1

A recorrente, Intrasoft International SA, é uma sociedade estabelecida no Luxemburgo (Luxemburgo).

2

Em 23 de agosto de 2011, foi publicado no Suplemento do Jornal Oficial da União Europeia (JO 2011/S 160‑262712) um anúncio de concurso com a referência EuropeAid/131367/C/SER/RS (a seguir «anúncio de concurso»).

3

Esse anúncio tinha por objeto a adjudicação de um contrato público de prestação de serviços intitulado «Assistência técnica à Administração Aduaneira da Sérvia para apoiar a modernização do sistema aduaneiro». O período inicialmente previsto para a execução do contrato era de 24 meses e o orçamento máximo ascendia a 4100000 euros.

4

O concurso inseria‑se no contexto do Instrumento de Assistência de Pré‑Adesão, criado e regido pelo Regulamento (CE) n.o 1085/2006 do Conselho, de 17 de julho de 2006, que institui um Instrumento de Assistência de Pré‑Adesão (IPA) (JO L 210, p. 82). Esse instrumento visa fornecer assistência a vários países, entre os quais a Sérvia, para que se alinhem progressivamente pelas normas, pelas políticas e pelo acervo da União Europeia, na perspetiva da sua futura adesão. Esta assistência é fornecida, nomeadamente, através do lançamento e da adjudicação, pela Comissão Europeia, de contratos públicos de prestação de serviços que os adjudicatários prestam a um país beneficiário, no presente caso, a Sérvia.

5

A entidade adjudicante era a União, representada pela Comissão, atuando através da sua Delegação na República da Sérvia (a seguir «entidade adjudicante»).

6

Nos termos do anúncio de concurso, o contrato devia ser adjudicado à proposta economicamente mais vantajosa no âmbito de um concurso limitado composto por duas fases, concretamente, a pré‑seleção e a adjudicação.

7

No âmbito da fase de pré‑seleção, os interessados dispunham de um prazo para apresentar as suas candidaturas, acompanhadas de certos dados que comprovassem a sua capacidade financeira, técnica e profissional para executar o objeto do contrato, que terminava em 30 de setembro de 2011. No fim da avaliação das candidaturas, uma comissão de avaliação devia elaborar uma lista restrita de candidatos admitidos, composta por quatro a oito candidatos, convidados a participar na segunda fase do processo, a adjudicação do contrato.

8

No processo de concurso, a recorrente colocou perguntas escritas à entidade adjudicante, em conformidade com o ponto 3.3.5 intitulado «Informações adicionais no decurso do processo», do Guia Prático dos procedimentos contratuais no âmbito das ações externas da Comissão, elaborado pelos serviços da Comissão para a execução concreta dos auxílios financeiros a países terceiros (a seguir «guia prático»). Perguntou, designadamente, se uma sociedade ou um perito, que pretendesse participar no processo de concurso em causa, devia considerar‑se estar numa situação de conflito de interesses devido à sua participação na execução, no âmbito de um processo de concurso anterior, do projeto EuropeAid/128180/C/SER/RS.

9

Por correio eletrónico de 26 de abril de 2012, a entidade adjudicante respondeu à recorrente que «a sociedade ou perito que tenha participado na execução do projeto EuropeAid/128180/C/SER/RS e pretenda participar no concurso EuropeAid/131367/C/SER/RS não está numa situação de conflito de interesses, [uma vez que] o concurso EuropeAid/128180/C/SER/RS não incluía a preparação da documentação relativa ao concurso EuropeAid/131367/C/SER/RS».

10

A recorrente apresentou a sua candidatura para participar no concurso, num consórcio com a Serbian Business Systems d.o.o. e a Belit d.o.o.

11

Por carta de 10 de agosto de 2012, a entidade adjudicante informou a recorrente de que o contrato não podia ser adjudicado ao consórcio de que fazia parte (a seguir «carta de 10 de agosto de 2012»). Essa carta continha as seguintes precisões:

12

Por correio eletrónico de 13 de agosto de 2012, a recorrente solicitou à entidade adjudicante que modificasse a sua decisão, contida na carta de 10 de agosto de 2012, de rejeitar a proposta do consórcio de que fazia parte e solicitou também a suspensão do processo de concurso, esperando receber mais informações sobre os motivos da referida rejeição.

13

Por carta de 12 de setembro de 2012, a entidade adjudicante informou a recorrente de que não poderia adjudicar o contrato ao consórcio de que fazia parte, devido ao conflito de interesses mencionado na carta de 10 de agosto de 2012, e comunicou‑lhe também o nome do consórcio ao qual devia ser adjudicado o contrato, segundo o parecer da comissão de avaliação (a seguir «carta de 12 de setembro de 2012»).

14

Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 11 de setembro de 2012, a recorrente interpôs o presente recurso de anulação da decisão que figura na carta de 10 de agosto de 2012 e da pretensa decisão tácita de indeferimento da sua reclamação.

15

Por requerimento separado, entregue na Secretaria do Tribunal Geral em 21 de setembro de 2012, a recorrente apresentou um pedido de suspensão da execução da decisão que figura na carta de 10 de agosto de 2012, da pretensa decisão tácita de indeferimento da sua reclamação, bem como da decisão que figura na carta de 12 de setembro de 2012, tomada após a interposição do recurso de anulação no Tribunal Geral.

16

Por despacho de 14 de novembro de 2012, Intrasoft International/Comissão (T‑403/12 R, EU:T:2012:600), o juiz das medidas provisórias indeferiu o pedido de medidas provisórias por não haver urgência.

17

Tendo a composição das Secções do Tribunal Geral sido alterada, o juiz‑relator foi afetado à Segunda Secção, à qual o presente processo foi, consequentemente, atribuído.

18

Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Segunda Secção) decidiu abrir a fase oral do processo.

19

Na audiência de 27 de janeiro de 2015, foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal Geral.

20

A fase oral foi encerrada em 12 de fevereiro de 2015.

21

A recorrente conclui pedindo ao Tribunal que se digne:

22

A Comissão conclui pedindo ao Tribunal que se digne:

23

Em resposta a uma questão colocada na audiência e conforme ficou exarado na ata da audiência, a recorrente precisou que a carta de 12 de setembro de 2012, enviada pela entidade adjudicante no dia seguinte ao da interposição do seu recurso no Tribunal Geral, não faz parte do referido recurso nem de uma adaptação dos seus pedidos. A este respeito, a recorrente explicou que a carta de 12 de setembro de 2012 era apenas um ato confirmativo da carta de 10 de agosto de 2012 e, por conseguinte, devia ser tratada da mesma maneira.

24

Há que recordar, a título preliminar, que os atos objeto do presente recurso (a seguir «atos impugnados») são, em primeiro lugar, a carta de 10 de agosto de 2012, que informa que o contrato em causa não podia ser adjudicado ao consórcio de que a recorrente fazia parte, devido a esta se encontrar numa situação de conflito de interesses, e, em segundo lugar, a pretensa decisão tácita de indeferimento da reclamação da recorrente contra a carta de 10 de agosto de 2012.

25

A Comissão, sem suscitar formalmente uma exceção de inadmissibilidade nos termos do artigo 114.o do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, aduz, na contestação, argumentos que contestam a admissibilidade do recurso no que respeita aos atos impugnados.

26

A Comissão alega que a carta de 10 de agosto de 2012 não constitui um ato impugnável na medida em que visa simplesmente informar a recorrente de que a sua candidatura foi considerada como representando um caso de conflito de interesses e fundamentar essa apreciação. Considera que o único ato suscetível de recurso de anulação seria a decisão comunicada pela carta de 12 de setembro de 2012, a qual, por não ter sido impugnada nos prazos previstos, se tornou definitiva para a recorrente.

27

No que se refere à pretensa decisão tácita de indeferimento da reclamação, a Comissão precisa que o prazo de quinze dias úteis para responder a uma reclamação, mencionado no ponto 2.4.15.1 do guia prático, constitui apenas uma «regra de esforço máximo», fixada no interesse de uma boa administração, e que, por conseguinte, não responder nesse prazo não pode ser considerado um indeferimento tácito da reclamação da recorrente. Com efeito, o guia prático não pode fixar regras obrigatórias no que respeita os prazos previstos para interpor um recurso no Tribunal Geral.

28

Resulta de jurisprudência constante relativa à admissibilidade dos recursos de anulação que, para a qualificação dos atos impugnados, há que atender à sua própria essência e à intenção do seu autor. Nesta matéria, constituem, em princípio, atos impugnáveis as medidas que fixam definitivamente a posição da Comissão no termo de um procedimento administrativo e que visam produzir efeitos jurídicos vinculativos suscetíveis de afetar os interesses do recorrente, com exceção das medidas intermédias cujo objetivo é preparar a decisão final, que não produzem tais efeitos (v. acórdão de 17 de julho de 2008, Athinaïki Techniki/Comissão, C‑521/06 P, Colet., EU:C:2008:422, n.o 42 e jurisprudência referida).

29

A forma que reveste um ato ou uma decisão é, em princípio, indiferente para a admissibilidade de um recurso de anulação. Por conseguinte, é irrelevante para a qualificação do ato em questão que este preencha ou não certas exigências formais, a saber, se está devidamente designado pelo seu autor, se está suficientemente fundamentado ou se menciona as disposições que constituem a sua base legal. Não é, pois, pertinente que esse ato não seja designado como «decisão» ou que não se refira às disposições do TFUE que preveem as vias de recurso disponíveis em relação ao mesmo (v., por analogia, acórdão Athinaïki Techniki/Comissão, n.o 28 supra, EU:C:2008:422, n.os 43, 44 e jurisprudência referida).

30

Se assim não fosse, a Comissão poderia subtrair‑se à fiscalização do juiz da União mediante o simples incumprimento desses requisitos de forma. Com efeito, resulta da jurisprudência que, sendo a União uma comunidade de direito em que as suas instituições estão sujeitas à fiscalização da conformidade dos seus atos com o Tratado, as modalidades processuais aplicáveis aos recursos interpostos para o juiz da União devem ser interpretadas, na medida do possível, de forma a contribuir para a realização do objetivo de garantir uma proteção jurisdicional efetiva dos direitos conferidos aos cidadãos pelo direito da União (v. acórdão Athinaïki Techniki/Comissão, n.o 28 supra, EU:C:2008:422, n.o 45 e jurisprudência referida).

31

É à luz destas considerações que há que determinar, antes de mais, se, como sustenta a recorrente, os atos impugnados, acima mencionados no n.o 24, são atos lesivos e que podem assim ser objeto de um recurso de anulação.

32

Os efeitos jurídicos vinculativos de um ato devem ser apreciados em função de critérios objetivos, como o seu conteúdo (v., por analogia, acórdão de 20 de março de 1997, França/Comissão, C‑57/95, Colet., EU:C:1997:164, n.o 9), tendo em conta, se for caso disso, o contexto da sua adoção (v., por analogia, despacho de 13 de junho de 1991, Sunzest/Comissão, C‑50/90, Colet., EU:C:1991:253, n.o 13, e acórdão de 26 de janeiro de 2010, Internationaler Hilfsfonds/Comissão, C‑362/08 P, Colet., EU:C:2010:40, n.o 58), bem como os poderes da instituição autora do ato (v., por analogia, acórdão de 1 de dezembro de 2005, Itália/Comissão, C‑301/03, Colet., EU:C:2005:727, n.o 28).

33

No presente caso, há que examinar se a carta de 10 de agosto de 2012, tendo em conta o seu conteúdo, o contexto factual e jurídico em que se insere e o poder de que dispõe a entidade que a redigiu, pode ser qualificada de decisão lesiva para a recorrente.

34

A este respeito, a título preliminar, há que referir, em primeiro lugar, que não se contesta no presente caso que os atos impugnados, redigidos pela Delegação da União na República da Sérvia, são imputáveis à Comissão, a qual é assim recorrida legítima no presente recurso. Com efeito, conforme alega acertadamente a recorrente, resulta da jurisprudência do Tribunal Geral que os atos adotados pela referida Delegação, agindo na qualidade de gestor orçamental subdelegado da Comissão, não permitem reconhecer‑lhe a qualidade de recorrida e são, no caso em apreço, imputáveis à Comissão (v., neste sentido, despacho de 4 de junho de 2012, Elti/Delegação da União em Montenegro, T‑395/11, Colet., EU:T:2012:274, n.o 64).

