—

em representação de P e S, por J. B. Bierbach, advocaat,

—

em representação do Governo neerlandês, por M. Bulterman, M. de Ree, B. Koopman e J. Langer, na qualidade de agentes,

—

em representação do Governo português, por L. Inez Fernandes e N. Piçarra, na qualidade de agentes,

—

em representação da Comissão Europeia, por M. Condou‑Durande e G. Wils, na qualidade de agentes,

1

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos artigos 5.°, n.o 2, e 11.°, n.o 1, da Diretiva 2003/109/CE do Conselho, de 25 de novembro de 2003, relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração (JO 2004, L 16, p. 44).

2

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe P e S à Commissie Sociale Zekerheid Breda (Comissão de Segurança Social de Breda, a seguir «Commissie Sociale Zekerheid») e ao College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amstelveen (Câmara Municipal de Amstelveen), por estes últimos imporem uma obrigação de integração cívica.

3

Nos termos dos considerandos 2, 4, 6 e 12 da Diretiva 2003/109:

[...]

[...]

[...]

4

Sob o título «Objeto», o artigo 1.o, alínea a), da referida diretiva dispõe:

«A presente diretiva estabelece:

5

O artigo 4.o, n.o 1, da mesma diretiva enuncia:

«Os Estados‑Membros devem conceder o estatuto de residente de longa duração aos nacionais de países terceiros que tenham residência legal e ininterrupta no seu território durante os cinco anos que antecedem imediatamente a apresentação do respetivo pedido.»

6

O artigo 5.o da Diretiva 2003/109, sob a epígrafe «Condições para aquisição do estatuto de residente de longa duração», prevê:

«1.   Os Estados‑Membros devem exigir ao nacional de um país terceiro que apresente provas de que este e os familiares a seu cargo dispõem de:

2.   Os Estados‑Membros podem exigir que os nacionais de países terceiros preencham condições de integração, em conformidade com o direito nacional.»

7

O artigo 11.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Igualdade de tratamento», dispõe, no seu n.o 1:

«O residente de longa duração beneficia de igualdade de tratamento perante os nacionais em matéria de:

[...]»

8

O artigo 1.o, alínea p), da Lei dos estrangeiros de 2000 (Vreemdelingenwet 2000), na sua versão aplicável ao processo principal (a seguir «Vw 2000»), dispõe:

«Para efeitos desta lei e das disposições que nela se baseiam, entende‑se por:

[...]

9

O artigo 20.o, n.o 1, da referida lei prevê:

«Compete ao Ministro:

10

Nos termos do artigo 21.o, n.o 1, da Vw 2000:

«Nos termos do artigo 8.o, n.o 2, da Diretiva 2003/109, o pedido de concessão ou de alteração de um título de residência por tempo indeterminado, na aceção do artigo 20.o, apenas pode ser indeferido se o estrangeiro:

[...]

11

Decorre da decisão de reenvio que a Wi regula a integração cívica na sociedade neerlandesa de todos os migrantes residentes nos Países Baixos. A integração cívica requer a aquisição de competências orais e escritas em língua neerlandesa e de um conhecimento da sociedade neerlandesa. As competências linguísticas e o conhecimento da sociedade neerlandesa são avaliados num exame. Tanto os migrantes que, à data da entrada em vigor da Wi, em 1 de janeiro de 2007, residam legalmente nos Países Baixos há muito tempo como os migrantes chegados aos Países Baixos depois dessa data estão, em princípio, sujeitos à obrigação de integração cívica, quer a partir de 1 de janeiro de 2007 quer a partir da data em que passaram a residir legalmente nos Países Baixos, após o dia 1 de janeiro de 2007.

12

O artigo 3.o da Wi dispõe:

«1.   Está sujeito à obrigação de integração cívica o estrangeiro com residência legal nos termos do artigo 8.o, alíneas a) a e), ou l), da Vw 2000 que:

[...]

4.   A obrigação de integração cívica, prevista no n.o 1, não pode ser imposta com efeitos retroativos.»

13

Nos termos do artigo 5.o da Wi:

«1.   Em derrogação do artigo 3.o, não está sujeito à obrigação de integração a pessoa que:

2.   Também não está sujeito à obrigação de integração cívica:

[...]

[...]

3.   A pessoa sujeita à obrigação de integração cívica que disponha de um diploma, certificado ou outro título determinado por ou nos termos de um regulamento geral, do qual resulte que já dispõe de uma parte das competências e dos conhecimentos previstos no artigo 7.o, é isenta da obrigação de adquirir aquela parte dos conhecimentos ou das competências e de obter aprovação na respetiva parte do exame de integração.

4.   Por ou nos termos de um regulamento geral podem ser aprovadas regras relativas à:

5.   O Ministro pode estabelecer regras administrativas relativas à aplicação do n.o 2, alínea d).»

14

O artigo 31.o da referida lei prevê:

«1.   O College van Burgemeester en Wethouders aplica uma coima à pessoa sujeita à obrigação de integração cívica que não tenha obtido aprovação no exame de integração dentro do prazo previsto no artigo 7.o, n.o 1, ou dentro do prazo prorrogado nos termos do n.o 2, alínea a).

2.   Em derrogação do n.o 1:

3.   São aprovadas por ou nos termos de um regulamento geral as regras relativas ao n.o 2.»

15

Decorre da decisão de reenvio que a Wi entrou em vigor em 1 de janeiro de 2007. A entrada em vigor desta lei foi igualmente acompanhada da introdução na Vw 2000 do artigo 21.o, n.o 1, alínea k). No entanto, esta disposição apenas foi efetivamente aplicada a partir de 1 de janeiro de 2010.

16

A este respeito, o Governo neerlandês esclarece que a obrigação de obter aprovação no exame de integração cívica é uma condição de obtenção do estatuto de residente de longa duração, tanto para os nacionais de países terceiros que obtiveram pela primeira vez a residência legal nos Países Baixos posteriormente à entrada em vigor da Wi como para os nacionais de países terceiros que, apesar de já residirem legalmente nos Países Baixos à data da entrada em vigor da Wi, pediram o estatuto de residente de longa duração depois de 1 de janeiro de 2010. Assim, o artigo 21.o, n.o 1, alínea k), da Vw 2000 é aplicável a estas duas categorias de nacionais.

17

Em contrapartida, os nacionais de países terceiros que, à data da entrada em vigor da Wi, já residiam legalmente nos Países Baixos e que pediram o estatuto de residente de longa duração durante o período compreendido entre 1 de janeiro de 2007 e 1 de janeiro de 2010, como os recorrentes no processo principal, não têm a obrigação de obter aprovação no exame de integração cívica para obter o referido estatuto. Assim, o artigo 21.o, n.o 1, alínea k), da Vw 2000 não é aplicável a esta categoria de nacionais.

18

Contudo, os nacionais da referida categoria são obrigados a obter aprovação no exame de integração cívica no prazo fixado por decisão do College van Burgemeester en Wethouders do município de residência dos referidos nacionais, sob pena de aplicação de uma coima. Caso não sejam aprovados no exame dentro desse prazo, é fixado um novo prazo, com aumento sucessivo do montante da coima.

19

Assim, a obrigação de integração cívica que incumbe a esta categoria de nacionais não tem incidência no estatuto de residente de longa duração nem para a obtenção ou a conservação do mesmo.

20

P e S são nacionais de países terceiros titulares, desde, respetivamente, 14 de novembro de 2008 e 8 de junho de 2007, de autorizações de residência de longa duração, por tempo indeterminado, com base na Diretiva 2003/109.

21

Por decisão de 1 de agosto de 2008, a Commissie Sociale Zekerheid informou P de que estava sujeita à obrigação de integração cívica nos termos da Wi e de que devia obter aprovação no exame de integração cívica até 30 de junho de 2013. Na sequência desta decisão, P iniciou um percurso de integração cívica proposto pela Commissie Sociale Zekerheid. Em 25 de agosto de 2008, por motivos de saúde, P interrompeu temporariamente esse percurso. Não pôde dar‑lhe seguimento posteriormente. Por decisão de 4 de agosto de 2009, a Commissie Sociale Zekerheid declarou novamente que P estava sujeita a esta obrigação e que devia obter aprovação no referido exame até 30 de junho de 2013. Em 25 de fevereiro de 2010, a Commissie Sociale Zekerheid manteve a sua decisão de 4 de agosto de 2009.

22

Por decisão de 24 de fevereiro de 2010, o College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amstelveen informou S de que estava sujeita à obrigação de integração cívica nos termos da Wi e de que devia obter aprovação no exame de integração cívica até 24 de agosto de 2013.

23

No âmbito dos recursos interpostos por P e S das decisões que negaram provimento aos recursos das decisões que as obrigavam a obter aprovação no exame de integração cívica, o Centrale Raad van Beroep (Tribunal Central de Contencioso Administrativo) tem dúvidas quanto à conformidade da obrigação de integração cívica com a Diretiva 2003/109.

24

Mais concretamente, o órgão jurisdicional de reenvio, embora considerando que a imposição dessa obrigação se baseia no artigo 5.o, n.o 2, da Diretiva 2003/109, interroga‑se sobre se, após a concessão do estatuto de residente de longa duração, os Estados‑Membros podem estabelecer condições de integração sob a forma de um exame de integração cívica, sujeito a um sistema de coimas em caso de não aprovação.

25

Por outro lado, o órgão jurisdicional de reenvio considera que a obrigação de integração cívica pode efetivamente estar abrangida pelo artigo 11.o, n.o 1, alíneas a) e b), da Diretiva 2003/109. Se assim for, tendo em conta que a referida obrigação não é imposta aos cidadãos nacionais, os nacionais de países terceiros residentes de longa duração também não podem estar sujeitos a esta obrigação, sob pena de violação do princípio da igualdade de tratamento, consagrado na referida disposição.

26

Além disso, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, embora seja efetivamente possível impor condições de integração em direito nacional, essas condições não podem, contudo, ter como consequência impossibilitar ou dificultar excessivamente a aquisição do estatuto de residente de longa duração ou a manutenção desse estatuto. Ora, o órgão jurisdicional de reenvio não exclui a possibilidade de a obrigação de integração cívica não ser conforme com este critério.

27

Por último, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a questão de saber se o facto de ser informado, após a obtenção do estatuto de residente de longa duração, do dever de cumprir posteriormente uma obrigação de integração cívica, como parece ser o caso de S, é relevante para efeitos da apreciação da conformidade dessa obrigação com a Diretiva 2003/109.

28

Neste contexto, o Centrale Raad van Beroep decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

29

Com as suas questões, que importa analisar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se a Diretiva 2003/109, em especial os seus artigos 5.°, n.o 2, e 11.°, n.o 1, se opõem a uma regulamentação nacional, como a que está em causa no processo principal, que impõe aos nacionais de países terceiros detentores do estatuto de residente de longa duração a obrigação de obter aprovação num exame de integração cívica, sob pena de aplicação de uma coima, e se, a este respeito, é relevante o facto de o referido estatuto ser obtido antes de essa obrigação ter sido imposta ou em momento posterior.

30

A título preliminar, há que salientar que as questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio dizem respeito apenas aos nacionais de países terceiros com residência legal nos Países Baixos à data da entrada em vigor da Wi, a saber, 1 de janeiro de 2007, e que pediram o estatuto de residente de longa duração durante o período compreendido entre 1 de janeiro de 2007 e 1 de janeiro de 2010, como P e S.

31

Para esta categoria de cidadãos, a obrigação de integração cívica em causa no processo principal, que consiste na aprovação num exame para demonstrar os conhecimentos orais e escritos em língua neerlandesa e um conhecimento suficiente da sociedade neerlandesa, não é uma condição de obtenção ou de conservação do estatuto de residente de longa duração, mas apenas acarreta a aplicação de uma coima a quem, no termo do prazo fixado, não tiver sido aprovado nesse exame.

32

Por outro lado, deve salientar‑se a importância dada pelo legislador da União às medidas de integração, como decorre nomeadamente do considerando 4 da Diretiva 2003/109, que prevê que a integração dos nacionais de países terceiros que sejam residentes de longa duração nos Estados‑Membros constitui um elemento‑chave para promover a coesão económica e social, que é um dos objetivos fundamentais da União consagrado no Tratado.

33

É à luz das considerações expostas que há que responder às questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio.

34

No que se refere, em primeiro lugar, ao artigo 5.o, n.o 2, da Diretiva 2003/109, sob a epígrafe «Condições para aquisição do estatuto de residente de longa duração», esta disposição prevê que os Estados‑Membros podem exigir que os nacionais de países terceiros preencham condições de integração, em conformidade com o direito nacional.

35

Assim, decorre da letra da referida disposição e do contexto em que se insere que esta mesma disposição concede aos Estados‑Membros a faculdade de submeterem a obtenção do estatuto de residente de longa duração ao preenchimento prévio de certas condições de integração.

36

O artigo 5.o, n.o 2, da Diretiva 2003/109 trata assim das condições de integração exigíveis antes da concessão do estatuto de residente de longa duração.

37

Ora, como salientado no n.o 31 do presente acórdão, a obrigação de integração cívica em causa no processo principal não condiciona a obtenção nem a manutenção do estatuto de residente de longa duração pelos nacionais de países terceiros que tenham pedido este estatuto durante o período compreendido entre 1 de janeiro de 2007 e 1 de janeiro de 2010. Daqui decorre que, no que se refere a esta categoria de cidadãos, tal obrigação não pode ser qualificada de condição de integração, na aceção do artigo 5.o, n.o 2, da Diretiva 2003/109.

38

Consequentemente, na medida em que o artigo 5.o, n.o 2, da Diretiva 2003/109 não impõe aos Estados‑Membros que exijam dos nacionais de países terceiros o cumprimento de obrigações de integração após a obtenção do estatuto de residente de longa duração nem os proíbe de o fazerem, esta disposição não se opõe a uma medida de integração como a que está em causa no processo principal.

39

No que respeita ao artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva 2003/109, importa salientar que, como enunciado no considerando 12 da referida diretiva, esta disposição garante aos nacionais de países terceiros detentores do estatuto de residente de longa duração um tratamento igual ao dos cidadãos do Estado‑Membro em causa, nos domínios enumerados nas alíneas a) a h) da referida disposição.

40

Ora, tendo em conta que a obrigação de integração cívica em causa no processo principal não é imposta aos cidadãos nacionais, há que examinar se esta obrigação poderá ser contrária ao princípio da igualdade de tratamento consagrado no artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva 2003/109, nos diversos domínios nele previstos.

41

A este respeito, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, o princípio da igualdade de tratamento exige que situações comparáveis não sejam tratadas de maneira diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de maneira igual, a não ser que tal tratamento seja objetivamente justificado (acórdão S.P.C.M. e o., C‑558/07, EU:C:2009:430, n.o 74 e jurisprudência referida).

42

Neste contexto, deve salientar‑se que as medidas de integração controvertidas consistem, em substância, na obrigação de adquirir e/ou de demonstrar conhecimentos orais e escritos em língua neerlandesa e um conhecimento da sociedade neerlandesa. Ora, enquanto é possível presumir tais conhecimentos por parte dos cidadãos nacionais, tal não sucede com os nacionais de países terceiros. Consequentemente, como indicou o advogado‑geral no n.o 52 das suas conclusões, há que considerar que a situação dos nacionais de países terceiros não é comparável à dos cidadãos nacionais no que se refere à utilidade das medidas de integração, como a aquisição de conhecimentos da língua e da sociedade do país.

43

Assim, na medida em que as referidas situações não são comparáveis, o facto de a obrigação de integração cívica em causa no processo principal não ser imposta aos cidadãos nacionais não viola o direito dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração à igualdade de tratamento com os cidadãos nacionais, em conformidade com o artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva 2003/109.

44

Todavia, as modalidades de aplicação desta obrigação de integração cívica não devem ofender o princípio da não discriminação, nos domínios enumerados no artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva 2003/109.

45

Em todo o caso, há que acrescentar que os Estados‑Membros não podem aplicar uma regulamentação nacional suscetível de pôr em perigo a realização dos objetivos prosseguidos por esta diretiva e, portanto, privá‑la do seu efeito útil (v. acórdão Comissão/Países Baixos, C‑508/10, EU:C:2012:243, n.o 65).

46

A este respeito, como decorre dos considerandos 4, 6 e 12 da Diretiva 2003/109, o objetivo principal desta é a integração dos nacionais de países terceiros que estão instalados de forma duradoura nos Estados‑Membros (v. acórdão Comissão/Países Baixos, C‑508/10, EU:C:2012:243, n.o 66).

47

Assim, no que respeita, antes de mais, à obrigação de obter aprovação no exame de integração cívica em causa no processo principal, não se pode contestar que a aquisição de conhecimentos da língua e da sociedade do Estado‑Membro de acolhimento facilita em grande medida a comunicação entres os nacionais de países terceiros e os cidadãos nacionais e, sobretudo, favorece a interação e o desenvolvimento de relações sociais entres os mesmos. Também não se pode contestar que a aquisição do conhecimento da língua do Estado‑Membro de acolhimento torna menos difícil o acesso dos nacionais de países terceiros ao mercado de trabalho e à formação profissional.

48

Nesta perspetiva, dado que a obrigação de obter aprovação num exame, como o que está em causa no processo principal, permite assegurar a aquisição por parte dos nacionais de países terceiros em causa de conhecimentos que são incontestavelmente úteis para estabelecer laços com o Estado‑Membro de acolhimento, há que considerar que tal obrigação, em si mesma, não põe em risco a realização dos objetivos prosseguidos pela Diretiva 2003/109, mas pode, pelo contrário, contribuir para a sua realização.

49

Contudo, as modalidades de aplicação desta obrigação também não devem pôr em risco esses objetivos, tendo em conta, nomeadamente, o nível de conhecimentos exigível para passar no exame de integração cívica, o acesso aos cursos e ao material necessário para preparar esse exame, o montante dos encargos aplicáveis aos nacionais de países terceiros a título de despesas de inscrição para fazer o referido exame ou a consideração de circunstâncias pessoais especiais, como a idade, o analfabetismo ou o nível de educação.

50

No que respeita, em seguida, ao sistema de coimas em causa no processo principal, importa salientar que a aplicação de coimas aos nacionais de países terceiros residentes de longa duração que, no termo do prazo fixado, não tiverem obtido aprovação no exame de integração cívica, enquanto meio para assegurar a eficácia da obrigação de integração cívica que lhes incumbe, não põe, em si mesma, em risco a realização dos objetivos prosseguidos pela Diretiva 2003/109 e, por conseguinte, não a priva do seu efeito útil.

51

Contudo, há que ter em conta o facto de o montante máximo da coima aplicável em causa no processo principal atingir um nível relativamente elevado, a saber, 1000 euros, e ainda de essa coima ser aplicável sempre que os prazos fixados para ser aprovado no exame de integração cívica expirem sem se ter obtido aprovação nesse exame, e isto sem qualquer limite, até que o nacional do país terceiro em causa obtenha essa aprovação.

52

Importa igualmente salientar que a coima é aplicada aos nacionais de países terceiros que, no termo do prazo que lhes foi fixado, não tenham obtido aprovação no exame de integração cívica, independentemente de, durante esse período, esses cidadãos nunca se terem submetido ao referido exame ou de o terem tentado várias vezes.

53

Por outro lado, as despesas de inscrição no exame de integração cívica, bem como, eventualmente, as despesas com a preparação para o mesmo, correm por conta dos nacionais de países terceiros em causa. Cumpre também salientar que, na audiência, o Governo neerlandês indicou que o montante das despesas de inscrição ascende a 230 euros, que os nacionais de países terceiros em causa devem assumir tais despesas sempre que, durante o período fixado, se submetam ao exame de integração cívica e que as referidas despesas não são reembolsadas aos cidadãos que não sejam aprovados nesse exame. Daqui resulta, assim, que a aplicação de coimas não é o único efeito negativo para os nacionais de países terceiros que não obtenham aprovação no referido exame antes do termo do prazo fixado.

54

Nestas condições, que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar, o pagamento de uma coima por incumprimento da obrigação de obter aprovação no exame de integração cívica, além do pagamento das despesas relativas aos exames efetuados, pode pôr em risco a realização dos objetivos prosseguidos pela Diretiva 2003/109 e, por conseguinte, privá‑la do seu efeito útil.

55

Por último, visto que a obrigação de integração cívica prevista pela regulamentação nacional em causa no processo principal não tem incidência na obtenção ou na manutenção do estatuto de residente de longa duração dos nacionais de países terceiros que pediram este estatuto durante o período compreendido entre 1 de janeiro de 2007 e 1 de janeiro de 2010, como referido no n.o 31 do presente acórdão, há que declarar que o facto de o estatuto de residente de longa duração ser obtido antes de esta obrigação ter sido imposta ou em momento posterior, como no presente caso, não é pertinente para a resposta a dar ao órgão jurisdicional de reenvio.

56

Atendendo às considerações expostas, há que responder às questões submetidas que a Diretiva 2003/109 e, em especial, os seus artigos 5.°, n.o 2, e 11.°, n.o 1, não se opõem a uma regulamentação nacional, como a que está em causa no processo principal, que impõe aos nacionais de países terceiros detentores do estatuto de residente de longa duração a obrigação de obter aprovação num exame de integração cívica, sob pena de aplicação de uma coima, desde que as suas modalidades de aplicação não sejam suscetíveis de pôr em risco a realização dos objetivos prosseguidos por esta diretiva, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar. O facto de o estatuto de residente de longa duração ser obtido antes de a obrigação de obter aprovação num exame de integração cívica ter sido imposta ou em momento posterior não é pertinente a este respeito.

57

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) declara:

A Diretiva 2003/109/CE do Conselho, de 25 de novembro de 2003, relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração, e, em especial, os seus artigos 5.°, n.o 2, e 11.°, n.o 1, não se opõem a uma regulamentação nacional, como a que está em causa no processo principal, que impõe aos nacionais de países terceiros detentores do estatuto de residente de longa duração a obrigação de obter aprovação num exame de integração cívica, sob pena de aplicação de uma coima, desde que as suas modalidades de aplicação não sejam suscetíveis de pôr em risco a realização dos objetivos prosseguidos por esta diretiva, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar. O facto de o estatuto de residente de longa duração ser obtido antes de a obrigação de obter aprovação num exame de integração cívica ter sido imposta ou em momento posterior não é pertinente a este respeito.