1. 

YS, M e S são nacionais de países terceiros que requereram a residência legal nos Países Baixos. O pedido de YS foi indeferido, os de M e S foram deferidos. Cada um invoca o direito da União para obter acesso a um documento (a seguir «minuta») ( 2 ) elaborado por um funcionário da entidade competente e que contém uma análise jurídica, sob a forma de um parecer interno relativo à concessão ou não do estatuto de residente. Alegam que a análise jurídica é um dado pessoal e que, portanto, ao abrigo do direito da União, têm o direito de acesso à minuta.

2.

De acordo com o artigo 16.o, n.o 1, TFUE, «[t]odas as pessoas têm direito à proteção dos dados de caráter pessoal que lhes digam respeito».

3.

O artigo 8.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), sob a epígrafe «Proteção de dados pessoais», dispõe:

«1.   Todas as pessoas têm direito à proteção dos dados de caráter pessoal que lhes digam respeito.

2.   Esses dados devem ser objeto de um tratamento leal, para fins específicos e com o consentimento da pessoa interessada ou com outro fundamento legítimo previsto por lei. Todas as pessoas têm o direito de aceder aos dados coligidos que lhes digam respeito e de obter a respetiva retificação.

3.   O cumprimento destas regras fica sujeito a fiscalização por parte de uma autoridade independente.»

4.

O artigo 41.o tem por objeto o «Direito a uma boa administração»:

«1.   Todas as pessoas têm direito a que os seus assuntos sejam tratados pelas instituições, órgãos e organismos da União de forma imparcial, equitativa e num prazo razoável.

2.   Este direito compreende, nomeadamente:

[…]

[…]»

5.

Em conformidade com o artigo 47.o, n.o 1, «[t]oda a pessoa cujos direitos e liberdades garantidos pelo direito da União tenham sido violados tem direito a uma ação perante um tribunal nos termos previstos no presente artigo».

6.

O artigo 51.o, n.o 1, prevê: «[a]s disposições da presente Carta têm por destinatários as instituições, órgãos e organismos da União, na observância do princípio da subsidiariedade, bem como os Estados‑Membros, apenas quando apliquem o direito da União […]».

7.

De acordo com o artigo 1.o, n.o 1, da Diretiva 95/46/CE ( 3 ), «[o]s Estados‑Membros assegurarão […] a proteção das liberdades e dos direitos fundamentais das pessoas singulares, nomeadamente do direito à vida privada, no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais» ( 4 ).

8.

O artigo 2.o, alínea a), define «dados pessoais» como «qualquer informação relativa a uma pessoa singular identificada ou identificável (‘pessoa em causa’)» ( 5 ) e «uma pessoa identificável» como «todo aquele que possa ser identificado, direta ou indiretamente, nomeadamente por referência a um número de identificação ou a um ou mais elementos específicos da sua identidade física, fisiológica, psíquica, económica, cultural ou social».

9.

O «tratamento de dados pessoais» ou, simplesmente, «tratamento» está definido no artigo 2.o, alínea b), como «qualquer operação ou conjunto de operações efetuadas sobre dados pessoais, com ou sem meios automatizados, tais como a recolha, registo, organização, conservação, adaptação ou alteração, recuperação, consulta, utilização, comunicação por transmissão, difusão ou qualquer outra forma de colocação à disposição, com comparação ou interconexão, bem como o bloqueio, apagamento ou destruição». Em conformidade com o artigo 2.o, alínea c), um «ficheiro de dados pessoais» ou «ficheiro» é «qualquer conjunto estruturado de dados pessoais, acessível segundo critérios determinados, que seja centralizado, descentralizado ou repartido de modo funcional ou geográfico».

10.

De acordo com o artigo 3.o, n.o 1, a Diretiva 95/46 aplica‑se, por um lado, ao «tratamento de dados pessoais por meios total ou parcialmente automatizados» e, por outro, ao «tratamento por meios não automatizados de dados pessoais contidos num ficheiro ou a ele destinados» ( 6 ). O artigo 3.o, n.o 2, exclui certos tipos de tratamento do âmbito de aplicação da Diretiva 95/46 e o artigo 7.o estabelece os critérios que determinam se os Estados‑Membros podem ou não tratar dados pessoais.

11.

O artigo 12.o, sobre o «Direito de acesso», dispõe ( 7 ):

«Os Estados‑Membros garantirão às pessoas em causa o direito de obterem do responsável pelo tratamento:

12.

As derrogações e restrições, designadamente, ao direito de acesso estão descritas no artigo 13.o, n.o 1 ( 8 ):

«Os Estados‑Membros podem tomar medidas legislativas destinadas a restringir o alcance das obrigações e direitos referidos no n.o 1 do artigo 6.o, no artigo 10.o, no n.o 1 do artigo 11.o e nos artigos 12.° e 21.°, sempre que tal restrição constitua uma medida necessária à proteção:

[…]

[…]

13.

