COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 22.5.2024

COM(2024) 197 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

sobre os progressos na aplicação da Diretiva 2011/70/Euratom do Conselho, o inventário dos resíduos radioativos e do combustível irradiado presentes no território da Comunidade e as perspetivas para o futuro



































TERCEIRO RELATÓRIO

{SWD(2024) 123 final} - {SWD(2024) 127 final}

1INTRODUÇÃO

2RESÍDUOS RADIOATIVOS E COMBUSTÍVEL IRRADIADO NA UNIÃO EUROPEIA

2.1Origem dos resíduos radioativos e do combustível irradiado

2.2Estimativas e tendências dos inventários

2.3Perspetivas para o futuro

2.4Tendências e desafios

3GARANTIR A GESTÃO SEGURA E RESPONSÁVEL DO COMBUSTÍVEL IRRADIADO E DOS RESÍDUOS RADIOATIVOS

3.1Quadros nacionais

3.1.1    Autoridades reguladoras competentes    

3.1.2    Titulares de licenças    

3.1.3    Competências e qualificações    

3.1.4    Recursos financeiros    

3.1.5    Transparência e participação do público    

3.1.6    Infrações    

3.2Programas nacionais

3.2.1    Situação    

3.2.2    Principais planos e políticas    

3.2.3    Acompanhamento dos progressos na execução    

3.2.4    Atividades de investigação, desenvolvimento e demonstração    

3.2.5    Infrações    

3.3Autoavaliação e avaliações internacionais pelos pares

4CONCLUSÕES

1INTRODUÇÃO

Nos termos do artigo 14.º, n.º 2, da Diretiva 2011/70/Euratom do Conselho 1 , relativa à gestão responsável e segura do combustível irradiado 2 e dos resíduos radioativos 3 (a seguir designada por «diretiva»), a Comissão deve apresentar ao Parlamento Europeu e ao Conselho:

·relatórios sobre os progressos realizados na aplicação da diretiva, e

·um inventário dos resíduos radioativos e do combustível irradiado presentes no território da Comunidade Europeia da Energia Atómica (a seguir designada por «Comunidade») e as perspetivas para o futuro, com base nos relatórios nacionais que os Estados-Membros devem apresentar de três em três anos, como previsto no artigo 14.º, n.º 1, da diretiva 4 .

Em 2017 e 2019, a Comissão apresentou aos cidadãos da UE dois relatórios de progresso 5 , 6 com uma panorâmica geral da situação. O presente terceiro relatório abrange o período 2018‑2021.

Este relatório de progresso baseia-se nos relatórios nacionais que os Estados-Membros apresentaram à Comissão até 23 de agosto de 2021 (a seguir designada por «data de apresentação dos relatórios»). Analisa o inventário geral da UE de resíduos radioativos e de combustível irradiado (ponto 2) e a conformidade dos Estados-Membros com os principais aspetos da diretiva (ponto 3), e apresenta as conclusões da Comissão (ponto 4).

O relatório é acompanhado por dois documentos de trabalho dos serviços da Comissão:

·um apresenta o inventário da UE de resíduos radioativos e de combustível irradiado e as perspetivas para o futuro, com data de referência de dezembro de 2019,

·o outro apresenta a situação geral da gestão do combustível irradiado e dos resíduos radioativos na Comunidade, com base nas análises dos relatórios nacionais realizadas pela Comissão.

O ponto 2 do relatório apresenta uma panorâmica dos inventários de resíduos radioativos e de combustível irradiado na UE27, incluindo tendências e perspetivas para o futuro. O ponto 3 sintetiza a avaliação da atual aplicação de quadros e políticas nacionais nos termos da diretiva, destacando os progressos realizados e os desafios, em comparação com os anteriores ciclos de apresentação de relatórios.

2RESÍDUOS RADIOATIVOS E COMBUSTÍVEL IRRADIADO NA UNIÃO EUROPEIA

Como previsto na diretiva, a Comissão apresenta periodicamente uma panorâmica geral e transparente dos inventários de combustível irradiado e de resíduos radioativos a nível da Comunidade, incluindo as perspetivas para o futuro. Estas informações são essenciais para verificar se, nas suas políticas e programas nacionais, os Estados-Membros adotaram medidas razoáveis para minimizar as quantidades geradas e assegurar, em tempo útil, capacidades de armazenagem e eliminação suficientes para evitar impor às gerações futuras encargos desnecessários com a gestão de combustível irradiado e de resíduos radioativos.

2.1Origem dos resíduos radioativos e do combustível irradiado

Todos os Estados-Membros produzem resíduos radioativos no âmbito de várias atividades, que vão de aplicações médicas à produção de eletricidade, sendo que 17 deles também gerem combustível nuclear irradiado no seu território. Devido às suas propriedades radiológicas e aos potenciais perigos para os trabalhadores, para a população em geral e para o ambiente, é necessário assegurar uma gestão segura destes materiais, desde a produção até à eliminação. Tal exige o seu confinamento e isolamento em relação aos seres humanos e ao ambiente vivo durante longos períodos de tempo, que vão de vários dias a várias centenas de milhares de anos, consoante o teor de radioatividade dos materiais.

A maior parte dos resíduos radioativos tem origem em centrais nucleares e nas atividades do ciclo do combustível nuclear conexas. Volumes mais pequenos de resíduos radioativos são produzidos como resultado de utilizações não energéticas de materiais radioativos, como o fabrico de radioisótopos para utilização em aplicações clínicas e industriais, ou instalações de investigação, como laboratórios e reatores de investigação.

Cabe a cada Estado-Membro definir a sua própria matriz elétrica. À data de apresentação dos relatórios, havia centrais nucleares em funcionamento em 13 Estados-Membros 7 . Dois outros Estados-Membros — Lituânia e Itália — haviam interrompido os seus programas nucleares e estavam a desmantelar as suas instalações nucleares. No final do período de referência, os 15 Estados-Membros com programas nucleares 8 eram responsáveis por 99,5 % do volume registado no inventário dos resíduos radioativos da UE.

À data de apresentação dos relatórios, havia 103 reatores nucleares em funcionamento, com capacidade total de cerca de 101 GWe, 66 reatores nucleares definitivamente encerrados e em desmantelamento e 3 reatores nucleares totalmente desmantelados. Além disso, havia 30 reatores de investigação em 18 Estados-Membros, em funcionamento, encerrados a longo prazo ou em desmantelamento 9 . Por conseguinte, haverá mais combustível irradiado e resíduos radioativos de longa vida a exigir uma gestão segura e a longo prazo até à sua eliminação.

2.2Estimativas e tendências dos inventários

Os serviços da Comissão colaboraram com a Agência Internacional da Energia Atómica (AIEA) e a Agência para a Energia Nuclear (AEN) da OCDE na definição de um conjunto harmonizado de dados a usar na comunicação dos inventários nacionais e apoiaram o desenvolvimento de uma ferramenta de comunicação de informações harmonizada da AIEA — o sistema de informação sobre combustível irradiado e resíduos radioativos (SRIS) — para ajudar os Estados-Membros a apresentar inventários abrangentes e atualizados.

A Comissão realizou igualmente um estudo sobre a análise comparativa dos inventários nacionais 10 , seguido de outro sobre os sistemas de classificação dos resíduos radioativos na UE 11 .

O primeiro estudo concluiu que a abordagem de comunicação normalizada utilizada entre os titulares de licenças e as autoridades parece ser eficiente e adaptada às necessidades dos utilizadores. Salientou igualmente que a classificação dos resíduos radioativos pode não ser aplicada sistematicamente a todos os resíduos comunicados nos relatórios nacionais e que os Estados-Membros não publicaram de forma sistemática as abordagens, os métodos e as ferramentas utilizadas na elaboração dos respetivos inventários.

O segundo estudo confirmou que, embora se mantenha a necessidade de uma comunicação de informações harmonizada, não se afigura necessário adotar um sistema harmonizado de classificação de resíduos em todos os Estados-Membros.

A qualidade do inventário não apresentou grandes variações em comparação com o ciclo de apresentação de relatórios anterior. Um terço dos Estados-Membros (principalmente os que possuem programas nucleares) apresentaram informações pormenorizadas sobre os inventários, mas a maioria dos outros Estados-Membros comunicaram dados de inventário incompletos e seguiram a mesma estrutura utilizada no primeiro ciclo de apresentação de relatórios. Oito Estados-Membros introduziram os seus dados de inventário no SRIS até junho de 2023. Os restantes são incentivados a tirar partido da comunicação sistemática possibilitada por este sistema. A Comissão continuará a apoiar os Estados-Membros em aspetos ligados à qualidade e à harmonização dos relatórios, sobretudo promovendo a utilização do SRIS.

A maioria dos Estados-Membros apresentaram o inventário de resíduos radioativos utilizando o sistema de classificação previsto no guia de segurança GSG-1 da AIEA 12 ou forneceram matrizes que permitem converter os dados dos seus sistemas de classificação nacionais para o sistema de classificação recomendado pela AIEA.

No final de 2019, o inventário total estimado de resíduos radioativos no território da UE27 era de 2 334 000 m3 (um aumento de 5 % face ao período de relato anterior, correspondendo a uma produção média anual inferior a 40 000 m3) 13 .

Cerca de 66 % destes resíduos tinham sido eliminados 14 (1 552 000 m3) e 34 % (782 000 m3) estavam em armazenagem 15 e terão de ser geridos no futuro. Os dados mostram que, nos Estados-Membros em que há vias de eliminação disponíveis para resíduos de atividade muito fraca (VLLW) e resíduos de atividade fraca (LLW), o processo que vai da produção à eliminação parece, no geral, fluir. No que respeita a estas classes de resíduos, as quantidades armazenadas diminuíram 10 % (28 000 m3), enquanto as quantidades eliminadas aumentaram 8 % (122 000 m3). Sem surpresa, não se observou a mesma tendência nos resíduos de atividade intermédia (ILW) e nos resíduos de atividade elevada (HLW) nem no combustível irradiado, visto que, presentemente, não existem instalações de eliminação operacionais para tratar estas classes de resíduos.

A distribuição dos resíduos radioativos por classe manteve-se, na sua maioria, inalterada, cabendo a quota-parte mais elevada aos resíduos de atividade fraca e a segunda mais elevada aos resíduos de atividade muito fraca. Importa ter em conta, a este propósito, que alguns Estados-Membros não têm uma classe separada de resíduos de atividade muito fraca, tal como definida no sistema de classificação de resíduos GSG-1 da AIEA, pelo que esses resíduos são comunicados como parte da classe de resíduos de atividade fraca. Resulta daqui que as quantidades de resíduos de atividade muito fraca comunicadas estão subestimadas, ao passo que as quantidades de resíduos de atividade fraca comunicadas estão sobrestimadas.

Os resíduos de atividade intermédia (ILW) e os resíduos de atividade elevada (HLW) são produzidos e armazenados de forma segura predominantemente nos Estados-Membros com programas nucleares.

No final de 2019 16 , estavam armazenadas na UE27 aproximadamente 54 700 tHM (toneladas de metal pesado) de combustível irradiado (um aumento de cerca de 5 % desde 2016 e de 12 % desde 2013). Aproximadamente 1,5 % deste combustível irradiado foi enviado para reprocessamento fora da UE, prevendo-se a devolução dos resíduos radioativos resultantes desse reprocessamento.

Todo o combustível irradiado na UE está atualmente em armazenagem, uma vez que não existe nenhuma instalação civil de eliminação de combustível irradiado em funcionamento, no mundo. Os Estados-Membros que exploram centrais nucleares pretendem, na sua maioria, eliminar o combustível irradiado em camadas geológicas profundas, sem reprocessamento. No entanto, alguns estão a proceder ao reprocessamento do combustível irradiado, enquanto outros mantêm essa opção nas suas políticas.

2.3Perspetivas para o futuro

No relatório anterior, os dados de inventário comunicados pelos Estados-Membros permitiram à Comissão apresentar, pela primeira vez, perspetivas para o futuro a fim de criar um inventário dos resíduos radioativos e do combustível irradiado da Euratom até 2030. No atual ciclo de apresentação de relatórios, alguns Estados-Membros facultaram uma previsão atualizada para os inventários, do que resultou uma previsão atualizada até 2030.

O nível de pormenor apresentado pelos Estados-Membros variou consideravelmente, em especial quanto aos resíduos com origem em aplicações não energéticas e no desmantelamento de instalações nucleares. Devido às limitações dos dados comunicados, a atual projeção das quantidades de resíduos radioativos e de combustível irradiado até 2030 é uma estimativa. A maioria dos Estados-Membros apresentaram estimativas dos seus inventários futuros para 2050. Contudo, uma vez que alguns Estados-Membros com grandes inventários não disponibilizaram dados de previsões de inventários para 2050, não foi possível apresentar uma previsão a longo prazo para o inventário geral da UE. Dado que, na sua maioria, os programas nacionais são referentes a períodos com uma duração superior a 100 anos, os Estados-Membros são incentivados a trabalhar em estimativas que vão até 2050 e a reduzir tanto quanto possível o nível de incerteza observado pela Comissão. Espera-se que a utilização do SRIS leve a uma melhoria da qualidade dos dados de inventário. Se tal não acontecer, a Comissão poderá decidir estabelecer normas mínimas para a apresentação de relatórios exatos, completos e transparentes.

Devido ao encerramento e desmantelamento previstos de várias instalações nucleares, a quantidade de resíduos aumentará significativamente durante a próxima década. Prevê-se que, até 2030, as quantidades de resíduos de atividade muito fraca possam quase duplicar e as outras classes de resíduos possam aumentar entre 38 % e 73 %. Por conseguinte, é necessário prestar atenção: i) à minimização dos resíduos radioativos na origem, ii) ao desenvolvimento e à aplicação de opções de pré-eliminação para reduzir os volumes de resíduos, e iii) à criação de novas instalações de armazenagem e eliminação.

2.4Tendências e desafios 

A atual falta de instalações operacionais para a eliminação em camadas geológicas profundas está a levar a um aumento contínuo das quantidades de resíduos de atividade intermédia e de atividade elevada, bem como de combustível irradiado, em armazenagem, o que cria desafios para a garantia de uma capacidade de armazenagem a longo prazo suficiente e a criação de soluções de eliminação sustentáveis. A figura 1 mostra os planos atuais dos Estados-Membros para a entrada em funcionamento de instalações em camadas geológicas profundas.

Figura 1: data prevista para a entrada em funcionamento de instalações em camadas geológicas profundas.

A duração destes planos, conjugada com a demora de decisões e a falta de medidas concretas, pode pôr em causa a execução atempada desses projetos. Os Estados-Membros têm de se empenhar mais a fim de criarem, o mais rapidamente possível, soluções para a gestão a longo prazo dos resíduos de atividade intermédia, dos resíduos de atividade elevada e do combustível irradiado, incluindo atividades de investigação, desenvolvimento e demonstração, e, assim, evitarem encargos desnecessários para as gerações futuras. Importa tomar todas as medidas necessárias para garantir que, no futuro, não se verificam, a nível político e técnico, atrasos excessivos na execução dos projetos. Como tal, todos os Estados‑Membros devem otimizar o planeamento, afetar recursos suficientes, realizar as atividades de investigação e formação necessárias e comunicar com o público e outras partes interessadas para acelerar a execução. Tal demonstra que os Estados-Membros têm muito a ganhar com o alinhamento de boas práticas, de modo que garanta que os princípios da gestão segura e responsável do combustível irradiado e dos resíduos radioativos, consagrados na diretiva, são suficientemente respeitados.

Apesar de alguns atrasos em relação aos planos iniciais, a maioria dos países estão a avançar na construção, modernização e ampliação das instalações de armazenagem.

O desmantelamento de centrais nucleares está a tornar-se uma atividade de importância crescente para a indústria nuclear europeia. Um quarto dos Estados-Membros estão a proceder ao desmantelamento de instalações nucleares encerradas.

3    GARANTIR A GESTÃO SEGURA E RESPONSÁVEL DO COMBUSTÍVEL IRRADIADO E DOS RESÍDUOS RADIOATIVOS

3.1Quadros nacionais

Em termos gerais, os quadros nacionais dos Estados-Membros melhoraram de forma contínua nos últimos anos, sobretudo em virtude da adoção de medidas legislativas nacionais que resolveram problemas de transposição remanescentes, levando ao encerramento de dois terços dos procedimentos de infração relativos à transposição incorreta da diretiva.

Além do diálogo com a Comissão, as autoavaliações e as avaliações internacionais pelos pares demonstraram ser decisivas para o alinhamento dos quadros nacionais com os requisitos da diretiva.

3.1.1Autoridades reguladoras competentes

Em 2019, a Comissão concluiu que todos os Estados-Membros dispunham de pelo menos uma autoridade reguladora competente. Em alguns casos, a gestão dos resíduos radioativos é uma competência partilhada por autoridades a nível local/regional e por autoridades nacionais. Contudo, os relatórios nacionais em causa não forneceram informações sobre as respetivas funções e responsabilidades, nem sobre a forma como as autoridades interagem entre si.

Embora a maioria dos Estados-Membros tenham criado mecanismos para conservar pessoal qualificado nas autoridades reguladoras, alguns tiveram dificuldades em manter recursos humanos adequados a longo prazo. Esta tendência foi confirmada pelos resultados de recentes missões de avaliação internacional pelos pares.

Na sua maioria, os relatórios nacionais apresentam informações sobre medidas destinadas a garantir a independência técnica e financeira das autoridades reguladoras competentes. Houve apenas 19 Estados-Membros que forneceram os números de efetivos, pelo que as informações não abrangem toda a UE27. A Comissão reitera o seu apelo aos Estados-Membros para que apresentem as informações pertinentes, como já fazem nos relatórios previstos na Convenção Conjunta 17 , conforme estabelecido no artigo 14.º, n.º 1, da diretiva.

3.1.2Titulares de licenças

Em consonância com o disposto na diretiva, os titulares de licenças são os principais responsáveis pela gestão segura do combustível irradiado e dos resíduos radioativos produzidos no território dos Estados-Membros. De um modo geral, os relatórios dos Estados‑Membros apresentaram uma síntese dos requisitos legais aplicáveis, sem mais informações sobre a aplicação prática dos mesmos, designadamente no que respeita às avaliações da segurança e aos recursos humanos e financeiros dos titulares de licenças.

No que toca às avaliações periódicas da segurança e às melhorias em matéria de segurança, bem como às avaliações da segurança durante o processo de licenciamento 18 , quase metade dos Estados-Membros forneceram informações sobre os progressos realizados durante o período de relato.

Além da indicação dos requisitos legais conexos, praticamente não foram fornecidas informações sobre os recursos humanos e financeiros efetivos dos titulares de licenças. Em alguns casos, foram apresentadas informações genéricas sobre as modalidades de gestão das competências e das qualificações. Os Estados-Membros deverão abordar estes aspetos no próximo ciclo de apresentação de relatórios.

3.1.3Competências e qualificações

Foram comunicadas poucas alterações ou desenvolvimentos em comparação com a situação de há três anos. Quase todos os Estados-Membros estabeleceram requisitos legais para garantir a formação e a educação do pessoal de todas as partes envolvidas. Porém, cerca de um terço dos Estados-Membros não incluíram informações ou não apresentaram exemplos relativos à aplicação desses requisitos.

Os Estados-Membros com programas nucleares possuem, de um modo geral, disposições formais mais desenvolvidas em matéria de educação, formação e investigação. Em geral, a formação e a educação ministradas à autoridade reguladora estão mais bem definidas do que as ministradas a operadores e outras partes interessadas ou titulares de licenças. O intercâmbio internacional de experiências, através de avaliações pelos pares, seminários, conferências, visitas e eventos semelhantes, foi reconhecido como um instrumento útil para a formação e a educação do pessoal, em especial nos Estados-Membros sem programas nucleares.

Um pouco menos de metade dos Estados-Membros comunicam atividades de investigação e desenvolvimento, enquanto os restantes apenas as comunicam em termos genéricos ou não as referem de todo.

3.1.4Recursos financeiros

Quase todos os Estados-Membros 19 forneceram informações sobre a avaliação dos custos dos seus programas nacionais. As estimativas variam muito em termos de metodologia, pressupostos, exaustividade dos dados, âmbito e horizontes temporais.

Metade dos Estados-Membros — sobretudo os que têm programas nucleares — atualizaram recentemente as suas estimativas de custos. No entanto, essas atualizações nem sempre estavam completas e não refletiam a evolução dos custos nos últimos anos. Importa rever periodicamente e, se necessário, atualizar as estimativas de custos, uma vez que estas constituem a base para a atribuição de financiamento suficiente para a execução dos programas nacionais.

No primeiro relatório de progresso, o custo total estimado da gestão dos resíduos radioativos 20 na UE27 rondava os 250 mil milhões de EUR, ao passo que, no segundo, esse custo foi reestimado em cerca de 300 mil milhões de EUR 21 . A estimativa atual dos custos situa-se ao mesmo nível 22 .

Cerca de metade dos Estados-Membros forneceram informações sobre a situação dos fundos para a gestão do combustível irradiado e/ou dos resíduos radioativos, embora com níveis de pormenor variáveis 23 . Em geral, foram comunicadas muito poucas informações sobre a execução dos fundos. Os Estados-Membros são incentivados a avaliar regularmente a execução dos seus fundos, o que lhes permitirá reagir proativamente a eventuais alterações e assegurar a adoção atempada de medidas corretivas, se necessário.

Reconhecendo a importância desta questão, a Comissão realizou, em 2020, um estudo 24 sobre as metodologias utilizadas na avaliação dos custos, bem como sobre os regimes de financiamento existentes e a relação entre eles. O estudo identificou tendências comuns, boas práticas e desafios em todos os Estados-Membros. Além disso, em 2021, a Comissão criou formalmente o grupo de peritos sobre os aspetos financeiros do desmantelamento de instalações nucleares e da gestão do combustível irradiado e dos resíduos radioativos (designação abreviada: «Grupo de peritos sobre os aspetos financeiros da fase final do ciclo de combustível nuclear») 25 . Através do seu programa de trabalho, o grupo de peritos apoiará a Comissão e os Estados-Membros na avaliação e modelização financeiras. Contudo, constata‑se que a diretiva não foi eficaz no que respeita às regras que visavam criar condições para que fosse plenamente garantida a disponibilidade de recursos financeiros adequados para a gestão do combustível irradiado e dos resíduos radioativos, incluindo os resíduos radioativos provenientes de atividades de desmantelamento, quando necessário.

3.1.5Transparência e participação do público

Os Estados-Membros não comunicaram quaisquer medidas ou desenvolvimentos importantes, com exceção do debate público sobre o quinto programa nacional francês 26 . Os relatórios nacionais apresentaram sobretudo o quadro político e jurídico que regula as disposições em matéria de transparência, tendo fornecido poucos ou nenhuns pormenores sobre a aplicação efetiva ou as práticas seguidas. Os principais canais de publicidade continuaram a ser os sítios Web, os relatórios, os meios de comunicação social, etc. Normalmente, as autoridades reguladoras são responsáveis por estas atividades, embora, em certos Estados-Membros, a legislação nacional também imponha obrigações aos titulares de licenças. Mais de dois terços dos Estados-Membros consultam o público no âmbito da avaliação de impacto ambiental como condição prévia para a emissão de licenças para instalações nucleares e de gestão de resíduos radioativos.

A Comissão reitera a importância de uma aplicação eficaz dos requisitos de transparência e participação do público, nomeadamente a prestação de informações sobre os progressos da aplicação na prática durante o próximo ciclo de apresentação de relatórios. A importância da existência de indicadores-chave de desempenho adequados foi, em grande medida, ignorada nos relatórios apresentados, o que indica que a diretiva não foi eficaz na garantia de uma comunicação totalmente transparente sobre a execução dos programas nacionais.

3.1.6Infrações

Em relação às questões pendentes acima descritas, a Comissão teve de dar início a vários procedimentos contra alguns Estados-Membros relativamente à transposição da diretiva.

À data do presente relatório, estavam em curso dois procedimentos 27 , tendo a Comissão encerrado seis 28 procedimentos de infração antes do termo do ciclo de apresentação de relatórios.

3.2Programas nacionais

A diretiva estabelece um requisito essencial para os Estados-Membros, a saber, estabelecer e manter políticas nacionais em matéria de gestão segura e a longo prazo do combustível irradiado e dos resíduos radioativos. Estas políticas têm de obedecer a princípios gerais 29 e devem traduzir-se em planos de ação concretos no programa nacional de cada Estado‑Membro 30 .

3.2.1Situação

A Comissão observou progressos contínuos na elaboração e na adoção de programas nacionais. Até à data, todos os 27 Estados-Membros criaram programas nacionais. Durante o período de relato, um terço desses programas foram atualizados.

Alguns Estados-Membros adotaram programas nacionais que descrevem em pormenor atividades relativas apenas a um calendário específico, abrangendo na sua maioria um período de cinco a dez anos. No entanto, dois desses Estados-Membros não adotaram versões atualizadas em tempo oportuno. Para evitar tais situações no futuro, os Estados-Membros são incentivados a otimizar os processos de planeamento e adoção, a fim de assegurarem a continuidade do programa nacional.

Na maioria dos casos, a atualização dos programas levou a que a concretização das etapas fosse protelada para uma data posterior. A Comissão gostaria de recordar que, nos termos do artigo 13.º, n.º 1, da diretiva, os Estados-Membros são obrigados a notificar qualquer alteração significativa dos programas nacionais, incluindo alterações dos calendários de execução.

Em termos gerais, a maioria dos programas nacionais dos Estados-Membros registou atrasos na execução, que chegaram a atingir os cinco anos, em parte devido a processos de licenciamento mais morosos do que o previsto, a alterações da política ou a decisões políticas. Noutros casos, em que não foram comunicados prazos claros ou em que não foi definida uma estratégia a longo prazo, foi difícil avaliar o cumprimento do calendário de execução do programa. Tais atrasos poderão implicar uma transferência de encargos para as gerações futuras. No entanto, não estiveram associados a quaisquer questões de segurança, uma vez que, atualmente, os quadros nacionais asseguram uma gestão adequada dos resíduos radioativos e do combustível irradiado.

3.2.2Principais planos e políticas

De um modo geral, praticamente todos os programas nacionais abrangem todos os tipos de resíduos radioativos e combustível irradiado produzidos nos territórios dos Estados-Membros, mas apenas um terço dos programas incluem planos concretos desde a produção até à eliminação. Embora a maioria dos Estados-Membros tencionem eliminar os resíduos radioativos e/ou o combustível irradiado no seu território, nem todos tomaram uma decisão final e alguns ainda estão a estudar a possibilidade de uma eliminação comum a nível transnacional.

A maioria dos Estados-Membros sem programas nucleares e alguns com programas nucleares ponderam exportar os resíduos radioativos para eliminação. Contudo, a Comissão não observou qualquer evolução significativa e concreta, nos últimos anos, no sentido de uma solução partilhada para a eliminação. Convém salientar que os quadros nacionais proíbem a importação de resíduos radioativos em vários Estados-Membros, incluindo em alguns que estão a ponderar soluções partilhadas 31 .

À semelhança do verificado no ciclo de apresentação de relatórios anterior, há ainda poucas informações sobre a gestão dos resíduos radioativos institucionais 32 , pelo que o presente relatório aborda este aspeto da gestão dos resíduos radioativos apenas em termos gerais.

3.2.3Acompanhamento dos progressos na execução

Nos termos do artigo 12.º, n.º 1, alínea g), da diretiva, os programas nacionais têm de incluir os principais indicadores de desempenho para acompanhar os progressos realizados na sua execução. Longe de serem um mero requisito formal, esses indicadores são um elemento essencial do programa nacional, permitindo acompanhar os progressos realizados na execução desse programa e na aplicação da política nacional e, em última análise, na consecução do objetivo global da diretiva de evitar encargos desnecessários para as gerações futuras. Além disso, visto que, nos termos do artigo 14.º da diretiva, os Estados-Membros devem comunicá‑los à Comissão de três em três anos, os principais indicadores de desempenho são igualmente um instrumento útil para garantir a transparência perante o público.

Desde o primeiro relatório de progresso que a Comissão tem apontado a definição dos principais indicadores de desempenho em conformidade com o requisito supramencionado como um dos maiores desafios de execução dos programas nacionais. No seu segundo relatório, a Comissão sublinhou que os Estados-Membros precisavam de envidar esforços adicionais para cumprirem plenamente o requisito relativo aos principais indicadores de desempenho, salientando que mais de um terço dos Estados-Membros não os tinham definido em consonância com a diretiva.

A fim de apoiar os Estados-Membros na resolução deste importante problema de conformidade, a Comissão financiou um estudo 33 sobre os principais indicadores de desempenho, que foi apresentado e debatido com as autoridades reguladoras dos Estados‑Membros e outras partes interessadas.

Desde o último relatório, observaram-se poucos progressos no respeitante aos principais indicadores de desempenho. Na sua maioria, os Estados-Membros comunicaram progressos na execução dos programas nacionais, principalmente descrevendo os progressos alcançados desde o último relatório, e muitos atualizaram os seus calendários e etapas. Porém, os Estados-Membros não utilizaram os principais indicadores de desempenho para apresentarem o estado da execução dos programas nacionais nos respetivos relatórios nacionais.

A Eslovénia atualizou o seu programa nacional em janeiro de 2023, nomeadamente alinhando os principais indicadores de desempenho com os requisitos da diretiva e estabelecendo um parâmetro de referência para boas práticas.

3.2.4Atividades de investigação, desenvolvimento e demonstração

Neste domínio, a situação manteve-se praticamente inalterada desde o último relatório. Os Estados-Membros forneceram informações mínimas sobre as suas atividades de investigação, desenvolvimento e demonstração previstas para apoiar a execução dos programas nacionais. Seis Estados-Membros, maioritariamente com programas nucleares de grande ou média dimensão, forneceram pormenores e apresentaram os progressos realizados 34 . Outros Estados‑Membros apresentaram as atividades de investigação e desenvolvimento e os calendários para a eliminação final em termos muito gerais, e muitos Estados-Membros não comunicaram quaisquer pormenores ou confirmaram não ter um programa de investigação específico.

Os programas de investigação encontram-se em várias fases de execução e, normalmente, os progressos correlacionam-se com a evolução dos programas nacionais de gestão dos resíduos radioativos e do combustível irradiado.

Muitos Estados-Membros com pequenos inventários dependem da participação em programas ou projetos internacionais que estejam em sintonia com as suas necessidades de gestão de resíduos radioativos, ou do seguimento dos resultados desses programas ou projetos, tendo alguns deles planeado criar as suas próprias atividades de investigação, desenvolvimento e demonstração. Em geral, os Estados-Membros também apresentaram as atividades internacionais em que participam, fornecendo listas de projetos sem uma ligação clara ou explícita à execução dos programas nacionais. Por conseguinte, a Comissão convida os Estados-Membros a incluir, nos seus relatórios futuros, informações sobre o impacto previsto desses projetos na execução dos programas nacionais.

3.2.5Infrações

Em relação às questões pendentes acima descritas, a Comissão teve de dar início a vários procedimentos contra alguns Estados-Membros no que se refere à conformidade dos programas nacionais com os requisitos da diretiva.

No início de 2024, estavam em curso 18 procedimentos 35 . A Comissão encerrou três 36 procedimentos de infração antes do termo do ciclo de apresentação de relatórios.

3.3Autoavaliação e avaliações internacionais pelos pares

Os Estados-Membros devem realizar autoavaliações dos respetivos quadros nacionais, autoridades reguladoras competentes e programas nacionais, bem como da execução destes. De igual modo, devem organizar, pelo menos de 10 em 10 anos, uma avaliação internacional pelos pares dos respetivos quadros nacionais, autoridades reguladoras competentes e/ou programas nacionais 37 .

De um modo geral, os Estados-Membros garantiram o cumprimento deste requisito através de serviços prestados pela AIEA, como o Serviço Integrado de Análise da Regulamentação (IRRS) e o Serviço Integrado de Análise para a Gestão dos Resíduos Radioativos e do Combustível Irradiado, o Desmantelamento e a Reabilitação (ARTEMIS), desenvolvidos com o apoio da Comissão.

O período de relato coincidiu com a pandemia de COVID-19 (2020-2021), que perturbou significativamente o calendário de avaliações pelos pares do ARTEMIS. Apesar deste obstáculo, todos os Estados-Membros realizaram avaliações pelos pares do ARTEMIS até ao final de 2023, em conformidade com os requisitos do artigo 14.º, n.º 3. A Comissão participou nas missões na qualidade de observador e acompanhou o desenvolvimento do serviço de avaliação pelos pares do ARTEMIS.

De forma semelhante ao primeiro e ao segundo ciclos de apresentação de relatórios, a maioria dos Estados-Membros forneceram informações sobre autoavaliações e avaliações internacionais pelos pares das autoridades reguladoras (IRRS). Realizaram-se duas missões do IRRS e três missões de seguimento do mesmo serviço durante o período de relato e, até à data, todos os Estados-Membros da UE realizaram ou planearam missões de avaliação do IRRS.

A Comissão já tinha observado, no seu relatório anterior, que, embora os relatórios do IRRS e do ARTEMIS estejam disponíveis ao público na maioria dos Estados-Membros, estes têm de comunicar à Comissão os resultados das avaliações e os seus planos para dar resposta às recomendações e sugestões formuladas.

4CONCLUSÕES

A Comissão considera que, no período de relato, os resíduos radioativos e o combustível irradiado foram geridos de forma segura nos Estados-Membros. Estão em vigor, em toda a UE, programas nacionais que, de um modo geral, foram estabelecidos de forma transparente e participativa. Foram encontradas soluções seguras de gestão e eliminação para a maior parte dos resíduos radioativos, facto demonstrado pelas quantidades crescentes de volumes eliminados, por oposição às quantidades decrescentes de volumes armazenados. O sistema de autoavaliações e de avaliações internacionais pelos pares revelou-se coerente com as necessidades e está a suscitar atualizações e uma melhoria contínua da gestão de resíduos. Convém referir que se trata de uma boa prática a nível mundial, porquanto, até à data, os Estados-Membros da UE foram os principais clientes do mecanismo de avaliação pelos pares do serviço ARTEMIS da AIEA.

No entanto, de um modo geral, manteve-se a lentidão na resolução dos principais desafios, sendo poucas as alterações registadas em relação ao relatório anterior (em vários casos, os relatórios nacionais eram quase idênticos aos apresentados no ciclo de apresentação de relatórios anterior). Volvidos 10 anos sobre o prazo de transposição da diretiva para a legislação nacional, é possível concluir que, globalmente, a transposição e a aplicação da diretiva nos Estados-Membros ainda não concretizaram de forma plena os objetivos da diretiva para todas as categorias de resíduos radioativos. Este facto exige uma avaliação mais aprofundada da eficácia da diretiva quanto a assegurar uma gestão responsável do combustível nuclear irradiado e dos resíduos radioativos na UE, bem como a evitar a transferência de encargos desnecessários para as gerações futuras.

Embora a França, a Finlândia e a Suécia tenham feito progressos substanciais na construção de depósitos em camadas geológicas profundas e mantido planos ambiciosos, vários Estados‑Membros ainda não definiram políticas nacionais mais pormenorizadas para a gestão a longo prazo de todos os seus resíduos radioativos, designadamente dos resíduos de atividade intermédia e dos resíduos de atividade elevada. Além disso, as metas fixadas em alguns programas nacionais não são suficientemente ambiciosas e preveem longos prazos de execução que criam o risco de impor encargos às gerações futuras. Vários Estados-Membros mantêm a opção de encontrar soluções de eliminação partilhadas com outros países. No entanto, tal pode conduzir ao adiamento e não à abreviação das decisões, em especial devido às proibições de importação vigentes em muitos Estados-Membros.

Os principais problemas a resolver são o controlo e o financiamento dos programas. Por vezes, a avaliação dos custos está desatualizada ou não é exaustiva, o que afeta a eficácia dos regimes de financiamento, com o consequente risco de estes não serem suficientes para cobrir os custos. Os Estados-Membros devem também melhorar a utilização dos principais indicadores de desempenho no controlo e na comunicação de informações sobre os progressos na execução.

A Comissão considera que os Estados-Membros devem acelerar a revisão e atualização dos programas nacionais, tendo em conta os resultados das autoavaliações e das avaliações internacionais pelos pares, e, ao mesmo tempo, melhorar a qualidade das informações prestadas sobre a execução dos programas, no que respeita aos aspetos identificados no presente relatório. Os Estados-Membros devem abordar estas questões no próximo ciclo de apresentação de relatórios. Ao mesmo tempo, a Comissão procederá a uma reavaliação exaustiva das atuais orientações do Grupo de Reguladores Europeus em matéria de Segurança Nuclear (ENSREG) 38 , que definem requisitos em matéria de apresentação de relatórios e critérios mais específicos sobre a mesma matéria para apoiar os esforços dos Estados‑Membros.

(1)      Diretiva 2011/70/Euratom do Conselho, de 19 de julho de 2011, que estabelece um quadro comunitário para a gestão responsável e segura do combustível irradiado e dos resíduos radioativos (JO L 199 de 2.8.2011, p. 48).

(2)    Combustível irradiado é «combustível nuclear que foi irradiado no núcleo do reator e permanentemente removido do mesmo» (artigo 3.º, ponto 11, da diretiva) e que já não é utilizável na sua forma atual. É produzido pela exploração de reatores nucleares para produção de energia, investigação, formação e demonstração.

(3)    Resíduos radioativos são «materiais radioativos sob forma gasosa, líquida ou sólida cuja utilização ulterior não seja prevista ou considerada» (artigo 3.º, ponto 7, da diretiva) e que foram classificados como resíduos radioativos. A sua produção está ligada à produção de eletricidade em centrais nucleares ou a utilizações de materiais radioativos para fins clínicos, de investigação, industriais e agrícolas, não relacionados com a energia. Para as definições de outros conceitos importantes constantes da diretiva, como «armazenagem» ou «eliminação», consultar o documento SWD(2024) 123 sobre os progressos na aplicação da Diretiva 2011/70/Euratom do Conselho.

(4)      A análise apresentada no relatório baseia-se nos relatórios nacionais e nos programas nacionais, recentemente adotados ou atualizados, apresentados pelos Estados-Membros em agosto de 2021. O Reino Unido não apresentou qualquer relatório. Para permitir a comparação com os dados históricos, a quota-parte do inventário referente ao Reino Unido foi retirada do inventário geral da UE em 2013 e 2016.

(5)    Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu, de 15 de maio de 2017, sobre os progressos na aplicação da Diretiva 2011/70/EURATOM do Conselho, o inventário dos resíduos radioativos e do combustível irradiado presentes no território da UE e as perspetivas para o futuro [COM(2017) 236 final e respetivos SWD(2017) 159 final e SWD(2017) 161 final].

(6)    Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu, de 17 de dezembro de 2019, sobre os progressos na aplicação da Diretiva 2011/70/Euratom do Conselho, o inventário dos resíduos radioativos e do combustível irradiado presentes no território da UE e as perspetivas para o futuro — SEGUNDO RELATÓRIO [COM(2019) 632 final e respetivos SWD(2019) 435 final e SWD(2019) 436 final].

(7)      Bélgica, Bulgária, Chéquia, Alemanha, Espanha, França, Hungria, Países Baixos, Roménia, Eslovénia, Eslováquia, Finlândia e Suécia. Além disso, embora não possua uma central nuclear dentro das suas próprias fronteiras, a Croácia é coproprietária, com a Eslovénia, da central nuclear de Krsko.

(8)    Para efeitos do presente relatório, os Estados-Membros que possuem reatores nucleares no seu território, operacionais ou encerrados, são indicados como Estados-Membros com um programa nuclear.

(9)    Ver a base de dados de reatores de investigação da AIEA: https://nucleus.iaea.org/RRDB/RR/ReactorSearch.aspx.

(10)      Benchmark Analysis of Member States Approaches to Definition of National Inventories for Radioactive Waste and Spent Fuel (não traduzido para português) — https://op.europa.eu/pt/publication-detail/-/publication/e8d170a2-4016-11eb-b27b-01aa75ed71a1/language-pt .

(11)      Study on radioactive waste classification schemes in the EU (não traduzido para português) — https://op.europa.eu/pt/publication-detail/-/publication/a3fa58a2-dcce-11ed-a05c-01aa75ed71a1.

(12)    Classification of Radioactive Waste, Guia Geral de Segurança, AIEA, Viena, 2009 (não traduzido para português).

(13)      A produção média anual de resíduos radioativos per capita foi de cerca de 90 mililitros, uma quantidade correspondente a menos de 0,1 % da produção anual de resíduos perigosos em geral.

(14)      Por «eliminação» entende-se a colocação de resíduos radioativos ou de combustível irradiado numa instalação autorizada, sem intenção de os recuperar.

(15)      Por «armazenagem» entende-se a conservação de combustível irradiado ou de resíduos radioativos numa instalação, com intenção de os recuperar.

(16)    A data-limite da maior parte dos dados é o final de 2019, a fim de reduzir os encargos para os Estados-Membros com a elaboração dos relatórios e facilitar a comunicação coletiva com a Convenção Conjunta. Consultar o documento SWD(2024) 127 sobre o inventário para obter mais pormenores.

(17)      Convenção Conjunta sobre a Segurança da Gestão do Combustível Irradiado e a Segurança da Gestão dos Resíduos Radioativos.

(18)      Artigo 7.º, n.os 2 e 3, da diretiva.

(19)      Só dois Estados-Membros (apenas com resíduos institucionais) não apresentaram qualquer avaliação de custos. 

(20)      Por «custo total estimado da gestão dos resíduos radioativos» entende-se o custo total agregado de todos os programas nacionais dos Estados-Membros da UE durante toda a duração dos mesmos.

(21)      Estes valores não incluem as estimativas de custos do programa nacional do Reino Unido.

(22)      Os dados relativos a cada Estado-Membro estão disponíveis no documento SWD(2024) 123 sobre os progressos na aplicação da Diretiva 2011/70/Euratom do Conselho. No entanto, não foram incluídas informações sobre os procedimentos de infração em curso.

(23)      Ver quadro 10 do documento SWD(2024) 123.

(24)      Comissão Europeia, Direção-Geral da Energia, Methodologies of cost assessment for radioactive waste and spent fuel management: an overview of the practices adopted in the EU (não traduzido para português), Serviço das Publicações, 2020, https://data.europa.eu/doi/10.2833/476584.

(25)       https://ec.europa.eu/transparency/expert-groups-register/screen/expert-groups/consult?lang=pt&groupID=3777 .

(26)      https://www.asn.fr/l-asn-informe/dossiers-pedagogiques/la-gestion-des-dechets-radioactifs#plan-national-de-gestion-des-matieres-et-dechets-radioactifs.

(27)      Contra a Croácia e a Letónia.

(28)      Contra a Estónia, a Hungria, a Irlanda, Malta, Portugal e o Reino Unido.

(29)

   Artigo 4.º da diretiva.

(30)

   Artigos 11.º e 12.º da diretiva.

(31)      Ver quadro 1 do documento SWD(2024) 123.

(32)      Os resíduos institucionais são resíduos radioativos provenientes de aplicações médicas e industriais e de instituições de investigação.

(33)      Comissão Europeia, Direção-Geral da Energia, Study on key performance indicators for monitoring implementation of national programmes on safe and long-term management of spent fuel and radioactive waste: final report (não traduzido para português), Serviço das Publicações da União Europeia, 2022, https://data.europa.eu/doi/10.2833/052078 .

(34)      Normalmente, as atividades de investigação, desenvolvimento e demonstração são levadas a cabo pelo organismo nacional de gestão de resíduos e por organizações de investigação.

(35)      Contra a Bélgica, a Bulgária, a Chéquia, a Dinamarca, a Alemanha, a Estónia, a Irlanda, a Grécia, a Espanha, a Croácia, a Itália, a Letónia, a Lituânia, os Países Baixos, a Áustria, Portugal, a Roménia e a Eslovénia.

(36)      Contra a Polónia, o Reino Unido e a Roménia.

(37)      Artigo 14.º, n.º 3, da diretiva.

(38)       ENSREG reporting guidelines for Member States (não traduzido para português).