COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 3.10.2024

COM(2024) 436 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

Avaliação final do Programa Eurostars-2

{SWD(2024) 470 final}

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

Avaliação final do Programa Eurostars-2

1.INTRODUÇÃO

O Programa Eurostars-2, uma parceria público-público financiada ao abrigo do Programa-Quadro de Investigação e Inovação (I&I) Horizonte 2020, decorreu durante o período de financiamento de 2014-2020. O Eurostars-2 destinava-se a apoiar as pequenas e médias empresas («PME») que realizam atividades de investigação e de desenvolvimento (I&D), por meio da cooperação internacional. Trata-se da segunda edição de um programa que teve início em 2008.

Este programa tem como lógica subjacente a necessidade de as PME acederem ao mercado, a financiamento, a competências e a conhecimento para prosperarem e competirem a nível mundial. Frequentemente, carecem de recursos internos e de capacidade para obterem os avanços, em termos de inovação, necessários para a sua expansão e integração nas cadeias de valor mundiais. A colaboração entre empresas e com organizações públicas que realizam atividades de investigação é fundamental para acelerar a difusão e a utilização do conhecimento. Embora exista um grande número de programas e instrumentos nacionais destinados a facilitar a participação das PME em projetos de I&I, a maioria não apoia explicitamente nem se concentra na colaboração internacional neste domínio.

No âmbito do Eurostars-2, os 33 países participantes, quatro países parceiros adicionais não pertencentes à UE e a UE procuraram sobretudo desenvolver sinergias entre os seus programas de I&I e melhorar a cooperação entre programas nacionais e regionais neste domínio, em benefício das PME que realizam atividades de I&D.

O Eurostars-2 visou três objetivos:

·promover atividades de investigação que cumpram as seguintes condições:

oas atividades são realizadas mediante uma colaboração transnacional de PME que realizam atividades de investigação e de desenvolvimento ou com outros intervenientes da cadeia de inovação (por exemplo, universidades e organizações de investigação);

oos resultados das atividades devem ser introduzidos no mercado no prazo de dois anos após o termo da atividade;

·melhorar a acessibilidade, a eficiência e a eficácia do financiamento público para as PME na Europa, mediante o alinhamento, a harmonização e a sincronização dos mecanismos de financiamento nacionais dos Estados participantes.

·promover e aumentar a participação de PME sem experiência anterior em investigação transnacional.

A União Europeia («UE») participou no Eurostars-2 com base na Decisão n.º 553/2014/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, relativa à participação da União num programa de investigação e desenvolvimento, executado conjuntamente por vários Estados-Membros, destinado a apoiar as pequenas e médias empresas que realizam atividades de I&D 1 («decisão»). Nos termos do artigo 15.º da decisão, a Comissão Europeia devia proceder a uma avaliação final do Eurostars-2 até 31 de dezembro de 2022.

O presente relatório apresenta a avaliação final do programa Eurostars-2, abrangendo o período compreendido entre o início do Eurostars-2 em 2014 e março de 2022 2 . O relatório baseia-se na avaliação intercalar do Eurostars-2 realizada em 2017 3 , num convite à apreciação lançado em setembro de 2022 e nos dados de monitorização disponíveis. Inclui também o desempenho do Eurostars-2 no âmbito da avaliação externa ex post do Horizonte 2020 4 .

2.Contexto e panorâmica do Eurostars-2

O programa Eurostars-2 baseou-se na experiência obtida com o seu antecessor, o programa Eurostars-1, executado entre 2008 e 2013. Nesse período inicial, o programa foi financiado ao abrigo do artigo 169.º do Tratado CE, mediante uma contribuição acordada da UE para um programa conjunto entre os Estados-Membros e a UE.

O Eurostars-1 tinha por objetivo apoiar projetos de investigação e inovação transnacionais orientados para o mercado, lançados e levados a cabo por PME que realizam atividades de I&D, a fim de melhorar a posição concorrencial destas empresas. Estas PME foram e são reconhecidas como importantes partes interessadas na economia europeia baseada no conhecimento, enfrentando a concorrência mundial. As conclusões da avaliação final do Programa Eurostars-1 5 revelaram que o apoio financeiro ajudou os beneficiários do Eurostars-1 a desenvolver produtos e serviços novos ou melhorados, o que lhes permitiu reforçar a sua posição concorrencial, e que 88 % dos projetos Eurostars-1 analisados desenvolveram as inovações previstas.

À semelhança do Eurostars-1, o Eurostars-2 não tinha um enfoque científico ou tecnológico específico e apoiava a colaboração transfronteiras no domínio da I&I entre PME, grandes empresas, organizações de investigação e universidades, com forte ênfase na internacionalização.

Na sequência da experiência anterior no âmbito do Eurostars-1, o Secretariado Eureka foi designado estrutura de execução do Eurostars-2. O Secretariado Eureka foi criado como gabinete operacional da Eureka, uma iniciativa intergovernamental introduzida em 1985 com o objetivo de promover a cooperação no domínio da investigação industrial 6 .

A contribuição a título de financiamento da UE para o Eurostars-2 foi fixada em 287 milhões de EUR, provenientes do orçamento do Horizonte 2020. Para cada projeto Eurostars-2, a base de financiamento era constituída por uma parte fixa repartida entre as contribuições, nacional e da UE, em conformidade com a decisão.

De acordo com a decisão, o Secretariado Eureka desempenhava as seguintes tarefas na execução do Eurostars-2:

·elaboração do orçamento anual dos convites à apresentação de propostas e sua organização centralizada (por exemplo, verificação da elegibilidade, avaliação e classificação das candidaturas),

·recolha de informações dos organismos de financiamento nacionais necessárias para a transferência da contribuição da União,

·atividades de promoção,

·comunicação de informações ao Grupo de Alto Nível Eurostars-2 7 e à Comissão sobre o Programa Eurostars-2.

A avaliação intercalar do Eurostars-2, realizada em 2017, serviu de base à avaliação de impacto da iniciativa que lhe veio a suceder, a «Parceria Europeia para PME Inovadoras», apoiada ao abrigo do Horizonte Europa. De acordo com esta avaliação, o programa tem como principais vantagens as características de nicho do programa, nomeadamente a abordagem «da base para o topo», o forte enfoque transnacional e a divisão do trabalho entre a estrutura central e as estruturas descentralizadas dos organismos de financiamento nacionais. O Eurostars oferece igualmente a possibilidade de os beneficiários colocarem novos produtos no mercado nos dois anos após a conclusão dos projetos e de as PME obterem fundos sem experiência anterior em colaboração transnacional no domínio da I&I.

Por outro lado, ainda segundo a avaliação intercalar, devido à estrutura descentralizada, os prazos para concessão de subvenções eram bastante heterogéneos e a falta de sincronização dos procedimentos dificultou frequentemente a boa execução do programa. O reduzido número de Estados participantes ativos e a concentração desigual 8 dos beneficiários nesses mesmos Estados limitaram o impacto do programa. Existiu alguma incerteza quanto à obtenção de financiamento para os projetos selecionados quando a contribuição dos Estados participantes tinha sido esgotada com outros projetos.

3.Constatações e observações da avaliação final

3.1Metodologia de avaliação e limitações

A avaliação final do Eurostars-2 baseia-se nas conclusões do estudo externo, que inclui dois estudos de caso, utilizando os dados recolhidos através de inquéritos e em cerca de 30 entrevistas com participantes no programa e uma maior variedade de partes interessadas (incluindo beneficiários, organismos de financiamento nacionais, o Secretariado Eureka e os serviços da Comissão), complementados com informações estatísticas sobre o Programa Eurostars-2 fornecidas pelo Secretariado Eureka. O convite à apreciação publicado em setembro de 2022 contou com respostas de 62 entidades de nove países diferentes e confirmou, em grande medida, as conclusões retiradas das entrevistas às partes interessadas.

Os dados de monitorização recolhidos incluem, entre outros, o número de candidaturas por convite, os países de origem dos candidatos, o número de projetos financiados e o orçamento total dos projetos para cada convite à apresentação de propostas, a composição do consórcio para o período de financiamento de 2014-2020, todos os projetos Eurostars-2 aprovados, o orçamento autorizado para cada Estado participante e país parceiro para cada convite à apresentação de propostas e a contribuição da UE autorizada, o prazo para a celebração de contratos por país para os convites à apresentação de propostas 1 a 15 e os relatórios anuais do programa Eurostars-2 no período de 2014-2021.

Uma vez que cerca de metade dos projetos Eurostars-2 ainda estavam em curso à data da avaliação, as conclusões dos relatórios finais baseiam-se principalmente nos convites à apresentação de propostas 1 a 5, cujos projetos estão concluídos.

Devido à falta de informações e de dados mais pormenorizados sobre os resultados finais e os impactos dos projetos Eurostars-2, esta avaliação final contém sobretudo as conclusões retiradas das entrevistas e da investigação documental, dando apenas uma visão limitada sobre os resultados e impactos reais. Embora o Secretariado Eureka tenha alterado o seu sistema de monitorização na sequência da avaliação intercalar de 2017, que apontou para a falta de precisão e de informações atualizadas da base de dados do Secretariado Eureka, ainda não era possível ajuizar, no momento da avaliação final (2022), se o novo sistema tinha melhorado a atualidade e disponibilidade dos dados, em especial devido às alterações em curso no sistema informático do Secretariado Eureka.

No entanto, as alterações nos sistemas informáticos, a substituição de pessoal e as orientações mais claras no acordo do projeto deverão conduzir a uma melhoria da situação no programa sucessor do Eurostars-2, que está sujeito a obrigações de comunicação de informações relacionadas com o cofinanciamento de parcerias ao abrigo do Horizonte Europa, com ênfase acrescida no impacto.

O documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha o presente relatório 9 fornece informações mais pormenorizadas sobre a avaliação.

3.2Constatações da avaliação final

Com base nos poucos dados disponíveis, as principais conclusões da avaliação final do Eurostars-2 de acordo com os critérios estabelecidos nas orientações para 10 «Legislar Melhor» são as seguintes:

Eficiência da execução

Entre 2014 e o final de 2021, foram organizados 15 convites à apresentação de propostas conjuntos (pelo menos dois por ano), atraindo 5 891 propostas de projetos. O número de projetos financiados ascendeu a 1 546. Os principais beneficiários do programa Eurostars-2 foram as PME que realizam atividades de I&D (66 %) 11 , 30 % das quais não tinham experiência prévia em colaboração internacional antes de terem participado no mesmo programa. Tratou-se de um programa de financiamento atrativo, com uma elevada taxa de sucesso (27 %) para as PME, muitas das quais se candidataram pela primeira vez a financiamento da UE, em vez de a financiamento dos programas nacionais ou regionais.

O Programa Eurostars-2 tem funcionado de forma eficiente e não se registaram atrasos na execução dos planos de trabalho anuais nem da realização dos convites à apresentação de propostas. A singularidade do programa reside no financiamento de projetos colaborativos transnacionais liderados por PME que realizam atividades de I&D. Em comparação com o Programa Eurostars-1, as regras de financiamento nacionais foram objeto de uma maior harmonização e os processos administrativos foram acelerados. Por exemplo, o tempo necessário para a assinatura de contratos diminuiu significativamente durante a fase de execução do Programa Eurostars-2, tendo atingido uma duração média de 6,6 meses. No entanto, continuam a existir diferenças significativas entre os países participantes. Os membros do consórcio para um determinado projeto depararam-se com regras de candidatura diferentes consoante o seu país de origem e a concessão de subvenções dependeu da disponibilidade de financiamento nacional. Além disso, embora o processo centralizado de avaliação das candidaturas seja considerado bem estruturado, também é, por vezes, alvo de críticas dos candidatos por não ser transparente. De acordo com os entrevistados, a complexidade dos processos de candidatura pode requerer os serviços de empresas externas que ajudam no processo de candidatura e redigem o pedido de financiamento do projeto.

No que diz respeito ao orçamento autorizado no período de 2014-2020, o Programa Eurostars-2 dispunha de um orçamento público total autorizado de 1,14 mil milhões de EUR, proveniente dos planos de trabalho anuais. Embora a UE tenha autorizado 287 milhões de EUR (33,3 %) para o financiamento dos projetos, os restantes 856 milhões de EUR (66,6 %) foram autorizados pelos países participantes no Eurostars-2 através de recursos financeiros nacionais. No entanto, os fundos não foram plenamente utilizados, uma vez que os resultados da avaliação podiam não corresponder exatamente ao financiamento nacional disponível para cada convite. Com base nos poucos dados disponíveis, existe uma discrepância considerável entre o orçamento previamente autorizado e o financiamento efetivamente concedido. Esta situação foi de certa forma atenuada pelo lançamento de um convite à apresentação de propostas adicional, durante a pandemia de COVID-19, que utiliza os fundos não utilizados. Na sequência deste convite adicional, a subexecução da União foi, por si só, de 31,4 milhões de EUR durante a vigência do programa, o que representa 10,9 % das autorizações da UE.

Os montantes das subvenções autorizadas pelos 33 países participantes e pelos quatro países parceiros adicionais não pertencentes à UE diferiram significativamente consoante os países. Os montantes das subvenções mais elevados foram autorizados pela Alemanha (112 milhões de EUR), pelos Países Baixos (102 milhões de EUR) e pela França (74 milhões de EUR), ao passo que a Grécia não autorizou nenhuma subvenção. Cinco países (Alemanha, Países Baixos, França, Suécia e Noruega), bem como quatro países parceiros não pertencentes à UE 12 , afetaram quase metade do total dos orçamentos nacionais autorizados (cerca de 49 %). Tal como referido no estudo de caso sobre a participação variável, devido à conceção do programa, existe uma forte correlação entre a dotação orçamental e a participação a nível nacional. Além disso, embora alguns países participantes tenham oferecido diferentes tipos de serviços de apoio e de atividades promocionais que aumentaram a visibilidade do Programa Eurostars-2 a nível nacional, outros organismos de financiamento nacionais não dispunham dos recursos financeiros e humanos necessários para promover o programa localmente, o que resultou num nível desigual de visibilidade do programa Eurostars-2 em todos os Estados participantes. Acresce que a incerteza quanto à obtenção de financiamento para os projetos selecionados, quando a contribuição dos países participantes se tiver esgotado com projetos melhor classificados, foi uma das principais insuficiências identificadas na avaliação intercalar. Devido à falta de informações e de dados para a avaliação final, este aspeto não pode ser plenamente examinado. No entanto, uma vez que o processo de seleção da parceria não se alterou desde a avaliação intercalar, não se pode excluir que o problema tenha persistido ao longo de todo o período de execução do Eurostars-2.

De acordo com a avaliação final, o Secretariado Eureka teve um papel fundamental no êxito da execução do programa, devido à sua vasta rede internacional e à sua base de dados de peritos, que contam com extensos conhecimento em diferentes domínios tecnológicos. No entanto, à data da avaliação, o Secretariado Eureka não tinha fornecido informações mais pormenorizadas relativas à monitorização e comunicação de informações sobre os resultados dos projetos, que permitissem avaliar plenamente os efeitos do programa e a eficiência da sua execução.

Eficácia e impacto

O programa seguiu uma abordagem «da base para o topo», sem enfoque temático ou tecnológico predeterminado, tendo os projetos apoiados abrangido diferentes domínios tecnológicos. Foi dada especial atenção às ciências e tecnologias biológicas (35 % dos projetos), seguidas da eletrónica, das TI e das tecnologias das telecomunicações (22 % dos projetos).

De acordo com as informações disponíveis, o programa Eurostars-2 parece ter tido um impacto positivo. Uma vez que cerca de metade dos projetos ainda estavam em curso no momento da avaliação e que o sistema de monitorização e de comunicação de informações não permitia um seguimento adequado dos resultados, não é possível tirar conclusões pormenorizadas sobre os resultados finais dos projetos e o seu impacto. De um modo geral, as PME beneficiárias declararam que conseguiram desenvolver novas patentes e protótipos e que obtiveram investimentos do setor privado após a conclusão do projeto. A maior parte dos resultados comercializados eram produtos (53 %), seguidos de serviços (28 %) e processos (19 %). Os resultados dos projetos foram comercializados principalmente na Europa, seguidos da América do Norte e da Ásia.

Pertinência e coerência

Com base nas informações disponíveis e nas contribuições de alguns beneficiários e partes interessadas para a avaliação externa, o Eurostars-2 é considerado um programa de apoio às PME pertinente no Espaço Europeu da Investigação, permitindo que diferentes tipos de organizações colaborem com parceiros internacionais com base em financiamento nacional prestado pelos organismos de financiamento nacionais competentes, na qualidade de instituições de contacto nacional. O programa Eurostars-2 desempenhou um papel importante para as PME, abrindo-lhes as portas de uma primeira cooperação internacional. Por conseguinte, o Programa Eurostars-2 ofereceu a oportunidade de reforçar as relações com os parceiros do consórcio, bem como de descobrir e chegar a novos mercados internacionais e de estabelecer novos contactos. As empresas que dispunham de poucos recursos de I&I tiveram a possibilidade de, graças ao programa, colaborar com outras empresas e desenvolver novos direitos de propriedade intelectual, bem como tirar partido de competências que não possuíam nos seus países de origem.

As partes interessadas entrevistadas consideraram o Programa Eurostars-2 um programa de apoio pertinente para fazer face às atuais deficiências do mercado, ou seja, a falta de capacidades de inovação das PME devido ao nível de assunção de riscos e de recursos necessário. Neste contexto, o apoio do Programa Eurostars-2 foi relevante para que as PME continuassem a desenvolver os seus produtos, processos e/ou serviços inovadores através da partilha transnacional de conhecimento. O programa ofereceu a possibilidade de iniciar um processo de aprendizagem cooperativa com parceiros internacionais bem-sucedidos, o que não teria sido possível a nível regional ou nacional. Os beneficiários entrevistados sublinharam que o montante das subvenções também era geralmente mais elevado do que o oferecido a nível nacional ou regional para atividades semelhantes.

4.Conclusões

Grupo-alvo e âmbito do programa

Com base nos dados disponíveis, o Programa Eurostars-2 é considerado um programa de apoio às PME pertinente no desenvolvimento de produtos, processos e serviços novos e inovadores, que proporciona às PME sem experiência de financiamento internacional uma primeira oportunidade de colaboração com parceiros fora do seu próprio país. A abertura tecnológica e a abordagem «da base para o topo» são consideradas um dos principais benefícios do programa. A abertura geográfica e a possibilidade de colaborar com organizações parceiras de um vasto leque de países, 33 países participantes e quatro países parceiros adicionais não pertencentes à UE, são uma das mais-valias do Programa Eurostars-2 em comparação com os programas de financiamento regionais ou nacionais, que muitas vezes também têm taxas de financiamento mais baixas. O número crescente de candidaturas ao longo dos 15 convites à apresentação de propostas indica a importância do programa para os grupos-alvo.

Governação e gestão

Existem diferenças acentuadas nas taxas de candidatura e de participação entre os Estados participantes e os países parceiros. Cinco países, bem como quatro países parceiros não pertencentes à UE, afetaram quase metade do total dos orçamentos nacionais autorizados. Tal explica-se, em grande medida, pela conceção do programa, o que significa que o orçamento atribuído a nível nacional é um fator determinante do número de projetos financiados com beneficiários de um determinado país. Os países que mais contribuem, contam com o maior número de participantes. Apesar da elevada taxa de sucesso de 27 %, os fundos não foram plenamente utilizados, uma vez que os resultados da avaliação podiam não corresponder ao financiamento nacional disponível para cada convite, tendo sido lançado um convite à apresentação de propostas adicional para utilizar esses fundos. De um modo geral, as conclusões da avaliação final indicam que a governação do Programa Eurostars-2 pelo Secretariado Eureka, juntamente com os organismos de financiamento nacionais, assenta numa estrutura complexa mas adequada, adaptada às necessidades do programa.

Realizações e resultados dos projetos Eurostars-2

Devido à falta de informações mais pormenorizadas sobre os resultados finais e os impactos dos projetos Eurostars-2 no momento da avaliação final, esta apreciação baseia-se apenas nas conclusões retiradas das entrevistas e da investigação documental, bem como num número limitado de relatórios sobre o impacto no mercado. As alterações nos sistemas informáticos, a substituição de pessoal e as orientações mais claras na convenção do projeto deverão conduzir a uma melhoria da situação no programa sucessor do Eurostars-2, que está sujeito a obrigações de comunicação de informações relacionadas com o cofinanciamento de parcerias no âmbito do Horizonte Europa, com ênfase acrescida no impacto. No que diz respeito à execução e aos resultados dos projetos, um número limitado de entrevistas com os beneficiários indica que os participantes nos projetos Eurostars-2 parecem ser bem-sucedidos no desenvolvimento de novos processos, produtos ou serviços e na obtenção de investimentos privados após a conclusão do projeto.

(1)

  Decisão n.º 553/2014/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, relativa à participação da União num programa de investigação e desenvolvimento, executado conjuntamente por vários Estados-Membros, destinado a apoiar as pequenas e médias empresas que realizam atividades de investigação e de desenvolvimento .

(2)

Embora não esteja previsto o lançamento de mais convites à apresentação de propostas no âmbito do programa, os projetos por este apoiados e os pagamentos complementares correspondentes continuarão até 2025.

(3)

 Comissão Europeia, Direção-Geral da Investigação e da Inovação, Shaton, M., Pando, E., Vicini, I. et al., Interim evaluation of the Eurostars-2 Joint Programme, Serviço das Publicações da União Europeia, 2017 (não traduzido para português),  https://data.europa.eu/doi/10.2777/357102 .

(4)

 Comissão Europeia, Direção-Geral da Investigação e da Inovação, Eurostars-2 final evaluation – Evaluation study of the European Framework Programmes for Research and Innovation for an innovative Europe, Serviço das Publicações da União Europeia, 2023 (não traduzido para português), https://data.europa.eu/doi/10.2777/333838 .

(5)

 COM (2015)479 – Avaliação final do Programa Comum Eurostars (2008-2013).

(6)

  Home - Eureka (eurekanetwork.org) .

(7)

O Grupo de Alto Nível Eurostars-2 é o organismo responsável pela supervisão da execução do Programa Comum Eurostars-2 e, em especial, pela aprovação dos procedimentos operacionais para a gestão do Programa Comum Eurostars-2, pela aprovação do plano de realização dos convites à apresentação de propostas e respetivo orçamento e pela aprovação da lista de classificação dos projetos Eurostars-2 a financiar.

(8)

Nove países participantes concentram mais de metade de todas as PME de I&D participantes: Alemanha, Países Baixos, Reino Unido, França, Espanha, Dinamarca, Suíça, Suécia e Noruega.

(9)

   SWD(2024)470.

(10)

  https://commission.europa.eu/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/better-regulation/better-regulation-guidelines-and-toolbox/better-regulation-toolbox_en?prefLang=pt  

(11)

Sendo o financiamento restante canalizado para outras partes interessadas, tais como organizações de investigação e tecnologia.

(12)

Suíça, Coreia do Sul, Canadá e África do Sul.