CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

JULIANE KOKOTT

apresentadas em 28 de Janeiro de 2010 ¹(1)

Processo C‑526/08

Comissão Europeia

contra

Grão‑Ducado do Luxemburgo

«Regime linguístico – Direitos de defesa – Ne bis in idem – Força de caso julgado – Artigo 228.° CE – Directiva 91/676/CEE – Protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola – Incompatibilidade das medidas nacionais com as regras sobre os períodos, condições e técnicas para a aplicação de fertilizantes»

I –    Introdução

1.        A Comissão suscita objecções à transposição da Directiva 91/676/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa à protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola (2) (a seguir «directiva dos nitratos»), pelo Grão‑Ducado do Luxemburgo. Estão em causa, em particular, a inexistência da proibição de aplicar fertilizantes durante determinados períodos, a capacidade de armazenamento de estrume animal, a aplicação de fertilizantes em terrenos de forte inclinação e as técnicas de aplicação de fertilizantes.

2.        No entanto, este processo é inabitual, porquanto o Tribunal já em 8 de Março de 2001 proferiu uma decisão sobre objecções análogas (3). Por conseguinte, há que averiguar em que medida essa circunstância obsta à propositura da acção. Um outro problema processual que se levanta é o de que a Comissão anexou à sua petição dois pareceres em inglês, mas o processo correu termos em francês.

II – Quadro jurídico

3.        Para a admissibilidade da acção releva sobretudo o artigo 228.° CE (que passou, após alteração, a artigo 260.° TFUE):

«1.      Se o Tribunal de Justiça declarar verificado que um Estado‑Membro não cumpriu qualquer das obrigações que lhe incumbem por força do presente Tratado, esse Estado deve tomar as medidas necessárias à execução do acórdão do Tribunal de Justiça.

2.      Se a Comissão considerar que o Estado‑Membro em causa não tomou as referidas medidas, e após ter dado a esse Estado a possibilidade de apresentar as suas observações, formulará um parecer fundamentado especificando os pontos em que o Estado‑Membro não executou o acórdão do Tribunal de Justiça.

Se o referido Estado‑Membro não tomar as medidas necessárias para a execução do acórdão do Tribunal de Justiça dentro do prazo fixado pela Comissão, esta pode submeter o caso ao Tribunal de Justiça. Ao fazê‑lo, indicará o montante da quantia fixa ou progressiva correspondente à sanção pecuniária, a pagar pelo Estado‑Membro, que considerar adequada às circunstâncias.

Se o Tribunal de Justiça declarar verificado que o Estado‑Membro em causa não deu cumprimento ao seu acórdão, pode condená‑lo ao pagamento de uma quantia fixa ou progressiva correspondente a uma sanção pecuniária.

Este procedimento não prejudica o disposto no artigo 227.°»

4.        No presente processo está em causa a transposição da directiva dos nitratos. Os seus objectivos são estabelecidos no artigo 1.°:

«A presente directiva tem por objectivo:

–        reduzir a poluição das águas causada ou induzida por nitratos de origem agrícola e

–        impedir a propagação da referida poluição.»

5.        Para o caso vertente, revestem interesse as definições constantes do artigo 2.°, alíneas e) a g):

«e)      ‘Fertilizante’: qualquer substância que contenha um ou mais compostos azotados, utilizada no solo para favorecer o crescimento da vegetação; pode incluir estrume animal, resíduos de empresas de piscicultura e lamas de depuração;

f)      ‘Fertilizante químico’: qualquer fertilizante fabricado industrialmente;

g)      ‘Estrume animal’: os excrementos de animais ou a mistura de palha e de excrementos de animais, mesmo transformados».

6.        O artigo 5.°, n.° 4, regula o conteúdo do programa de acção, em litígio no presente processo:

«4.      Os programas de acção serão executados no prazo de quatro anos a contar da respectiva elaboração e consistirão nas seguintes medidas obrigatórias:

a)     As medidas referidas no anexo III;

b)     As medidas estabelecidas pelos Estados‑Membros no(s) código(s) de boa prática agrícola elaborado(s) nos termos do artigo 4.°, com excepção das que tenham sido impostas pelo anexo III.»

7.        Em particular, estão em causa as seguintes medidas, previstas nos anexos II e III:

«Anexo II

Código(s) de boa prática agrícola

A.      Um código ou códigos de boa prática agrícola cujo objectivo seja reduzir a poluição causada por nitratos e que tenha em conta as condições nas diferentes regiões da Comunidade deverá incluir disposições que abranjam as seguintes questões, na medida em que forem relevantes:

1.      Períodos em que a aplicação de fertilizantes aos solos não é apropriada;

2.      A aplicação de fertilizantes em terrenos de forte inclinação;

3.      [...];

4.      [...];

5.      A capacidade e a construção de depósitos de estrume animal, incluindo medidas que evitem a poluição da água pel[a] drenagem e derramamento para as águas subterrâneas ou superficiais de líquidos que contenham estrume animal e efluentes provenientes de materiais vegetais armazenados, tais como silagem;

6.      Métodos de aplicação de fertilizantes, incluindo a dose e a uniformidade do espalhamento, tanto dos fertilizantes químicos como do estrume animal, de forma a manter as perdas de nutrientes para a água a um nível aceitável.

B. [...]»

«Anexo III

Medidas a incluir nos programas de acção nos termos do n.° 4 da alínea a) do artigo 5.°

1.      As medidas deverão incluir regras relativas:

1.      Aos períodos em que é proibida a aplicação às terras de determinados tipos de fertilizantes;

2.      À capacidade dos depósitos de estrume animal; a capacidade destes depósitos deve exceder a necessária para a armazenagem do estrume durante o período mais prolongado em que não é permitida a aplicação de estrume animal às terras situadas nas zonas vulneráveis, excepto quando possa ser demonstrado a contento da autoridade competente que a quantidade de estrume que exceda a capacidade real de armazenamento será eliminada de modo que não prejudique o ambiente;

3.      […]».

III – Antecedentes do litígio e pedidos

8.        O Grão‑Ducado do Luxemburgo transpôs, pela primeira vez, a directiva dos nitratos para o direito luxemburguês mediante o Regulamento grão‑ducal de 20 de Setembro de 1994 respeitante à utilização de fertilizantes orgânicos na agricultura e que altera o Regulamento grão‑ducal, alterado, de 14 de Abril de 1994, relativo às lamas de depuração (4) (a seguir «Regulamento grão‑ducal de 1994»).

9.        Este regulamento foi objecto de um primeiro processo por incumprimento. Em 8 de Março de 2001, o Tribunal de Justiça declarou que, ao não adoptar todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento às obrigações previstas nos artigos 5.°, n.^os 4 e 6, e 10.°, n.° 1, conjugados com os anexos II, A, III, ponto 1.3, e V, ponto 4, alínea e), da directiva dos nitratos, o Grão‑Ducado do Luxemburgo não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da mesma (5).

10.      Ainda durante este primeiro processo por incumprimento, o Grão‑Ducado do Luxemburgo substituiu o Regulamento grão‑ducal de 1994 pelo Regulamento grão‑ducal de 24 de Novembro de 2000 sobre a utilização de fertilizantes azotados na agricultura (6) (a seguir «Regulamento grão‑ducal de 2000»).

11.      Em 15 de Dezembro de 2006, a Comissão intimou novamente o Grão‑Ducado do Luxemburgo, nos termos do artigo 226.° CE (que passou, após alteração, a artigo 258.° TFUE), a pronunciar‑se sobre as falhas na transposição da directiva dos nitratos (notificação para cumprir). Como o Grão‑Ducado do Luxemburgo não respondeu, a Comissão emitiu, em 29 de Junho de 2007, um parecer fundamentado em que lhe dava um último prazo de dois meses para pôr termos às falhas que identificara na transposição da directiva.

12.      Face a um parecer luxemburguês de 29 de Maio de 2008, a Comissão deixou cair algumas destas objecções, mas manteve outras. Por isso, em 2 de Dezembro de 2008, propôs a presente acção e pede ao Tribunal que se digne:

–        declarar que, ao não adoptar todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar pleno e regular cumprimento aos artigos 4.° e 5.°, conjugados com o anexo II, A, ponto 1, e com o anexo III, ponto 1.1, com o anexo II, A, ponto 5, e com o anexo III, ponto 1.2, com o anexo II, A, ponto 2, e com o anexo II, A, ponto 6, da directiva dos nitratos, o Grão‑Ducado do Luxemburgo não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva;

–        condenar o Grão‑Ducado do Luxemburgo nas despesas.

13.      O Grão‑Ducado do Luxemburgo pede que o Tribunal declare a acção improcedente ou a julgue inadmissível.

14.      Na audiência, em 2 de Dezembro de 2009, o Tribunal convidou os Estados‑Membros e as instituições a pronunciar‑se sobre a excepção de inadmissibilidade da acção por violação do princípio ne bis in idem. Assim, a par do Grão‑Ducado do Luxemburgo e da Comissão, intervieram na audiência o Reino da Dinamarca, a República Federal da Alemanha, a República Helénica, a República Francesa, a República Italiana, o Reino dos Países Baixos, a República da Áustria, a República da Polónia, a República da Finlândia, o Reino da Suécia, o Reino Unido e o Parlamento.

IV – Apreciação jurídica

A –    Quanto à admissibilidade

15.      O Grão‑Ducado do Luxemburgo considera a acção nula ou, subsidiariamente, inadmissível por violação do regime linguístico. Além disso, segundo afirma, a acção é inadmissível por violação do princípio ne bis in idem, isto é, a proibição da dupla condenação, uma vez que o Tribunal já proferiu decisão sobre alguns dos fundamentos da acção.

1.      Quanto ao regime linguístico

16.      Para fundamentar a sua objecção relativa ao regime linguístico, o Grão‑Ducado do Luxemburgo alega que a Comissão incluiu, nos anexos à petição inicial, dois pareceres em inglês, sem tradução para francês.

17.      Nos termos do artigo 29.°, n.° 2, alínea a), do Regulamento de Processo, o presente processo corre termos em francês, visto que o francês é uma língua oficial do Grão‑Ducado do Luxemburgo. Por isso, nos termos do artigo 29.°, n.° 3, primeiro e segundo parágrafos, do Regulamento de Processo, os articulados e anexos devem ser apresentados nessa língua e qualquer peça processual ou documento apresentado ou junto em anexo e redigido em língua diferente deve ser acompanhado de tradução na língua do processo.

18.      Consequentemente, a petição inicial de uma acção nos termos do artigo 226.° CE poderá ser inadmissível se a Comissão escolher uma língua que não pode utilizar perante esse Estado‑Membro. Com efeito, o regime linguístico do Tribunal de Justiça garante nomeadamente que a acção por incumprimento só é proposta contra os Estados‑Membros numa única língua. Isto facilita‑lhes a defesa.

19.      No caso vertente, a petição foi inteiramente redigida em francês. Assim, o Grão‑Ducado do Luxemburgo pôde tomar pleno conhecimento das objecções da Comissão. Deste modo, ao contrário do que entende o Grão‑Ducado do Luxemburgo, não se pode considerar a acção totalmente inadmissível por violação do regime linguístico.

20.      Contudo, poderá ser inadmissível a apresentação dos dois documentos redigidos em inglês. A este respeito, a Comissão invoca, porém, com razão, o artigo 29.°, n.° 3, terceiro parágrafo, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça. Segundo este preceito, as traduções podem limitar‑se a extractos, no caso de peças e documentos volumosos (inglês: documents; francês: pièces et documents; alemão: Urkunden). Foi o que sucedeu no caso vertente, pois a Comissão reproduziu em francês, na petição, as passagens que em seu entender eram relevantes.

21.      Caso se afigure necessário examinar detalhadamente essas peças ou documentos, o artigo 29.°, n.° 3, terceiro parágrafo, segundo período, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça prevê que o Tribunal de Justiça pode exigir, a qualquer momento, uma tradução mais completa ou integral, oficiosamente ou a pedido de uma das partes. Isso também sucedeu no caso vertente, depois de o Grão‑Ducado do Luxemburgo ter objectado contra a falta de uma tradução.

22.      No entanto, para o Grão‑Ducado do Luxemburgo a defesa foi, pelo menos, mais difícil, na medida em que, no termo do prazo para apresentação da contestação, ainda não havia nenhuma tradução. O Grão‑Ducado do Luxemburgo poderia ter remediado esta desvantagem mediante um pedido de prorrogação do prazo ao abrigo do artigo 40.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.

23.      Alternativamente, o Grão‑Ducado do Luxemburgo podia ter expressado as suas dúvidas sobre a admissibilidade da acção num incidente processual, deduzido em requerimento separado, nos termos do artigo 91.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça. A seguir a esse incidente processual, teria obtido a oportunidade de, se fosse caso, se pronunciar novamente sobre o assunto (7).

24.      O facto de o Grão‑Ducado do Luxemburgo não ter usado destas faculdades, para evitar eventuais dificuldades na sua defesa, não pode levar a que os documentos trazidos ao processo em consonância com o Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça sejam julgados inadmissíveis e como tal desentranhados dos autos.

25.      Por conseguinte, a objecção relativa ao regime linguístico é totalmente inaceitável.

2.      Quanto às consequências do acórdão de 8 de Março de 2001

26.      O Grão‑Ducado do Luxemburgo defende ainda que a acção é inadmissível por violação do princípio ne bis in idem (proibição da dupla condenação), uma vez que o Tribunal já em 8 de Março de 2001 se pronunciou parcialmente sobre os fundamentos da presente acção. Por isso, a Comissão poderia, no máximo, recorrer ao procedimento previsto no artigo 228.°, n.° 2, CE, mas não poderia desencadear um procedimento nos termos do artigo 226.° CE.

27.      Na minha opinião, estas objecções não colhem. O princípio ne bis in idem não é aplicável aos processos por incumprimento [alínea a)]. Embora a força de caso julgado do acórdão de 8 de Março de 2001 possa, em princípio, obstar à propositura de uma nova acção, os fundamentos para a acção invocados pela Comissão não dizem respeito às conclusões, com força de caso julgado, do Tribunal [alínea b)]. Por último, a Comissão não tem de desencadear um procedimento nos termos do artigo 228.°, n.° 2, CE, em vez de um procedimento nos termos do artigo 226.° CE [alínea c)].

a)      Quanto ao princípio ne bis in idem

28.      O princípio ne bis in idem proíbe que uma pessoa seja punida (8) ou julgada (9) mais do que uma vez pelo mesmo comportamento ilícito para proteger o mesmo bem jurídico. O Tribunal já teve de se pronunciar sobre objecções semelhantes em processos por incumprimento, tendo rejeitado essas objecções com o argumento de que não estavam em causa processos idênticos (10). Porém, nunca proferiu decisão expressa sobre a questão de saber se este princípio pode, de todo em todo, ser aplicado aos processos por incumprimento (11).

29.      Vários Estados‑Membros sustentam que o princípio ne bis in idem não é aplicável aos processos por incumprimento nos termos do artigo 226.° CE. Estes processos não culminam numa sanção, mas sim e apenas numa declaração objectiva (12).

30.      Pelo contrário, a Polónia sublinhou, em especial, que o processo por incumprimento nos termos do artigo 226.° CE constitui uma unidade com o procedimento para execução de um acórdão nos termos do artigo 228.° CE. O Tribunal mencionou a quantia fixa e a sanção pecuniária compulsória referidas no artigo 228.°, n.° 2, CE como sanções a que, em princípio, é aplicável o brocardo ne bis in idem (13).

31.      Não estou convencida de que o princípio ne bis in idem seja aplicável a uma fase do processo por incumprimento.

32.      Tanto nos termos do artigo 50.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia como do artigo 4.° do Protocolo Adicional n.° 7 à CEDH (14), esse princípio aplica‑se aos processos penais, aos quais podem ser subsumidos os processos de contra‑ordenação, como por exemplo, os procedimentos sancionatórios em matéria de direito da concorrência (15). Também o artigo 54.° da Convenção de aplicação do Acordo de Schengen, de 14 de Junho de 1985, entre os Governos dos Estados da União Económica Benelux, da República Federal da Alemanha e da República Francesa relativo à supressão gradual dos controlos nas fronteiras comuns tem por objectivo proteger os cidadãos da União contra um novo processo penal, noutro Estado‑Membro, pelo mesmo delito (16).

33.      Pelo contrário, o procedimento previsto no artigo 228.°, n.° 2, CE é um processo judicial especial para execução de acórdãos, por outras palavras, um processo executivo (17). As sanções para execução coerciva de um acórdão são de natureza diversa das sanções repressivas. Na verdade, não se pode executar o mesmo título duas vezes, mas as medidas de coerção podem ser repetidas se isso se revelar necessário para executar o título em causa.

34.      A limitação mais importante às medidas de execução dos acórdãos é o princípio da proporcionalidade (18). Em aplicação dos requisitos gerais deste princípio (19), as medidas de execução dos acórdãos, assim como a respectiva repetição, não podem ir além do adequado e necessário para a execução do acórdão inicial; se for possível escolher entre várias medidas de execução adequadas, deve ser aplicada a menos gravosa de entre elas e os prejuízos causados não podem ser desproporcionados relativamente aos objectivos prosseguidos.

35.      Mesmo que a minha opinião não seja seguida e se sujeite as sanções para execução coerciva de acórdãos ao princípio ne bis in idem, seria ir longe demais aplicar esse princípio a todo e qualquer acórdão para cuja execução se possa recorrer à aplicação de sanções. Isto porque esse princípio abrangeria, designadamente, todos os acórdãos em matéria cível que impusessem a obrigação de praticar ou de não praticar determinados actos.

36.      Em última análise, estas questões são, porém, de importância secundária, uma vez que a força de caso julgado do acórdão de 8 de Março de 2001 produz um efeito preclusivo semelhante ao do princípio ne bis in idem.

b)      Quanto ao princípio da força de caso julgado

37.      O princípio da força de caso julgado garante a estabilidade do direito e das relações jurídicas, assim como uma boa administração da justiça. As decisões judiciais que se tornaram definitivas após esgotamento das vias de recurso disponíveis ou depois de decorridos os prazos previstos para tais recursos já não podem ser postas em causa (20). Por isso, a força de caso julgado abrange apenas os elementos de facto e de direito que foram efectiva ou necessariamente julgados no primeiro acórdão (21).

38.      Assim, a força de caso julgado de um acórdão obsta à propositura de uma nova acção, desde que se verifique o perigo de o Tribunal contradizer, no novo acórdão, as conclusões de facto e de direito do acórdão anterior. Para esse efeito, é relevante não só a parte decisória como também os fundamentos do acórdão que constituem o alicerce da parte decisória e dela não podem ser separados (22).

39.      Pode excluir‑se, desde logo, o perigo de contradição, porquanto a violação da directiva dos nitratos é averiguada relativamente a dois períodos distintos. O acórdão de 8 de Março de 2001 debruçou‑se sobre a questão de saber se o Grão‑Ducado do Luxemburgo tinha transposto normas da directiva dos nitratos em 26 de Fevereiro de 2000 (23), ao passo que, no presente processo, está em causa a transposição em 29 de Agosto de 2007. A conclusão de que o Grão‑Ducado do Luxemburgo violou a directiva dos nitratos em 2000 não pode contradizer a conclusão de que esse Estado‑Membro não violou essa directiva em 2007. Todavia, não seria propício à estabilidade do direito litigar novamente sobre a ilicitude de uma violação do direito já declarada, apenas porque esta continua a subsistir.

40.      O mesmo vale para a simples circunstância de, entretanto, o Regulamento grão‑ducal de 1994 ter sido substituído pelo Regulamento grão‑ducal de 2000. A força de caso julgado continua a obstar à propositura de uma acção sobre nova legislação nacional se essa legislação não tiver alterado a substância das regras de transposição (24).

41.      Por isso, há que examinar detalhadamente as acusações formuladas pela Comissão na presente acção, no sentido de averiguar se as mesmas já foram decididas no acórdão de 8 de Março de 2001. A este propósito, têm interesse duas objecções da Comissão, a saber, a primeira vertente do primeiro fundamento da acção e o terceiro fundamento da acção.

Quanto à primeira vertente do primeiro fundamento da acção

42.      Na primeira vertente do primeiro fundamento da acção, a Comissão objecta que não há a proibição de aplicar fertilizantes químicos durante determinados períodos. O Grão‑Ducado do Luxemburgo entende que esta objecção está abrangida pelo primeiro fundamento da acção julgada pelo acórdão de 8 de Março de 2001.

43.      No acórdão de 8 de Março de 2001, o Tribunal observou, relativamente aos fertilizantes químicos e no quadro do primeiro fundamento da acção, que o regulamento grão‑ducal só dizia respeito à utilização dos fertilizantes orgânicos na agricultura, embora estes se incluíssem, por força do artigo 2.°, alínea f), da directiva dos nitratos, nas obrigações previstas por esta última (25).

44.      As proibições de aplicar fertilizantes durante determinados períodos são reguladas no artigo 5.°, n.° 4, alínea a), e no anexo III, ponto 1.1, da directiva dos nitratos. Estas normas não foram objecto do acórdão de 8 de Março de 2001.

45.      Assim, o Tribunal poderia declarar ou negar a necessidade dessas proibições relativamente aos fertilizantes químicos sem contradizer o acórdão de 8 de Março de 2001. Consequentemente, esta objecção da Comissão não está abrangida pela força de caso julgado do acórdão anterior (26).

Quanto ao terceiro fundamento da acção

46.      No terceiro fundamento da presente acção, a Comissão critica a inexistência de regras sobre a aplicação de fertilizantes químicos em terrenos de forte inclinação. No entender do Grão‑Ducado do Luxemburgo, também este fundamento já foi julgado no acórdão de 8 de Março de 2001, nomeadamente no âmbito da apreciação do segundo fundamento da acção.

47.      Nos termos do artigo 5.°, n.° 4, alínea a), e do anexo III, ponto 1.3, alínea a), bem como do artigo 5.°, n.° 4, alínea b), do artigo 4.° e do anexo II, A, ponto 2, da directiva dos nitratos, os Estados‑Membros têm de regular a aplicação de fertilizantes em terrenos de forte inclinação. No acórdão de 8 de Março de 2001, o Tribunal entendeu que era insuficiente a circunstância de o Grão‑Ducado do Luxemburgo não ter regulamentado as condições de aplicação dos fertilizantes nos solos de forte inclinação independentemente das condições climáticas (27).

48.      No entanto, contrariamente ao que se poderia inferir da leitura do acórdão de 8 de Março de 2001, o Regulamento grão‑ducal de 1994 não contém regra absolutamente nenhuma sobre a aplicação de fertilizantes em terrenos inclinados. A referência às condições climáticas dizia respeito a outras regras de aplicação de fertilizantes, que tinham por objecto tanto terrenos planos como terrenos inclinados.

49.      Consequentemente, o Tribunal censurava a total inexistência de regras sobre a aplicação de fertilizantes em terrenos inclinados.

50.      Ao invés, não foi apurado se eram necessárias essas regras para os fertilizantes químicos. Assim, o Tribunal pode, no presente processo, declarar ou negar que o Grão‑Ducado do Luxemburgo tem de regular a aplicação de fertilizantes químicos em terrenos inclinados sem contradizer o acórdão de 8 de Março de 2001.

51.      Assim, a força de caso julgado do acórdão anterior tão‑pouco obsta a este ponto da presente acção.

c)      Quanto ao artigo 228.° CE

52.      Finalmente, importa examinar a objecção do Grão‑Ducado do Luxemburgo de que a Comissão devia ter fundamentado no artigo 228.° CE uma acção relativa aos pontos já abordados no acórdão de 8 de Março de 2001.

53.      Nos termos do artigo 228.°, n.° 1, CE, os Estados‑Membros devem tomar as medidas necessárias à execução de um acórdão proferido com base no artigo 226.° CE. Se isso não suceder, a Comissão pode, nos termos do artigo 228.°, n.° 2, CE, após um novo procedimento pré‑contencioso (28), submeter o caso ao Tribunal. Se o Tribunal concluir que o Estado‑Membro em causa não executou o seu acórdão, pode aplicar uma quantia fixa ou uma sanção pecuniária compulsória.

54.      A objecção do Grão‑Ducado do Luxemburgo é procedente se se verificarem dois pressupostos, a saber, em primeiro lugar, se for de todo possível um procedimento nos termos do artigo 228.° CE e, em segundo lugar, se essa possibilidade obstar a uma acção nos termos do artigo 226.° CE.

Quanto à possibilidade de um procedimento nos termos do artigo 228.° CE

55.      O resultado da apreciação da excepção de caso julgado sugere, prima facie, que é possível um procedimento nos termos do artigo 228.° CE. Uma vez que o processo previsto no artigo 228.°, n.° 2, CE deve ser considerado um processo judicial especial de execução dos acórdãos do Tribunal de Justiça, só podem ser tratados no seu âmbito os incumprimentos às obrigações que incumbem ao Estado‑Membro por força do Tratado, que tenham sido declarados verificados pelo Tribunal de Justiça com base no artigo 226.° CE (29). Assim, se a força de caso julgado do acórdão anterior não obstar a um fundamento da nova acção, pode‑se admitir que o mesmo tão‑pouco poderá dizer respeito à execução do acórdão anterior.

56.      A força de caso julgado de um acórdão e a execução deste nos termos do artigo 228.° CE prosseguem, porém, objectivos distintos. A aplicação do artigo 228.° CE não depende de saber se determinados fundamentos da acção justificam o perigo de o Tribunal decidir em contradição com um acórdão anterior, mas de saber se o Estado‑Membro tomou as medidas necessárias para executar um acórdão proferido num processo por incumprimento nos termos do artigo 226.° CE. Porém, a questão de saber quais as medidas a tomar não é objecto do primeiro acórdão proferido nos termos do artigo 226.° CE (30). Por isso, a força de caso julgado do acórdão anterior não pode, em caso algum, obstar a um litígio sobre se o Estado‑Membro tomou medidas suficientes. Por outras palavras, o processo nos termos do artigo 228.° CE diz respeito, por natureza, a questões de facto e de direito diversas das em causa num precedente processo nos termos do artigo 226.° CE.

57.      Não é necessário, aqui, averiguar com detalhe qual o alcance das obrigações resultantes de um primeiro acórdão proferido nos termos do artigo 228.°, n.° 1, CE. Em todo o caso, o Tribunal tem examinado normas novas dos Estados‑Membros, no sentido de apurar se as mesmas executam integralmente o primeiro acórdão (31) ou se as mesmas impedem a integral execução daquele, na medida em que prosseguem a infracção, de uma outra forma (32). Em especial, um primeiro acórdão que declara a não transposição de uma directiva também pode ser violado, na acepção do artigo 228.°, n.° 1, CE, se as subsequentes medidas de transposição forem incompletas (33), pois a acusação de transposição incompleta está, por princípio, incluída na acusação de falta de transposição (34).

58.      O presente processo diz respeito à objecção da execução incompleta do primeiro acórdão. No acórdão de 8 de Março de 2001, o Tribunal declarou que o Grão‑Ducado do Luxemburgo não tinha dado cumprimento, no tocante aos fertilizantes químicos, às obrigações que lhe incumbiam por força da directiva dos nitratos (35). A Comissão alega agora que o Grão‑Ducado do Luxemburgo não deu cumprimento a duas obrigações específicas dessa directiva, no tocante aos fertilizantes químicos.

59.      Na verdade, no acórdão de 8 de Março de 2001, estas duas obrigações específicas não foram discutidas de todo, ou pelo menos, especialmente discutidas em relação aos fertilizantes químicos. Porém, se foram aplicáveis aos fertilizantes químicos, então integram a declaração de que os requisitos da directiva dos nitratos não foram de todo cumpridos no tocante aos fertilizantes químicos.

60.      Por conseguinte, a Comissão podia ter iniciado um procedimento nos termos do artigo 228.° CE relativamente à primeira vertente do primeiro fundamento da acção e ao terceiro fundamento da acção.

Quanto ao efeito preclusivo do artigo 228.°, n.° 2, CE

61.      Por conseguinte, há que averiguar se a possibilidade de uma acção nos termos do artigo 228.°, n.° 2, CE obsta a uma acção nos termos do artigo 226.° CE. Semelhante efeito preclusivo pode ter dois pontos de partida: em primeiro lugar, a Comissão pode estar obrigada a desencadear um procedimento nos termos do artigo 228.° CE; em segundo lugar, o artigo 228.°, n.° 2, CE pode ser lex specialis relativamente ao artigo 226.° CE.

62.      Em particular, o advogado‑geral N. Fennelly deduziu da letra do artigo 228.°, n.° 2, CE que a Comissão tem de dar início a um procedimento nos termos desse preceito se um primeiro acórdão não tiver sido integralmente executado (36), pois no tocante à fase pré‑contenciosa esse preceito está redigido de forma imperativa:

«Se a Comissão considerar que o Estado‑Membro em causa não tomou as referidas medidas [de execução do primeiro acórdão] ^[(37)^], e após ter dado a esse Estado a possibilidade de apresentar as suas observações, formulará um parecer fundamentado [...]».

63.      No entanto, este texto é quase idêntico ao artigo 226.°, primeiro parágrafo, CE, que, segundo jurisprudência assente, deixa no poder discricionário da Comissão a abertura da fase pré‑contenciosa (38). Desta forma, o poder discricionário da Comissão quanto à propositura da acção, já consagrado no artigo 226.°, n.° 2, CE, é alargado à fase pré‑contenciosa. Na prática, esta fase pré‑contenciosa teria pouco sentido se a Comissão não quisesse, desde o início, propor nenhuma acção.

64.      Para o Tribunal, o elemento determinante para fundamentar o poder discricionário da Comissão é a sistemática (l’économie) do procedimento por incumprimento (39). Este procedimento não tem o objectivo de identificar toda e cada violação dos Tratados e do direito derivado, mas de ajudar a promover a aplicação uniforme dessas normas em todos os Estados‑Membros. O procedimento pré‑contencioso destina‑se, em especial, a permitir ao Estado‑Membro dar voluntariamente cumprimento às exigências do Tratado ou, se for caso disso, a dar‑lhe oportunidade de justificar a sua posição (40). Daqui foi extraída a consideração de que a Comissão e o Estado‑Membro «negoceiam», no âmbito do processo por incumprimento, a forma como o Estado‑Membro cumpre voluntariamente as exigências do Tratado ou, se for caso disso, como pode justificar a sua posição (41).

65.      Assim, a formulação imperativa do artigo 226.° não obriga a Comissão a dar início a um procedimento em determinadas circunstâncias, mas apenas a efectuar as diligências previstas antes de poder propor uma acção.

66.      Para o artigo 228.°, n.° 2, CE vale desde logo o mesmo que para o artigo 226.° CE, dada a semelhança da redacção (42). Assim, a Comissão não está obrigada a dar início a um procedimento nos termos do artigo 228.° CE se entender que um Estado‑Membro não tomou todas as medidas decorrentes de um acórdão do Tribunal de Justiça.

67.      No entanto, o artigo 228.°, n.° 2, CE poderá, enquanto procedimento especial, ter prioridade sobre o artigo 226.° CE (43). Neste sentido, o advogado‑geral N. Fennelly afirmou que o artigo 228.°, n.° 2, CE expressamente declara que o procedimento previsto no artigo 227.° CE não fica prejudicado, mas não abre semelhante excepção para o artigo 226.° CE (44). Assim, embora caiba no poder discricionário da Comissão decidir se dá início a um procedimento nos termos do artigo 228.°, n.° 2, CE, aquela não pode, em vez disso, recorrer à aplicação do artigo 226.° CE.

68.      É certo que, após a introdução do artigo 228.°, n.° 2, CE, o Tribunal admitiu, em pelo menos um caso, uma acção proposta ao abrigo do artigo 226.° CE, por inexecução de um acórdão anterior (45); porém, neste caso, uma acção proposta ao abrigo do artigo 228.°, n.° 2, CE seria provavelmente inadmissível, porque a Comissão deu início ao procedimento pré‑contencioso antes da introdução dessa disposição (46).

69.      Mais importante do que isso é a circunstância de que a Comissão normalmente censura a total falta de transposição de directivas num primeiro processo por incumprimento e, seguidamente, dá início a um ou mesmo mais novos processos por incumprimento nos termos do artigo 226.° CE, por transposição incompleta ou deficiente de directivas (47). Até agora, nem o Tribunal de Justiça nem os Estados‑Membros têm objectado a esta prática.

70.      Esta prática aponta no sentido de limitar a eventual especialidade do artigo 228.°, n.° 2, CE face ao artigo 226.° CE às acções que tenham expressamente por objecto a execução deficiente de um acórdão inicial proferido nos termos do artigo 226.° CE. Ao invés, processos por outras infracções, decorrentes da execução deficiente de acórdãos, podem ter por fundamento o artigo 226.° CE, dentro dos limites decorrentes da força de caso julgado dos acórdãos anteriores.

71.      A favor desta solução aponta também a sistemática do processo por incumprimento, em que se alicerça o poder discricionário da Comissão quanto ao seu início e prosseguimento. É tarefa prioritária da Comissão decidir qual a melhor forma de concretizar a observância dos Tratados. Para esse efeito, pode orientar‑se, em especial, pelo princípio da cooperação leal com os Estados‑Membros (48). Nos casos em que há dúvida sobre se foi infringido um acórdão anterior, pode fazer inteiramente sentido não dar início a um processo judicial, com a ameaça directa de sanções, nos termos do artigo 228.°, n.° 2, CE, mas escolher a via do tradicional processo por incumprimento. Isto vale sobretudo para os casos em que as falhas na transposição possivelmente resultam de medidas de transposição tomadas à pressa pelo Estado‑Membro em causa, devido às pressões da Comissão.

72.      O artigo 260.°, n.° 3, TFUE, que foi aditado ao anterior artigo 228.° CE, sublinha a importância do poder discricionário da Comissão na execução do direito comunitário através de processos por incumprimento. Esse artigo permite, no futuro, à Comissão requerer, logo num primeiro processo nos termos do artigo 258.° TFUE por falta de comunicação das medidas de transposição de directivas, a condenação no pagamento de uma quantia fixa ou de uma sanção pecuniária compulsória. Contudo, o Tribunal de Justiça só pode aplicar essas medidas coercivas até ao montante constante do requerimento da Comissão – ao contrário do que sucedia com as medidas coercivas previstas no anterior artigo 228.°, n.° 2, CE (49). Por conseguinte, está unicamente na mão da Comissão decidir se, nesta fase, exercerá uma pressão ainda maior sobre os Estados‑Membros para apressar a transposição do direito comunitário.

73.      Consequentemente, o facto de ser possível uma acção ao abrigo do artigo 228.°, n.° 2, CE com base nas objecções ora deduzidas pela Comissão não obsta à propositura de uma acção ao abrigo do artigo 226.° CE. Assim, a acção é totalmente admissível.

B –    Quanto à procedência da acção

74.      A Comissão aduz quatro fundamentos para a acção, os quais têm por objecto o programa de acção previsto no artigo 5.° da directiva dos nitratos. Antes de proceder à apreciação com detalhe destes fundamentos, importa fazer duas observações preliminares quanto às alegações do Grão‑Ducado do Luxemburgo e quanto aos fundamentos jurídicos do programa de acção.

1.      Quanto às alegações do Grão‑Ducado do Luxemburgo

75.      O Grão‑Ducado do Luxemburgo apenas impugna na réplica os fundamentos aduzidos pela Comissão. Nos termos do artigo 42.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, é proibido deduzir novos fundamentos no decurso da instância – isto é, após a contestação –, a menos que tenham origem em elementos de direito e de facto que se tenham revelado durante o processo (50).

76.      Todavia, os fundamentos para a acção constantes da petição inicial eram conhecidos do Grão‑Ducado do Luxemburgo desde o início. Assim, as objecções do Grão‑Ducado do Luxemburgo são tardias.

77.      Por isso, vou apreciar fundamentalmente a procedência da acção e só subsidiariamente abordarei as objecções do Grão‑Ducado do Luxemburgo, para o caso de o Tribunal de Justiça pretender, não obstante, pronunciar‑se sobre elas.

2.      Quanto aos fundamentos jurídicos do programa de acção

78.      Nos termos do artigo 1.°, a directiva dos nitratos tem por objectivo reduzir a poluição das águas causada ou induzida por nitratos de origem agrícola e impedir a propagação da referida poluição.

79.      Para esse efeito, os Estados‑Membros designam, inter alia, as zonas vulneráveis que podem ser poluídas por nitratos. Nos termos do artigo 5.°, n.° 1, os Estados‑Membros devem criar programas de acção para essas zonas. O Grão‑Ducado do Luxemburgo declarou, nos termos do artigo 3.°, n.° 5, que aprovaria e executaria em todo o seu território nacional esses programas de acção em conformidade com o disposto na directiva.

80.      Como resulta do décimo primeiro considerando da directiva, esses programas de acção deverão conter medidas que limitem a aplicação ao solo de todos os fertilizantes azotados e, em especial, que estabeleçam limites específicos para a aplicação do estrume de origem pecuária.

81.      Nos termos do artigo 5.°, n.° 4, alíneas a) e b), da directiva dos nitratos, os programas de acção devem prescrever vinculativamente as medidas previstas no anexo III e nos códigos de boa prática agrícola. Os códigos de boa prática agrícola devem, segundo o artigo 4.°, n.° 1, alínea a), abranger, no mínimo, os elementos constantes do anexo II, A.

82.      A relação entre as medidas previstas no anexo III da directiva dos nitratos e os códigos de boa prática agrícola é disciplinada pelo artigo 5.°, n.° 4, alínea b). As medidas constantes destes últimos só são incluídas nos programas de acção na medida em que não tenham sido impostas pelo anexo III.

3.      Quanto ao primeiro fundamento da acção: períodos de aplicação dos fertilizantes

83.      O primeiro fundamento da acção desdobra‑se em três subacusações quanto aos métodos e períodos de aplicação de fertilizantes. Segundo a Comissão, as regras essenciais estão estabelecidas no anexo II, A, ponto 1, e no anexo II, ponto 1.1, da directiva dos nitratos.

84.      Nos termos do anexo II, A, ponto 1, da directiva dos nitratos, os códigos de boa prática agrícola deverão incluir disposições que abranjam os períodos em que a aplicação de fertilizantes aos solos não é apropriada, na medida em que forem relevantes.

85.      Nos termos do anexo III, ponto 1.1, da directiva dos nitratos, os programas de acção deverão incluir regras relativas aos períodos em que é proibida a aplicação às terras de determinados tipos de fertilizantes. Esta disposição substitui o anexo II, A, ponto 1, pelo que é a única aplicável, por força do artigo 5.°, n.° 4, alínea b).

Quanto à primeira subacusação

86.      Em primeiro lugar, a Comissão objecta que as regras luxemburguesas sobre os períodos em que é proibida a aplicação às terras de determinados tipos de fertilizantes não levam em conta os fertilizantes químicos.

87.      De acordo com o artigo 2.°, alínea e), da directiva dos nitratos, são fertilizantes todas as substâncias que contenham um ou mais compostos azotados, utilizadas no solo para favorecer o crescimento da vegetação. Os fertilizantes químicos são, de acordo com o artigo 2.°, alínea f), quaisquer fertilizantes fabricados industrialmente. Por conseguinte, as normas aplicáveis aos fertilizantes aplicam‑se igualmente aos fertilizantes químicos (51).

88.      Relativamente à necessidade das proibições da aplicação de fertilizantes em determinados períodos, o Tribunal de Justiça declarou já, a propósito dos códigos de boa prática agrícola previstos no anexo II, A, ponto 1, da directiva dos nitratos, que os mesmos devem ser julgados em função de critérios objectivos, tais como as características geológicas e climatológicas de cada região (52). O mesmo tem de valer para o anexo III, ponto 1.1, uma vez que esta regra prossegue o mesmo objectivo que o código de boa prática agrícola.

89.      Por conseguinte, em princípio há que partir da premissa de que os fundamentos objectivos para a proibição da aplicação de estrume também se aplicam aos fertilizantes químicos. O Grão‑Ducado do Luxemburgo também não aduziu, no processo contencioso, nenhum argumento sobre este ponto. Na verdade, é improvável que os agricultores apliquem fertilizantes químicos durante aqueles períodos, uma vez que isso não traz qualquer benefício económico. Enquanto o estrume se acumulasse, por não ter sentido a estrumação, os fertilizantes químicos também teriam de ser pagos. Porém, isso não justifica que os fertilizantes químicos não sejam considerados na proibição (53). Pelo contrário, a segurança jurídica impõe que se esclareça que os fertilizantes químicos também não podem ser aplicados durante esses períodos.

90.      Assim, o Grão‑Ducado do Luxemburgo não cumpriu o artigo 5.°, n.° 4, alínea b), nem o anexo III, ponto 1.1, da directiva dos nitratos, uma vez que as disposições relativas aos períodos em que é proibida a aplicação às terras de determinados tipos de fertilizantes não levam em conta os fertilizantes químicos.

Quanto à segunda subacusação

91.      Na segunda subacusação, a Comissão alega que as disposições luxemburguesas sobre os períodos durante os quais é proibida a aplicação às terras de determinados tipos de fertilizantes não se aplicam às pastagens. Afirma, com razão, que não são expressamente previstas excepções para determinados tipos de terras.

92.      Não obstante, também aqui são relevantes os critérios objectivos, especialmente as características geológicas e climatológicas do Grão‑Ducado do Luxemburgo. Embora a Comissão tenha apresentado estudos segundo os quais, nas condições geológicas e climatológicas do Grão‑Ducado do Luxemburgo, as pastagens, mesmo no Outono e no Inverno, absorvem escassas quantidades de azoto – ao contrário das terras sem vegetação –, de acordo com esses estudos é necessária a proibição da aplicação de fertilizantes. Este entendimento corresponde ao decidido pelo Tribunal de Justiça quanto aos Países Baixos (54), cujo clima na realidade deve favorecer mais a absorção de azoto no Outono e no Inverno do que o do Grão‑Ducado do Luxemburgo, que se caracteriza por uma altitude algo mais elevada.

93.      As objecções tardias do Grão‑Ducado do Luxemburgo não refutam a posição da Comissão. A afirmação de que as pastagens absorvem mais azoto do que o admitido pela Comissão carece de prova científica, a que o Grão‑Ducado do Luxemburgo expressamente renunciou. Mesmo que fosse utilizada uma quantidade reduzida de fertilizantes azotados, parece sempre largamente ultrapassada a quantidade máxima admitida de 80 kg por hectare. O anexo III, ponto 2, da directiva dos nitratos permite a aplicação de 170 kg durante o ano todo. Admitir a aplicação de quase metade dessa quantidade durante a época de Inverno seria partir do pressuposto de que a vegetação utiliza, durante esse período, quase tanto azoto como durante a época de Verão.

94.      Por conseguinte, o Grão‑Ducado do Luxemburgo violou o artigo 5.°, n.° 4, alínea b), e o anexo III, ponto 1.1, da directiva dos nitratos, porquanto as disposições relativas aos períodos em que é proibida a aplicação às terras de determinados tipos de fertilizantes não se aplicam às pastagens.

Quanto à terceira subacusação

95.      Por último, a Comissão insurge‑se contra a circunstância de, segundo o artigo 7.° do Regulamento grão‑ducal de 2000, os Ministros competentes poderem, nos casos de situações climáticas excepcionais ou de acontecimentos excepcionais que afectem um sector agrícola, estabelecer excepções aos períodos de proibição de aplicação de fertilizantes. A Comissão entende que este regime excepcional carece de ser definido com maior precisão.

96.      A directiva dos nitratos não prevê nenhuma excepção às proibições de aplicação de fertilizantes. Assim, as excepções só podem ser admitidas enquanto concretizações mais específicas das proibições.

97.      Semelhante concretização é possível em caso de situações climáticas excepcionais, uma vez que deve ser estabelecida a proibição de aplicação de fertilizantes com base em critérios climáticos objectivos. No caso de um período de proibição de aplicação de fertilizantes tipificado com base em estatísticas meteorológicas, seria, por exemplo, concebível que os fertilizantes pudessem ser aplicados mais cedo se, num ano, o período vegetativo começasse especialmente cedo. Contudo, semelhantes critérios objectivos para as excepções têm de ser definidos com precisão, uma vez que só assim se pode garantir que as entidades competentes respeitam o âmbito da directiva dos nitratos.

98.      Ao invés, as excepções em função de situações económicas especiais não encontram nenhum fundamento na directiva dos nitratos. Por isso, são sempre inadmissíveis.

99.      As objecções tardias do Grão‑Ducado do Luxemburgo também não logram convencer neste caso. Em especial, não está em causa saber se a proposta da Comissão de formulação das excepções transpõe melhor a directiva dos nitratos do que as regras em vigor. Pelo contrário, apenas está em causa saber se o regime das excepções em vigor é compatível com a directiva. Tão‑pouco é suficiente que, no Grão‑Ducado do Luxemburgo, só os Ministros competentes possam autorizar excepções. Essas entidades são decerto notavelmente qualificadas, mas simples práticas, por natureza modificáveis ao critério da administração e desprovidas de publicidade adequada, não podem ser consideradas uma execução válida das obrigações do Tratado (55). Além disso, no âmbito da directiva dos nitratos, que contém regras complexas e técnicas no domínio do direito do ambiente, os Estados‑Membros estão especialmente obrigados a garantir que as respectivas legislações destinadas a assegurar a transposição dessa directiva sejam claras e precisas (56).

100. Por conseguinte, as normas excepcionais constantes do artigo 7.° do Regulamento grão‑ducal de 2000 são incompatíveis com o artigo 5.°, n.° 4, alínea b), e com o anexo III, ponto 1.1, da directiva dos nitratos.

4.      Quanto ao segundo fundamento da acção: capacidade de armazenamento de estrume animal

101. No segundo fundamento da acção, a Comissão alega que, segundo o artigo 8.° do Regulamento grão‑ducal de 2000, só as instalações novas e as modernizadas têm de ter uma capacidade suficiente de armazenamento de chorume. Esta obrigação não se aplica a instalações existentes e não alteradas.

102. Nos termos do anexo II, A, ponto 5, da directiva dos nitratos, os códigos de boa prática agrícola devem incluir, na medida em que forem relevantes, disposições sobre a capacidade e a construção de depósitos de estrume animal, incluindo medidas que evitem a poluição da água pelo drenagem e derramamento para as águas subterrâneas ou superficiais de líquidos que contenham estrume animal e efluentes provenientes de materiais vegetais armazenados, tais como silagem.

103. Nos termos do anexo III, ponto 1.2, da directiva dos nitratos, os programas de acção deverão incluir regras relativas à capacidade dos depósitos de estrume animal. A capacidade destes depósitos deve exceder a necessária para o armazenamento do estrume durante o período mais prolongado em que não é permitida a aplicação de estrume animal às terras situadas nas zonas vulneráveis, excepto quando possa ser demonstrado a contento da autoridade competente que a quantidade de estrume que exceda a capacidade real de armazenamento será eliminada de modo que não prejudique o ambiente.

104. Os requisitos da boa prática agrícola aplicam‑se complementarmente ao anexo III, na parte em que dizem respeito ao método de construção de depósitos de armazenamento. Ao invés, à capacidade de armazenamento censurada na acusação ora em apreço aplica‑se exclusivamente o anexo III, ponto 1.2.

105. O conceito de estrume animal abrange, de acordo com o artigo 2.°, alínea g), da directiva dos nitratos, todos os excrementos de animais e, portanto, também o chorume. Por isso, deve estar disponível uma capacidade suficiente de armazenamento do chorume.

106. Na directiva dos nitratos não estão previstas excepções para instalações existentes e não modernizadas. A única excepção admissível é a eliminação, de modo que não prejudique o ambiente, de fertilizantes orgânicos que se acumulam e não podem ser armazenados (57). Contudo, o artigo 8.° do regulamento grão‑ducal não contém semelhante condição.

107. Ao contrário do tardiamente alegado pelo Grão‑Ducado do Luxemburgo, não se justifica poupar as explorações existentes. Se estas não dispuserem de uma capacidade de armazenamento suficiente nem lograrem garantir a eliminação dos fertilizantes orgânicos de modo que não prejudique o ambiente, são obrigadas, na verdade, a aplicar os fertilizantes fora de tempo. Deste modo, poluem o ambiente, o que a directiva dos nitratos pretende evitar.

108. De resto, o Tribunal de Justiça já decidiu que os requisitos da directiva dos nitratos e, portanto, também as disposições sobre as capacidades de armazenamento suficientes são compatíveis com o princípio da proporcionalidade, com o princípio do poluidor‑pagador e com o direito fundamental de propriedade (58).

109. Por conseguinte, o artigo 8.° do Regulamento grão‑ducal de 2000 é incompatível com o artigo 5.°, n.° 4, alínea b), e com o anexo III, ponto 1.2, da directiva dos nitratos.

5.      Quanto ao terceiro fundamento da acção: aplicação de fertilizantes químicos em superfícies inclinadas

110. No terceiro fundamento da acção, a Comissão insurge‑se – sem ser contraditada – contra a circunstância de as regras luxemburguesas sobre a aplicação de fertilizantes em superfícies inclinadas, constantes do artigo 6.°, A, ponto 6, do Regulamento grão‑ducal de 2000, não incluírem os fertilizantes químicos.

111. Nos termos do anexo II, A, ponto 2, da directiva dos nitratos, os códigos de boa prática agrícola devem incluir, na medida em que forem relevantes, disposições sobre a aplicação de fertilizantes em terrenos de forte inclinação. Semelhantes regras são necessárias especialmente no caso do Grão‑Ducado do Luxemburgo (59). Não está prevista nenhuma excepção para os fertilizantes químicos (60).

112. Por conseguinte, o Grão‑Ducado do Luxemburgo violou o artigo 5.°, n.° 4, alínea a), e o anexo II, A, ponto 2, da directiva dos nitratos, na medida em que não aprovou nenhuma regra sobre a aplicação de fertilizantes químicos em terrenos de forte inclinação.

6.      Quanto ao quarto fundamento da acção: técnicas de aplicação de fertilizantes

113. No quarto fundamento da acção, a Comissão alega que o Grão‑Ducado do Luxemburgo não aprovou nenhumas regras sobre as técnicas de aplicação de fertilizantes, especialmente sobre a aplicação uniforme e efectiva de fertilizantes.

114. O anexo II, A, ponto 6, da directiva dos nitratos prevê que os códigos de boa prática agrícola deverão incluir, na medida em que forem relevantes, disposições sobre os métodos de aplicação de fertilizantes, incluindo a dose e a uniformidade do espalhamento, tanto dos fertilizantes químicos como do estrume animal, de forma a manter as perdas de nutrientes para a água a um nível aceitável.

115. Uma vez que não existem semelhantes regras no Grão‑Ducado do Luxemburgo, conclui‑se que esta norma foi violada.

116. A alegação tardia do Grão‑Ducado do Luxemburgo em nada altera esta conclusão. A questão de saber se se afiguram necessárias regras sobre as técnicas de aplicação de fertilizantes face à situação tecnológica da agricultura luxemburguesa em nada altera a obrigação de transpor regular e integralmente a directiva.

V –    Despesas

117. Por força do disposto no artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida, portanto, o Grão‑Ducado do Luxemburgo, é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.

VI – Conclusão

118. Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que decida da seguinte forma:

«1)      O Grão‑Ducado do Luxemburgo não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 91/676/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa à protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola, porquanto não fez tudo para dar pleno e regular cumprimento ao artigo 5.°, n.° 4, desta directiva, conjugado com o seu anexo II, A, pontos 2 e 6, e com o seu anexo III, pontos 1.1 e 1.2.

2)      O Grão‑Ducado do Luxemburgo é condenado nas despesas.»

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1 – Língua original: alemão.

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2 – JO L 375, p. 1, conforme alterada pelo Regulamento (CE) n.° 1882/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Setembro de 2003, que adapta à Decisão 1999/468/CE do Conselho, as disposições relativas aos comités que assistem a Comissão no exercício das suas competências de execução previstas em actos sujeitos ao artigo 251.° do Tratado, JO L 284, p. 1.

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3 – Acórdão Comissão/Luxemburgo (C‑266/00, Colect., p. I‑2073).

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4 – V. n.° 14 do acórdão referido na nota 3. Este regulamento foi publicado no Mémorial A 1994, p. 1648.

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5 – V. acórdão referido na nota 3.

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6 – Mémorial A 2000, p. 2856.

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7 – Acórdão de 17 de Dezembro de 2009, M/EMEA (C‑197/09 RX‑II, Colect., p. I‑0000, n.^os 48 e segs.).

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8 – V. acórdãos de 7 de Janeiro de 2004, Aalborg Portland e o./Comissão (C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P e C‑219/00 P, Colect., p. I‑123, n.° 338), e de 18 de Dezembro de 2008, Coop de France bétail et viande/Comissão (C‑101/07 P e C‑110/07 P, Colect., p. I‑0000, n.° 127).

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9 – V. artigo 50.° da Carta das Direitos Fundamentais da União Europeia, acórdão de 15 de Outubro de 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e o./Comissão (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P a C‑252/99 P e C‑254/99 P, Colect., p. I‑8375, n.° 59), e a minha tomada de posição de 6 de Agosto de 2008 no processo Santesteban Goicoechea (acórdão de 12 de Agosto de 2008, C‑296/08 PPU, Colect., p. I‑6307, n.° 53).

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10 – V. acórdãos 8 de Novembro de 2001, Comissão/Itália (C‑127/99, Colect., p. I‑8305, n.^os 27 e segs.); de 8 de Abril de 2008, Comissão/Itália (C‑337/05, Colect., p. I‑2173, n.° 25); e de 2 de Outubro de 2008, Comissão/Itália (C‑157/06, Colect., p. I‑7313, n.° 19); no mesmo sentido, v. conclusões do advogado‑geral L. A. Geelhoed de 31 de Maio de 2001 no processo Comissão/Itália (acórdão de 8 de Novembro de 2001, C‑127/99, Colect., p. I‑8305, n.° 46), e de 21 de Outubro de 2004 no processo Comissão/França (acórdão de 26 de Maio de 2005, C‑212/03, Colect., p. I‑4213, n.° 23), bem como conclusões do advogado‑geral J. Mazák de 10 de Julho de 2007 no processo Comissão/Itália (acórdão de 8 de Abril de 2008, C‑337/05, Colect., p. I‑2173, n.° 32).

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11 – O acórdão de 8 de Setembro de 2005, Comissão/Espanha (C‑416/02, Colect., p. I‑7487, n.° 65), deixou expressamente esta questão em aberto.

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12 – V., também neste sentido, conclusões da advogada‑geral C. Stix‑Hackl de 12 de Maio de 2005 no processo Comissão/Espanha (acórdão de 8 de Setembro de 2005, C‑416/02, Colect., p. I‑7487, n.° 155).

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13 – V. acórdão de 12 de Julho de 2005, Comissão/França (C‑304/02, Colect., p. I‑6263, n.° 84).

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14 – Protocolo n.° 7 à Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, na redacção que lhe foi dada pelo Protocolo n.° 11, Estrasburgo, 1984, European Treaty Series n.° 117. Este protocolo foi, até agora, ratificado por 23 Estados‑Membros, mas não pelo Reino da Bélgica, pela República Federal da Alemanha, pelo Reino dos Países Baixos e pelo Reino Unido.

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15 – V. conclusões do advogado‑geral D. Ruiz‑Jarabo Colomer de 24 de Janeiro de 2008 no processo Michaeler e o. (acórdão de 24 de Abril de 2008, C‑55/07 e C‑56/07, Colect., p. I‑3135, n.° 56).

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16 – V. acórdão de 28 de Setembro de 2006, Gasparini e o. (C‑467/04, Colect., p. I‑9199, n.° 27 e jurisprudência aí referida).

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17 – V. acórdãos Comissão/França (referido na nota 13, n.° 92) e de 10 de Setembro de 2009, Comissão/Portugal (C‑457/07, Colect., p. I‑0000, n.° 47).

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18 – Sobre o procedimento previsto no artigo 228.°, n.° 2, CE, v. acórdãos de 4 de Julho de 2000, Comissão/Grécia (C‑387/97, Colect., p. I‑5047, n.° 90), e de 25 de Novembro de 2003, Comissão/Espanha (C‑278/01, Colect., p. I‑14141, n.^os 41 e 49).

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19 – V., por exemplo, acórdãos de 11 de Julho de 1989, Schräder (265/87, Colect., p. 2237, n.° 21); de 13 de Novembro de 1990, Fedesa e o. (C‑331/88, Colect., p. I‑4023, n.° 13); de 12 de Julho de 2001, Jippes e o. (C‑189/01, Colect., p. I‑5689, n.° 81); de 9 de Março de 2006, Zuid‑Hollandse Milieufederatie e Natuur en Milieu (C‑174/05, Colect., p. I‑2443, n.° 28); e de 24 de Maio de 2007, Maatschap Schonewille‑Prins (C‑45/05, Colect., p. I‑3997, n.° 45).

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20 – V. acórdãos de 30 de Setembro de 2003, Köbler (C‑224/01, Colect., p. I‑10239, n.° 38); de 16 de Março de 2006, Kapferer (C‑234/04, Colect., p. I‑2585, n.° 20); e de 3 de Setembro de 2009, Fallimento Olimpiclub (C‑2/08, Colect., p. I‑0000, n.° 22).

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21 – V. acórdãos de 19 de Fevereiro de 1991, Itália/Comissão (C‑281/89, Colect., p. I‑347, n.° 14); Limburgse Vinyl Maatschappij e o./Comissão (referido na nota 9, n.° 44); e de 12 de Junho de 2008, Comissão/Portugal (C‑462/05, Colect., p. I‑4183, n.° 23). A tradução alemã refere‑se ao «objecto da decisão judicial em causa», mas na versão original francesa são considerados os elementos que foram «julgados» («tranchés»).

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22 – V. acórdãos de 26 de Abril de 1988, Asteris e o./Comissão (97/86, 99/86, 193/86 e 215/86, Colect., p. 2181, n.° 27); de 1 de Junho de 2006, P & O European Ferries (Vizcaya) e Diputación Foral de Vizcaya/Comissão (C‑442/03 P e C‑471/03 P, Colect., p. I‑4845, n.^os 44 e 47); e de 19 de Fevereiro de 2009, Gorostiaga Atxalandabaso/Parlamento (C‑308/07 P, Colect., p. I‑0000, n.° 57). É ilustrativo o acórdão de 16 de Julho de 2009, Comissão/Schneider Electric (C‑440/07 P, Colect., p. I‑0000, n.^os 113 e segs.). Em sentido análogo, v. acórdão de 8 de Novembro de 2001, Comissão/Itália (referido na nota 10, n.° 28), sobre o princípio ne bis in idem.

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23 – Quanto ao decurso do prazo do parecer fundamento complementar, v. acórdão de 8 de Março de 2001, Comissão/Luxemburgo (referido na nota 3, n.° 18).

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24 – V., quanto ao objecto do litígio nas acções por incumprimento, acórdãos de 17 de Novembro de 1992, Comissão/Grécia (C‑105/91, Colect., p. I‑5871, n.° 13); de 9 de Setembro de 2004, Comissão/Grécia (C‑417/02, Colect., p. I‑7973, n.° 17); e de 22 de Setembro de 2005, Comissão/Bélgica (C‑221/03, Colect., p. I‑8307, n.°  39); bem como, para o caso das novas disposições da União de teor idêntico às que as antecederam, acórdãos de 9 de Novembro de 1999, Comissão/Itália (C‑365/97, Colect., p. I‑7773, n.° 36), e de 8 de Dezembro de 2005, Comissão/Luxemburgo (C‑33/04, Colect., p. I‑10629, n.° 49).

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25 – Referido na nota 3, n.° 29.

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26 – V. acórdão de 8 de Novembro de 2001 (referido na nota 10, n.° 29), sobre o princípio ne bis in idem.

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27 – Referido na nota 3, n.° 33.

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28 – O artigo 260.°, n.° 2, TFUE encurtou este procedimento: deixou de ser necessário um parecer fundamentado.

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29 – V. acórdão Comissão/Portugal (referido na nota 17).

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30 – V. acórdão de 18 de Julho de 2007, Comissão/Alemanha (C‑503/04, Colect., p. I‑6153, n.° 15).

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31 – V. acórdão de 15 de Outubro de 1985, Comissão/Itália (281/83, Recueil, p. 3397). Neste processo, estavam em causa normas sobre a comercialização de vinagre. Segundo o primeiro acórdão, de 9 de Dezembro de 1981, Comissão/Itália (193/80, Recueil, p. 3019), a Itália tinha violado a livre circulação de mercadorias ao proibir a comercialização de vinagre de origem agrícola diverso do produzido por fermentação acética e ao reservar a designação «vinagre» ao «vinagre de vinho». O segundo acórdão dizia respeito apenas à reserva da designação «vinagre» ao «vinagre de vinho», que constava das normas de execução do primeiro acórdão. V., neste sentido, acórdãos de 14 de Março de 2006, Comissão/França (C‑177/04, Colect., p. I‑2461, n.° 36), e de 18 de Julho de 2006, Comissão/Itália (C‑119/04, Colect., p. I‑6885, n.^os 28 a 32).

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32 – Segundo o acórdão de 10 de Abril de 1984, Comissão/Bélgica (324/82, Recueil, p. 1861), era incompatível com a Sexta Directiva a cobrança do imposto sobre o valor acrescentado sobre os veículos automóveis com base no preço de catálogo, sem levar em conta o preço de aquisição efectivo. Subsequentemente, o Reino da Bélgica adaptou as normas sobre o imposto sobre o valor acrescentado e aprovou normas sobre a taxa de matrícula, que levavam a que a redução do imposto sobre o valor acrescentado fosse compensada através da taxa de matrícula. Segundo o acórdão de 4 de Fevereiro de 1988, Comissão/Bélgica (391/85, Colect., p. 579), este procedimento infringia o primeiro acórdão.

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33 – V. acórdãos de 17 de Dezembro de 1981, Comissão/Itália (30/81 a 34/81, Recueil, p. 3379), e de 2 de Agosto de 1993, Comissão/Itália (C‑366/89, Colect., p. I‑4201), sobre a transposição da Directiva 75/439/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1975, relativa à eliminação dos óleos usados; v. acórdãos de 12 de Julho de 1988, Comissão/Itália (322/86, Colect., p. 3995), e de 9 de Março de 1994, Comissão/Itália (C‑291/93, Colect., p. I‑859), sobre a transposição da Directiva 78/659/CEE do Conselho, de 18 de Julho de 1978, relativa à qualidade das águas doces que necessitam de ser protegidas ou melhoradas a fim de estarem aptas para a vida dos peixes; v. acórdãos de 17 de Junho de 1987, Comissão/Bélgica (1/86, Colect., p. 2797), e de 5 de Maio de 1993, Comissão/Bélgica (C‑174/91, Colect., p. I‑2275), relativos à transposição, na Região da Valónia, da Directiva 80/68/CEE do Conselho, de 17 de Dezembro de 1979, relativa à protecção das águas subterrâneas contra a poluição causada por certas substâncias perigosas.

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34 – V. acórdão de 16 de Junho de 2005, Comissão/Itália (C‑456/03, Colect., p. I‑5335, n.° 40), e as minhas conclusões de 15 de Janeiro de 2009 no processo Comissão/Irlanda (acórdão de 16 de Julho de 2009, C‑427/07, Colect., p. I‑0000, n.° 42). V., neste sentido, para a situação especial do processo nos termos do artigo 228.°, n.° 2, CE, acórdão Comissão/França (referido na nota 31, n.° 38).

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35 – Referido na nota 3, n.° 29.

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36 – Conclusões de 16 de Novembro de 1995 no processo Comissão/França (acórdão de 7 de Março de 1996, C‑334/94, Colect., p. I‑1307, n.° 13).

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37 –      Acrescento da autora.

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38 – V., por exemplo, acórdãos de 14 de Fevereiro de 1989, Star Fruit/Comissão (247/87, Colect., p. 291, n.° 11); de 17 de Maio de 1990, Sonito e o./Comissão (C‑87/89, Colect., p. I‑1981, n.^os 6 e segs.); e de 24 de Março de 2009, Danske Slagterier (C‑445/06, Colect., p. I‑0000, n.° 44).

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39 – V. acórdãos Star Fruit/Comissão (referido na nota 38) e Sonito e o. (referido na nota 38, n.° 6). V., também, acórdão de 14 de Dezembro de 1971, Comissão/França (7/71, Colect., p. 391, n.° 5).

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40 – V. acórdãos de 23 de Outubro de 1997, Comissão/Países Baixos (C‑157/94, Colect., p. I‑5699, n.° 60); de 23 de Outubro de 1997, Comissão/Itália (C‑158/94, Colect., p. I‑5789, n.° 56); de 23 de Outubro de 1997, Comissão/França (C‑159/94, Colect., p. I‑5815, n.° 103); e de 29 de Setembro de 1998, Comissão/Alemanha (C‑191/95, Colect., p. I‑5449, n.° 44).

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41 – V. acórdãos do Tribunal Geral de 14 de Outubro de 1999, Bavarian Lager/Comissão (T‑309/97, Colect., p. II‑3217, n.° 46), e de 12 de Setembro de 2007, API/Comissão (T‑36/04, Colect., p. II‑3201, n.° 121). V., a esse respeito, as minhas conclusões de 8 de Setembro de 2009 no processo Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, n.^os 105 a 110).

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42 – V., neste sentido, despacho do Tribunal Geral de 7 Setembro de 2009, LPN/Comissão (T‑186/08, não publicado na Colectânea, disponível apenas em português e francês, n.° 49).

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43 – V., neste sentido, conclusões do advogado‑geral N. Fennelly no processo Comissão/França (referidas na nota 36, n.^os 13 e segs.).

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44 – Ibidem, n.° 14.

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45 – V. acórdão de 7 de Março de 1996, Comissão/França (C‑334/94, Colect., p. I‑1307).

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46 – Neste sentido, acórdão de 4 de Julho de 2000, Comissão/Grécia (C‑387/97, Colect., p. I‑5047, n.° 42).

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47 – V., por exemplo, acórdãos de 25 de Fevereiro de 1999, Comissão/Itália (C‑195/97, Colect., p. I‑1169), e de 8 de Novembro de 2001 (referido na nota 10) sobre a directiva dos nitratos, bem como acórdãos de 11 de Dezembro de 1997, Comissão/Alemanha (C‑83/97, Colect., p. I‑7191), e de 10 de Janeiro de 2006, Comissão/Alemanha (C‑98/03, Colect., p. I‑53), sobre a Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO L 206, p. 7).

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48 – V. acórdão de 6 de Outubro de 2009, Comissão/Espanha (C‑562/07, Colect., p. I‑0000, n.^os 18 e segs.).

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49 – V. acórdão Comissão/França (referido na nota 13, n.^os 90 e segs.).

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50 – V. acórdão de 5 de Novembro de 2002, Comissão/Bélgica (C‑471/98, Colect., p. I‑9681, n.^os 41 e segs.).

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51 – V., neste sentido, acórdão de 2 de Outubro de 2003, Comissão/Países Baixos (C‑322/00, Colect., p. I‑11267, n.^os 133 e segs.).

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52 – Acórdão Comissão/Países Baixos (referido na nota 51, n.° 136). O n.° 155 deste acórdão ainda vai mais longe: só critérios objectivos relacionados com as condições físicas, geológicas e climatológicas de cada região podem ser tidos em conta para apreciar se os elementos previstos no anexo II, A, da directiva são ou não pertinentes.

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53 – Acórdão Comissão/Países Baixos (referido na nota 51, n.° 135).

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54 – Acórdão Comissão/Países Baixos (referido na nota 51, n.° 137).

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55 – Acórdãos de 6 de Maio de 1980, Comissão/Bélgica (102/79, Recueil, p. 1473, n.° 11); de 20 de Novembro de 2003, Comissão/França (C‑296/01, Colect., p. I‑13909, n.° 54); de 12 de Julho de 2007, Comissão/Áustria (C‑507/04, Colect., p. I‑5939, n.° 162); e de 13 de Dezembro de 2007, Comissão/Itália (C‑465/05, Colect., p. I‑11091, n.° 65).

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56 – Neste sentido, sobre a Directiva 92/43, acórdão de 20 de Outubro de 2005, Comissão/Reino Unido (C‑6/04, Colect., p. I‑9017, n.° 26).

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57 – Acórdão Comissão/Países Baixos (referido na nota 51, n.° 47).

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58 – Acórdão de 29 de Abril de 1999, Standley e o. (C‑293/97, Colect., p. I‑2603, n.^os 46 a 57).

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59 – Acórdão Comissão/Luxemburgo (referido na nota 3, n.° 33).

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60– Acórdão Comissão/Países Baixos (referido na nota 51, n.° 134).