35

Em segundo lugar, também não se contesta que a recorrente, enquanto membro do consórcio, é destinatária dos atos que lhe são dirigidos, devido à estrutura transparente do referido consórcio relativamente aos seus membros (v., neste sentido, acórdão de 19 de março de 2010, Evropaïki Dynamiki/Comissão, T‑50/05, Colet., EU:T:2010:101, n.o 40).

36

No que respeita, em primeiro lugar, ao conteúdo da carta de 10 de agosto de 2012, há que recordar que está redigida da seguinte forma:

«Lamento informar […] que foi considerado que a vossa candidatura envolve um conflito de interesses e [que o contrato] não pode por isso ser adjudicado ao vosso consórcio. [A] entidade adjudicante concluiu que o contrato não pode ser adjudicado ao consórcio [do qual faz parte], uma vez que se encontra numa situação de conflito de interesses. [A] entidade adjudicante, nos termos do ponto 2.3.6 do [guia prático], constata que estão preenchidos os requisitos [que determinam] a existência de um conflito de interesses […]»

37

Por conseguinte, resulta dos próprios termos dessa carta que o seu autor não apenas informou a recorrente, conforme alega a Comissão, da sua intenção de a excluir da adjudicação do contrato mas também lhe comunicou a decisão de não adjudicar o contrato ao consórcio do qual fazia parte.

38

Esta conclusão não é posta em causa pela menção, na carta de 10 de agosto de 2012, de um prazo para manifestar à entidade adjudicante a sua discordância ou solicitar‑lhe informações adicionais. Tal menção, nos termos das disposições do ponto 2.4.15.1 do guia prático, visa, designadamente, por um lado, reconhecer ao destinatário do ato, através de uma reclamação, a possibilidade de proteger os seus interesses afetados pela decisão em causa, sem necessidade de agir judicialmente, e, por outro, permitir‑lhe obter mais esclarecimentos sobre uma decisão já tomada.

39

Por outro lado, a possibilidade de apresentar uma reclamação, conforme é designadamente referido no ponto 2.4.15.3 do guia prático e na nota explicativa de pé de página para a qual remete nesse ponto, não prejudica o direito do destinatário do ato recorrer ao Tribunal Geral, nos prazos expressamente previstos no direito da União (v., neste sentido, acórdão de 15 de setembro de 2011, CMB e Christof/Comissão, T‑407/07, EU:T:2011:477, n.o 103). Daqui resulta que tal possibilidade não exime a recorrente do dever de respeitar os referidos prazos de interposição de um recurso de anulação no Tribunal Geral.

40

Em segundo lugar, no que respeita ao contexto no qual se insere a carta de 10 de agosto de 2012, há que notar que esta se refere à avaliação das condições de exclusão dos proponentes selecionados para a adjudicação do contrato, nos termos previstos no ponto 2.3.3 do guia prático, em conformidade com a referência que figura no n.o 15 do anúncio de concurso. Essa avaliação concluiu com a referência de o contrato não poder ser adjudicado ao consórcio do qual faz parte a recorrente. Com efeito, não resulta dos documentos do processo que, posteriormente à carta de 10 de agosto de 2012, tenha sido realizada uma nova avaliação da proposta do consórcio do qual fazia parte a recorrente.

41

Há que acrescentar que, na carta de 10 de agosto de 2012, o seu autor referiu que, não havendo impugnação ou pedidos de informações adicionais, «prossegu[iria] o processo de adjudicação do contrato nos termos das regras do guia prático». Ora, deve observar‑se que a carta de 12 de setembro de 2012, enviada à recorrente no dia seguinte ao da interposição do recurso no Tribunal Geral, contém o nome do adjudicatário do contrato proposto pela comissão de avaliação. Daqui resulta que, não obstante o pedido da recorrente, que figura na sua reclamação de 13 de agosto de 2012, de suspensão do processo de concurso, a entidade adjudicante prosseguiu o processo, e indicou, entre os restantes candidatos, o potencial adjudicatário do contrato.

42

A este respeito, há que acrescentar que a menção, na última linha da carta de 12 de setembro de 2012, da possibilidade, nos termos do ponto 2.4.15 do guia prático, de recurso para impugnar a decisão em questão pode ser interpretada como fazendo referência à possibilidade de contestar a decisão de adjudicar o contrato a outro proponente. Assim, a indicação em causa não é decisiva para qualificar a carta de 12 de setembro de 2012 de decisão final de exclusão da recorrente. Em contrapartida, tal indicação demonstra, uma vez mais, e como alega acertadamente a recorrente, que o processo de concurso não foi suspenso e terminou com a indicação do potencial adjudicatário do concurso pela comissão de avaliação.

43

Por conseguinte, há que declarar que, tendo em conta o contexto no qual se insere a carta de 10 de agosto de 2012, o seu autor tomou posição sobre a capacidade da recorrente para participar na fase de adjudicação do contrato, referiu também que a recorrente se encontrava numa situação de conflito de interesses e, consequentemente, decidiu que o contrato não podia ser adjudicado ao consórcio do qual fazia parte a recorrente.

44

Em terceiro e último lugar, no que respeita aos poderes de que dispunha o autor da carta impugnada, concretamente, a Delegação da União na República da Sérvia, conforme foi acima referido no n.o 5, esta agia na qualidade de entidade adjudicante subdelegada da Comissão. Por conseguinte, o ato em questão não constitui um simples parecer da comissão de avaliação sobre as condições de exclusão de um proponente devido a conflito de interesses, mas uma decisão da entidade adjudicante suscetível, como tal, de produzir efeitos jurídicos vinculativos para o seu destinatário.

45

Resulta de todas as observações precedentes que, tendo em conta o seu conteúdo, o contexto jurídico e factual no qual se insere e os poderes da entidade que a redigiu, a carta de 10 de agosto de 2012 pôde produzir efeitos jurídicos que afetam os interesses da recorrente, de modo que se trata de um ato lesivo e que pode ser objeto de recurso de anulação no Tribunal Geral.

46

Ao invés do que alega a Comissão, a recorrente, confrontada com um ato lesivo, na aceção da jurisprudência acima referida nos n.os 28 a 30 e 32, interpôs corretamente o presente recurso nos prazos calculados a partir da adoção do referido ato. A recorrente não tinha de esperar uma resposta à sua reclamação de 13 de agosto de 2012 para interpor o presente recurso, o que resulta da jurisprudência acima referida no n.o 39 e, quanto ao restante, dos pontos 2.4.15.1 e 2.4.15.3 do guia prático.

47

Uma vez qualificada a carta de 10 de agosto de 2012 de ato impugnável, há que responder aos argumentos da Comissão, segundo os quais a carta de 12 de setembro de 2012 contém uma decisão lesiva para a recorrente, que, não tendo sido impugnada nos prazos do recurso contencioso, teria tornado definitiva a exclusão da recorrente do processo de concurso devido a conflito de interesses. Tal argumento obriga a verificar se o interesse em agir da recorrente perdura, na sequência da carta de 12 de setembro de 2012 da entidade adjudicante, o que pressupõe que o recurso possa, pelo seu resultado, conferir um benefício à parte que o interpôs (v., neste sentido, despacho de 25 de junho de 2014, Accorinti e o./BCE, T‑224/12, EU:T:2014:611, n.o 68).

48

A este respeito, resulta da jurisprudência que a anulação de um ato confirmativo se confunde com a do ato anterior, de tal forma que a anulação do ato anterior implica automaticamente a do ato confirmativo (v., neste sentido, acórdão de 5 de maio de 1998, Reino Unido/Comissão, C‑180/96, Colet., EU:C:1998:192, n.o 28 e jurisprudência referida). Assim, no caso de a decisão confirmada não se ter tornado definitiva, a pessoa interessada tem o direito de impugnar quer a decisão confirmada, quer a decisão confirmativa, quer uma e outra dessas decisões (v. acórdão de 16 de setembro de 1998, Waterleiding Maatschappij/Comissão, T‑188/95, Colet., EU:T:1998:217, n.o 108 e jurisprudência referida).

49

Em primeiro lugar, no presente processo, há que observar que a menção que figura na carta de 12 de setembro de 2012 do parecer da comissão de avaliação de adjudicar o contrato a outro consórcio não confere à carta em questão a natureza de ato substitutivo da carta de 10 de agosto de 2012 no que respeita à rejeição da proposta do consórcio do qual fazia parte a recorrente. Com efeito, esta menção não altera nem a fundamentação, nem o conteúdo, nem os efeitos da decisão que figura na carta de 10 de agosto de 2012 no que respeita, designadamente, à exclusão da recorrente do processo de concurso devido a conflito de interesses e à rejeição subsequente da proposta do consórcio do qual fazia parte.

50

Em segundo lugar, no que se refere à indicação segundo a qual a entidade adjudicante tomou em consideração os elementos invocados pela recorrente na sua carta de 13 de agosto de 2012, há que notar que, embora seja exato que a carta de 12 de setembro de 2012 constitui uma resposta à reclamação da recorrente, os elementos invocados por esta última nessa sua carta não constituem de modo algum factos novos ou essenciais relativamente aos já conhecidos pela entidade adjudicante no momento da redação da carta de 10 de agosto de 2012, conforme considera a jurisprudência no que respeita à qualificação dos factos como «novos e essenciais» (v., neste sentido, acórdão de 7 de fevereiro de 2001, Inpesca/Comissão, T‑186/98, Colet., EU:T:2001:42, n.os 50, 51 e jurisprudência referida). Com efeito, os elementos apresentados pela recorrente limitam‑se a recordar à entidade adjudicante que esta tinha anteriormente excluído a existência de um conflito de interesses no que respeita à recorrente, tendo‑a informado deste elemento por correio eletrónico de 26 de abril de 2012 (v. n.o 9 supra). Além disso, a carta de 12 de setembro de 2012 não fornece informações quanto ao eventual reexame da posição da recorrente ou da avaliação da sua proposta efetuada posteriormente ao envio da carta de 10 de agosto de 2012.

51

Além disso, embora, segundo o artigo 149.o, n.o 3, quarto parágrafo, do Regulamento (CE, Euratom) n.o 2342/2002 da Comissão, de 23 de dezembro de 2002, que estabelece as normas de execução do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 (JO L 357, p. 1), os proponentes rejeitados tenham a possibilidade de solicitar, por escrito, à entidade adjudicante que lhes preste «informações complementares sobre os motivos da rejeição», a comunicação dessas informações complementares não tem por efeito substituir a decisão pela qual a proposta do proponente em causa foi rejeitada, uma vez que a fundamentação de tal decisão pode efetuar‑se em várias etapas (v. acórdão de 22 de maio de 2012, Sviluppo Globale/Comissão, T‑6/10, EU:T:2012:245, n.o 29 e jurisprudência referida).

52

Resulta do exposto que a entidade adjudicante, com a sua carta de 12 de setembro de 2012, se limita, em substância, a reafirmar a posição já apresentada na sua carta de 10 de agosto de 2012, baseando‑se nos mesmos elementos de facto e de direito. Nenhuma das informações que figuram nessa carta poderia constituir um elemento novo ou essencial suscetível de conferir‑lhe o caráter de uma decisão sobre a exclusão da recorrente, que suceda ou substitua a carta de 10 de agosto de 2012.

53

Por conseguinte, a carta de 12 de setembro de 2012 não privou o presente recurso, interposto contra a decisão que figura na carta de 10 de agosto de 2012, do seu objeto, de modo que se mantém o interesse em agir da recorrente, que pretende corrigir a sua exclusão do processo de concurso e a rejeição da proposta do consórcio do qual fazia parte. Ao invés do que alega a Comissão, e conforme já acima referido no n.o 46, a recorrente interpôs, com razão, um recurso de anulação da decisão que figura na carta de 10 de agosto de 2012, enquanto medida que acarreta efeitos jurídicos que afetam os seus interesses e que se lhe impõe obrigatoriamente. Caso contrário, a recorrente correria o risco de a Comissão lhe opor a extemporaneidade do seu recurso por a carta de 12 de setembro de 2012 ser apenas, em substância, e conforme alega acertadamente a recorrente, um ato confirmativo da carta de 10 de agosto de 2012.

54

Com efeito, resulta de jurisprudência assente que, quando um recorrente deixa expirar o prazo para atuar contra a decisão que adotou de modo inequívoco uma medida que acarreta efeitos jurídicos que afetam os seus interesses e que se lhe impõe obrigatoriamente, não pode fazer renovar esse prazo solicitando à instituição que reveja a sua decisão e interpondo recurso contra a decisão de recusa que confirma a decisão anteriormente adotada (v. despacho de 10 de outubro de 2006, Evropaïki Dynamiki/Comissão, T‑106/05, EU:T:2006:299, n.o 55 e jurisprudência referida).

55

Por conseguinte, há que declarar admissível o recurso de anulação da decisão que figura na carta de 10 de agosto de 2012.

56

No que se refere ao pedido de anulação da pretensa decisão tácita de indeferimento da reclamação da recorrente, há que examinar se esta pretensa decisão tácita de indeferimento pode ser qualificada de ato impugnável na aceção do artigo 263.o TFUE.

57

A este respeito, há que recordar que o silêncio por parte de uma instituição quando esta tenha sido convidada a tomar posição não pode, por si só e como tal, produzir efeitos jurídicos, salvo quando essa consequência esteja expressamente prevista por uma disposição do direito da União. Na falta de disposições expressas do direito da União, que fixem um prazo no termo do qual uma decisão tácita é considerada como tendo sido tomada e que definam o conteúdo dessa decisão, a inação de uma instituição não pode ser equiparada a uma decisão, sem pôr em causa o sistema das vias de recurso instituído pelo Tratado (acórdão de 13 de dezembro de 1999, SGA/Comissão, T‑189/95, T‑39/96 e T‑123/96, Colet., EU:T:1999:317, n.os 26 e 27).

58

Ora, segundo a jurisprudência do Tribunal Geral, o guia prático é um instrumento de trabalho que explica os procedimentos aplicáveis num determinado domínio e que não pode, como tal, constituir a base jurídica para a apresentação de uma reclamação administrativa prévia obrigatória (acórdão de 8 de outubro de 2008, Sogelma/ERA, T‑411/06, Colet., EU:T:2008:419, n.o 66). De igual forma, no presente caso, o referido guia também não pode constituir a base jurídica para a introdução de um prazo de caducidade a favor da entidade que deve responder a uma reclamação. Por conseguinte, a inércia da entidade adjudicante no termo do prazo fixado no ponto 2.4.15.1 do guia prático não é suscetível de ser qualificada de decisão tácita de indeferimento da reclamação da recorrente. Por outro lado, o guia prático não prevê nenhum efeito decorrente do esgotamento do prazo em causa.

59

Atendendo às observações precedentes, o recurso deve ser julgado inadmissível no que respeita ao pedido de anulação da decisão tácita de indeferimento da reclamação da recorrente.

60

A recorrente invoca dois fundamentos de recurso. O primeiro fundamento inclui duas alegações, uma relativa à violação do caderno de encargos do anúncio de concurso em causa, outra relativa à violação do princípio da boa administração. Com o segundo fundamento, a recorrente alega a violação do artigo 94.o do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho, de 25 de junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (a seguir «Regulamento Financeiro») (JO L 248, p. 1).

61

Importa começar por examinar o segundo fundamento do recurso.

62

No âmbito do segundo fundamento, relativo à violação do artigo 94.o do Regulamento Financeiro, a recorrente alega que, por um lado, como primeira alegação, não pôde apresentar as suas observações antes de ter sido definitivamente excluída do processo de concurso e que, por outro, como segunda alegação, não foi apresentada nenhuma prova efetiva da existência de uma situação de conflito de interesses em relação à recorrente. A recorrente faz referência à jurisprudência do Tribunal Geral que aplicou o artigo 94.o do Regulamento Financeiro (acórdão de 18 de abril de 2007, Deloitte Business Advisory/Comissão, T‑195/05, Colet., EU:T:2007:107, n.o 67), bem como ao ponto 2.3.6 do guia prático para alegar, em substância, que a exclusão de um proponente deve basear‑se na existência de um risco real de conflito de interesses, fundado nas circunstâncias específicas do caso concreto, deixando sempre ao interessado a possibilidade de demonstrar a inexistência de conflito de interesses.

63

No que se refere, designadamente, aos elementos que permitem excluir a existência de um conflito de interesses, a recorrente sublinha que não participou na elaboração do caderno de encargos ou das condições relativas ao projeto do concurso EuropeAid/131367/C/SER/RS. Além disso, precisa também não ter tido na sua posse outros elementos além dos que foram colocados à disposição de todos os proponentes. Por conseguinte, segundo a recorrente, o facto de ter participado na elaboração de determinados documentos no âmbito de outro concurso, sem que esta elaboração tenha sido realizada na perspetiva do novo contrato, não pode constituir em si mesmo um motivo suficiente para concluir pela existência de uma situação de conflito de interesses no que lhe diz respeito. Além disso, considera que decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça (acórdão de 3 de março de 2005, Fabricom, C‑21/03 e C‑34/03, Colet., EU:C:2005:127) que a experiência adquirida no âmbito de um contrato anterior não pode ser suscetível de falsear a concorrência, já que nesse caso, a maior parte dos proponentes deveria ser excluída de novos processos de concurso por este motivo.

64

A Comissão sustenta que a carta de 10 de agosto de 2012 reconhece expressamente à recorrente a possibilidade de esclarecer a sua situação antes de a decisão que figura na carta de 12 de setembro de 2012 ser adotada. Além disso, resulta desta última carta que a entidade adjudicante «tomou devidamente em consideração os elementos que [a recorrente] [tinha] apresentado na [sua] carta […] de 13 de agosto [de 2012]» e se baseou na análise das propostas concretas.

65

No que se refere aos elementos de prova do conflito de interesses em causa, a Comissão alega que, conforme resulta da carta de 12 de setembro de 2012, um determinado número de documentos redigidos pela recorrente no âmbito de um contrato anterior foram anexados ao caderno de encargos do novo concurso. Estes documentos «serv[iam] de base a uma parte importante das atividades objeto do concurso em curso». A Comissão não contesta, como refere a recorrente, que os documentos foram colocados à disposição de todos os potenciais candidatos. Contrapõe, no entanto, que a recorrente teve acesso aos ditos documentos antes dos outros proponentes, beneficiando assim de uma vantagem competitiva, designadamente na procura dos peritos qualificados. Por outro lado, sem pretender que seja esse o presente caso, a Comissão sugere que, tendo participado na sua redação, a recorrente estaria em condições de redigir os documentos em questão de modo a retirar uma vantagem competitiva no concurso em causa.

66

Por último, a jurisprudência referida pela recorrente (acórdão Fabricom, n.o 63 supra, EU:C:2005:127, n.os 29 e 36) não sustenta a sua tese, mas fundamenta em vez disso a posição da Comissão, ou seja, que a pessoa que efetuou determinados trabalhos preparatórios pode estar em vantagem para elaborar a sua proposta, devido às informações que obteve a respeito do contrato administrativo em causa, ao efetuar os referidos trabalhos preparatórios. Ora, todos os proponentes devem dispor das mesmas possibilidades na formulação dos termos das suas propostas. Por conseguinte, a Comissão considera suficiente o facto de ter demonstrado a existência de um risco que consiste numa vantagem competitiva para a recorrente, sem que seja necessário demonstrar que a referida vantagem teve consequências concretas no caso em apreço.

67

Há que precisar que a adjudicação de contratos públicos de prestação de serviços é regida pelas disposições do título V da parte I do Regulamento Financeiro.

68

A base jurídica da carta de 10 de agosto de 2012 é o artigo 94.o do Regulamento Financeiro, transcrito no n.o 15 do caderno de encargos. O regulamento em questão aplica‑se, segundo os seus próprios termos, a todos os contratos públicos financiados, total ou parcialmente, pelo orçamento das Comunidades e, atualmente, da União.

69

O artigo 94.o do Regulamento Financeiro contém as seguintes disposições:

«Serão excluídos da adjudicação de um contrato os candidatos ou proponentes que durante o processo de adjudicação do referido contrato:

70

O n.o 15 do caderno de encargos, intitulado «Motivos de exclusão», dispõe:

«Juntamente com o formulário de candidatura, os candidatos devem apresentar uma declaração assinada, incluída no formulário‑tipo de candidatura, estipulando que não se encontram em nenhuma das situações de exclusão referidas no ponto 2.3.3 do [guia prático].»

71

Nos termos do ponto 2.3.3 do guia prático:

«Serão excluídos da adjudicação de um contrato os candidatos, requerentes ou proponentes que, durante o processo de adjudicação do referido contrato:

[…]

É conveniente recordar que antes de propor (comissão de avaliação) e decidir (Entidade Adjudicante) excluir um candidato/proponente/requerente determinados princípios como os direitos da defesa e da proporcionalidade devem ser respeitados. Para tal, exceto se as provas tornarem desnecessária qualquer outra questão (por exemplo, se o candidato/proponente/requerente reconhecer explicitamente os factos que conduzem à sua exclusão) a exclusão será baseada num procedimento contraditório com o candidato/proponente/requerente em questão.»

72

No ponto 2.3.6 do guia prático, referido na carta de 10 de agosto de 2012, figura o conceito de conflito de interesses, explicado da seguinte forma:

«Conflito de interesses: existe conflito de interesses nos casos em que o exercício imparcial e objetivo das funções da Entidade Adjudicante ou em que os princípios da concorrência, não discriminação ou igualdade de tratamento de um candidato/proponente/requerente num procedimento de adjudicação, ou contrato ficarem comprometidos por motivos de ordem familiar, afetiva, de afinidades políticas ou nacionais, de interesse económico ou por qualquer outra razão de comunhão de interesses com o beneficiário dos programas financiados pela [União]. Existe risco de conflito de interesses sempre que, por exemplo, um indivíduo que participa no procedimento do concurso (Comissão de Avaliação, Entidade Adjudicante, etc.) possa conceder a si próprio ou a outrem vantagens diretas ou indiretas injustificadas, influenciando o resultado do procedimento; ou sempre que um perito/uma empresa tenha a possibilidade de obter informações privilegiadas que impliquem uma concorrência desleal em procedimentos de concurso ulteriores ou conexos.

Por exemplo, as empresas ou os peritos que tiverem participado na preparação de um projeto (redação das condições de referência) serão, de um modo geral, excluídos da participação em qualquer contrato baseado nesses trabalhos preparatórios, salvo se puderem provar à Entidade Adjudicante que o seu envolvimento nas fases anteriores do projeto não constitui uma forma de concorrência desleal.

Os candidatos/proponentes/requerentes que se encontrarem num situação de conflito de interesses no âmbito de um procedimento de adjudicação de contratos/de concessão de subvenções devem ser excluídos desse procedimento. Os motivos de exclusão devem ser analisados caso a caso. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia, a exclusão deve basear‑se na existência de um risco real de conflito de interesses comprovado pelas circunstâncias específicas de cada caso. Uma exclusão automática priva os candidatos/proponentes/requerentes do direito de apresentar elementos de prova suscetíveis de afastar qualquer suspeita de conflito de interesses.

[…]»

73

No presente caso, há que examinar se a entidade adjudicante podia considerar que existia um risco de conflito de interesses no que respeita à recorrente, ao abrigo do artigo 94.o, alínea a), do Regulamento Financeiro, conforme interpretado pela jurisprudência, com base nos elementos à sua disposição no momento da adoção da decisão que figura na carta de 10 de agosto de 2012.

74

A este respeito, importa recordar que o artigo 94.o do Regulamento Financeiro só permite excluir um proponente de um processo de adjudicação de um contrato público se a situação de conflito de interesses que prevê for real, e não hipotética. Isto não significa que um risco de conflito de interesses seja insuficiente para excluir uma proposta. Com efeito, em princípio, só na execução do contrato poderá concretizar‑se um conflito de interesses. Antes da celebração do contrato, um conflito de interesses só pode ser potencial, e a referida disposição do Regulamento Financeiro implica, portanto, um raciocínio em termos de risco. No entanto, esse risco deve verificar‑se efetivamente, na sequência de uma apreciação concreta da proposta e da situação do proponente, para que este possa ser excluído do processo. A simples eventualidade de um conflito de interesses não é suficiente para este efeito (acórdão Deloitte Business Advisory/Comissão, n.o 62 supra, EU:T:2007:107, n.o 67).

75

O conceito de conflito de interesses apresenta um caráter objetivo e, para o caracterizar, importa não tomar em consideração as intenções dos interessados, em particular, a sua boa‑fé (v. acórdão de 20 de março de 2013, Nexans France/Empresa Comum Fusion for Energy, T‑415/10, Colet., EU:T:2013:141, n.o 115 e jurisprudência referida).

76

Não existe uma obrigação absoluta para as entidades adjudicantes de exclusão sistemática dos proponentes em situação de conflito de interesses, não sendo essa exclusão justificada nos casos em que é possível demonstrar que esta situação não teve nenhuma incidência no seu comportamento no âmbito do procedimento de concurso e que não comporta nenhum risco real de ocorrência de práticas suscetíveis de falsear a concorrência entre os proponentes. Em contrapartida, a exclusão de um proponente em situação de conflito de interesses é indispensável quando não existe solução mais adequada para evitar qualquer violação dos princípios da igualdade de tratamento entre os proponentes e da transparência (acórdão Nexans France/Empresa Comum Fusion for Energy, n.o 75 supra, EU:T:2013:141, n.os 116 e 117).

77

Com efeito, de acordo com jurisprudência constante, a entidade adjudicante está obrigada a garantir, em cada fase do procedimento de concurso, o respeito do princípio da igualdade de tratamento dos proponentes e, consequentemente, o respeito da igualdade de oportunidades de todos os proponentes (v. acórdão de 12 de julho de 2007, Evropaïki Dynamiki/Comissão, T‑250/05, EU:T:2007:225, n.o 45 e jurisprudência referida).

78

Mais concretamente, o princípio da igualdade de oportunidades impõe, segundo a jurisprudência, que todos os proponentes disponham das mesmas oportunidades na formulação dos termos nas suas propostas e implica, assim, que estas estejam sujeitas às mesmas condições para todos esses proponentes. Quanto ao princípio da transparência, que é corolário daquele, o mesmo destina‑se essencialmente a garantir a inexistência de risco de favoritismo e de arbitrariedade por parte da entidade adjudicante. Implica que todas as condições e modalidades do processo de adjudicação sejam formuladas de forma clara, precisa e unívoca, no anúncio de concurso ou no caderno de encargos (acórdão de 9 de setembro de 2009, Brink’s Security Luxembourg/Comissão, T‑437/05, Colet., EU:T:2009:318, n.os 114 e 115). O princípio da transparência implica, além disso, que todas as informações técnicas pertinentes para a boa compreensão do anúncio de concurso ou do caderno de encargos sejam, logo que possível, disponibilizadas a todas as empresas que participam num processo de adjudicação de contratos públicos, para que, por um lado, todos os proponentes razoavelmente informados e normalmente diligentes possam compreender o alcance exato e interpretá‑las da mesma maneira e, por outro, para que a entidade adjudicante possa verificar efetivamente se as propostas dos proponentes correspondem aos critérios aplicáveis ao contrato em causa (v. acórdão de 29 de janeiro de 2014, European Dynamics Belgium e o./EMA, T‑158/12, EU:T:2014:36, n.o 60 e jurisprudência referida).

79

Decorre da jurisprudência acima mencionada nos n.os 74 a 78 que o raciocínio em termos de risco de conflito de interesses impõe uma apreciação concreta, por um lado, da proposta e, por outro, da situação do proponente em causa, e que a exclusão deste proponente seja uma solução que garanta a observância dos princípios da transparência e da igualdade de oportunidades dos proponentes.

80

Para se determinar, no presente caso, se houve violação do artigo 94.o do Regulamento Financeiro, há então que examinar, no âmbito de uma análise objetiva que se abstraia das intenções da recorrente, se o risco de conflito de interesses decorre da situação desta última e de uma apreciação concreta da sua proposta.

81

Em primeiro lugar, há que recordar que, segundo a Comissão, a exclusão da recorrente por conflito de interesses prossegue o objetivo de garantir a observância do princípio da igualdade de oportunidades dos proponentes. A este respeito, alega que a recorrente teve acesso antes dos outros a determinados documentos utilizados como base para uma parte das atividades ligadas ao projeto de concurso em causa, pelo facto de a recorrente ter feito parte do consórcio que redigiu os documentos em causa no âmbito de outro processo de concurso. Resulta da carta de 10 de agosto de 2012 que este acesso forneceu à recorrente «informações privilegiadas» na aceção do ponto 2.3.6 do guia prático. A Comissão considera, como consta da carta em questão, que esse acesso antes dos outros proponentes teria proporcionado à recorrente uma vantagem competitiva relativamente àqueles.

82

No entanto, não pode aceitar‑se que o risco de conflito de interesses se possa basear no mero facto de a recorrente ter tido acesso, antes dos outros proponentes, a documentos pertencentes a um outro processo de concurso, por fazer parte de um consórcio que os redigiu, que, em seguida, foram escolhidos para serem utilizados como referência para as atividades ligadas ao concurso em causa no presente processo.

83

Com efeito, o argumento da Comissão segundo o qual a recorrente, ao fazer parte do consórcio que redigiu os documentos em questão, poderia ter influenciado a redação de maneira a retirar uma vantagem competitiva no concurso em causa no presente caso não pode prosperar. A este título, decorre claramente da jurisprudência acima referida nos n.os 74 e 75 que o conflito de interesses deve apresentar um caráter objetivo que exige não ter em conta as intenções do interessado e que a mera eventualidade de um conflito de interesses pode não ser suficiente, já que o referido risco deve ser efetivamente verificado no caso concreto. Assim, o risco de conflito de interesses não pode basear‑se na mera presunção de que, no momento da redação dos documentos em questão no âmbito de outro processo de concurso, a recorrente conhecia a intenção da entidade adjudicante de escolher os documentos redigidos pelo consórcio de que fazia parte como base para determinadas atividades respeitantes ao contrato público objeto do novo concurso.

84

Na aceção da jurisprudência acima referida no n.o 66, bem como do ponto 2.3.6 do guia prático, o risco de conflito de interesses existe para a pessoa que, tendo efetuado trabalhos preparatórios no âmbito de um contrato, participa nesse mesmo contrato. A este respeito, há que sublinhar que, quando o Tribunal de Justiça utiliza, no n.o 29 do acórdão Fabricom, n.o 63 supra (EU:C:2005:127), a expressão «trabalhos preparatórios», refere‑se aos trabalhos efetuados no âmbito de um único e mesmo processo de concurso.

85

Além disso, a Comissão não tinha fundamento para assimilar a redação de documentos elaborados no âmbito de outro processo de concurso a trabalhos preparatórios ao abrigo do processo de concurso em causa na aceção da jurisprudência acima referida no n.o 63, salvo se demonstrasse objetiva e concretamente, por um lado, que os referidos documentos tinham sido preparados para o processo de concurso em causa e, por outro, que tinham proporcionado uma vantagem real para a recorrente. Não havendo tal demonstração, os documentos redigidos no âmbito de outro processo de concurso e posteriormente escolhidos pela entidade adjudicante como referência para parte das atividades de um processo de concurso diferente não podem ser considerados «trabalhos preparatórios» na aceção da jurisprudência anteriormente referida, nem na aceção do ponto 2.3.6 do guia prático, que identifica, designadamente, como trabalhos preparatórios os relativos à «preparação do projeto», tais como a redação do caderno de encargos.

86

No presente processo, há que assinalar que a exclusão da recorrente da adjudicação do contrato baseou‑se no mero facto de fazer parte de um consórcio que redigiu documentos relativos a um concurso anterior, mesmo quando não foi invocado que os outros proponentes não tiveram acesso a esses mesmos documentos em tempo útil. Além disso, a redação dos referidos documentos não implicava a participação da recorrente na redação do caderno de encargos do concurso em causa. Por conseguinte, não foi demonstrado que a recorrente dispunha de mais informações do que os outros proponentes, o que constituiria uma violação dos princípios da igualdade de tratamento e da transparência.

87

Daqui decorre que os documentos em causa não constituem «informações privilegiadas» na aceção do ponto 2.3.6 do guia prático. Por conseguinte, a exclusão da recorrente, ao invés do que pretende a Comissão, não está prevista no referido ponto do guia prático e não é, assim, justificada por uma violação dos princípios da igualdade de tratamento e da transparência.

88

Por outro lado, qualificar os documentos redigidos no âmbito de outro processo de concurso de «trabalhos preparatórios», pelo facto de terem sido escolhidos pela entidade adjudicante como referência para as atividades ligadas a um processo de concurso posterior, equivaleria, conforme alega com razão a recorrente, a considerar automaticamente que a experiência adquirida pela participação num processo de concurso anterior é suscetível de falsear a concorrência.

89

Em segundo lugar, não se afigura que a decisão que consta da carta de 10 de agosto de 2012 tenha sido adotada na sequência de uma apreciação concreta da proposta da recorrente. Com efeito, esta carta limita‑se a referir, sem qualquer outra precisão, que o risco de conflito de interesses imputado à recorrente, nos termos do ponto 2.3.6 do guia prático, só pôde ser validamente verificado na sequência de um exame das candidaturas dos proponentes caso a caso.

90

Ora, efetivamente, a referência a um exame «caso a caso», tal como consta da carta de 10 de agosto de 2012, repete a redação do ponto 2.3.6 do guia prático, que se inspira na jurisprudência acima referida no n.o 74. Todavia, há que assinalar que essa referência não é sustentada por nenhum elemento de prova que demonstre que tal exame concreto tenha ocorrido.

91

A este respeito, importa sublinhar que a Comissão alegou, pela primeira vez na contestação, e sem que tal seja referido na carta de 10 de agosto de 2012, a hipótese de a recorrente, devido ao seu pretenso «acesso privilegiado» a determinados documentos escolhidos para servir de base a uma parte importante das atividades objeto do concurso em curso, ter podido beneficiar de uma vantagem competitiva na escolha dos peritos qualificados para desempenhar as referidas atividades.

92

No entanto, por um lado, a Comissão não fornece nenhum elemento de prova que permita verificar se decorre da formulação da proposta da recorrente que tenha tido à sua disposição mais informações relativamente aos outros proponentes, uma vez que, como acima se precisa no n.o 86, é pacífico que os documentos em questão foram redigidos no âmbito de outro processo de concurso, que não implicaram a redação do caderno de encargos e que foram colocados à disposição de todos os proponentes no âmbito do presente processo de concurso.

93

Por outro lado, no que respeita ao argumento da Comissão relativo à escolha dos peritos qualificados, há que declarar que nenhum elemento foi junto aos autos que possa demonstrar uma ligação entre os documentos em causa e a referida escolha efetuada pela recorrente, nem a fortiori que essa escolha tenha tido repercussão nas possibilidades de sucesso da proposta da recorrente.

94

Resulta de todas as observações precedentes que a entidade adjudicante não teve motivos para considerar que se verificava um risco de conflito de interesses no que respeita à recorrente, na sequência de uma apreciação concreta da sua proposta. Em contrapartida, há que considerar que o risco de conflito de interesses não foi demonstrado de maneira objetiva e a rejeição da proposta do consórcio do qual fazia parte a recorrente se afigura injustificada e contrária às disposições do artigo 94.o do Regulamento Financeiro.

95

Por conseguinte, sem que seja necessário examinar o primeiro fundamento nem a primeira alegação do segundo fundamento suscitados pela recorrente, há que acolher o segundo fundamento e anular a decisão que figura na carta de 10 de agosto de 2012, na medida em que determinou que o contrato não podia ser adjudicado ao consórcio do qual fazia parte a recorrente. Em contrapartida, conforme resulta do n.o 59 supra, o pedido de anulação da pretensa decisão tácita de indeferimento da reclamação da recorrente é julgado inadmissível.

96

Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão sido vencida no essencial dos seus pedidos e a recorrente tendo‑o requerido, há que condenar a Comissão a suportar as suas próprias despesas, bem como as efetuadas pela recorrente no âmbito do presente recurso e do pedido de medidas provisórias que esta apresentou.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção)

decide: