.

27.

A Landeshauptstadt Stuttgart recorreu dessa sentença para o Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Alemanha, a seguir «órgão jurisdicional de reenvio»).

28.

O órgão jurisdicional de reenvio considera que, embora a exigência do conhecimento da língua, à qual está sujeita a emissão de uma autorização de residência temporária prevista no § 30, n.o 1, da Lei sobre a Residência, constituísse uma «nova restrição» na aceção das cláusulas de «standstill», tal exigência poderia, contudo, ser justificada por uma razão imperiosa de interesse geral. A Lei sobre a Residência foi alterada para dar cumprimento ao princípio da proporcionalidade, ao introduzir a possibilidade de o requerente ser dispensado da exigência do conhecimento da língua. Contudo, o órgão jurisdicional de reenvio explica que o presente reenvio não diz respeito à exigência do conhecimento da língua, uma vez que essa questão não foi abordada pelos órgãos jurisdicionais nacionais, mas ao requisito (previsto no § 5, n.o 2, da Lei sobre a Residência) de entrada no território nacional com o visto necessário, que é uma condição prévia para a emissão de uma autorização de residência.

29.

O órgão jurisdicional de reenvio observa, seguidamente, que o requisito relativo ao visto poderia ser considerado como uma «nova restrição» à livre circulação de trabalhadores turcos. Nestas circunstâncias, o órgão jurisdicional de reenvio submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões:

30.

N. Yön apresentou observações muito sucintas. Foram também apresentadas observações escritas mais detalhadas pela recorrente no processo principal, pelo Governo alemão e pela Comissão Europeia. A recorrente no processo principal, o Governo alemão e a Comissão apresentaram alegações orais na audiência de 18 de janeiro de 2018.

31.

O objetivo do Acordo de Associação consiste em estabelecer laços cada vez mais estreitos com a Turquia e promover o reforço contínuo e equilibrado das relações comerciais e económicas entre a Turquia e a União Europeia ( 19 ). Embora a adesão da Turquia à União Europeia constitua um objetivo a longo prazo ( 20 ), a finalidade do Acordo de Associação é essencialmente económica ( 21 ). Estes dois aspetos do Acordo de Associação não são incompatíveis. A «fase definitiva» da Associação é expressamente identificada como uma união aduaneira e a letra e a estrutura do acordo refletem a sua natureza económica ( 22 ). Mas o acordo menciona também expressamente a possibilidade da adesão da Turquia à União Europeia ( 23 ). Este objetivo futuro deverá assentar nos resultados económicos do Acordo de Associação, exigindo, simultaneamente, iniciativas adicionais das partes.

32.

O capítulo 3 do Acordo de Associação («Outras disposições de caráter económico») começa com o artigo 12.o, que identifica o princípio da livre circulação de trabalhadores. O artigo 36.o do Protocolo Adicional estabelece, seguidamente, um calendário de dez anos para realizar a livre circulação de trabalhadores «gradualmente» e dispõe que o Conselho de Associação decidirá «as modalidades necessárias para tal efeito». O Conselho de Associação adotou devidamente a Decisão n.o 2/76 que estabelece o conteúdo da primeira dessas fases graduais ( 24 ). Em 1980, verificou‑se uma «revitalização e um desenvolvimento da Associação» com a adoção da Decisão n.o 1/80 ( 25 ). A partir desse momento, o processo legislativo estagnou. Embora o artigo 16.o da Decisão n.o 1/80 tenha encarregado o Conselho de Associação de «examinar os resultados da aplicação das disposições [relativas à livre circulação de trabalhadores] com vista à elaboração de soluções que pudessem ser aplicáveis a partir de 1 de dezembro de 1983», não foi adotado qualquer instrumento legislativo que aprofundasse a livre circulação de trabalhadores. Consequentemente, como o Tribunal de Justiça já observou, alguns aspetos fundamentais desse objetivo não foram ainda executados e a realização gradual da livre circulação de trabalhadores ainda não foi concretizada ( 26 ).

33.

Ao contrário de alguns outros acordos, tais como o Acordo EEE e o Acordo com a Suíça sobre a livre circulação de pessoas ( 27 ), o Acordo de Associação não prevê uma extensão geral à Turquia das disposições do mercado interno. Não institui a livre circulação de trabalhadores entre a União Europeia e a Turquia. Limita‑se a prever a realização gradual dessa livre circulação ( 28 ). Assim, o Tribunal de Justiça tem declarado reiteradamente que, ao contrário dos trabalhadores da União Europeia, os nacionais turcos não gozam atualmente do direito de livre circulação na União Europeia; o Acordo de Associação garante o gozo de certos direitos apenas no território do Estado‑Membro de acolhimento ( 29 ).

34.

Um acordo internacional celebrado pela União Europeia deve ser interpretado não apenas em função dos seus termos mas também à luz dos seus objetivos ( 30 ). O Tribunal de Justiça recordou que o artigo 31.o da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados ( 31 ) dispõe que um tratado deve ser interpretado de boa‑fé, segundo o sentido comum atribuível aos termos do tratado no seu contexto, e à luz dos respetivos objeto e fim ( 32 ). A identidade dos termos das disposições contidas nos Tratados da União e em acordos internacionais não implica automaticamente uma interpretação uniforme (a seguir «princípio Polydor») ( 33 ).

35.

O princípio Polydor é igualmente aplicável no contexto do Acordo de Associação e dos seus instrumentos de execução. Assim, a questão de saber se é possível aplicar a interpretação de uma disposição da União a uma disposição com redação comparável, semelhante, ou mesmo idêntica, de um acordo celebrado pela UE com um Estado terceiro, depende, designadamente, do objetivo prosseguido por cada disposição no seu próprio contexto específico. Para decidir se uma disposição do direito da União se presta a uma aplicação por analogia no âmbito da Associação CEE‑Turquia, há, consequentemente, que comparar a finalidade prosseguida pelo Acordo de Associação, assim como o contexto em que a mesma se insere, por um lado, e a finalidade e o contexto em que se insere o instrumento em causa do direito da União, por outro ( 34 ). Além disso, a existência de um objetivo de adesão não significa que a jurisprudência que interpreta disposições dos Tratados da União deva ser automaticamente transposta para um acordo com um Estado terceiro ( 35 ).

36.

No artigo 12.o do Acordo de Associação, as partes acordaram em «inspirar‑se» nas disposições de direito primário da União relativas à livre circulação de trabalhadores. Como o advogado‑geral P. Cruz Villalón observou, a expressão «inspirar‑se» demonstra a atribuição de uma natureza exemplar à liberdade económica decorrente do direito primário da União. No entanto, a formulação adotada deixa igualmente claro que a liberdade económica identificada pelo direito primário da União não deve ser integralmente alargada à relação de associação. A expressão «inspirar‑se» não implica uniformidade —, permitindo, pelo contrário, interpretações fundamentalmente diferentes ( 36 ).

37.

Desde o Acórdão Bozkurt, é de jurisprudência constante, deverem os princípios admitidos no contexto das disposições de direito primário da União relativas à livre circulação de trabalhadores ser transpostos, na medida do possível, quanto aos nacionais turcos que beneficiam dos direitos reconhecidos ao abrigo do Acordo de Associação ( 37 ). No entanto, as Partes Contratantes não são obrigadas a aplicar essas regras enquanto tais ( 38 ). Pelo contrário, tais princípios devem ser aplicados à luz da redação e do objetivo da disposição específica interpretada e do sistema que esta institui ( 39 ).

38.

O Tribunal de Justiça mostrou‑se disposto a aplicar generosamente a formulação «na medida do possível» e não hesitou em invocar disposições do direito derivado da União para interpretar as disposições do Acordo de Associação e legislação conexa ( 40 ). Assim, para interpretar o conceito de «membro da família», na aceção do artigo 6.o da Decisão n.o 1/80, o Tribunal de Justiça remeteu para o Regulamento (CEE) n.o 1612/68 ( 41 ). Ao determinar o alcance da exceção de ordem pública prevista no artigo 14.o da Decisão n.o 1/80, o Tribunal de Justiça declarou que «há que aplicar a interpretação dada à mesma exceção em matéria de livre circulação de trabalhadores nacionais dos Estados‑Membros» e, mais precisamente, a Diretiva 64/221/CEE do Conselho ( 42 ).

39.

O Acórdão Toprak chegou mesmo a estabelecer analogias entre a regra de «standstill» do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 e uma cláusula de «standstill» da Sexta Diretiva IVA ( 43 ). (Esse processo foi decidido sem conclusões do advogado‑geral e eu própria tenho algumas dúvidas quanto a saber se é realmente adequado aplicar, por analogia, a interpretação de uma legislação fiscal a disposições relativas ao mercado de trabalho constantes de acordos de associação entre a União Europeia e um país terceiro.)

40.

O Tribunal de Justiça aplicou igualmente por analogia princípios da sua jurisprudência relativa à livre circulação de trabalhadores na União Europeia à livre circulação de trabalhadores entre os Estados‑Membros e a Turquia. Já no Acórdão Kus, o Tribunal de Justiça remeteu para os princípios estabelecidos no Acórdão Antonissen ( 44 ) para declarar que um trabalhador turco podia invocar diretamente o artigo 6.o, n.o 1, da Decisão n.o 1/80 para obter a prorrogação não só da autorização de trabalho, como também da autorização de residência ( 45 ).

41.

O Tribunal de Justiça fez igualmente referência à sua jurisprudência relativa a outros acordos internacionais celebrados com países terceiros, independentemente da sua natureza (quer fossem ou não Acordos de Associação) e do seu objetivo (quer respeitassem ou não à adesão à União Europeia) ( 46 ).

42.

Contudo, a jurisprudência reconheceu também alguns limites significativos à aplicação da formulação «na medida do possível».

43.

Em primeiro lugar, no Acórdão Demirkan, o Tribunal de Justiça declarou que «a interpretação dada às disposições do direito da União, incluindo as do Tratado, relativas ao mercado interno, não pode ser automaticamente transposta para a interpretação de um acordo celebrado entre a União e um país terceiro, salvo disposições expressas para o efeito previstas no próprio acordo» ( 47 ).

44.

Assim, na falta de uma disposição específica no direito da Associação CEE‑Turquia dirigida a uma questão particular, o Tribunal de Justiça recusou expressamente alargar, por analogia, a aplicação de disposições do direito da União a tal questão. No Acórdão Bozkurt, declarou que, na falta de uma disposição específica que reconheça aos trabalhadores turcos o direito de permanecerem no território de um Estado‑Membro depois de aí terem exercido uma atividade laboral, o direito de residência do nacional turco desaparecerá se o interessado for vítima de uma incapacidade total e permanente para o trabalho. Uma vez que as condições em que os trabalhadores da União Europeia podiam exercer o direito de permanência estavam dependentes, em conformidade com o atual artigo 45.o, n.o 3, alínea d), TFUE, da adoção de regulamentos pela Comissão, um regime aplicável ao abrigo desses regulamentos não podia ser transposto, sem mais, para os trabalhadores turcos ( 48 ).

45.

Em segundo lugar, quando os objetivos e o conteúdo de disposições do direito derivado da União excedam os das disposições equivalentes decorrentes do direito da Associação CEE‑Turquia, o Tribunal de Justiça Court excluiu a possibilidade de interpretação deste último por analogia com o primeiro. Por exemplo, o regime de proteção contra uma expulsão, de que os cidadãos da União gozam ao abrigo do artigo 28.o, n.o 3, alínea a), da Diretiva 2004/38/CE ( 49 ), não podia ser transposto mutatis mutandis para as garantias contra uma expulsão conferidas aos nacionais turcos nos termos do artigo 14.o, n.o 1, da Decisão n.o 1/80. Ao decidir desse modo, o Tribunal de Justiça observou que o objetivo da Diretiva 2004/38 não era apenas económico, mas visava igualmente reforçar os direitos dos cidadãos da União; que a sua base legal era mais ampla do que as disposições relativas à livre circulação de trabalhadores; e que os dois regimes em causa não podiam ser considerados equivalentes ( 50 ).

46.

Em terceiro lugar, o Tribunal de Justiça recusou‑se a transpor a interpretação de uma liberdade do direito da União decorrente da sua jurisprudência para a Associação CEE‑Turquia quando tal interpretação tiver sido dada num acórdão proferido após a adoção das regras da associação e não houver indicações de que as Partes Contratantes, ao assinarem o Acordo de Associação e o Protocolo Adicional, tivessem tido a intenção de estes instrumentos serem interpretados desse modo. Assim, a interpretação do direito da União em matéria de livre prestação de serviços no sentido de incluir a liberdade «passiva» dos destinatários de serviços de se deslocarem a outro Estado‑Membro para aí beneficiarem da prestação de um serviço, reconhecida pela jurisprudência em 1984 ( 51 ), não podia ser transposta para a cláusula de «standstill» relativa à livre prestação de serviços constante do artigo 41.o, n.o 1, do Protocolo Adicional, assinado em 1970 ( 52 ).

47.

As cláusulas de «standstill» nas decisões do Conselho de Associação têm sido objeto de vários reenvios prejudiciais, a começar pelo processo Sevince. No acórdão proferido nesse processo, o Tribunal de Justiça reconheceu o efeito direto dessas cláusulas ( 53 ).

48.

Uma cláusula de «standstill», por si só, não cria direitos ( 54 ). A obrigação que nela se estabelece traduz‑se juridicamente numa simples abstenção. Não opera do mesmo modo que uma norma substantiva que torne inaplicável o direito material que a mesma substitui, mas como uma regra quase processual que estabelece, ratione temporis, as disposições da legislação de um Estado‑Membro à luz das quais se deve apreciar a situação de um cidadão turco que pretende exercer as suas liberdades económicas num Estado‑Membro ( 55 ). Estas disposições podem reger, nomeadamente, as condições materiais ou processuais aplicáveis à primeira admissão, no território do um Estado‑Membro, de nacionais turcos que aí pretendam fazer uso das suas liberdades económicas ( 56 ).

49.

As cláusulas de «standstill» constantes das decisões do Conselho de Associação não põem em causa a competência de princípio dos Estados‑Membros para conduzirem a sua política nacional relativa à imigração ( 57 ). Limitam‑se a impedir a adoção de novas restrições na legislação nacional que possam constituir entraves adicionais à realização gradual da livre circulação de trabalhadores entre os Estados‑Membros e a Turquia. Expresso como uma imagem: congelam, no momento da entrada em vigor da cláusula de «standstill», o direito aplicável em cada Estado‑Membro em matéria de restrições às condições de acesso de cidadãos turcos ao emprego.

50.

A primeira questão respeita ao âmbito de aplicação temporal da cláusula de «standstill» da Decisão n.o 2/76. O órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se essa decisão ainda é aplicável à legislação nacional em questão, que foi adotada em 5 de outubro de 1980 (ou seja, antes da entrada em vigor da Decisão n.o 1/80, em 1 de dezembro de 1980).

51.

A Landeshauptstadt Stuttgart e o Governo alemão sustentam que a Decisão n.o 2/76 e a cláusula de «standstill» nela contida já não podem ser aplicáveis. Alegam que o artigo 59.o, n.o 1, alínea a), da CVDT e a jurisprudência do Tribunal de Justiça no processo Bozkurt militam neste sentido ( 58 ). O Governo alemão alegou na audiência que, ao entrar em vigor, a Decisão n.o 1/80 substituiu retroativamente a Decisão n.o 2/76 para todos os efeitos e tornou‑se, assim, a única referência para apreciar a validade de novas restrições. No entanto, uma vez que já existia no momento em que a Decisão n.o 1/80 entrou em vigor, a legislação alemã em questão não é abrangida pelo âmbito de aplicação da cláusula de «standstill» contida no artigo 13.o desta decisão.

52.

A Comissão sustenta que a cláusula de «standstill» constante do artigo 7.o da Decisão n.o 2/76 continua a ser aplicável a medidas nacionais adotadas entre 1 de dezembro de 1976 e 30 de novembro de 1980 inclusive.

53.

Concordo com a Comissão.

54.

O âmbito de aplicação temporal da Decisão n.o 2/76 é expressamente definido por essa decisão, conjugada com a Decisão n.o 1/80. A Decisão n.o 2/76 entrou em vigor em 20 de dezembro de 1976 ( 59 ) e era aplicável numa «primeira fase» de quatro anos, a partir de 1 de dezembro de 1976. A Decisão n.o 2/76 devia «continuar a aplicar‑se até ao início da fase posterior» ( 60 ). A Decisão n.o 1/80 marcou o começo da fase posterior. Esta decisão entrou em vigor em 1 de julho de 1980 ( 61 ) mas a Secção 1 («Questões relativas ao emprego e à livre circulação de trabalhadores») do Capítulo II («Disposições sociais») era aplicável a partir de 1 de dezembro de 1980 ( 62 ).

55.

Os textos das duas decisões e o sistema de realização gradual da livre circulação de trabalhadores contemplados pelo direito da Associação CEE‑Turquia revelam claramente que a Decisão n.o 1/80 devia suceder, sem interrupção, à Decisão n.o 2/76. A Decisão n.o 2/76 era, assim, aplicável de 20 de dezembro de 1976 a 30 de novembro de 1980 ( 63 ). A secção pertinente da Decisão n.o 1/80 é aplicável desde 1 de dezembro de 1980 ( 64 ).

56.

Nada na Decisão n.o 1/80 ou no sistema geral do direito que decorre da Associação CEE‑Turquia indica que se tenha pretendido atribuir a esta decisão efeitos retroativos sobre o âmbito de aplicação temporal da Decisão n.o 2/76 ou anular esta última ex tunc. A substituição de um ato jurídico pelo que lhe sucede produz efeitos ex nunc, salvo no caso de o ato jurídico sucessor ter efeitos retroativos ou anular o ato anterior ex tunc ( 65 ).

57.

Acresce que a interpretação proposta pelo Governo alemão criaria, ex post, uma lacuna jurídica. A Decisão n.o 1/80 não pode ser aplicável retroativamente a situações que tenham surgido antes de 1 de dezembro de 1980. Tais situações, que eram anteriormente abrangidas pela Decisão n.o 2/76, passariam — segundo a lógica do Governo alemão — a não ser reguladas com a entrada em vigor da Decisão n.o 1/80 e continuariam a não ser reguladas desde então. Esta solução não pode estar correta.

58.

No Acórdão Bozkurt, O Tribunal de Justiça observou que a Decisão n.o 1/80 constitui uma fase suplementar para assegurar a livre circulação de trabalhadores e substituiu, a partir da sua entrada em vigor, as disposições correspondentes, menos favoráveis, da Decisão n.o 2/76 ( 66 ). Contudo, segundo a leitura que faço desse acórdão, o Tribunal de Justiça não sugeriu de modo nenhum que, ao entrar em vigor, a Decisão n.o 1/80 tivesse eliminado os efeitos legais produzidos pela Decisão n.o 2/76 relativamente a factos (no caso em apreço, a entrada em vigor das normas controvertidas alemãs em 5 de outubro de 1980) ocorridos durante a vigência desta última.

59.

Concluo, portanto, que a legalidade de novas restrições à livre circulação de trabalhadores introduzidas por um Estado‑Membro entre o momento da entrada em vigor da Decisão n.o 2/76 e o momento da entrada em vigor da Decisão n.o 1/80 deve ser apreciada à luz do artigo 7.o da Decisão n.o 2/76.

60.

Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se, à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à cláusula de «standstill» do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80, a cláusula de «standstill» do artigo 7.o da Decisão n.o 2/76 deve ser interpretada no sentido de proibir a aplicação de novas restrições ao reagrupamento familiar de membros da família de trabalhadores turcos.

61.

A Landeshauptstadt Stuttgart e o Governo alemão alegam que o reagrupamento familiar não é abrangido pelo âmbito de aplicação da cláusula de «standstill» do artigo 7.o da Decisão n.o 2/76, uma vez que esta disposição não respeita a membros da família de nacionais turcos. A Landeshauptstadt Stuttgart acrescenta que os nacionais turcos estão também sujeitos à obrigação de visto por força do direito da União ( 67 ).

62.

A Comissão sustenta que, à semelhança das cláusulas de «standstill» do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 e do artigo 41.o, n.o 1, do Protocolo Adicional, o artigo 7.o da Decisão n.o 2/76 abrange igualmente o reagrupamento familiar. A jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa a estas disposições ( 68 ) deve agora ser transposta para a cláusula de «standstill» da Decisão n.o 2/76.

63.

Como a Comissão afirmou, com razão, nas suas observações escritas, a questão de saber se a expressão «novas restrições às condições de acesso ao emprego» deve incluir restrições ao reagrupamento familiar não foi regulada por nenhum instrumento legislativo do direito decorrente da Associação CEE‑Turquia. Começarei, portanto, por analisar o âmbito e a interpretação desta frase e debruçar‑me‑ei seguidamente sobre a questão de saber se a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à interpretação desta expressão no contexto da Decisão n.o 1/80 deve ser transposta para Decisão n.o 2/76 que a precede.

64.

A questão do reagrupamento familiar no direito da Associação CEE‑Turquia em matéria de livre circulação de trabalhadores foi abordada pela primeira vez no acórdão Demirel ( 69 ), em que a mulher de um nacional turco que vivia e trabalhava na Alemanha tinha recebido uma ordem para abandonar o país pelo facto de o seu visto ter expirado. O visto em questão era válido apenas para efeitos de visita e não para reagrupamento familiar.

65.

Nas suas conclusões, o advogado‑geral M. Darmon examinou o alcance da cláusula de «standstill» da Decisão n.o 1/80 no contexto do reagrupamento familiar. Salientou que o direito ao reagrupamento familiar dos trabalhadores nacionais de um Estado‑Membro tinha de ter sido introduzido por uma disposição expressa do Regulamento n.o 1612/68. Na falta de uma disposição análoga no direito decorrente do Acordo de Associação CEE‑Turquia, não se podia considerar que tal direito estava implicitamente consagrado. O reagrupamento familiar, embora seja um elemento necessário à realização da livre circulação de trabalhadores, só se torna um direito depois de a liberdade por ele condicionada ter produzido efeitos e de ter sido adotada uma disposição especial relativa a esse reagrupamento. O advogado‑geral M. Darmon concluiu que a cláusula de «standstill» do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80«é relativa ao acesso ao emprego e não ao reagrupamento familiar. Subordina a permanência dos membros da família a uma autorização concedida pelas autoridades competentes dos Estados partes no acordo. Não pode assim ser interpretada no sentido de que inclui um direito ao reagrupamento familiar […]» ( 70 ).

66.

O Tribunal de Justiça subscreveu esta conclusão. Observou que a Decisão n.o 1/80 era a única decisão adotada pelo Conselho de Associação, com vista à realização gradual da livre circulação de trabalhadores ( 71 ) e esta decisão proibia novas restrições no que respeita às condições de acesso ao emprego dos trabalhadores turcos já regularmente integrados no mercado de trabalho de um Estado‑Membro. Não foi adotada qualquer decisão no domínio do reagrupamento familiar ( 72 ). O Tribunal de Justiça procedeu, portanto, ao exame do processo que lhe tinha sido submetido exclusivamente à luz dos artigos 7.o e 12.o do Acordo de Associação e do artigo 36.o do Protocolo Adicional. Declarou que o artigo 12.o do Acordo de Associação e o artigo 36.o do Protocolo Adicional «revestem um caráter essencialmente programático e não constituem disposições suficientemente precisas e determinadas para serem suscetíveis de diretamente regularizar a situação dos trabalhadores» e que «não se pode retirar do artigo 7.o do acordo uma proibição de introduzir novas restrições quanto ao reagrupamento familiar» ( 73 ). É perfeitamente claro, portanto, que, no Acórdão Demirel, o Tribunal de Justiça considerou que a Decisão n.o 1/80 (incluindo a cláusula de «standstill» contida no seu artigo 13.o) não abrangia restrições ao reagrupamento familiar dos trabalhadores turcos.

67.

Passados 29 anos, a questão foi novamente submetida ao Tribunal de Justiça no processo Genc ( 74 ). O Tribunal de Justiça comprimiu as quatro questões, muito detalhadas e reconhecíveis, do órgão jurisdicional de reenvio numa única questão, dividida em duas partes: i) uma medida nacional que torna mais difícil o reagrupamento familiar é abrangida pela cláusula de «standstill» do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80, e ii), em caso afirmativo, essa restrição pode, ainda assim, ser justificada? Afastando‑se da sua decisão clara proferida no processo Demirel (sem, contudo, fazer referência a este acórdão), o Tribunal de Justiça respondeu às duas partes desta questão, respetivamente, em sentido afirmativo e em sentido negativo. Vale a pena examinar cuidadosamente o raciocínio seguido pelo Tribunal de Justiça para chegar à primeira parte desta conclusão, antes de perguntar se a mesma deve ser transposta para a decisão que a precedeu, a Decisão n.o 2/76.

68.

O Tribunal de Justiça começou por citar, como jurisprudência assente, um acórdão relativo à liberdade de estabelecimento no âmbito do acordo CEE‑Turquia (Savas) ( 75 )e um acórdão relativo à Decisão n.o 1/80 que respeitava a taxas de emissão de autorizações de residência (Sahin) ( 76 ), para declarar que «as cláusulas de“standstill” enunciadas no artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 e no artigo 41.o, n.o 1, do protocolo adicional proíbem, de forma geral, a introdução de qualquer nova medida interna que tenha como objeto ou efeito sujeitar o exercício por um nacional turco de uma liberdade económica no território do Estado‑Membro em causa a condições mais restritivas do que as que lhe eram aplicáveis quando da entrada em vigor da referida decisão ou do dito protocolo relativamente a esse Estado‑Membro» ( 77 ). No Acórdão Savas (n.os 56 a 63), o Tribunal de Justiça tinha remetido amplamente para acórdãos que diziam respeito à Decisão n.o 1/80, deles retirando princípios que «devem valer igualmente, por analogia, no contexto […] [d]o direito de estabelecimento». No Acórdão Sahin (n.o 65) o Tribunal de Justiça tinha já declarado que, «[p]osto que […] a cláusula de “standstill” enunciada no artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 tem natureza idêntica à da inscrita no artigo 41.o, n.o 1, do protocolo adicional e que estas duas cláusulas prosseguem objetivo idêntico (v. Acórdãos de 11 de maio de 2000, Savas, C‑37/98, Colet., p. I‑2927, n.o 50, bem como Abatay e o., já referido, n.os 70 a 74), a interpretação [do artigo 41.o, n.o 1, do Protocolo Adicional] recordada no número anterior [ ( 78 )] deve valer igualmente no tocante à obrigação de status quo que constitui o fundamento do referido artigo 13.o em matéria de livre circulação dos trabalhadores».

69.

Faço aqui uma interrupção para observar que, no Acórdão Abatay e o., o Tribunal de Justiça tinha já conjugado a redação do artigo 41.o, n.o 1, do Protocolo Adicional, que proíbe, em termos gerais, a introdução de «novas restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços», com a redação do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80, que proíbe «novas restrições às condições de acesso ao emprego relativamente aos trabalhadores e aos membros da sua família que se encontrem [na União Europeia e na Turquia] em situação regular no que se refere à residência e ao emprego»(o sublinhado é meu) ( 79 ). É evidente, contudo, que a redação das duas disposições é sensivelmente diferente. Aplicando os princípios interpretativos consagrados pelo Tribunal de Justiça em jurisprudência anterior — designadamente o princípio Polydor e os princípios gerais de interpretação bem como o princípio da «medida do possível» ( 80 )— haveria que tomar em devida conta a divergência literal bem como o contexto geral e o sistema em que se inserem as medidas (a liberdade de estabelecimento e livre prestação de serviços em termos gerais, no artigo 41.o, n.o 1, do Protocolo Adicional; a livre circulação de trabalhadores realizada gradualmente, no artigo 36.o do Protocolo Adicional, em que se baseia a Decisão n.o 1/80). Tanto a abordagem literal como a teleológica indicam, portanto, que os dois conjuntos de disposições não devem ter exatamente a mesma interpretação e o mesmo alcance.

70.

No Acórdão Genc, o Tribunal de Justiça confirmou, seguidamente, a referência para a análise ao abrigo do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 não é o membro da família que Estado‑Membro vem reagrupar‑se mas o trabalhador turco que reside no Estado‑Membro em questão ( 81 ). No caso em apreço, a questão é, portanto, a de saber se o marido, o Sr. Yön, é afetado negativamente pelas medidas impugnadas (partindo do princípio de que são «novas» restrições), e não a de saber se a mulher, N. Yön, é afetada desse modo. A tónica deve ser colocada nos direitos de livre circulação do trabalhador.

71.

O Tribunal de Justiça prosseguiu, retomando o raciocínio do seu recente Acórdão Dogan. Nesse processo, a mulher de um empresário turco (gerente de uma pequena empresa), estabelecido na Alemanha e aí residente desde 1998, tinha apresentado um pedido de visto, na Turquia, para efeitos de reagrupamento familiar. O pedido foi indeferido com o fundamento de que essa pessoa não tinha os necessários conhecimentos elementares de alemão para lhe ser concedido um visto para efeitos de reagrupamento familiar ( 82 ). O Tribunal de Justiça declarou que esse requisito, introduzido após a entrada em vigor do Protocolo Adicional, era proibido pela cláusula de «standstill» do seu artigo 41.o, n.o 1 ( 83 ).

72.

Referindo‑se ao Acórdão Dogan, o Tribunal de Justiça salientou que «a decisão de um nacional turco de se estabelecer num Estado‑Membro para aí exercer uma atividade económica de forma estável pode ser influenciada negativamente quando a legislação desse Estado‑Membro dificulta ou impossibilita o reagrupamento familiar, de modo que o referido nacional pode, se for caso disso, ver‑se obrigado a escolher entre a sua atividade no Estado‑Membro em causa e a sua vida familiar na Turquia» ( 84 ). Dado que as cláusulas de «standstill» do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 e do artigo 41.o, n.o 1, do Protocolo Adicional são da mesma natureza e prosseguiam um objetivo idêntico, o Tribunal de Justiça concluiu que a interpretação dada ao artigo 41.o, n.o 1, do Protocolo Adicional no Acórdão Dogan podia ser transposta para o processo Genc ( 85 ). O Tribunal de Justiça acrescentou imediatamente que «só na medida em que uma regulamentação nacional que agrava as condições do reagrupamento familiar […] é suscetível de afetar o exercício pelos trabalhadores turcos […] de uma atividade económica no território do Estado‑Membro em causa é que se deve considerar que essa regulamentação está abrangida pelo âmbito de aplicação […] d[o] artigo 13.o da Decisão n.o 1/80» e que «as cláusulas de “standstill” enunciadas no artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 e no artigo 41.o, n.o 1, do protocolo adicional, conforme interpretadas pelo Tribunal de Justiça, não implicam, de forma alguma, o reconhecimento de um direito ao reagrupamento familiar nem de um direito de estabelecimento e de residência a favor dos familiares dos trabalhadores turcos» ( 86 ).

73.

Por fim, o Tribunal de Justiça diferenciou o Acórdão no processo Demirkan ( 87 ) baseando‑se nos factos (uma vez que esse processo respeitava ao beneficiário passivo do direito de receber serviços, não existia uma conexão com o exercício de uma liberdade económica) e declarou que a interpretação por ele dada, baseada no Acórdão Dogan, era «coerente com a desenvolvida pelo Tribunal de Justiça a propósito do artigo 7.o, primeiro parágrafo, da Decisão n.o 1/80, segundo a qual o objetivo desta outra disposição […] consiste em criar condições favoráveis para o reagrupamento familiar no Estado‑Membro de acolhimento, com vista a facilitar o emprego e a residência do trabalhador turco que pertence ao mercado regular de trabalho no Estado‑Membro» ( 88 ).

74.

Com o maior respeito que é devido ao Tribunal de Justiça, a abordagem seguida no Acórdão Genc gera certas dificuldades.

75.

Em primeiro lugar, é ignorada a diferença significativa entre a redação das duas cláusulas de «standstill» contidas em dois instrumentos de nível hierárquico diferente. As Partes Contratantes acordaram em incluir no Protocolo Adicional uma cláusula geral de «standstill» quanto a «novas restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços» ( 89 ). O Conselho de Associação, no exercício dos poderes que lhe foram conferidos pelo artigo 36.o do Protocolo Adicional para realizar «gradualmente» a livre circulação de trabalhadores, concebeu uma cláusula de «standstill» muito mais limitada na Decisão n.o 1/80, que abrange apenas «novas restrições às condições de acesso ao emprego relativamente aos trabalhadores e aos membros da sua família que se encontrem [na União Europeia e na Turquia] em situação regular no que se refere à residência e ao emprego».

76.

Em segundo lugar, o Acórdão Genc está em contradição tanto com o Acórdão Demirel como com jurisprudência mais recente relativa à Associação CEE‑Turquia, em que o Tribunal de Justiça declarou que é necessária uma disposição expressa de uma decisão do Conselho de Associação para conferir um direito adicional a um trabalhador turco ( 90 ). Em minha opinião, o Conselho de Associação podia claramente legislar, com base no artigo 36.o do Protocolo Adicional, sobre as condições que colocassem entraves ao reagrupamento familiar de trabalhadores turcos mas, até agora, não o fez. Em alternativa, o Tribunal de Justiça podia ter abordado os Acórdãos Demirel e Bozkurt no seu Acórdão Genc e, se tivesse querido afastar‑se daqueles, podia ter desenvolvido argumentação mais detalhada (talvez com base na evolução geral da jurisprudência, no papel da Carta dos Direitos Fundamentais, etc.). Mas não o fez.

77.

Em terceiro lugar, importa observar que o direito primário da União em matéria de livre circulação de trabalhadores (artigo 45.o TFUE) não abrange o direito ao reagrupamento familiar. Este direito dos trabalhadores que são nacionais da União Europeia foi introduzido expressamente pelo direito derivado ( 91 ). No Regulamento n.o 1612/68 (já utilizado pelo Tribunal de Justiça como orientação para a interpretação da Decisão n.o 1/80) ( 92 ), é o Título I da Parte 1 que trata do acesso ao emprego. Uma secção subsequente (Título III da Parte 1, intitulado «Da família dos trabalhadores») regula o reagrupamento familiar dos trabalhadores que são nacionais de um Estado‑Membro e que já estão empregados noutro Estado‑Membro. Assim, o Regulamento n.o 1612/68 não associa o reagrupamento familiar ao acesso ao emprego (único objeto identificado pela letra do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80).

78.

Em quarto lugar, outras disposições da Decisão n.o 1/80 relativas a membros da família de trabalhadores referem‑se a pessoas que «tenham sido autorizadas a reunir‑se» a tais trabalhadores ( 93 ) ou residam legalmente no Estado‑Membro de acolhimento ( 94 ). Esta circunstância sugere que não era intenção do Conselho de Associação que a Decisão n.o 1/80 regulasse a primeira entrada de membros da família. E, com efeito, o Tribunal de Justiça declarou expressamente noutra decisão que, no contexto do direito da Associação CEE‑Turquia, «o reagrupamento familiar não constitui um direito dos membros da família do trabalhador migrante turco, antes dependendo, pelo contrário, de uma decisão das autoridades nacionais tomada ao abrigo apenas do direito do Estado‑Membro em causa» ( 95 ); e que os «Estados‑Membros conservaram a competência para regulamentar […] a entrada no seu território de um membro da família de um trabalhador turco» ( 96 ).

79.

Por fim, o próprio Acórdão Genc reitera que o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 incide sobre a situação do trabalhador turco, e não sobre a do membro da família ( 97 ). A primeira entrada de um cidadão turco num Estado‑Membro depende da sua intenção de exercer a sua liberdade económica de aí trabalhar ( 98 ). Curiosamente, a entrada posterior de um membro da família para efeitos de reagrupamento familiar com esse trabalhador parece agora estar sujeita a menos requisitos do que o direito principal do próprio trabalhador.

80.

Ao fazer estas observações, não estou a sugerir que os requisitos de entrada e residência de membros da família de um nacional turco, para efeitos de reagrupamento familiar, não afetarão de algum modo as decisões que este tomará quanto ao exercício de uma atividade económica na União Europeia e à duração da mesma. É evidente que as afetarão. O que está em causa no presente processo é apenas a questão de saber se, através de uma interpretação literal e teleológica, o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 comporta, de forma convincente, o sentido que o Tribunal de Justiça lhe atribuiu no Acórdão Genc.

81.

Tão pouco me oponho à abordagem liberal adotada pelo Tribunal de Justiça ao considerar que existiam «novas restrições» às liberdades económicas dos trabalhadores turcos no que respeita, nomeadamente, à exigência de uma autorização de trabalho para camionistas ( 99 ); à exigência de visto para camionistas não estabelecidos num Estado‑Membro ( 100 ); e à introdução de taxas fiscais para efeitos de obtenção de autorização de residência no Estado‑Membro de acolhimento ( 101 ). Todas estas decisões envolviam restrições que se podiam enquadrar, sem grande dificuldade, no âmbito da letra e da teleologia do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80. Não me parece que se possa dizer o mesmo das novas restrições que afetam o reagrupamento familiar.

82.

O meu ponto de partida é que o direito decorrente da Associação CEE‑Turquia pretende alcançar uma melhoria gradual das condições que regem o emprego de trabalhadores turcos na União Europeia.

83.

A Decisão n.o 2/76 estabeleceu as modalidades da «primeira fase», após a adoção do Protocolo Adicional ( 102 ). O artigo 3.o dessa decisão dispõe que «[a]s crianças turcas que residam legalmente com os seus progenitores num Estado‑Membro […] terão acesso […] aos cursos do ensino geral» e, por conseguinte, é‑lhes concedido o direito de gozarem dos «benefícios respetivos nos termos das legislações nacionais neste domínio» ( 103 ). Não existem outras referências aos membros da família de trabalhadores turcos na Decisão n.o 2/76. A letra da cláusula de «standstill» dessa decisão (artigo 7.o) não contém qualquer indicação no sentido de que visava abranger o reagrupamento familiar.

84.

A Decisão n.o 1/80 regista que é «necessário melhorar o regime de que beneficiam os trabalhadores e os membros da sua família em relação ao regime instituído pela Decisão n.o 2/76» ( 104 ). A única diferença entre a letra das duas cláusulas de «standstill» — o artigo 7.o da Decisão n.o 2/76 e o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 — é, com efeito, a inclusão nesta última, após a frase «novas restrições às condições de acesso ao emprego relativamente aos trabalhadores», de seis palavras adicionais: «e aos membros da sua família».

85.

Uma vez que as duas decisões representam etapas das fases sucessivas da «realização [gradual]» da livre circulação de trabalhadores e que a Decisão n.o 1/80 visa «melhorar o regime» de que beneficiam os trabalhadores e os membros da sua família ao abrigo da Decisão n.o 2/76, a tendência ao longo do tempo devia ser a de passar de um «regime menos favorável» para um «regime mais favorável». Não seria estranho, portanto, interpretar as disposições da Decisão n.o 2/76 num sentido menos extensivo, no que respeita a questões de vida familiar e de membros da família, do que as disposições da Decisão n.o 1/80, que a substituíram.

86.

Pelas razões atrás expostas ( 105 ), a análise feita pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Genc no que respeita ao artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 não é tão sólida quanto seria desejável. Convido o Tribunal de Justiça a não transpor essa interpretação para a anterior cláusula de «standstill» relativa às restrições às condições de acesso ao emprego dos trabalhadores, a saber, o artigo 7.o da Decisão n.o 2/76.

87.

Acrescento que o resultado não é o de privar os trabalhadores turcos de qualquer direito a que os membros da sua família a eles se reúnam no território da União Europeia. A Diretiva 2003/86/CE do Conselho contém a lex generalis que rege o reagrupamento familiar ( 106 ). O direito decorrente da Associação CEE‑Turquia é uma lex specialis, que introduz disposições mais específicas aplicáveis a nacionais turcos quanto às matérias às quais se aplica ( 107 ). Se os trabalhadores turcos não forem abrangidos pela lex specialis, poderão, ainda assim, invocar a lex generalis.

88.

Se o Tribunal de Justiça considerar, contrariamente ao entendimento que expus, que a legislação nacional em questão é abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 7.o da Decisão n.o 2/76, será necessário examinar se o artigo 59.o do Protocolo Adicional afasta a aplicação dessa cláusula de «standstill».

89.

O artigo 59.o do Protocolo Adicional dispõe que, «[n]os domínios abrangidos pelo presente Protocolo, a Turquia não pode beneficiar de um tratamento mais favorável do que aquele que os Estados‑Membros aplicam entre si por força do[s Tratados UE]». Esta disposição reflete, assim, o princípio segundo o qual o estatuto de membro da União Europeia constitui a relação mais profunda e mais especial que um Estado pode obter e que qualquer outra relação entre um país terceiro e a União Europeia (como o Acordo de Associação CEE‑Turquia) tem necessariamente, por conseguinte, de ser menos privilegiada.

90.

O Protocolo Adicional constitui direito primário na hierarquia do direito decorrente da Associação CEE‑Turquia. As decisões adotadas pelo Conselho de Associação no exercício de poderes delegados devem, portanto, ser interpretadas de modo compatível com a regra da «proibição do tratamento mais favorável» que o mesmo estabelece. Observo que acórdãos recentes que incluíram o reagrupamento familiar no âmbito de aplicação da cláusula de «standstill» do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 não parecem ter abordado este critério de interpretação suplementar e necessário ( 108 ).

91.

Dito isto, o Tribunal de Justiça aplicou anteriormente o artigo 59.o do Protocolo Adicional no contexto da livre circulação de trabalhadores turcos e declarou acertada e reiteradamente que os nacionais turcos não podem ser colocados numa posição mais favorável do que a dos cidadãos da União ( 109 ). Existem duas correntes de jurisprudência, uma, relativa aos direitos substantivos (positivos) instituídos a favor dos trabalhadores turcos e dos membros da sua família e, a outra, respeitante à obrigação negativa imposta aos Estados‑Membros pelas cláusulas de «standstill».

92.

Na primeira, o Tribunal de Justiça tomou em consideração uma perspetiva global e não a equivalência precisa em termos dos direitos conferidos a nacionais turcos e dos conferidos a cidadãos da União ( 110 ). Foi, por exemplo, por essa razão que o Tribunal de Justiça se recusou a comparar a situação de um filho de um trabalhador turco à de um descendente de um nacional de um Estado‑Membro, atendendo às diferenças significativas entre as suas situações jurídicas respetivas ( 111 ).

93.

Na segunda, constituída por dois processos relativos à introdução de taxas administrativas para a obtenção de uma autorização de residência nos Países Baixos, o Tribunal de Justiça seguiu uma abordagem diferente. Considerou que o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80, aplicado em conjugação da regra da «proibição do tratamento mais favorável», não proíbe a introdução de legislação que faça depender a concessão de uma autorização de residência, ou de uma prorrogação do seu prazo de validade, do pagamento de uma taxa administrativa por parte dos nacionais turcos que residam no território do Estado‑Membro de acolhimento. O Tribunal de Justiça apreciou seguidamente a proporcionalidade da nova restrição que, de outro modo, teria sida proibida pela cláusula de «standstill» ( 112 ).

94.

Deduzo os seguintes princípios da minha análise da jurisprudência: i) o artigo 59.o do Protocolo Adicional não proíbe a adoção de novas restrições que sejam aplicáveis de igual modo aos nacionais turcos e aos cidadãos da União; ii) todavia, há que comparar a situação jurídica que daí resulta para os nacionais turcos, por um lado, e para os cidadãos da União, por outro; iii) as novas restrições para os trabalhadores turcos não têm necessariamente que ser idênticas às impostas aos cidadãos da União, mas devem ser equivalentes, atendendo às diferentes situações das duas categorias ( 113 ); iv) as novas restrições para os trabalhadores turcos não devem ser desproporcionadas relativamente às aplicáveis aos cidadãos da União ( 114 ); v) as novas restrições desproporcionadas violariam igualmente o princípio da não‑discriminação consagrado no artigo estabelecido 9.o do Acordo de Associação ( 115 ).

95.

No caso em apreço, a comparação que deve ser feita é entre um trabalhador turco residente na Alemanha que pretenda reunir‑se à sua mulher turca e um cidadão da União, não alemão, residente na Alemanha que pretenda reunir‑se ao seu cônjuge nacional de um país terceiro, incluindo um cônjuge que seja nacional turco.

96.

Salvo no caso de o membro da família em questão já ser titular de uma autorização de residência válida, o artigo 5.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 exige um visto de entrada nos termos do Regulamento n.o 539/2001 ou, se for caso disso, da legislação nacional ( 116 ). Desde a entrada em vigor desta diretiva, parece‑me que os Estados‑Membros podiam introduzir uma obrigação de visto semelhante para os membros da família de trabalhadores turcos, desde que as obrigações impostas a estes últimos não fossem desproporcionadas em relação à obrigação de visto introduzida pela Diretiva 2004/38 ( 117 ).

97.

Além disso, o artigo 5.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 dispõe que, se um membro da família de um cidadão da União não dispuser dos documentos necessários ou do visto de entrada, não deve ser‑lhe automaticamente recusada a entrada, mas devem ser‑lhe dadas todas as oportunidades razoáveis para obter os documentos necessários. Relativamente à mesma categoria de pessoas, o artigo 9.o, n.o 3, dispõe que o incumprimento da obrigação de requerer o cartão de residência pode ser passível de sanções proporcionadas e não discriminatórias. Assim, segundo a alega a Comissão, os membros da família de trabalhadores turcos não se encontram num situação mais favorável do que os nacionais de países terceiros que sejam membros da família de cidadãos da União, uma vez que, quanto a estes últimos, a entrada ilegal num Estado‑Membro não justifica a recusa de uma autorização de residência. Por conseguinte, o artigo 59.o do Protocolo Adicional não tem por efeito modificar o resultado obtido ao aplicar a cláusula de «standstill». No entanto, quando a aplicação da cláusula de «standstill» conduzir a não submeter a nenhuma obrigação de visto os membros da família de um nacional turco que são nacionais de um país terceiro, ao passo que os membros da família dos cidadãos da União que são nacionais de um país terceiro estariam sujeitos a essa obrigação, nesse caso, o artigo 59.o do Protocolo Adicional a tal se oporia.

98.

O facto de uma obrigação imposta a um nacional turco ser mais estrita do que a imposta a cidadãos da União não significa, por si só, que a primeira seja desproporcionada ( 118 ). Há que ter em conta a situação particular dos nacionais turcos enquanto nacionais de países terceiros, a necessidade dos Estados‑Membros de emitirem autorizações em conformidade com o direito nacional para que os membros da família se possam reunir a um trabalhador turco bem como as modalidades de execução de tal obrigação.

99.

É igualmente necessário examinar se as consequências da violação das regras são desproporcionadamente severas para um membro da família de um trabalhador turco, em comparação com as aplicáveis a nacionais de países terceiros que sejam membros da família de cidadãos da União. Quanto a este aspeto, observo que o § 5, n.o 2, da Lei sobre a Residência dispõe que a obrigação de visto antes de entrar na Alemanha pode ser dispensada se, atendendo às circunstâncias particulares do caso, não for razoável reiniciar o procedimento de visto. Em minha opinião, esta disposição respeita devidamente a proporcionalidade.

100.

Em conclusão, quanto à segunda questão prejudicial: considero que, a esta questão, deve responder‑se que a introdução de uma obrigação de visto para a mulher de um trabalhador turco que pretenda reunir‑se a esse trabalhador para efeitos de reagrupamento familiar, não é abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 7.o da Decisão n.o 2/76.

101.

A terceira questão só é relevante se, contrariamente ao entendimento que acabo de expor, o Tribunal de Justiça decidir transpor a sua decisão no Acórdão Genc para a cláusula de «standstill» do artigo 7.o da Decisão n.o 2/76. Na sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se a medida nacional que exige um visto pode ser justificada por uma razão imperiosa de interesse geral, em particular pelo objetivo de controlo efetivo da imigração e de gestão dos fluxos migratórios, quando as circunstâncias particulares do caso concreto sejam tomadas em conta através da previsão de uma cláusula para casos que apresentem mais dificuldades.

102.

A Landeshauptstadt Stuttgart, o Governo alemão e a Comissão alegam que a cláusula de «standstill» da Decisão n.o 2/76 não proíbe a introdução de uma legislação nacional adotada com tal objetivo, desde que tal legislação respeite o princípio da proporcionalidade.

103.

Concordo com estas alegações.

104.

Em primeiro lugar, esta interpretação está em conformidade com os princípios do TFUE e com a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à livre circulação de trabalhadores que devem ser aplicados, na medida do possível, à livre circulação de trabalhadores no contexto da Associação CEE‑Turquia ( 119 ).

105.

O Tribunal de Justiça introduziu o conceito de objetivos legítimos que podem justificar medidas nacionais restritivas da livre circulação de trabalhadores na União Europeia devido ao âmbito de aplicação amplo do atual artigo 45.o TFUE e porque as exceções à livre circulação de trabalhadores previstas no artigo 45.o, n.o 3, TFUE são de interpretação estrita. Assim, um entrave a essa liberdade pode, todavia, ser compatível com o artigo 45.o TFUE se prosseguir um objetivo legítimo compatível com o Tratado e se justificar por razões imperiosas de interesse geral, e desde que a sua aplicação seja adequada para garantir a realização do objetivo em causa e não ultrapasse o necessário para atingir esse objetivo ( 120 ).

106.

De igual modo, no contexto do direito decorrente da Associação CEE‑Turquia, a interpretação lata dada à livre circulação de trabalhadores na Decisão n.o 2/76 e na Decisão n.o 1/80, conjugada com a interpretação restritiva das exceções de ordem pública, de segurança pública e de saúde pública (nos artigos 9.o e 14.o, respetivamente, dessas decisões) ( 121 ), torna o conceito de razões imperiosas de interesse geral necessário para garantir o equilíbrio adequado do regime de livre circulação de trabalhadores no âmbito da Associação CEE‑Turquia, por analogia com a situação no mercado interno.

107.

Em segundo lugar, a jurisprudência já reconheceu essa justificação no contexto da proibição de novos requisitos para o reagrupamento de trabalhadores turcos com membros da sua família, desde que as restrições que daí resultem sejam adequadas para garantir a realização do objetivo legítimo prosseguido e não ultrapassem o necessário para o atingir ( 122 ).

108.

As seguintes razões foram já reconhecidas pela jurisprudência como razões imperiosas de interesse geral que justificam a introdução de novas restrições ao exercício das liberdades económicas consagradas no direito decorrente da Associação CEE‑Turquia: a prevenção da entrada e permanência ilegais ( 123 ); a prevenção dos casamentos forçados ( 124 ); a garantia de uma integração bem‑sucedida de nacionais de países terceiros ( 125 ); e a gestão eficaz dos fluxos migratórios ( 126 ). A lista não é exaustiva e concordo com o advogado‑geral P. Mengozzi no sentido de que o Tribunal de Justiça reconhece que os Estados‑Membros gozam de uma margem de apreciação nesta matéria ( 127 ).

109.

No caso em apreço, a Alemanha invoca a gestão eficaz dos fluxos migratórios para justificar a introdução da exigência de visto para efeitos de reagrupamento familiar com um trabalhador turco. Este objetivo já foi reconhecido como uma razão imperiosa de interesse geral que prossegue um objetivo compatível com o Tratado. É suscetível, portanto, em princípio, de justificar uma nova restrição, apesar da cláusula de «standstill» ( 128 ). Contudo, o órgão jurisdicional nacional deverá também verificar se a exigência em questão satisfaz o critério da proporcionalidade ( 129 ). Ao proceder a essa apreciação, deve verificar se a medida nacional é adequada para a realização do objetivo prosseguido e não ultrapassa o necessário para atingir esse objetivo ( 130 ).

110.

No que respeita ao caráter adequado da medida, parece‑me que a jurisprudência já aceitou que uma exigência de visto que permite o controlo de fluxos migratórios é adequada para atingir o objetivo da gestão eficaz de tais fluxos ( 131 ).

111.

No que respeita ao caráter adequado da medida em questão ultrapassa o que é necessário para alcançar o objetivo prosseguido, o Tribunal de Justiça explicou que, em princípio, a obrigação dos nacionais de países terceiros de possuírem um visto para entrarem e residirem num Estado‑Membro não pode ser considerada, em si mesma, desproporcionada em relação ao objetivo prosseguido. Contudo, o princípio da proporcionalidade também exige que as modalidades de execução dessa obrigação não ultrapassem o necessário para alcançar o objetivo prosseguido ( 132 ).

112.

Quanto a este aspeto, a legislação alemã em questão exige que um nacional de um país terceiro que pretenda obter uma autorização de residência tenha entrado no país com o visto necessário e tenha já apresentado, no seu pedido de visto, a informação essencial exigida para a autorização de residência. A exigência de visto pode, contudo, ser dispensada se, em virtude de circunstâncias especiais relativas ao caso concreto, não for razoável exigir um requerimento de visto subsequente.

113.

Em minha opinião, ao preverem exceções em casos concretos apropriados, as modalidades fixadas na legislação alemã que dá execução à exigência de visto respeitam o princípio da proporcionalidade.

114.

Competirá ao órgão jurisdicional nacional, que disporá de toda a informação necessária, apreciar se o caso de N. Yön apresenta as características especiais exigidas para beneficiar dessa exceção. Os fatores relevantes incluirão, provavelmente, a idade de N. Yön, o seu estado de saúde, o seu grau de dependência do marido bem como a sua capacidade para viajar ( 133 ).

115.

Concluo, portanto, que, caso o Tribunal de Justiça considere que uma legislação como a que está em causa no processo principal constitui uma nova restrição às condições de acesso ao emprego de trabalhadores turcos, na aceção do artigo 7.o da Decisão n.o 2/76, tal restrição pode ser justificada por razões imperiosas de interesse geral, tais como a gestão eficaz de fluxos migratórios. Qualquer restrição deve ser adequada para a realização do objetivo legítimo prosseguido e não deve ultrapassar o que é necessário para o atingir. Competirá ao órgão jurisdicional nacional determinar se tal se verifica.

116.

Proponho, consequentemente, que o Tribunal de Justiça responda às questões submetidas pelo Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Alemanha) do seguinte modo: