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em representação do Governo sueco, porA. Falk, na qualidade de agente,

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em representação do Governo austríaco, por E. Riedl, na qualidade de agente,

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em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por J.-B. Laignelot e P. Dejmek, na qualidade de agentes,

1

O pedido de decisão prejudicial tem por objecto a interpretação da Directiva 2000/76/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de Dezembro de 2000, relativa à incineração de resíduos (JO L 332, p. 91).

2

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Gävle Kraftvärme AB (a seguir «Gävle Kraftvärme») e o Länsstyrelsen i Gävleborgs län (Administração Regional de Gävleborg, a seguir «Administração Regional») relativamente a um pedido de autorização de funcionamento de uma central de produção combinada de calor e energia.

3

O artigo 3.o, n.o 1, da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129), alterada pela Decisão 96/350/CE da Comissão, de 24 de Maio de 1996 (JO L 135, p. 32, a seguir «Directiva 75/442»), prevê:

«Os Estados-Membros tomarão medidas adequadas para promover:

4

A Directiva 75/442 foi revogada e codificada com efeitos a partir de 17 de Maio de 2006 pela Directiva 2006/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de Abril de 2006, relativa aos resíduos (JO L 114, p. 9). A redacção do artigo 3.o, n.o 1, da Directiva 75/442 foi retomada, em termos substancialmente idênticos, no artigo 3.o, n.o 1, da Directiva 2006/12.

5

Os sétimo, décimo terceiro e vigésimo quarto considerandos da Directiva 2000/76 enunciam:

[…]

[…]

6

Como resulta do artigo 1.o, primeiro parágrafo, da Directiva 2000/76, esta visa prevenir ou, na medida do possível, reduzir ao mínimo os efeitos negativos no ambiente e, em especial, a poluição resultante das emissões para a atmosfera, o solo e as águas superficiais e subterrâneas, bem como os riscos para a saúde humana resultantes da incineração e co-incineração de resíduos.

7

O segundo parágrafo do referido artigo precisa que este objectivo deve ser atingido, designadamente, através da imposição de condições de funcionamento rigorosas e de requisitos técnicos e do estabelecimento de valores-limite de emissão para as instalações de incineração e de co-incineração de resíduos.

8

As expressões «instalação de incineração» e «instalação de co-incineração» estão definidas no artigo 3.o, n.os 4 e 5, da Directiva 2000/76 do seguinte modo:

9

O artigo 3.o, n.o 12, da Directiva 2000/76 define o conceito de «Licença» do seguinte modo:

«uma decisão escrita (ou várias decisões dessa natureza) emitida pela autoridade competente que autoriza a exploração de uma instalação sob reserva da observância de determinadas condições que garantam que a referida instalação preenche todos os requisitos da presente directiva. Uma licença pode abranger uma ou mais instalações ou partes de uma instalação situadas no mesmo local e exploradas pelo mesmo operador».

10

O artigo 4.o, n.o 2, da referida directivaprevê:

«Sem prejuízo do disposto na Directiva 96/61/CE, o pedido de licença para uma instalação de incineração ou de co-incineração à autoridade competente deve incluir uma descrição das medidas previstas para assegurar que:

[…]

[…]»

11

O artigo 6.o, n.os 1 a 3 e 6, da mesma directivadispõe:

«1.   A exploração das instalações de incineração deve processar-se de modo a atingir um nível de incineração que permita que o teor de carbono orgânico total (COT) das escórias e cinzas depositadas seja inferior a 3%, ou que a sua perda por combustão seja inferior a 5% do peso em seco do material. Se necessário, serão utilizadas técnicas adequadas de tratamento prévio dos resíduos.

As instalações de incineração devem ser concebidas, equipadas, construídas e exploradas de modo a permitir que, após a última injecção de ar de combustão, os gases resultantes do processo atinjam, de forma controlada e homogénea, mesmo nas condições menos favoráveis, uma temperatura de 850.oC medida próximo da parede interior ou noutro ponto representativo da câmara de combustão, tal como autorizado pela autoridade competente, durante dois segundos. Em caso de incineração de resíduos perigosos com um teor superior a 1% de substâncias orgânicas halogenadas, expresso em cloro, a temperatura deverá atingir 1100.oC durante pelo menos dois segundos.

Cada um dos complexos da instalação de incineração deve ser equipado com pelo menos um queimador auxiliar. Este queimador deve ser activado automaticamente sempre que a temperatura dos gases de combustão, após a última injecção de ar de combustão, desça para valores inferiores a 850.oC ou 1100°C, consoante o caso. Estes queimadores serão também utilizados durante as operações de arranque e paragem, a fim de garantir a manutenção permanente da temperatura de 850.oC ou de 1100.oC, consoante o caso, durante estas operações e enquanto a câmara de combustão contiver resíduos não queimados.

Durante o arranque e a paragem ou sempre que a temperatura dos gases de combustão desça para valores inferiores a 850.oC ou 1100.oC, consoante o caso, o queimador auxiliar não será alimentado a combustíveis que possam provocar maiores níveis de emissões do que os resultantes da combustão de gasóleo, tal como definido no n.o 1 do artigo 1.o da Directiva 75/716/CEE do Conselho, [de 24 de Novembro de 1975, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes ao teor de enxofre de certos combustíveis líquidos (JO L 307, p. 22; EE 13 F4 p. 171)] de gás liquefeito ou de gás natural.

2.   As instalações de co-incineração devem ser concebidas, equipadas, construídas e exploradas de modo a permitir que os gases resultantes da co-incineração de resíduos atinjam, de forma controlada e homogénea, mesmo nas condições menos favoráveis, uma temperatura de 850.oC, durante dois segundos. Em caso de co-incineração de resíduos perigosos com um teor superior a 1% de substâncias orgânicas halogenadas, expresso em cloro, a temperatura deverá atingir 1100.oC.

3.   As instalações de incineração e de co-incineração devem possuir e ter em funcionamento um sistema automático que impeça a alimentação de resíduos:

[…]

6.   Todo o calor gerado pelo processo de incineração ou de co-incineração deve ser recuperado, quando viável.»

12

O artigo 7.o da Directiva 2000/76, lido em conjunto com os anexos II e V desta, fixa os valores-limite de emissão para as instalações de incineração e para as instalações de co-incineração. Nos termos do n.o 2, segundo parágrafo, do referido artigo, os valores-limite de emissão aplicáveis às instalações de incineração aplicam-se igualmente às instalações de co-incineração nas quais mais de 40% do calor libertado numa instalação de co-incineração for proveniente de resíduos perigosos.

13

A Gävle Kraftvärme é uma sociedade do grupo Gävle Energi, o qual, por seu turno, é detido por uma sociedade anónima pertencente ao município de Gävle. Explora a central de cogeração de Johannes, que constitui a instalação de produção de base da rede de aquecimento urbano de Gävle, produzindo calor e electricidade.

14

Tendo previsto efectuar uma extensão desta central, a Gävle Kraftvärme apresentou ao Östersunds tingsrätt, miljödomstolen (secção do Tribunal de Primeira Instância de Östersund, competente em matéria de ambiente), um pedido de autorização para o exercício de uma actividade que envolve uma capacidade térmica total máxima de 170 MW na referida central. Este pedido tem mais concretamente por objecto os seguintes pontos:

15

Do referido pedido faziam ainda parte outras alterações que se tornavam necessárias devido à extensão da actividade pretendida.

16

As modalidades precisas desta extensão não tinham ainda sido fixadas de forma definitiva no momento em que aquele pedido foi apresentado. A Gävle Kraftvärme podia proceder à construção da caldeira n.o 2 e mandar construir a caldeira n.o 3 unicamente em caso de necessidade, ou não proceder à construção da caldeira n.o 2 e construir, em vez disso, a caldeira n.o 3. De qualquer modo, a potência combinada não podia ultrapassar 85 MW.

17

No seu pedido de autorização, a Gävle Kraftvärme afirmou que tanto a caldeira n.o 1 como a caldeira n.o 2 podiam ser qualificadas como «instalações de co-incineração». A Administração Regional, que se declarou favorável a esse pedido, considerou no entanto que a actividade em causa correspondia mais a uma instalação de incineração de resíduos do que a uma instalação de co-incineração. O Tribunal de Primeira Instância considerou procedente a qualificação proposta pela Gävle Kraftvärme, entendendo que a instalação tinha como objectivo principal a produção de energia.

18

A Administração Regional recorreu desta decisão para o Svea Hovrätt, Miljööverdomstolen (secção do Tribunal de Segunda Instância de Svea, competente em matéria de ambiente), alegando que a caldeira n.o 1 devia ser qualificada como «instalação de co-incineração», ao passo que a caldeira n.o 2 devia ser qualificada como «instalação de incineração», qualificações que foram julgadas procedentes pelo referido órgão jurisdicional.

19

A Gävle Kraftvärme interpôs recurso desta última decisão para o Högsta domstolen (Supremo Tribunal), alegando que estava errada a qualificação feita pelo Tribunal de Segunda Instância segundo a qual as caldeiras eram independentes.

20

O órgão jurisdicional de reenvio salienta que a qualificação de uma instalação é importante, uma vez que as exigências relativas ao funcionamento das instalações variam em função do tipo de instalações em causa. Consequentemente, considerando que a solução do litígio no processo principal depende da interpretação do direito comunitário, aquele órgão jurisdicional decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

21

Os conceitos de «instalação de incineração» e de «instalação de co-incineração» estão definidos no artigo 3.o, n.os 4 e 5, da Directiva 2000/76.

22

No âmbito do referido artigo 3.o, n.o 4, uma instalação é definida como «qualquer unidade e equipamento técnico».

23

O termo «instalação» não foi explicitado no âmbito da definição de «instalação de co-incineração» constante do artigo 3.o, n.o 5, da Directiva 2000/76, mas é manifesto que esta disposição remete implicitamente para o número anterior do mesmo artigo. Com efeito, resulta da redacção do referido n.o 5 que a definição de «instalação de co-incineração» parte do conceito de «instalação de incineração» contida no referido artigo 3.o, n.o 4, e que estas disposições não divergem relativamente ao conjunto dos elementos técnicos que devem ser tomados em consideração para efeitos da qualificação de uma entidade de incineração.

24

Os elementos técnicos constitutivos de uma instalação de incineração e de uma instalação de co-incineração estão enumerados no artigo 3.o, n.os 4, segundo parágrafo, e 5, terceiro parágrafo, da Directiva 2000/76. Entre esses elementos constam «as caldeiras». Como foi sublinhado pela advogada-geral no n.o 20 das suas conclusões, contrariamente a outros elementos enumerados no plural, a expressão «as caldeiras» (e ainda a expressão «as chaminés»), está mencionada no singular [sendo mencionada no plural na versão portuguesa da directiva].

25

A redacção do artigo 3.o, n.os 4 e 5, da Directiva 2000/76 aponta portanto para uma interpretação segundo a qual cada caldeira individual constitui, com os equipamentos que lhe estão associados, uma instalação independente na acepção desta directiva.

26

Esta interpretação é apoiada pela sistemática e pela finalidade da Directiva 2000/76.

27

No que se refere, por um lado, à sua sistemática, é facto assente que as instalações de incineração e as instalações de co-incineração estão sujeitas a regras diferentes no que respeita às condições de funcionamento e aos valores-limite de emissões que lhes são aplicáveis. Regra geral, as instalações de co-incineração estão sujeitas a regras menos restritivas.

28

No que se refere, em especial, às condições de funcionamento, as que são aplicáveis às instalações de incineração comportam exigências relativas ao teor em carbono orgânico total das escórias e cinzas depositadas assim como à sua perda por combustão que não estão previstas para as instalações de co-incineração. Por outro lado, se, para estes dois tipos de instalações, as referidas condições englobam determinadas exigências respeitantes à temperatura dos gases de combustão durante a alimentação de resíduos, só as instalações de incineração têm de estar equipadas com pelo menos um queimador auxiliar.

29

Como foi salientado pela advogada-geral no n.o 21 das suas conclusões, determinadas disposições relativas às instalações de incineração só podem ser aplicadas individualmente caldeira a caldeira. Daqui resulta que é conforme com a sistemática da Directiva 2000/76 a interpretação segundo a qual numa central de cogeração cada caldeira deve ser considerada uma instalação independente.

30

Esta conclusão é, por outro lado, corroborada pelas regras relativas à obtenção da autorização para o funcionamento de uma instalação de incineração ou de uma instalação de co-incineração. Com efeito, o artigo 3.o, n.o 12, da Directiva 2000/76 consagra expressamente a hipótese de ser emitida uma licença para várias instalações independentes que se situem no mesmo local e sejam exploradas pelo mesmo operador.

31

No que se refere, por outro lado, à finalidade da Directiva 2000/76, resulta do artigo 1.o desta que a directiva visa prevenir ou, na medida do possível, reduzir ao mínimo os efeitos negativos no ambiente, em especial a poluição resultante das emissões para a atmosfera através de condições de funcionamento rigorosas e de requisitos técnicos bem como através do estabelecimento de valores-limite de emissão.

32

Como foi salientado pelo Governo austríaco e pela Comissão das Comunidades Europeias nas suas observações, uma interpretação da Directiva 2000/76 que exclua a qualificação separada de cada caldeira é susceptível de prejudicar essa finalidade. Deste modo, no caso de uma central de cogeração que comporte entidades de incineração e de co-incineração vir a ser qualificada, no seu conjunto, como «instalação de co-incineração», essa central poderia subtrair-se às obrigações mais onerosas aplicáveis a uma instalação de incineração.

33

Atendendo ao que precede, há que responder à primeira questão que, para efeitos da aplicação da Directiva 2000/76, quando uma central de cogeração comportar várias caldeiras, há que considerar que cada caldeira assim como os respectivos equipamentos que lhe estão associados constituem uma instalação independente.

34

Nos termos do artigo 3.o, n.o 4, primeiro parágrafo, da Directiva 2000/76, uma instalação destinada especificamente ao tratamento térmico de resíduos constitui uma instalação de incineração.

35

Em conformidade com o n.o 5, primeiro parágrafo, do mesmo artigo, uma instalação que tenha como principal finalidade a geração de energia ou a produção de materiais e que utilize resíduos como combustível regular ou adicional, ou na qual se submetam os resíduos a tratamento térmico com vista à respectiva eliminação, deve ser considerada uma instalação de co-incineração.

36

O segundo parágrafo do referido artigo 3.o, n.o 5, precisa que, se a co-incineração se der de forma a que o objectivo principal da instalação deixe de ser a geração de energia ou a produção de materiais, e passe a ser o tratamento térmico dos resíduos, a instalação em causa será qualificada como «instalação de incineração» na acepção do n.o 4 do mesmo artigo.

37

Resulta claramente da redacção destas disposições que uma instalação de co-incineração constitui uma forma especial de instalação de incineração e que é em função do objectivo principal de uma instalação que há que apreciar se a mesma constitui uma instalação de incineração ou uma instalação de co-incineração.

38

Há que precisar que a apreciação quanto ao objectivo principal de uma instalação recai sobre elementos de facto que existam no momento dessa apreciação, a saber, a capacidade e o funcionamento dessa instalação ou, se a instalação em causa não tiver ainda sido construída, o projecto em relação ao qual foi pedida uma autorização de funcionamento.

39

Nas suas observações escritas, o Governo sueco sustenta que uma abordagem da qualificação de uma instalação que se baseie unicamente no objectivo principal desta última é susceptível de contornar a finalidade da Directiva 2000/76. Com efeito, diversas entidades de incineração originariamente concebidas e construídas para incinerar resíduos podem ser requalificadas como instalações de co-incineração a partir do momento em que o calor recuperado seja utilizado para efeitos de produção de energia. Estas entidades podem assim subtrair-se às condições mais estritas aplicáveis às instalações de incineração. Segundo este governo, para distinguir os dois tipos de instalações, é preferível que seja tomado em consideração o objectivo que norteou a construção da entidade em causa.

40

Esta interpretação não pode, no entanto, ser julgada procedente. Em primeiro lugar, a mesma contraria a redacção clara da Directiva 2000/76. Como foi salientado pela Comissão nas suas observações apresentadas ao Tribunal, resulta da redacção explícita do artigo 3.o, n.o 5, desta directiva que é em função do seu objectivo principal que as instalações de co-incineração se distinguem das instalações de incineração. No entanto, esta disposição não estabelece qualquer critério no que respeita ao objectivo que norteou a construção da instalação.

41

Em segundo lugar, como resulta do vigésimo quarto considerando da referida directiva e dos artigos 3.o, n.o 1, alínea b), das Directivas 75/442 e 2006/12, a regulamentação comunitária relativa aos resíduos visa promover, na medida do possível, a valorização dos resíduos e, em especial, a sua utilização como fonte de energia. Ora, uma interpretação demasiado restritiva do conceito de «instalação de co-incineração» é susceptível de prejudicar este objectivo. Com efeito, a aplicação das regras mais rigorosas às instalações cujo objectivo principal consiste efectivamente na produção de energia ou de produtos materiais pode dissuadir os operadores dessas entidades de iniciarem ou de prosseguirem essa actividade.

42

Em terceiro lugar, importa sublinhar que o facto de uma instalação levar a cabo uma produção de energia através da incineração de resíduos em volumes limitados não é por si só suficiente para que seja considerada uma entidade cujo objectivo principal consiste na produção de energia ou de produtos materiais. Com efeito, o referido vigésimo quarto considerando e os artigos 4.o, n.o 2, alínea b), e 6.o, n.o 6, da Directiva 2000/76 prevêem expressamente, quando tal seja possível, a valorização do calor produzido não apenas durante o processo de co-incineração, mas também durante o processo de incineração.

43

Por último, há que recordar que a Directiva 2000/76 impõe condições estritas para os dois tipos de instalações e prevê salvaguardas específicas para as instalações de co-incineração. Por exemplo, por força do artigo 7.o, n.o 2, segundo parágrafo, desta, os valores-limite de emissão fixados para as instalações de incineração aplicam-se também às instalações de co-incineração quando mais de 40% do calor libertado provenha de resíduos perigosos. Por outro lado, como resulta do décimo terceiro considerando desta directiva, se, em função da sua capacidade, as instalações visadas por esta forem também abrangidas pelo âmbito de aplicação da Directiva 96/61, devem do mesmo modo respeitar as disposições desta última directiva, designadamente no que se refere aos valores-limite de emissão.

44

Como foi salientado pela advogada-geral nos n.os 43 a 47 das suas conclusões, o objectivo principal de uma entidade de incineração deve resultar de forma objectiva de diversos elementos factuais.

45

No âmbito de tal apreciação, cabe às autoridades competentes examinar as circunstâncias específicas de cada instalação. Em especial, há que tomar em consideração o volume da produção de energia ou de produtos materiais gerado relativamente à quantidade de resíduos incinerados na instalação em causa assim como a estabilidade ou o carácter continuado dessa produção.

46

Atendendo ao que precede, há que responder à segunda questão que é em função do seu objectivo principal que uma instalação deve ser qualificada como «instalação de incineração» ou como «instalação de co-incineração» na acepção do artigo 3.o, n.os 4 e 5, da Directiva 2000/76. Cabe às autoridades competentes identificar esse objectivo partindo de uma apreciação dos elementos factuais existentes no momento em que essa apreciação é feita. No âmbito dessa apreciação, há que tomar em consideração, em especial, o volume da produção de energia ou de produtos materiais gerado pela instalação em causa relativamente à quantidade de resíduos incinerados nessa instalação assim como a estabilidade ou o carácter continuado dessa produção.

47

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) declara: