—

za P a S J. B. Bierbachem, advocaat,

—

za nizozemskou vládu M. Bulterman, M. de Ree a B. Koopman, jakož i J. Langerem, jako zmocněnci,

—

za portugalskou vládu L. Inez Fernandesem a N. Piçarrou, jako zmocněnci,

—

za Evropskou komisi M. Condou-Durande a G. Wilsem, jako zmocněnci,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 5 odst. 2 a čl. 11 odst. 1 směrnice Rady 2003/109/ES ze dne 25. listopadu 2003 o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty (Úř. věst. 2004, L 16, s. 44; Zvl. vyd. 19/06, s. 272).

2

Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi P a S na jedné straně a Commissie Sociale Zekerheid Breda (Výbor sociálního zabezpečení v Bredě, dále jen „Commissie Sociale Zekerheid“) a College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amstelveen (Zastupitelstvo obce Amstelveen) týkajícího se uložení povinnosti občanské integrace posledně jmenovanými orgány.

3

Body 2, 4, 6 a 12 odůvodnění směrnice 2003/109 stanoví:

[...]

[...]

[...]

4

Pod nadpisem „Předmět“ uvádí čl. 1 písm. a) uvedené směrnice toto:

„Tato směrnice stanoví

5

Článek 4 odst. 1 téže směrnice stanoví:

„Členské státy přiznávají právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta státním příslušníkům třetích zemí, kteří bezprostředně před podáním příslušné žádosti pobývali oprávněně a nepřetržitě na jejich území po dobu pěti let.“

6

Článek 5 směrnice 2003/109, nadepsaný „Podmínky pro získání právního postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta“, uvádí:

„1.   Členské státy požadují od státních příslušníků třetích zemí, aby prokázali, že pro potřeby vlastní a vyživovaných rodinných příslušníků mají

2.   Členské státy mohou požadovat, aby státní příslušníci třetích zemí dodržovali integrační opatření [podmínky] v souladu s vnitrostátním právem.“

7

Článek 11 uvedené směrnice, nazvaný „Rovné zacházení“, v prvním odstavci stanoví:

„Dlouhodobě pobývajícím rezidentům je přiznáno rovné zacházení jako státním příslušníkům členského státu v těchto oblastech:

[...]“

8

Článek 1 písm. p) zákona z roku 2000 o cizincích (Vreemdelingenwet 2000), ve znění použitelném na věc v původním řízení (dále jen „Vw 2000“), zní následovně:

„V tomto zákoně a v právních předpisech, které jsou na něm založeny, se rozumí:

[...]

9

Článek 20 odst. 1 uvedeného zákona stanoví:

„Ministr je oprávněn:

10

Podle čl. 21 odst. 1 Vw 2000:

„Na základě čl. 8 druhého pododstavce směrnice 2003/109 může být žádost o udělení nebo o změnu povolení k pobytu na dobu neurčitou ve smyslu článku 20 zamítnuta pouze tehdy, pokud cizinec:

[...]

11

Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že Wi upravuje občanskou integraci do nizozemské společnosti pro všechny migranty mající bydliště v Nizozemsku. Občanská integrace zahrnuje nabytí ústních a písemných znalostí nizozemštiny a znalostí nizozemské společnosti. Jazykové schopnosti a znalosti nizozemské společnosti jsou hodnoceny zkouškou. Jak migranti, kteří ke dni vstupu Wi v platnost, totiž dne 1. ledna 2007, legálně po dlouhou dobu pobývali v Nizozemsku, tak ti, kteří do Nizozemska dorazili po tomto datu, v zásadě podléhají povinnosti občanské integrace buď od 1. ledna 2007, nebo ode dne, kdy jsou oprávněni k pobytu v Nizozemsku po 1. lednu 2007.

12

Článek 3 Wi stanoví:

„1.   Povinnost občanské integrace má cizinec, který je oprávněn k pobytu ve smyslu čl. 8 písm. a) až e) nebo odst. 1 Vw 2000, který

[...]

4.   Povinnost občanské integrace ve smyslu odstavce 1 nevzniká se zpětnou účinností.“

13

Podle článku 5 Wi:

„1.   Odchylně od článku 3 nemá povinnost občanské integrace ten, kdo

2.   Povinnost občanské integrace nemá rovněž

[...]

[...]

3.   Osoba povinná k integraci, která je držitelem diplomu, vysvědčení nebo jiného dokumentu upraveného správním opatřením s obecnou působností, ze kterého vyplývá, že již nabyla znalosti nebo dovednosti ve smyslu článku 7, je osvobozena od povinnosti nabýt tyto znalosti a dovednosti a složit příslušnou část integrační zkoušky.

4.   Správním opatřením s obecnou působností mohou být stanoveny podmínky pro

5.   Ministr může vydat správní předpisy k provedení odst. 2 písm. d).“

14

Článek 31 uvedeného zákona stanoví:

„1.   College van Burgemeester en Wethouders uloží osobě povinné k občanské integraci, která nesložila ve lhůtě podle čl. 7 odst. 1 nebo v prodloužené lhůtě podle odstavce 2 písm. a) integrační zkoušku, správní pokutu.

2.   Odchylně od odstavce 1:

3.   Správním opatřením s obecnou působností nebo na jeho základě se stanoví podrobná pravidla k odstavci 2.“

15

Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že Wi vstoupil v platnost dne 1. ledna 2007. Tímto byl do Vw 2000 vložen čl. 21 odst. 1 písm. k). Uvedené ustanovení však nabylo účinnosti až od 1. ledna 2010.

16

Nizozemská vláda v tomto ohledu uvádí, že povinnost složit zkoušku občanské integrace je podmínkou pro získání postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta jak pro státní příslušníky třetích zemí, kteří získali poprvé oprávnění k pobytu v Nizozemsku po vstupu Wi v platnost, tak pro státní příslušníky třetích zemí, kteří přestože ke dni vstupu Wi v platnost již měli oprávnění k pobytu v Nizozemsku, požádali o postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta po 1. lednu 2010. Článek 21 odst. 1 písm. k) Vw z roku 2000 se tedy uplatní na tyto dvě kategorie státních příslušníků.

17

Naproti tomu takoví státní příslušníci třetích zemí, kteří ke dni vstupu Wi v platnost již měli oprávnění k pobytu v Nizozemsku a požádali o postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta v období od 1. ledna 2007 do 1. ledna 2010, jakými jsou navrhovatelky v původním řízení, nemají za účelem získání uvedeného postavení povinnost složit zkoušku občanské integrace. Článek 21 odst. 1 písm. k) Vw se na tuto kategorii státních příslušníků tedy nevztahuje.

18

Státní příslušníci spadající do uvedené kategorie však mají povinnost složit zkoušku občanské integrace ve lhůtě stanovené rozhodnutím College van Burgemeester en Wethouders obce, ve které mají uvedení státní příslušníci bydliště, a to pod sankcí pokuty. Pokud není zkouška složena v této lhůtě, je stanovena lhůta nová, přičemž částka pokuty se pokaždé zvýší.

19

To znamená, že povinnost občanské integrace, kterou má tato kategorie státních příslušníků, nemá dopad na postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta, ani na jeho získání ani na jeho zachování.

20

P a S jsou státními příslušnicemi třetích zemí, které jsou od 14. listopadu 2008 v případě paní P a od 8. června 2007 v případě paní S držitelkami oprávnění k dlouhodobému pobytu na dobu neurčitou na základě směrnice 2003/109.

21

Rozhodnutím ze dne 1. srpna 2008 Commissie Sociale Zekerheid informovala P, že má povinnost občanské integrace ve smyslu Wi a musí složit zkoušku občanské integrace do 30. června 2013. Na základě tohoto rozhodnutí začala P navštěvovat program občanské integrace navržený Commissie Sociale Zekerheid. Od 25. srpna 2008 P tento program dočasně přerušila ze zdravotních důvodů. Poté již v něm nepokračovala. Rozhodnutím ze dne 4. srpna 2009 Commissie Sociale Zekerheid znovu konstatovala, že P má tuto povinnost a musí tuto zkoušku složit do 30. června 2013. Dne 25. února 2010 Commissie Sociale Zekerheid setrvala na svém rozhodnutí ze dne 4. srpna 2009.

22

Rozhodnutím ze dne 24. února 2010 College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amstelveen informovala S, že má povinnost občanské integrace ve smyslu Wi a do 24. srpna 2013 musí složit zkoušku občanské integrace.

23

V rámci odvolání podaných ze strany P a S proti zamítnutí žalob podaných proti rozhodnutím, jež jim ukládají složit zkoušku občanské integrace, Centrale Raad van Beroep (Ústřední soud pro správní spory) vyjádřil pochybnosti stran souladu povinnosti občanské integrace se směrnicí 2003/109.

24

Předkládající soud se domnívá, že uložení takové povinnosti je založeno na čl. 5 odst. 2 směrnice 2003/109, a zvláště si klade otázku, zda je po přiznání postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta přípustné, aby členské státy mohly vyžadovat splnění integračních podmínek ve formě zkoušky občanské integrace, jejichž nesplnění je sankcionováno systémem pokut.

25

Dále má předkládající soud za to, že povinnost občanské integrace může skutečně spadat pod čl. 11 odst. 1 písm. a) a b) směrnice 2003/109. Pokud tomu tak je, pak vzhledem k tomu, že tato povinnost není uložena státním příslušníkům dané země, nemohli by této povinnosti podléhat ani státní příslušníci třetích zemí s dlouhodobým pobytem, aniž by tím byla porušena zásada rovného zacházení zakotvená v uvedeném ustanovení.

26

Kromě toho podle předkládajícího soudu podmínky integrace sice mohou být skutečně stanoveny ve vnitrostátním právu, avšak jako takové nesmí činit nemožným či nadměrně obtížným ani získání postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta, ani zachování tohoto postavení. Předkládající soud nevylučuje, že povinnost občanské integrace není v souladu s tímto kritériem.

27

Konečně se předkládající soud táže, zda skutečnost, že je osoba informována po získání postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta, že povinnost občanské integrace musí být splněna k pozdějšímu datu, jak je tomu v případě S, má vliv na posouzení souladu této povinnosti se směrnicí 2003/109.

28

V tomto kontextu se Centrale Raad van Beroep rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

29

Podstatou předběžných otázek předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda směrnice 2003/109 a zvláště její čl. 5 odst. 2 a čl. 11 odst. 1 brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava dotčená v původním řízení, ukládající státním příslušníkům třetích zemí, kteří již mají postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta, povinnost složit pod sankcí pokuty zkoušku občanské integrace a zda je v tomto ohledu relevantní skutečnost, že uvedené postavení bylo získáno před tím, než byla uložena tato povinnost, nebo až po jejím uložení.

30

Úvodem je třeba uvést, že se otázky položené předkládajícím soudem týkají pouze takových státních příslušníků třetích zemí, jako jsou P a S, kteří byli oprávněni k pobytu v Nizozemsku ke dni vstupu Wi v platnost, tedy ke dni 1. ledna 2007, a požádali o postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta v období od 1. ledna 2007 do 1. ledna 2010.

31

Pro tuto kategorii státních příslušníků povinnost občanské integrace dotčená v původním řízení, která spočívá ve složení zkoušky k prokázání nabytí ústních a písemných znalosti nizozemštiny a znalostí nizozemské společnosti, není podmínkou pro získání nebo zachování postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta, nýbrž s sebou nese pouze uložení pokuty těm, kteří po uplynutí stanovené lhůty tuto zkoušku nesložili.

32

Mimoto je třeba poukázat na významnost přiznanou integračním opatřením unijním zákonodárcem, jak mimo jiné vyplývá ze čtvrtého bodu odůvodnění směrnice 2003/109, který stanoví, že integrace státních příslušníků třetích zemí, kteří dlouhodobě pobývají v členských státech, je rozhodující pro podporu hospodářské a sociální soudržnosti, základního cíle Společenství stanoveného Smlouvou.

33

Na otázky položené předkládajícím soudem je třeba odpovědět ve světle těchto úvah.

34

Pokud jde zaprvé o čl. 5 odst. 2 směrnice 2003/109, toto ustanovení pod nadpisem „Podmínky pro získání právního postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta“ stanoví, že členské státy mohou požadovat, aby státní příslušníci třetích zemí dodržovali integrační opatření v souladu s vnitrostátním právem.

35

Jak ze znění uvedeného ustanovení, tak z kontextu, do kterého je zasazeno, vyplývá, že toto ustanovení členským státům přiznává možnost podmínit získání postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta předchozím splněním některých integračních podmínek.

36

Článek 5 odst. 2 směrnice 2003/109 se tudíž týká integračních podmínek požadovatelných před přiznáním postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta.

37

Jak však bylo uvedeno v bodě 31 tohoto rozsudku, povinnost občanské integrace dotčená v původním řízení nepodmiňuje ani získání, ani zachování postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta státními příslušníky třetích zemí, kteří požádali o toto postavení v období od 1. ledna 2007 do 1. ledna 2010. Z toho vyplývá, že pokud jde o tuto kategorii státních příslušníků, taková povinnost nemůže být označena za podmínku integrace ve smyslu čl. 5 odst. 2 směrnice 2003/109.

38

Jelikož čl. 5 odst. 2 směrnice 2003/109 tedy nevyžaduje ani nezakazuje členským státům požadovat od státních příslušníků třetích zemí, aby splnili povinnosti integrace po získání postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta, nebrání toto ustanovení takovému integračnímu opatření, jako je opatření dotčené v původním řízení.

39

Pokud jde o čl. 11 odst. 1 směrnice 2003/109, je třeba uvést – jak je stanoveno v bodě 12 odůvodnění uvedené směrnice – že toto ustanovení zajišťuje státním příslušníkům třetích zemí, kteří získali postavení dlouhodobě pobývajících rezidentů, rovné zacházení jako se státními příslušníky dotčeného členského státu, a to v oblastech vyjmenovaných v bodech a) až h) uvedeného ustanovení.

40

Vzhledem ke skutečnosti, že povinnost občanské integrace dotčená v původním řízení není uložena státním příslušníkům dané země, je třeba zkoumat, zda taková povinnost může být v rozporu se zásadou rovného zacházení zakotvenou v čl. 11 odst. 1 směrnice 2003/109 v různých oblastech, které stanoví.

41

V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury vyžaduje zásada rovného zacházení, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněno (rozsudek S. P. C. M. a další, C‑558/07, EU:C:2009:430, bod 74, jakož i citovaná judikatura).

42

V této souvislosti je třeba uvést, že sporná integrační opatření spočívají v podstatě v povinnosti získat nebo prokázat písemné a ústní ovládání nizozemštiny a znalost nizozemské společnosti. Zatímco lze předpokládat, že státní příslušníci dané země mají takové dovednosti a znalosti, nelze totéž předpokládat, pokud jde o státní příslušníky třetích zemí. Tudíž je třeba se domnívat, že situace státních příslušníků třetích zemí není srovnatelná se situací vlastních státních příslušníků dané země, pokud jde o užitečnost takových integračních opatření, jako je získání znalostí jak jazyka, tak společnosti dané země, jak uvedl generální advokát v bodě 52 svého stanoviska.

43

Vzhledem k tomu, že uvedené situace nejsou srovnatelné, neporušuje proto skutečnost, že povinnost občanské integrace dotčená v původním řízení není uložena vlastním státním příslušníkům dané země, právo státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty, na zacházení stejné jako se státními příslušníky dotčeného členského státu v souladu s čl. 11 odst. 1 směrnice 2003/109.

44

Nicméně prováděcí pravidla k této povinnosti občanské integrace nesmějí narušit zásadu zákazu diskriminace v oblastech uvedených v čl. 11 odst. 1 směrnice 2003/109.

45

Každopádně je třeba dodat, že členské státy nemohou uplatňovat vnitrostátní právní úpravu, která může ohrozit dosažení cílů směrnice, a tím ji zbavit užitečného účinku (viz rozsudek Komise v. Nizozemsko, C‑508/10, EU:C:2012:243, bod 65).

46

Jak vyplývá ze čtvrtého, šestého a dvanáctého bodu odůvodnění směrnice 2003/109, je jejím hlavním cílem integrace státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou trvale usazeni v členských státech (viz rozsudek Komise v. Nizozemsko, C‑508/10, EU:C:2012:243, bod 66).

47

Ovšem pokud jde nejprve o povinnost složit zkoušku občanské integrace dotčenou v původním řízení, nelze zpochybňovat, že získání znalostí jak jazyka, tak společnosti hostitelského členského státu do značné míry usnadňuje komunikaci mezi státními příslušníky třetích zemí a státními příslušníky dotčeného státu a kromě toho podporuje vzájemné působení a rozvoj sociálních vztahů mezi nimi. Nemůže být sporu ani o tom, že získání znalostí jazyka hostitelského členského státu činí méně obtížným přístup státních příslušníků třetích zemí na trh práce a k odbornému vzdělávání.

48

Z tohoto pohledu je třeba mít za to, že jelikož povinnost složit takovou zkoušku, jako je zkouška dotčená v původním řízení, umožňuje zajistit ze strany dotčených státních příslušníků třetích zemí získání znalostí, které se nesporně jeví jako užitečné pro vytvoření vazeb k hostitelskému členskému státu, neohrožuje taková povinnost sama o sobě naplňování cílů sledovaných směrnicí 2003/109, nýbrž se naopak může podílet na jejich dosažení.

49

Avšak prováděcí pravidla k této povinnosti nesmějí ohrožovat tyto cíle, zvláště s ohledem na úroveň znalostí požadovanou ke složení integrační zkoušky, dostupnost kurzů a nezbytných materiálů k přípravě na tuto zkoušku, výši poplatků požadovaných od státních příslušníků třetích zemí jakožto poplatků za zápis k uvedené zkoušce nebo zohlednění zvláštních individuálních okolností, jako jsou věk, negramotnost nebo úroveň vzdělání.

50

Dále, pokud jde o systém pokut dotčený v původním řízení, je třeba uvést, že uložení pokuty státním příslušníkům třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty a v okamžiku uplynutí stanovené lhůty nesložili zkoušku občanské integrace jakožto prostředku k zajištění účinnosti povinnosti občanské integrace, k níž jsou povinni, sám o sobě neohrožuje cíle sledované směrnicí 2003/109, a tudíž ji nezbavuje jejího užitečného účinku.

51

Je však třeba zohlednit skutečnost, že maximální možná částka pokuty dotčené v původním řízení dosahuje poměrně vysoké úrovně, a sice 1000 eur, a že tato pokuta může mimoto být uložena pokaždé, když lhůty ke složení zkoušky občanské integrace uplynou, aniž dojde ke složení této zkoušky, a to bez jakéhokoli omezení, dokud dotyčný státní příslušník třetí země uvedenou zkoušku nesloží.

52

Je také třeba uvést, že pokuta je ukládána státním příslušníkům třetích zemí, kteří do uplynutí lhůty, která jim byla uložena, nesložili zkoušku občanské integrace, bez ohledu na to, zda se během uvedeného období tito příslušníci k uvedené zkoušce vůbec kdy dostavili nebo zda se k ní dostavili několikrát.

53

Kromě toho poplatky za zápis k účasti na zkoušce občanské integrace, jakož i případně výdaje spojené s přípravou na ni musejí hradit dotyční příslušníci třetích zemí. Je třeba uvést, že na jednání nizozemská vláda uvedla, že částka poplatků za zápis činí 230 eur, že dotyční státní příslušníci třetích zemí musejí tyto poplatky zaplatit pokaždé, když se v průběhu stanovené lhůty dostaví ke zkoušce občanské integrace, a že uvedené poplatky nejsou státním příslušníkům, kteří tuto zkoušku nesloží, vraceny. Z toho tedy vyplývá, že uložení pokuty není jediným negativním důsledkem, kterému jsou vystaveni příslušníci třetích zemí, kteří nesloží uvedenou zkoušku ve stanovené lhůtě.

54

Za těchto podmínek, jejichž ověření přísluší předkládajícímu soudu, může zaplacení pokuty k sankcionování nesplnění povinnosti složit zkoušku občanské integrace, vedle placení výdajů týkajících se vykonaných zkoušek, ohrozit naplňování cílů sledovaných směrnicí 2003/109, a tudíž ji zbavit jejího užitečného účinku.

55

Konečně vzhledem k tomu, že povinnost občanské integrace stanovená vnitrostátní právní úpravou dotčenou v původním řízení nemá dopad na získání nebo zachování postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta v případě státních příslušníků třetích zemí, kteří o toto postavení požádali v průběhu období od 1. ledna 2007 do 1. ledna 2010, jak bylo uvedeno v bodě 31 tohoto rozsudku, je třeba konstatovat, že skutečnost, zda postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta bylo získáno před tím, než tato povinnost byla uložena, nebo po jejím uložení, není v projednávané věci pro odpověď poskytovanou předkládajícímu soudu relevantní.

56

Vzhledem k předcházejícím úvahám je třeba na otázky položené předkládajícím soudem odpovědět tak, že směrnice 2003/109, a konkrétně její čl. 5 odst. 2 a čl. 11 odst. 1 nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava dotčená v původním řízení, ukládající státním příslušníkům třetích zemí, kteří již mají postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta, povinnost složit zkoušku občanské integrace pod sankcí pokuty, s výhradou toho, že prováděcí pravidla nesmí ohrozit naplňování cílů sledovaných uvedenou směrnicí, což musí ověřit předkládající soud. Skutečnost, zda postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta bylo získáno před tím, než byla uložena tato povinnost, nebo po jejím uložení, není v tomto ohledu relevantní.

57

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:

Směrnice Rady 2003/109/ES ze dne 25. listopadu 2003 o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty, a konkrétně její čl. 5 odst. 2 a čl. 11 odst. 1 nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava dotčená v původním řízení, ukládající státním příslušníkům třetích zemí, kteří již mají postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta, povinnost složit zkoušku občanské integrace pod sankcí pokuty, s výhradou toho, že prováděcí pravidla nesmí ohrozit naplňování cílů sledovaných uvedenou směrnicí, což musí ověřit předkládající soud. Skutečnost, zda postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta bylo získáno před tím, než byla uložena tato povinnost, nebo po jejím uložení, není v tomto ohledu relevantní.