O Regulamento (CE) n.o 45/2001 ( 9 ) tem por objeto a proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas instituições da União. Define «dados pessoais» e «tratamento de dados pessoais» essencialmente nos mesmos termos que a Diretiva 95/46 ( 10 ). Também prevê o direito de acesso, em especial, a uma forma inteligível dos dados sujeitos a tratamento e de quaisquer informações disponíveis sobre a sua origem ( 11 ).

14.

Os instrumentos da União que oferecem acesso aos documentos, tais como o Regulamento (CE) n.o 1049/2001 ( 12 ) e a decisão relativa ao acesso do público aos documentos na posse do Tribunal de Justiça ( 13 ), contêm exceções para proteção «da vida privada e da integridade do indivíduo, nomeadamente nos termos da legislação [da União] relativa à proteção dos dados pessoais» ( 14 ) e oferecem uma base jurídica para a recusa do acesso que possa prejudicar a proteção de «processos judiciais e consultas jurídicas» ( 15 ).

15.

A Lei sobre a proteção de dados pessoais (Wet bescherming persoonsgegevens, a seguir «Wbp») define «dados pessoais» ( 16 ), o seu âmbito de aplicação ( 17 ) e o direito de acesso ( 18 ) em termos semelhantes aos utilizados na Diretiva 95/46. Os recorrentes invocam esta lei com vista à obtenção do acesso à minuta utilizada para decidir os respetivos pedidos de concessão de uma autorização de permanência de duração determinada ao abrigo da Lei dos estrangeiros de 2000 (Vreemdelingenwet 2000).

16.

Tal pedido, apresentado no Serviço de Imigração e Naturalização (Immigratie en Naturalisatiedienst), é apreciado primeiro por um técnico superior, que elabora um projeto de decisão e um segundo documento, a «minuta» ( 19 ), que expõe, designadamente, a análise jurídica subjacente ao projeto de decisão. Se o funcionário especializado em processos de decisão não for competente para assinar o processo de decisão, envia‑o juntamente com a minuta, para apreciação, a um resumptor (técnico superior sénior). Este técnico superior pode confirmar ou rejeitar a análise jurídica contida na minuta. Contudo, independentemente de saber se o técnico superior é competente para assinar a decisão, a minuta não faz parte da decisão final sobre a residência.

17.

Uma minuta contém normalmente: o nome, número de telefone e de gabinete do técnico superior; casas para as rubricas e para os nomes dos técnicos superiores séniores; o nome, data de nascimento, nacionalidade, sexo, etnia, religião e língua do requerente; informação sobre os antecedentes processuais; informação sobre os documentos e esclarecimentos apresentados pelo requerente; as disposições jurídicas aplicáveis e uma apreciação da informação relevante à luz da legislação aplicável (a seguir «a análise jurídica»). Segundo o Raad van State, a extensão de uma análise jurídica pode variar entre algumas frases e algumas páginas. Na audiência, o Governo dos Países Baixos confirmaram que não existe um modelo para a preparação da minuta. Quando a análise jurídica é exaustiva, a minuta pode conter afirmações relativas à apreciação da credibilidade das declarações prestadas, os motivos pelos quais deve ou não ser conferida uma autorização de residência ao requerente e a que título. Uma análise mais concisa pode traduzir‑se numa minuta que contém apenas a orientação aplicável.

18.

Conforme resulta também do pedido de decisão prejudicial apresentado no processo C‑372/12, o Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (a seguir «Ministro da Imigração, Integração e Asilo» ou «Minister») explicou que as minutas fazem parte dos processos dos recorrentes, e que estes são ordenados com base num número de estrangeiro (V‑nummer, vreemdelingennummer) que é atribuído a cada requerente. Sem esse número, não é possível consultar ou procurar um processo.

19.

Até 14 de julho de 2009, a prática seguida era a de disponibilizar a minuta (incluindo a análise jurídica) mediante pedido. Eram apresentados muitos destes pedidos. Segundo o Minister, esta prática implicava um volume de trabalho considerável e, frequentemente, interpretações erradas das análises jurídicas. Outra consequência foi a de que, em determinados processos, a análise jurídica deixou de ser incluída na minuta ou era‑o de uma forma mais reduzida. Através da instrução de serviço do IND 2009/11 de 14 de julho de 2009, a prática foi abandonada e o acesso à minuta (incluindo a análise jurídica) passou a ser recusado.

20.

Por decisão de 9 de junho de 2009, o Minister rejeitou o pedido de YS de concessão de uma autorização de residência temporária («asiel»). Essa decisão foi revogada, mas depois disso, em 6 de julho de 2010, o pedido foi de novo rejeitado. O pedido de YS de acesso à minuta relativa à decisão de 6 de julho de 2010 foi indeferido por decisão de 24 de setembro de 2010 com o fundamento de que a minuta continha, para além de dados pessoais, uma análise jurídica. Nessa decisão, o Minister forneceu, na medida do necessário, uma síntese dos dados contidos na minuta, a origem desses dados e as autoridades que tinham acesso aos dados.

21.

A reclamação apresentada por YS da decisão de 24 de setembro de 2010 foi indeferida por decisão de 22 de março de 2011. YS interpôs recurso desta última decisão no órgão jurisdicional de reenvio que submeteu as seguintes questões:

22.

Depois de lhe ter sido concedida uma autorização de residência temporária «asiel», M pediu, em 30 de outubro de 2009, o acesso à minuta relativa a essa decisão. De igual modo, em 19 de fevereiro de 2010, S solicitou o acesso à minuta relativa à decisão que lhe concedeu uma autorização «regular» de residência temporária. Esses pedidos foram indeferidos em 4 de novembro de 2009 e em 31 de março de 2010, respetivamente. Em 3 de dezembro de 2010 e em 21 de outubro de 2010, respetivamente, o Minister indeferiu, as reclamações das referidas decisões apresentadas por M e S.

23.

M interpôs recurso da decisão do Minister no Rechtbank Middelburg que, por sentença de 16 de junho de 2011, julgou o recurso procedente, anulou a decisão e ordenou ao Minister que adotasse uma nova decisão tendo em conta a sua sentença. S interpôs recurso da decisão do Minister no Rechtbank Amsterdam. A sentença desse tribunal, de 4 de agosto de 2011, era semelhante, quanto à solução, à do Rechtbank Middelburg.

24.

O Minister interpôs recurso das duas sentenças para o Raad van State, que submeteu as seguintes questões:

25.

No processo C‑141/12, foram apresentadas observações escritas por YS, os Governos austríaco, checo, grego e holandês e pela Comissão. No processo C‑372/12, foram apresentadas observações escritas por M e S, os Governos francês, holandês e português e pela Comissão.

26.

Por decisão de 30 de abril de 2013, o Tribunal de Justiça apensou os dois processos para efeitos da fase oral e do acórdão.

27.

Na audiência realizada em 3 de julho de 2013, YS, M e S, os Governos francês e holandês e a Comissão apresentaram observações orais.

28.

Não é contestado que a minuta é um documento que contém dados pessoais e que foi facultado o acesso a esses dados pessoais (com exceção da análise jurídica) a YS, M e S, que foram informados da origem desses dados e os organismos para quem os dados foram enviados. Os dois casos são, essencialmente sobre (a forma de) acesso ao conteúdo da outra parte da minuta, que é a análise jurídica.

29.

Abordarei primeiro as questões relativas à interpretação da Diretiva 95/46 e depois as relativas à Carta. Sempre que questões dos dois pedidos de decisão prejudicial tenham o mesmo assunto, abordá‑las‑ei conjuntamente.

30.

Na audiência, tornou‑se claro que os recorrentes desejam entender o raciocínio subjacente às decisões individuais sobre o seu estatuto de residente. Parece que a decisão que afetou YS foi fundamentada, mas não as relativas a M e S

31.

Não questiono que os recorrentes têm um motivo válido para pedir o acesso à informação a que alegam ter direito. Além disso, o facto de solicitarem o acesso à minuta sugere que consideram que a informação que lhes foi disponibilizada, seja ela qual for, é incompleta, colocando‑os, assim, eventualmente numa situação vulnerável.

32.

Porém, ampliar o significado das regras que regulam a proteção dos dados pessoais ou alargar o seu alcance para abranger pareceres e outras medidas adotadas durante a preparação e investigação antes da adoção de uma decisão final não sana uma eventual violação do princípio de que uma decisão deve ser fundamentada para proteger o princípio da proteção jurisdicional efetiva.

33.

Inversamente, o facto de uma decisão estar corretamente fundamentada, permitindo ao requerente ter um pleno conhecimento das considerações subjacentes à decisão e fazer uso das vias de recurso disponíveis, não é suficiente para concluir que o acesso à análise jurídica integral ‑ se essa análise está abrangida pelas regras sobre a proteção dos dados pessoais ‑ é desnecessária.

34.

Nem os órgãos jurisdicionais de reenvio pedem orientação ao Tribunal de Justiça a respeito do dever, ao abrigo do artigo 47.o da Carta ou de legislação secundária, de fundamentar as decisões finais de autoridades executivas relativas ao estatuto de residente, sobre o direito de ser ouvido ou sobre o direito de acesso ao processo do qual pode fazer parte um documento como a minuta. Nem (tanto quanto pude averiguar) os recorrentes invocam qualquer destes fundamentos nos órgãos jurisdicionais de reenvio.

35.

É verdade que o facto de os órgãos jurisdicionais de reenvio terem limitado as suas questões ao direito da União que regula a proteção dos dados pessoais não obsta a que o Tribunal de Justiça examine todos os elementos do direito da União que lhes possam ser úteis para a apreciação dos processos em questão ( 20 ). No entanto, não penso que o Tribunal de Justiça possa, neste caso, alargar o âmbito da sua resposta. O dever de fundamentação e o direito de acesso ao processo não foram abordados de forma adequada perante o Tribunal de Justiça. Além disso, embora os recorrentes tenham demonstrado que conhecem o dever, ao abrigo do direito da União, de fundamentação das decisões sobre pedidos de asilo ( 21 ), parece que nenhum deles apresentou alegações a esse respeito.

36.

No processo C‑372/12, o Governo dos Países Baixos declarou na audiência que os motivos relativos a uma decisão positiva estão disponíveis a pedido. O certo é que, aparentemente, M e S não foram informados dos motivos pelos quais lhes foram concedidas autorizações de residência. Não posso aceitar a sugestão do Governo dos Países Baixos de que muitas vezes os requerentes não têm interesse em conhecer esses motivos. Como salientou o advogado de M e S na audiência, as circunstâncias que constituem a base de uma decisão favorável pode alterar‑se, conduzindo eventualmente a uma decisão diferente num momento ulterior ( 22 ). Portanto, conhecer exatamente quais foram as circunstâncias relevantes para a decisão tomada é um interesse válido. Princípios gerais do direito, como o princípio da proteção jurisdicional efetiva (atualmente consagrado no artigo 47.o da Carta) ( 23 ), abrangem esse interesse ( 24 ). Em contrapartida, o direito da União que regula a proteção dos dados pessoais não o faz. Tem objetivos diferentes ( 25 ).

37.

Em todo o caso, mesmo que fosse facultado o acesso à análise jurídica contida na minuta por se tratar de um dado pessoal, isso poderia não sanar a falta de fundamentação por parte da autoridade ou a não disponibilização dessa fundamentação por outra via. Tal como a entendo ( 26 ), a minuta, ao ser elaborada sob a forma de um parecer dirigido a um técnico superior sénior, pode não conter a totalidade (ou mesmo nenhuma) da fundamentação subjacente à decisão final tomada pela autoridade competente. Além disso, parece que, por vezes, a análise jurídica pode ser expressa em apenas algumas frases. Nessas circunstâncias, mesmo que um técnico superior sénior concordasse com o parecer, a análise jurídica poderia não constituir uma fundamentação suficiente.

38.

Por último, nem o órgão jurisdicional de reenvio pergunta ao Tribunal de Justiça se o direito da União exige, a fim de garantir a transparência no processo de decisão das autoridades competentes e o acesso à informação utilizada nesse processo e/ou de proteger o direito a uma boa administração, que os Estados‑Membros concedam o acesso ao processo no âmbito de procedimentos como os que envolvem YS, M e S (ou que incluam no processo documentos como minutas contendo uma análise jurídica), ou que ouçam os requerentes em relação aos procedimentos internos antes da adoção de uma decisão final sobre o estatuto de residente; nem essas questões foram abordadas na fase escrita ou na fase oral.

39.

A minha análise está, portanto, limitada à questão do acesso a dados pessoais.

40.

A Diretiva 95/46 aplica‑se ao tratamento de dados pessoais por meios total ou parcialmente automatizados, bem como ao tratamento por meios não automatizados de dados pessoais contidos num ficheiro ou a ele destinados ( 27 ). Só são abrangidos e protegidos estes tipos de tratamento ( 28 ). Portanto, o direito de acesso nos termos do artigo 12.o só é aplicável aos dados pessoais que sejam ou possam ser tratados ou contidos num ficheiro dessa forma. Na sua forma mais simples, esse direito pode ser utilizado para pedir a comunicação dos dados «sujeitos a tratamento» e de informações sobre a origem dos dados ( 29 ). Contudo, também constitui uma base para obter a confirmação de terem ou não sido tratados dados e informações relativas a esse tratamento, o conhecimento da lógica subjacente ao tratamento automatizado, retificação, apagamento ou bloqueio de dados (se o seu tratamento não estiver em conformidade com a diretiva) e, caso aplicável, a sua notificação aos terceiros.

41.

Assim, a questão de saber se YS, M e S têm, ao abrigo da Diretiva 95/46, um direito de acesso à análise jurídica contida na minuta depende da questão de saber se essa análise é um «dado pessoal» ou, em caso negativo, um tipo de tratamento ou de ficheiro de dados pessoais abrangido por essa diretiva.

42.

Com a sua primeira questão no processo C‑141/12, penso que o Rechtbank Middelburg pretende saber se os factos contidos na minuta e que são relativos à pessoa em questão (por oposição aos relativos, por exemplo, ao técnico superior ou ao técnico superior sénior são «dados pessoais» na aceção do artigo 2.o, alínea a), da Diretiva 95/46. Com a sua segunda questão (que corresponde à quinta questão no processo C‑372/12), pretende saber o mesmo em relação à análise jurídica contida na minuta.

43.

A resposta à primeira questão é claramente afirmativa.

44.

Em geral, o conceito de «dados pessoais» é um conceito amplo ( 30 ). O Tribunal de Justiça já decidiu que o termo abrange, por exemplo, «o nome de uma pessoa a par do seu contacto telefónico ou de informações relativas às suas condições de trabalho ou aos seus passatempos» ( 31 ), o seu endereço ( 32 ), os seus períodos de trabalho diário, períodos de descanso e correspondentes interrupções ou intervalos ( 33 ), retribuições pagas por certas entidades e os respetivos beneficiários ( 34 ), montantes dos rendimentos do trabalho e do capital e património de pessoas singulares ( 35 ).

45.

O conteúdo efetivo dessa informação parece ser indiferente, desde que seja relativa a uma pessoa singular identificada ou identificável. Pode incluir quaisquer factos respeitantes à vida privada dessa pessoa e, eventualmente, caso aplicável, à sua vida profissional (que poderá envolver um aspeto mais público dessa vida privada) ( 36 ). Pode estar disponível na forma escrita ou contida, por exemplo, em sons ou imagens ( 37 ).

46.

Assim, as informações incluídas na minuta respeitantes a factos como o nome, data de nascimento, nacionalidade, sexo, etnia, religião e língua do requerente, são «dados pessoais» na aceção do artigo 2.o, alínea a), da Diretiva 95/46.

47.

No que diz respeito à segunda questão, não penso que a análise jurídica seja um dado pessoal.

48.

Esta não é a primeira vez que é submetida ao Tribunal de Justiça uma questão sobre o acesso a análises ou a pareceres jurídicos ( 38 ). Nesses outros processos, porém, o acesso terá sido pedido numa outra base ( 39 ). O Tribunal de Justiça não era chamado a averiguar se e por que motivo um documento que contém uma análise ou um parecer jurídicos é diferente de outro com um conteúdo diferente.

49.

Embora o Tribunal de Justiça não possa deixar de fazer a averiguação, não penso que seja necessário fornecer uma definição exaustiva de «dados pessoais», «análise jurídica» ou qualquer outra forma de análise ( 40 ). Basta que responda à questão de saber se a análise jurídica incluída na minuta é um dado pessoal.

50.

Na minha opinião, isso não acontece.

51.

Penso que se podem distinguir três tipos de análise jurídica, dos quais apenas um parece corresponder ao tipo de análise incluído na minuta.

52.

O primeiro tipo é puramente abstrato: tem por objeto a interpretação e aplicação da lei, sem utilização de informação relativa a uma pessoa singular identificada ou identificável ou de outros tipos de factos. Portanto, a Diretiva 95/46 não é aplicável a uma análise jurídica do significado do conceito de «dados pessoais» nessa diretiva porque essa análise não é relativa a uma pessoa identificada ou identificável.

53.

O segundo tipo é menos abstrato na medida em que usa factos ilustrativos. No entanto, esses factos não são relativos a uma determinada pessoa identificada ou identificável ou a um determinado evento identificado ou identificável. Por conseguinte, este tipo de análise jurídica também está excluído do âmbito de aplicação da Diretiva 95/46.

54.

O terceiro tipo envolve a qualificação jurídica de factos relativos a uma pessoa identificada ou identificável (ou a um evento que envolva essas pessoas) e a sua apreciação no contexto da lei aplicável. A análise jurídica cujo acesso é solicitado por YS, M e S é deste terceiro tipo.

55.

Não estou convencida de que a frase «qualquer informação relativa a uma pessoa singular identificada ou identificável» na Diretiva 95/46 deva ser interpretada de forma tão ampla de modo a abranger todo o conteúdo comunicável onde se insiram factos relativos às pessoas em causa.

56.

A meu ver, só podem ser dados pessoais as informações relativas a factos sobre um indivíduo. Apenas pelo facto de existir, uma análise jurídica não é um tal facto. Assim, o endereço de uma pessoa é um dado pessoal mas uma análise do seu domicílio para fins legais não o é.

57.

Nesse contexto, não me parece útil distinguir entre factos «objetivos» e análise «subjetiva». Os factos podem ser expressos de diferentes formas, algumas das quais resultam da apreciação do que é identificável. Por exemplo, o peso de uma pessoa pode ser expresso objetivamente em quilos ou em termos subjetivos como «subnutrido» ou «obeso». Portanto, não excluo a possibilidade de que as apreciações e os pareceres possam por vezes ser qualificados de dados.

58.

Contudo, os passos do raciocínio pelos quais se chega à conclusão de que essa pessoa é «subnutrida» ou «obesa» não são factos, tal como não o é a análise jurídica.

59.

A análise jurídica é o raciocínio subjacente à decisão de uma questão de direito. A própria decisão pode ter a forma de uma consulta, de um parecer, ou de uma decisão (e, assim, pode ou não ser legalmente vinculativa). Para além dos factos em que se baseia (alguns dos quais podem ser dados pessoais), essa análise contém a explicação da decisão. A própria explicação não é informação relativa a uma pessoa identificada ou identificável. No máximo, pode ser qualificada de informação sobre a interpretação e aplicação da legislação pertinente em relação à qual a situação jurídica de um indivíduo é apreciada (eventualmente) decidida. Os dados pessoais e outros elementos de facto podem muito bem ser contribuições para o processo que permitam responder a essa questão; mas isso não faz da própria análise jurídica dados pessoais.

60.

Além disso, uma pessoa tem o direito de aceder aos seus dados pessoais porque tem um interesse na proteção das suas liberdades e dos seus direitos fundamentais, especialmente do seu direito à vida privada, sempre que os Estados‑Membros tratem informação que lhe diga respeito ( 41 ). A recusa do acesso aos dados tratados ou a informação sobre esse tratamento tornaria ineficaz outras partes da Diretiva 95/46. Não será possível, por exemplo, verificar se o tratamento dos dados pessoais só é efetuado se for necessário para a execução de uma missão [no] exercício da autoridade pública de que é investido o responsável pelo tratamento ( 42 ), ou obter a retificação ou o apagamento desses dados ( 43 ). Em contrapartida, a análise jurídica enquanto tal não está abrangida pela esfera da privacidade de um indivíduo. Por conseguinte, não há razões para presumir que esse indivíduo esteja ele próprio exclusivamente habilitado para verificar e retificar essa análise e solicitar que seja apagada ou bloqueada ( 44 ). Pelo contrário, cabe a uma autoridade judicial independente fiscalizar a decisão para a qual essa análise jurídica foi preparada.

61.

Por estes motivos, sou de opinião de que a Diretiva 95/46 não exige que os Estados‑Membros concedam acesso a uma tal análise jurídica quando esteja incluída num documento interno, como a minuta, que contém dados pessoais, porque essa análise jurídica não é ela própria um dado pessoal.

62.

A análise jurídica é uma forma de tratamento ou um ficheiro de dados pessoais abrangidos pela Diretiva 95/46?

63.

Penso que não. Na verdade, trata‑se de um processo inteiramente controlado por uma intervenção humana concreta, através da qual esses dados pessoais (desde que relevantes para a análise jurídica) são avaliados, qualificados em termos jurídicos e submetidos à aplicação do direito e pela qual é tomada uma decisão sobre uma questão de direito. Além disso, esse processo não é automatizado nem se destina à inclusão de dados num ficheiro ( 45 ).

64.

O tratamento envolve «qualquer operação ou conjunto de operações» efetuadas sobre esses dados por uma entidade identificada na Diretiva 95/46. A utilização, no artigo 2.o, alínea b), das palavras «tais como» sugere que a lista de operações não é taxativa ( 46 ); mas também indica o tipo de operação que constitui «tratamento». Por exemplo, o Tribunal de Justiça já decidiu que a operação que consiste em fazer constar, numa página Internet, dados de caráter pessoal está abrangida ( 47 ). A lista também inclui a «adaptação» e a «utilização» de dados pessoais, sem especificar a finalidade destas ações (apesar de alguma das derrogações ao âmbito de aplicação da Diretiva 95/46 estarem aparentemente definidas por referência à finalidade do tratamento) ( 48 ). O tratamento também pode envolver a captação, transmissão, manipulação, gravação, conservação ou comunicação de dados de som e de imagem ( 49 ).

65.

Em meu entender, todas estas operações envolvem uma ação que é realizada em relação a esses dados pessoais, mas sem a apreciação desses dados que é inevitável na análise jurídica. O mesmo é válido em relação ao conceito de ficheiro de dados pessoais.

66.

Mesmo que fosse considerada uma forma de tratamento, a análise jurídica não é automatizada, nem se apresenta sob a forma de um ficheiro manual de dados pessoais. Acrescento, em todo o caso, que o artigo 12.o da Diretiva 95/46 permite o acesso a dados pessoais enquanto tais, mas não ao seu tratamento ou à sua forma tratada.

67.

Com a sua terceira questão no processo C‑141/12, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se deve ser facultado o acesso, nos termos do artigo 12.o da Diretiva 95/46 e do artigo 8.o, n.o 2, da Carta ( 50 ), aos «dados acima descritos» se o Tribunal de Justiça reconhecer que são dados pessoais.

68.

Parece‑me que a resposta só pode ser afirmativa, desde que tal acesso não esteja sujeito a uma derrogação ou a uma restrição nos termos do artigo 13.o da Diretiva 95/46.

69.

Os dois órgãos jurisdicionais de reenvio pretendem saber se a Diretiva 95/46 exige que seja fornecida uma cópia da minuta às pessoas que solicitem o acesso a este documento.

70.

O órgão jurisdicional de reenvio no processo C‑372/12 também invoca o artigo 8.o, n.o 2, da Carta neste contexto. Embora a redação do artigo 8.o da Carta se tenha baseado, designadamente, na Diretiva 95/46, estabelece um direito autónomo à proteção dos dados pessoais ( 51 ). Porém, não formula uma norma distinta quanto à forma sob a qual o acesso deve estar disponível. Lido em conjugação com o princípio da proporcionalidade e da segurança jurídica, interpreto o artigo 8.o, n.o 2, da Carta no sentido de que o acesso não deve exceder o necessário para alcançar os seus objetivos e dar pleno conhecimento à pessoa em causa dos dados pessoais que são protegidos ao abrigo dessa disposição. A exigência prevista no artigo 12.o da Diretiva 95/46 corresponde a esses princípios. Por esse motivo, não penso que seja necessário a averiguação autónoma quanto à forma de acesso nos termos do artigo 8.o da Carta.

71.

A Diretiva 95/46 não estabelece um direito de acesso a todo e qualquer documento ou ficheiro onde estejam elencados ou onde sejam utilizados dados pessoais. Também não limita a forma física sob a qual esses dados pessoais, cujo acesso garante, devem ser disponibilizados.

72.

Prevê, isso sim, que os dados sujeitos a tratamento e quaisquer informações disponíveis sobre as origens dos dados devem ser comunicados à pessoa em causa, «sob forma inteligível» ( 52 ).

73.

Dependendo das circunstâncias, uma cópia pode não ser necessária, nem suficiente.

74.

A Diretiva 95/46 não exige que os dados pessoais abrangidos pelo direito de acesso sejam disponibilizados sob a forma física em que existem ou foram inicialmente registados. A esse respeito, considero que os Estados‑Membros dispõem de uma margem de apreciação considerável para estabelecer ( 53 ), com base nas circunstâncias concretas do caso, a forma de viabilizar o acesso aos dados pessoais.

75.

Ao fazer essa apreciação, os Estados‑Membros devem tomar em consideração, em especial: (a) a(s) forma(s) física(s)sob a qual a informação existe e pode ser disponibilizada à pessoa em causa (b) o tipo de dados pessoais e (c) os objetivos do direito de acesso.

76.

Em primeiro lugar, os dados pessoais podem existir sob diferentes formas. Por exemplo, dados gravados durante uma entrevista, e posteriormente conservados, poderiam existir sob a forma de uma gravação áudio, um ficheiro eletrónico que contém a gravação ou uma transcrição escrita. Portanto, se forem obtidos dados pessoais durante uma entrevista, o artigo 12.o da Diretiva 95/46 não prescreve se esses dados devem ser disponibilizados sob a forma da gravação áudio, do ficheiro eletrónico que contém a gravação, da transcrição ou de outro suporte. No entanto, seja qual for a forma escolhida, deve ser disponibilizado sob uma forma que perdure e seja suscetível de apresentar um conjunto completo de dados pessoais.

77.

Em segundo lugar, o artigo 12.o da Diretiva 95/46 garante à pessoa em causa acesso aos seus dados pessoais que estão a ser tratados mas não a qualquer outra informação, incluindo a relativa a outras pessoas. Assim, uma compilação dos dados pessoais enumerados (por exemplo) num documento autónomo ou numa cópia da minuta da qual foram eliminados ou tornados inacessíveis todos os conteúdos que não sejam dados pessoais, devem ser ambas formas válidas de acesso. Mas um documento que enuncie apenas datas e horas de chamadas telefónicas efetuadas a partir de um telemóvel pode necessitar de ser tornado integralmente acessível porque outras formas de apresentação dessa informação podem não ser exequíveis ou imagináveis.

78.

Em terceiro lugar, os dados comunicados devem permitir à pessoa em causa conhecer e compreender o seu conteúdo e, sempre que necessário, exercer também os direitos consagrados nas alíneas b) e c) do artigo 12.o da Diretiva 95/46 assim como, por exemplo, o seu direito de oposição ao tratamento dos seus dados pessoais (artigo 14.o) e o seu direito de recurso quando sofra um prejuízo (artigos 22.° e 23.°) ( 54 ). Por conseguinte, a forma em que se apresentem os dados deve permitir à pessoa em causa, por exemplo, ter acesso aos mesmos e compreendê‑los, assegurar a sua exatidão e a licitude do tratamento, pedir correções e eventualmente opor‑se ao seu tratamento (adicional) ( 55 ). Assim, a forma de acesso também é função dos direitos que a pessoa em causa pretende exercer.

79.

Assim, o facto de os dados pessoais estarem contidos num documento como a minuta não implica que a pessoa em causa tenha automaticamente direito a [acesso sob] essa forma física, ou seja, a uma cópia ou extrato desse documento.

80.

Já considerei que a Diretiva 95/46 não permite invocar o direito de acesso à análise jurídica contida na minuta. Por conseguinte, não é necessário justificar uma recusa de acesso nos termos do artigo 13.o dessa diretiva.

81.

Se o Tribunal de Justiça discordar e decidir que a Diretiva 95/46 (em especial, o seu artigo 12.o) é aplicável, o interesse em garantir a livre troca de opiniões no interior do organismo público é abrangido pelo âmbito de aplicação do segmento de frase «[proteção] […] dos direitos e liberdades de outrem» prevista no artigo 13.o, n.o 1, alínea g)? A título subsidiário, esse interesse pode estar abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 13.o, n.o 1, alínea d) ou f)?

82.

Entendo que a resposta às duas questões é negativa.

83.

O artigo 13.o, n.o 1, contém uma lista taxativa dos fundamentos que podem justificar medidas legislativas destinadas a restringir o alcance das obrigações e direitos referidos num número limitado de disposições da Diretiva 95/46, incluindo o artigo 12.o As justificações devem basear‑se no interesse público ou no equilíbrio adequado entre direitos e liberdades da pessoa em causa e de outras pessoas.

84.

No que diz respeito à alínea g), a proteção dos direitos e liberdades de outrem (diferente da pessoa em causa) não pode ser interpretada no sentido de incluir direitos e liberdades da autoridade que trata os dados pessoais. Se uma análise jurídica for qualificada como dados pessoais, isso deve ser porque é relativa aos interesses privados de uma pessoa identificada ou identificável. Embora o interesse público em proteger o parecer interno para salvaguardar a capacidade da administração para exercer as suas funções possa efetivamente concorrer com o interesse público na transparência, o acesso a esse parecer não pode ser restringido com base no primeiro desses dois interesses, porque o acesso só abrange o que pertence à esfera do interesse privado.

85.

No que diz respeito ao artigo 13.o, n.o 1, alíneas d) e f), não tenho motivos para discordar do Governo dos Países Baixos que reconheceu não existir nenhuma ligação entre as suas restrições de acesso e os interesses aí protegidos.

86.

Em conformidade com o artigo 51.o, n.o 1, da Carta, esta tem por destinatários os Estados‑Membros, apenas quando apliquem o direito da União. Dito de outra forma, se o direito da União é aplicável, a Carta é aplicável ( 56 ). Essa limitação é aplicável independentemente de qualquer outra limitação inserida numa determinada disposição da Carta.

87.

Nos casos em apreço, a Carta é aplicável porque as decisões pertinentes foram tomadas depois da sua entrada em vigor em 1 de dezembro de 2009 e, conforme confirmado pelo Governo dos Países Baixos na audiência, ao abrigo de uma lei nacional de transposição do direito da União.

88.

Apesar dessa conclusão, considero que o artigo 41.o da Carta não pode aplicar‑se no contexto dos processos em causa, porque estabelece direitos que podem ser invocados contra as instituições da União (e, por conseguinte tem por objeto as correspondentes obrigações destes últimos), enquanto os processos em apreço têm por objeto dados pessoais e outra informação detida por um Estado‑Membro.

89.

O Tribunal de Justiça confirmou, no acórdão Cicala, a sua interpretação do artigo 41.o, n.o 2, alínea c), da Carta, que estabelece o dever de fundamentação ( 57 ). Embora o artigo 41.o, n.o 2, não refira expressamente as instituições da União, define, através da utilização da frase introdutória «[e]ste direito compreende, nomeadamente», os destinatários das obrigações que estabelece. Essa frase contém uma remissão inequívoca para o direito previsto no artigo 41.o, n.o 1, que deve ser invocado contra «instituições, órgãos e organismos da União».

90.

A declaração do Tribunal de Justiça, no seu acórdão M. ( 58 ), de que o artigo 41.o, n.o 2, é de aplicação geral não contradiz o acórdão Cicala. Os n.os 82 a 84 do acórdão M., lidos em conjugação, sugerem‑me, pelo contrário que o Tribunal de Justiça se centrava na substância do direito de ser ouvido e em quem o pode invocar ( 59 ); e, ao fazê‑lo o Tribunal de Justiça salientou o âmbito de aplicação muito amplo desse direito e o lugar que há muito ocupa na ordem jurídica da União.

91.

A resposta à terceira questão no processo C‑372/12 deve, portanto, ser negativa; pelo que já não é necessário responder à quarta questão nesse processo.

92.

Por último, já expliquei por que motivo considero que não seria adequado que o Tribunal de Justiça alargasse o âmbito do presente pedido de decisão prejudicial de modo a responder a questões relativas ao direito de acesso ao processo e ao dever de fundamentação, quando fossem aplicáveis legislação secundária ou outras disposições da Carta, nomeadamente o artigo 47.o Essas questões poderiam ou não ser pertinentes para situações como as que estão na origem dos presentes pedidos de decisão prejudicial. A falta de qualquer indicação de que essas questões foram devidamente suscitadas perante o órgão jurisdicional nacional, acompanhada da falta de argumentação perante o Tribunal de Justiça, fazem com que seja essencial limitar as respostas dadas pelo Tribunal de Justiça à questão do acesso a dados pessoais ( 60 ).

93.

À luz das considerações anteriores, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões suscitadas pelo Rechtbank Middelburg e pelo Raad van State do seguinte modo: