COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 24.1.2024
COM(2024) 21 final
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO
sobre o exame macroprudencial para as instituições de crédito, os riscos sistémicos relacionados com os intermediários financeiros não bancários e a sua interligação com as instituições de crédito, nos termos do artigo 513.º do Regulamento (UE) n.º 575/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativo aos requisitos prudenciais das instituições de crédito e que altera o Regulamento (UE) n.º 648/2012
Conforme exigido pelo artigo 513.º do Regulamento (UE) n.º 575/2013 (Regulamento Requisitos de Fundos Próprios, CRR) e após consulta do Comité Europeu do Risco Sistémico e da Autoridade Bancária Europeia, o presente relatório examina o quadro macroprudencial da UE estabelecido no CRR e na Diretiva 2013/36/UE (CRD). Inicialmente, o exame deveria estar concluído em junho de 2022 e seria seguido, se necessário, de uma proposta legislativa ao Parlamento Europeu e ao Conselho a apresentar até dezembro de 2022. A Comissão decidiu adiar o exame com o intuito de avaliar os efeitos da conjuntura macroeconómica da pandemia (e do período pós-pandemia), o crescimento da intermediação financeira não bancária (IFNB) e a crise bancária dos EUA de março de 2023.
O relatório baseia-se em vários estudos realizados pela UE e por organismos internacionais, bem como num processo de consulta pública abrangente conduzido pela Comissão, incluindo um pedido de parecer específico à Autoridade Bancária Europeia, ao Banco Central Europeu e ao Comité Europeu do Risco Sistémico, todos concluídos em 2021
. Além disso, realizaram-se diversas discussões bilaterais entre os serviços da Comissão e as partes interessadas, nomeadamente no âmbito do grupo de peritos do setor bancário, pagamentos e seguros da Comissão.
A crise financeira mundial de 2008-2009 expôs as vulnerabilidades do setor bancário a nível mundial, dado que muitas instituições financeiras se encontravam excessivamente endividadas, tinham grandes exposições a ativos de risco e não dispunham de fontes suficientes de financiamento estável. No período que antecedeu a crise, era difícil avaliar as exposições e as potenciais repercussões, em parte devido à transparência limitada do endividamento crescente e à interligação entre as instituições financeiras. Os riscos de crédito, de financiamento e de liquidez do mercado foram largamente subestimados e o quadro regulamentar dispunha de mecanismos limitados para dar resposta aos incentivos das instituições de importância sistémica. Consequentemente, os quadros regulamentares e de supervisão, que se centravam principalmente em assegurar a estabilidade das instituições financeiras numa base autónoma, revelaram-se inadequados para atenuar os desafios colocados à estabilidade financeira desencadeados por choques sistémicos. Podem acumular-se vulnerabilidades em todo o sistema financeiro, mesmo que as instituições financeiras sejam resilientes a nível individual. Por conseguinte, tornou-se necessário desenvolver instrumentos estratégicos adicionais, incluindo a nível macroprudencial, a fim de limitar o crescimento excessivo do crédito e reforçar a resiliência global do setor financeiro para resistir a choques sistémicos.
As políticas macroprudenciais têm por objetivo manter a estabilidade financeira, aumentando a resiliência do sistema financeiro e limitando a acumulação de vulnerabilidades, o que permite atenuar os riscos sistémicos (estruturais e cíclicos) e assegurar que os serviços financeiros possam continuar a apoiar a economia. O risco sistémico pode materializar-se de várias formas. Por exemplo, pode resultar de grupos bancários complexos e de grande dimensão, de um crescimento excessivo do crédito, de um endividamento que amplia o ciclo de crédito nos mercados da habitação e de vulnerabilidades estruturais do setor bancário (por exemplo, um setor bancário altamente concentrado ou de grande dimensão em relação ao PIB). Ao atenuarem os riscos sistémicos, as políticas macroprudenciais visam, em última análise, limitar a frequência e a gravidade das crises financeiras. Ao complementarem a supervisão microprudencial, essas políticas suavizam o ciclo financeiro, limitam os efeitos de contágio e criam os incentivos adequados para os participantes no mercado. Desta forma, o setor bancário é suficientemente resiliente e não restringe a oferta de crédito às famílias e às empresas numa situação de crise, o que aumenta os choques negativos para a economia e pode agravar ou prolongar uma recessão económica.
O conjunto de instrumentos macroprudenciais inclui requisitos ou procedimentos concebidos para minimizar o impacto negativo de eventos sistémicos
e proteger o sistema financeiro no seu todo
. Os instrumentos microprudenciais só podem atenuar indiretamente o risco sistémico combatendo os riscos a nível da entidade ou ao nível das transações
. Os instrumentos macroprudenciais assumem normalmente a forma de medidas preventivas (ou seja, medidas ex ante ativadas antes da materialização do risco sistémico, tais como limites estruturais de endividamento ou reservas de fundos próprios para o risco sistémico) e medidas ex post (ou seja, medidas ativadas após a materialização de um risco sistémico, como a suspensão dos direitos dos investidores de resgatar unidades de participação de fundos de investimento).
1.Um quadro macroprudencial revisto para os bancos
No rescaldo da crise financeira mundial, as medidas tomadas a nível internacional e da UE para reforçar o quadro microprudencial aplicável aos bancos e desenvolver um quadro de política macroprudencial resultaram numa agenda de reformas abrangente. O Comité de Basileia de Supervisão Bancária (CBSB) desenvolveu o Acordo de Basileia III, que aumentou a qualidade do capital, introduziu novas reservas de fundos próprios e de liquidez e limites do rácio de endividamento para os bancos, melhorou a gestão dos riscos, a governação e a transparência e criou um quadro de política macroprudencial.
A nível da UE, o Relatório Larosière recomendou que os quadros regulamentares e de supervisão deixassem de se centrar apenas na supervisão de instituições financeiras a nível individual e se centrassem também na estabilidade de todo o sistema financeiro. O relatório salientou que o objetivo da supervisão macroprudencial é limitar as dificuldades do sistema financeiro para proteger a economia global de perdas significativas na produção real. A análise macroprudencial devia prestar especial atenção aos choques comuns ou correlacionados e aos choques nas partes do sistema financeiro que desencadeiam efeitos de contágio ou retroativos. A supervisão macroprudencial só seria relevante se pudesse, de alguma forma, ter um impacto na supervisão a nível microeconómico. Ao mesmo tempo, a supervisão microprudencial não podia salvaguardar de uma forma eficaz a estabilidade financeira sem ter devidamente em conta a evolução a nível macroeconómico.
A UE tomou medidas significativas para reforçar o seu quadro macroprudencial através da aplicação das reformas recomendadas no Relatório Larosière e das normas desenvolvidas a nível internacional. Por exemplo, adotou medidas para reduzir os efeitos pró-cíclicos das medidas do Basileia II e criou o ESRB e as autoridades europeias de supervisão (AES) para assegurar um acompanhamento adequado dos riscos para a estabilidade financeira em todo o sistema financeiro, juntamente com outros riscos.
Em 2014, passou a ser aplicável às instituições de crédito (doravante «bancos») um conjunto de instrumentos macroprudenciais, baseado nas normas internacionais desenvolvidas pelo Comité de Basileia de Supervisão Bancária (CBSB). Este conjunto de ferramentas, previsto na Diretiva e no Regulamento Requisitos de Fundos Próprios (CRD/CRR), só foi ligeiramente revisto em 2019. A fim de salvaguardar a estabilidade financeira, a CRD e o CRR reconhecem que a política macroprudencial é um complemento necessário da supervisão microprudencial. Uma vez que os riscos sistémicos podem diferir entre os Estados-Membros, as autoridades nacionais devem poder ter em conta as necessidades específicas dos seus setores bancários. Embora tenham sido introduzidas regras microprudenciais uniformes («conjunto único de regras») para os bancos, foi atribuído às autoridades nacionais um papel de liderança e um certo grau de flexibilidade na condução das políticas macroprudenciais, refletindo as diferentes fontes e a natureza complexa do risco sistémico.
O conjunto de instrumentos macroprudenciais da UE para os bancos inclui vários instrumentos que visam combater múltiplos aspetos do risco sistémico. A CRD introduziu um regime macroprudencial de reserva de fundos próprios (ou seja, cinco reservas que formam em conjunto o requisito combinado de reservas de fundos próprios), permitindo aos bancos adaptar a sua posição de capital às condições específicas macroeconómicas e do setor financeiro (ver o apêndice 1). Por exemplo, os bancos devem constituir a reserva contracíclica de fundos próprios quando o crescimento do crédito estiver associado a uma acumulação de riscos sistémicos cíclicos, enquanto as reservas para outras instituições importantes e para os riscos sistémicos globais podem ser utilizadas para atenuar os riscos sistémicos estruturais para a estabilidade financeira. Em seguida, devem utilizar o capital sempre que necessário para absorver perdas e satisfazer a procura de crédito em períodos de crise e recessão económica. É necessário que a capacidade de utilização e a capacidade de libertação das reservas de fundos próprios funcionem de forma eficaz, permitindo que o capital regresse à economia à medida que as condições macroeconómicas melhoram e sem que haja um abrandamento decorrente do pré‑posicionamento por razões de reputação. As reformas regulamentares implementadas após a crise financeira reforçaram a resiliência do setor bancário da UE e a sua capacidade para resistir a choques sistémicos. No entanto, episódios de crise mais recentes, em especial a pandemia de COVID-19, demonstraram que a disponibilidade de reservas de fundos próprios que podem ser libertadas em tempos de crise para absorver perdas continua a ser uma preocupação premente (ver o apêndice 2). Em caso de choque significativo, uma redução dos requisitos de reservas poderia atenuar os problemas e diminuir os incentivos dos bancos para adotarem medidas de desendividamento e de eliminação do risco. Os resultados económicos podem ser consideravelmente melhores quando as reservas de fundos próprios são libertadas ou utilizadas para manter a concessão de crédito à economia.
O CRR inclui igualmente instrumentos macroprudenciais discricionários que têm por objetivo combater riscos sistémicos específicos, como os decorrentes do setor imobiliário. Estes riscos podem ser atenuados através de um aumento dos ponderadores de risco e dos parâmetros das perdas dado o incumprimento (LGD) médias ponderadas pelas exposições dos modelos baseados em notações internas. Além dos riscos sistémicos convencionais decorrentes, por exemplo, dos mercados imobiliários, o setor bancário tem estado cada vez mais exposto a novos riscos, como os riscos relacionados com as alterações climáticas e os riscos de transição e ainda os riscos cibernéticos. Os reguladores prudenciais e as autoridades de supervisão prudencial ainda não encontraram uma forma adequada de fazer face a estes riscos, que podem tornar-se sistémicos se não forem abordados de forma pró-ativa. À medida que os sistemas financeiros se tornam mais interligados e complexos, mas também mais propensos a choques e a incerteza decorrente da evolução geopolítica e de outros fatores, justifica‑se manter suficientes instrumentos estratégicos e flexibilidade para apoiar o fluxo de crédito à economia. Para encontrar o justo equilíbrio entre os instrumentos macroprudenciais e as medidas preventivas, por um lado, e os instrumentos de gestão de crises, por outro, é necessária uma avaliação e uma apreciação exaustiva para evitar impactos indevidos na eficácia destas últimas medidas e instrumentos. Por conseguinte, qualquer potencial reforma dos instrumentos macroprudenciais deve ter devidamente em conta o seu impacto nos quadros prudenciais e de resolução e não deve dar origem a um aumento do nível global de fundos próprios ou dos requisitos mínimos de fundos próprios e passivos elegíveis (MREL).
O quadro institucional da UE para a aplicação das políticas macroprudenciais é multiestratificado, envolvendo várias autoridades nacionais e da UE. Para preservar a integridade do mercado único, a aplicação de medidas macroprudenciais a nível nacional exige frequentemente a participação de diferentes organismos da UE (como a Comissão Europeia, o ESRB, etc.). Enquanto o ESRB é responsável pela supervisão macroprudencial do setor financeiro na UE, o Regulamento Mecanismo Único de Supervisão confere poderes macroprudenciais tanto às autoridades nacionais como ao Banco Central Europeu (BCE). Estas responsabilidades partilhadas reforçaram a capacidade da UE e dos Estados-Membros para identificar, acompanhar e dar resposta aos riscos sistémicos no panorama financeiro diversificado da UE. No entanto, neste modelo, a harmonização de determinados aspetos do conjunto de instrumentos macroprudenciais é essencial para assegurar condições de concorrência equitativas e um certo nível de simplificação na aplicação das medidas macroprudenciais. Por exemplo, as diferentes abordagens na identificação de outras instituições de importância sistémica (O-SII) e na calibração das percentagens das reservas das O-SII não podem ser plenamente explicadas pelas especificidades económicas ou dos mercados financeiros dos Estados-Membros, como a dimensão ou a concentração do setor bancário, e podem ser motivo de preocupação para o mercado único e para a União Bancária (ver o apêndice 2 para mais informações).
Tendo em conta o que precede, a Comissão continuará a trabalhar em políticas macroprudenciais para os bancos, assegurando simultaneamente o cumprimento do Acordo de Basileia III e tendo em conta que o nível global dos requisitos de fundos próprios e do MREL é considerado adequado. Neste contexto, a Comissão centrar-se-á principalmente nos seguintes aspetos: 1) monitorização da capacidade de utilização e da capacidade de libertação das reservas de fundos próprios para apoiar a concessão de crédito à economia em caso de choque sistémico, preservando simultaneamente a estabilidade financeira; 2) promoção da coerência na utilização de instrumentos macroprudenciais pelas autoridades nacionais; e 3) avaliação das possibilidades de simplificação, bem como da eficiência e da capacidade do quadro macroprudencial para combater os riscos convencionais e os novos riscos. Além disso, a Comissão avaliará as modalidades de atualização das reações recebidas através da consulta específica de 2021, bem como de recolha de reações adicionais sobre aspetos do exame que são apenas parcialmente abrangidos pelo presente relatório.
2.O quadro macroprudencial para os intermediários financeiros não bancários
Os intermediários financeiros não bancários registaram um crescimento significativo nos últimos anos, uma vez que o financiamento não bancário se tornou cada vez mais importante para financiar a economia. O ESRB estima que a intermediação financeira não bancária representa pelo menos 41,5 biliões de EUR (39 %) dos ativos do setor financeiro europeu. Os intermediários financeiros não bancários abrangem setores muito diversos, incluindo sociedades de gestão de ativos e fundos de investimento, empresas de investimento não bancárias, gabinetes de gestão patrimonial, sociedades de financiamento da cadeia de abastecimento, fundos de pensões, companhias de seguros e outras entidades não bancárias. Na Europa, os intermediários financeiros não bancários desempenham um papel central na promoção da diversidade financeira e na redução da dependência do financiamento bancário, especialmente no contexto da União dos Mercados de Capitais e do desenvolvimento de um mercado único robusto. Por conseguinte, contribuem positivamente para a estabilidade financeira (através da partilha de riscos privados) e para a inovação.
No entanto, uma rápida expansão dos intermediários financeiros não bancários pode também gerar novos riscos e desafios para a estabilidade financeira. O crescimento dos intermediários financeiros não bancários tem sido acompanhado de um aumento do grau de risco de algumas carteiras de ativos, do aumento da transformação da liquidez e de um maior endividamento, impulsionado também pela «procura de rendimento» durante um período prolongado de taxas de juro reais negativas. A interligação entre bancos e intermediários financeiros não bancários também aumentou de forma constante e gerou um risco acrescido de contágio em todo o setor financeiro, com potencial para ter repercussões negativas na economia.
Embora o trabalho a nível internacional para conceber e atualizar o quadro macroprudencial dos bancos tenha progredido a um ritmo constante desde a crise financeira mundial, o trabalho sobre as políticas macroprudenciais para intermediários financeiros não bancários tem sido intermitente. O Conselho de Estabilidade Financeira (CEF), a Organização Internacional das Comissões de Valores Mobiliários e a Associação Internacional de Supervisores de Seguros centraram-se progressivamente no desenvolvimento de análises e instrumentos macroprudenciais destinados a atenuar os riscos sistémicos relacionados com os intermediários financeiros não bancários. Este trabalho ganhou ainda mais força nos últimos anos, após vários episódios de turbulência do mercado (por exemplo, a «corrida ao dinheiro» durante a pandemia de COVID-19, em março de 2020, e a crise do mercado dos títulos de dívida pública no Reino Unido, em setembro de 2022) e de má gestão financeira (por exemplo, a Archegos ou a Greensill Capital), que revelaram o impacto que a acumulação de riscos sistémicos e vulnerabilidades dos intermediários financeiros não bancários pode ter em toda a economia.
O CEF e o ESRB identificaram três vulnerabilidades estruturais que contribuem para a acumulação de riscos sistémicos e que, neste momento, são apenas parcialmente cobertas pelas políticas macroprudenciais. Estão em causa desfasamentos de liquidez sistémicos, um endividamento excessivo, bem como a interligação entre os intermediários financeiros não bancários e a interligação dos mesmos com o setor bancário. Estas vulnerabilidades agravam a complexidade da supervisão desses setores interligados e sublinham a necessidade de considerar uma supervisão macroprudencial mais coerente e coordenada para os intermediários financeiros não bancários (ver o apêndice 2).
Consequentemente, os mesmos riscos convencionais e emergentes que afetam os bancos, associados à diversidade e à complexidade dos setores da IFNB, podem conduzir a vulnerabilidades específicas dos intermediários financeiros não bancários decorrentes de:
1)Desfasamentos estruturais de liquidez;
2)Acumulação de alavancagem excessiva a nível de todos os intermediários financeiros não bancários;
3)Interligação entre os intermediários financeiros não bancários e entre estes e os bancos, o que pode criar amplificadores de risco ocultos e a transferência do risco do setor bancário para o setor não bancário; e
4)Falta de coerência e coordenação entre os quadros macroprudenciais em toda a UE.
Na ausência de um quadro macroprudencial global da UE que regule os intermediários financeiros não bancários e a fim de combater alguns riscos emergentes específicos em setores importantes da IFNB, várias diretivas e regulamentos da UE aplicáveis aos intermediários financeiros não bancários já incluem alguns instrumentos macroprudenciais que visam atenuar a acumulação de risco sistémico ou gerir o impacto de um evento sistémico (ver o apêndice 1). Por exemplo, foram criados alguns instrumentos e disposições para gerir os riscos de liquidez, de alavancagem e operacionais para o setor dos fundos de investimento (para fundos de investimento alternativos, organismos de investimento coletivo em valores mobiliários e fundos do mercado monetário), no setor dos seguros e para práticas de margem e gestão de riscos relacionados com contrapartes centrais. No entanto, à medida que a atividade de crédito e os riscos se transferem cada vez mais do setor bancário para o setor não bancário, a Comissão irá recolher mais dados sobre os instrumentos em falta e as potenciais lacunas dos instrumentos existentes para cumprir os objetivos macroprudenciais, bem como sobre a eficácia e coerência das políticas macroprudenciais para os intermediários financeiros não bancários na UE. Este trabalho sustentará e apoiará qualquer decisão política que a Comissão 2024-2029 possa tomar neste domínio.
Por conseguinte, a Comissão tenciona realizar uma consulta específica sobre as políticas macroprudenciais para os intermediários financeiros não bancários em 2024. O objetivo será recolher mais informações sobre os modelos de negócio dos principais intermediários financeiros não bancários e a interligação entre estes e entre os bancos e os intermediários financeiros não bancários, bem como identificar lacunas no quadro macroprudencial e outros fatores que possam contribuir para a acumulação de riscos sistémicos na intermediação financeira não bancária. Em 2024, a Comissão procederá igualmente a consultas sobre o reexame do Regulamento Operações de Financiamento através de Valores Mobiliários e de Reutilização. Este regulamento tem por objetivo melhorar a transparência das operações de financiamento e de concessão de empréstimos e permitir um melhor acompanhamento dos riscos resultantes da intermediação de crédito não bancária.
Apêndice 1
O atual conjunto de instrumentos macroprudenciais da UE para os bancos e os intermediários financeiros não bancários
Os principais instrumentos macroprudenciais para os bancos são as reservas de fundos próprios, que constituem um nível adicional de fundos próprios em acréscimo aos requisitos mínimos de fundos próprios. As reservas de fundos próprios aumentam a resiliência do setor bancário, permitindo que os bancos absorvam maiores perdas sem infringir os requisitos mínimos e, por conseguinte, mantenham a prestação de serviços financeiros essenciais e atenuem os efeitos de amplificação que o setor bancário pode ter no ciclo económico. O quadro macroprudencial da UE apoia a acumulação de capital dos bancos durante períodos de elevado risco de crédito e vulnerabilidades financeiras. Posteriormente, este capital pode ser utilizado para absorver perdas, quando necessário, e para satisfazer a procura de crédito em períodos de crise e recessão económica.
A CRD estabelece cinco reservas macroprudenciais de fundos próprios, que, em conjunto, formam o requisito combinado de reservas de fundos próprios. Cada banco fica obrigado a cumprir um requisito combinado de reservas de fundos próprios específico, cujas componentes são fixadas a diferentes níveis. Todos os bancos devem dispor de uma reserva de conservação de fundos próprios de 2,5 % do montante total dos ativos ponderados pelo risco (APR). Os bancos de grande dimensão considerados instituições de importância sistémica global devem dispor de uma reserva adicional (reserva de G-SII) até 3,5 % dos APR (ou superior, se as autoridades de supervisão o considerarem adequado). Na UE, as autoridades nacionais competentes e as autoridades nacionais designadas («autoridades nacionais») também estabeleceram requisitos de reservas para reforçar a resiliência de outras instituições de importância sistémica (a nível nacional) (reservas de O-SII) até 3 % do montante total das exposições, para tornar o sistema bancário mais resiliente ao risco cíclico generalizado (reserva contracíclica de fundos próprios) ou para fazer face a outros riscos estruturais ou cíclicos não cobertos pelas reservas acima referidas, incluindo a nível da exposição setorial (reservas para o risco sistémico). Na União Bancária, o BCE tem o poder de aumentar (complementar) as reservas e de reforçar determinadas medidas macroprudenciais estabelecidas pelas autoridades nacionais.
As autoridades nacionais podem também reforçar os ponderadores de risco aplicados a determinadas exposições, se o risco sistémico o justificar. No âmbito do atual quadro, várias disposições do CRR estabelecem regras sobre o aumento dos ponderadores de risco e sobre o aumento dos limites mínimos das perdas dado o incumprimento (LGD) para os bancos que utilizam modelos internos, para as exposições a bens imóveis destinados à habitação e para fins comerciais. As autoridades nacionais também podem estabelecer limites macroprudenciais para as normas em matéria de concessão de empréstimos (ou seja, medidas baseadas nos empréstimos) que estão previstas na legislação nacional na maioria dos Estados-Membros da UE, mas que atualmente não se encontram consagradas no quadro macroprudencial da UE.
Embora não exista um quadro macroprudencial comum que regule os intermediários financeiros não bancários, a legislação setorial da UE já inclui alguns instrumentos macroprudenciais e várias disposições para gerir os riscos. Incluem-se aqui disposições relativas a riscos de liquidez, riscos de alavancagem e riscos operacionais que restringem a acumulação de riscos sistémicos.
No setor dos fundos de investimento, as propostas legislativas da Comissão no sentido de alterar a Diretiva Gestores de Fundos de Investimento Alternativos (AIFMD) e a Diretiva Organismos de Investimento Coletivo em Valores Mobiliários (UCITS), adotadas em novembro de 2021, têm em conta a recomendação do ESRB sobre os riscos de liquidez e de alavancagem nos fundos de investimento. Em 19 de julho de 2023, o Parlamento e o Conselho chegaram a acordo sobre o reexame. Decidiram introduzir uma lista harmonizada de instrumentos de gestão da liquidez, que são instrumentos microprudenciais que serão disponibilizados aos gestores de fundos de investimento alternativos e aos organismos de investimento coletivo em valores mobiliários (OICVM) em toda a UE. O reexame estabelece igualmente um limite estrutural à alavancagem de fundos para empréstimos. O Regulamento Fundos do Mercado Monetário (MMFR)
prevê vários instrumentos macroprudenciais, tais como limites estruturais à alavancagem e à negociação de derivados, reservas de liquidez e testes de esforço em cenários hipotéticos. Numa consulta específica recente e no relatório que a acompanha, concluiu-se que o MMFR reforçou a resiliência do setor, embora tenham sido assinaladas várias vulnerabilidades que merecem uma avaliação mais aprofundada.
Para as seguradoras, a Comissão adotou, em setembro de 2021, uma proposta legislativa no sentido de alterar a Diretiva Solvência II. Estas alterações adaptam o sólido quadro prudencial da UE sensível ao risco aplicável às seguradoras e resseguradoras aos novos desenvolvimentos e reforçam ainda mais o papel que estas desempenham no financiamento da recuperação económica e da dupla transição digital e ecológica
. A proposta incluía a maioria das recomendações formuladas pela EIOPA (2020)
e pelo ESRB
relacionadas com o alargamento do conjunto de instrumentos de supervisão e a introdução de novos requisitos para combater as fontes de risco sistémico. Em especial, a Comissão propôs conceder às autoridades nacionais o poder de impor medidas adicionais para reforçar a posição financeira da seguradoras em tempos de crise, impor um congelamento temporário dos direitos de resgate nos contratos de seguro de vida em circunstâncias excecionais e medidas adicionais de atenuação do risco de liquidez. Propôs igualmente alargar a autoavaliação do risco e da solvência e o princípio do gestor prudente para dar resposta a preocupações macroprudenciais e elaborar planos preventivos (planos de recuperação e resolução, bem como planos de gestão do risco sistémico e do risco de liquidez). O Parlamento e o Conselho chegaram recentemente a acordo sobre estas propostas, que foram finalizadas e deverão ser adotadas nos próximos meses.
No que respeita às práticas de margens e à gestão dos riscos das contrapartes centrais (CCP), a Comissão adotou, em dezembro de 2022, um pacote em matéria de compensação, que altera o Regulamento Infraestrutura do Mercado Europeu (EMIR) e outros atos legislativos relativos aos serviços financeiros («revisão do EMIR 3»). A revisão inclui disposições destinadas a:
-conferir maior transparência aos valores de cobertura adicionais para os intervenientes no mercado que procedem à compensação como clientes (incluindo fundos e companhias de seguros),
-colocar maior ênfase na prevenção da pró-ciclicidade das reduções da dívida (haircuts), e
-exigir que as CCP façam tudo o que estiver ao seu alcance para não reter margens de variação intradiárias e, em vez disso, as transmitirem e evitarem o «açambarcamento de liquidez».
Além disso, a proposta cria um mecanismo de acompanhamento intersetorial (o «mecanismo de acompanhamento conjunto») com o objetivo de acompanhar mais de perto a evolução de todo o ecossistema de compensação e de desenvolver testes de esforço de liquidez para toda a cadeia de compensação.
Muitos dos princípios internacionais relativos aos intermediários financeiros não bancários que realizam atividades de tipo bancário, incluindo medidas destinadas a melhorar a transparência das operações de financiamento através de valores mobiliários e de reutilização de garantias, foram aplicados através do Regulamento Operações de Financiamento através de Valores Mobiliários e de Reutilização (SFTR) adotado em 2015. O referido regulamento é igualmente aplicável aos intermediários financeiros não bancários e ajudou a conferir maior transparência às atividades de recompra realizadas tanto pelos bancos como pelos intermediários financeiros não bancários.
Para clarificar as interligações entre os intermediários financeiros não bancários e o setor bancário, o CRR inclui requisitos de comunicação de informações que visam melhorar a transparência das exposições dos bancos aos intermediários financeiros não bancários, com especial destaque para as atividades de tipo bancário realizadas por estes últimos. Os bancos são obrigados a comunicar às autoridades de supervisão as suas 10 maiores exposições a entidades que exerçam atividades e serviços bancários fora do quadro regulamentado.
Apêndice 2
Exame do quadro macroprudencial aplicável aos bancos e aos intermediários financeiros não bancários
O artigo 513.º do Regulamento (UE) n.º 575/2013, com a redação que lhe foi dada pelo Regulamento (UE) 2019/876, exige que a Comissão, em consulta com a EBA e o ESRB, examine o quadro macroprudencial da UE estabelecido no CRR e na CRD até junho de 2022 e, se for caso disso, apresente uma proposta legislativa ao Parlamento Europeu e ao Conselho até dezembro de 2022. A legislação da UE exige que a Comissão avalie a eficácia, a eficiência e a transparência do quadro macroprudencial, enumerando várias questões específicas a ponderar. O artigo 513.º, n.º 1, alínea g), do CRR também encarrega a Comissão de ponderar instrumentos para fazer face aos riscos sistémicos provenientes de exposições dos bancos a intermediários financeiros não bancários
, em especial de mercados de derivados e de operações de financiamento através de valores mobiliários, do setor da gestão de ativos e do setor dos seguros.
O quadro macroprudencial da UE para os bancos ajudou a reforçar a resiliência do setor bancário de forma preventiva e contribuiu para salvaguardar a estabilidade financeira na UE, limitando a acumulação de riscos sistémicos. Em alguns domínios, o quadro atual revelou-se apto para cumprir os objetivos pretendidos. Por exemplo, após o início da pandemia de COVID-19, as autoridades nacionais adotaram restrições à distribuição a nível do sistema, em consonância com as recomendações do BCE e do ESRB sobre a distribuição de dividendos durante a pandemia de COVID-19, apesar de as restrições não estarem consagradas a nível da UE (tal como também previsto no artigo 518.º-B do CRR). No entanto, os dados empíricos, os estudos realizados por vários organismos da UE, as análises realizadas pela Comissão, a consulta pública de 2021 e os pedidos específicos de parecer também destacaram algumas lacunas que merecem uma análise mais aprofundada tendo em vista uma eventual proposta legislativa.
Capacidade de utilização e capacidade de libertação das reservas de fundos próprios para apoiar a concessão de crédito à economia
Embora as reservas de fundos próprios sejam concebidas para serem utilizadas numa crise, os dados empíricos sugerem que os bancos podem não estar dispostos a utilizá-las como previsto ou não ter a capacidade de o fazer, com efeitos potencialmente adversos para a economia. Os bancos podem não estar dispostos a utilizar reservas, uma vez que podem estar preocupados com:
-restrições na distribuição de dividendos, bónus e outros pagamentos,
-o estigma mais alargado do mercado em caso de violação do requisito combinado de reservas de fundos próprios,
-a incerteza quanto à questão de saber se a utilização de reservas será efetivamente apoiada ou aceite pelos respetivos supervisores ou se necessitaria de um controlo ou medidas de supervisão adicionais como testes de esforço, bem como as perspetivas económicas e a duração e o impacto de qualquer crise
.
Existem também dados que indicam que a capacidade dos bancos para utilizar reservas de fundos próprios pode estar limitada por outros requisitos mínimos prudenciais ou de resolução [rácio de alavancagem e requisitos mínimos de fundos próprios e passivos elegíveis (MREL)] que podem tornar-se vinculativos antes do esgotamento das reservas, especialmente para os bancos com ponderadores de risco baixos. Embora estas potenciais limitações à capacidade dos bancos para utilizar reservas sejam uma característica do quadro atual, a relevância dessas limitações pode mudar ao longo do tempo e entre bancos e tornar-se menos importante. Tal pode ocorrer em resultado da aplicação das reformas prudenciais do «pacote bancário» recentemente acordado e da introdução progressiva do MREL.
A capacidade de libertação das reservas de fundos próprios poderia também ser melhorada e tornar‑se mais eficiente. No âmbito do quadro atual, a maior parte das reservas de fundos próprios (ou seja, a reserva de conservação de fundos próprios, as reservas de G-SII e O-SII e, em menor medida, a reserva para o risco sistémico) têm natureza estrutural, ao passo que apenas a reserva contracíclica de fundos próprios foi explicitamente concebida para poder ser libertada. Esta reserva representa uma percentagem muito reduzida do total dos requisitos de reserva de fundos próprios: cerca de 5 % do requisito combinado de reservas de fundos próprios dos bancos ou 0,1 % dos APR na União Bancária no início da pandemia de COVID-19. Embora muitos Estados-Membros tenham aumentado as suas taxas de reserva contracíclica de fundos próprios após a pandemia, a sua dimensão continua a ser muito reduzida em comparação com reservas que não podem ser libertadas. Não foi necessário libertar mais reservas em resposta à pandemia devido ao amplo apoio público concedido pelos Estados-Membros através de medidas de política orçamental, monetária e regulamentar. No entanto, os dados empíricos iniciais sugerem que a economia poderia ter beneficiado de reservas de fundos próprios com maior capacidade de libertação para estimular a concessão de empréstimos adicionais durante a crise.
Coerência na utilização de instrumentos macroprudenciais para os bancos pelas autoridades nacionais
Embora se reconheçam as responsabilidades partilhadas do BCE e das autoridades nacionais na União Bancária, a aplicação do quadro macroprudencial na UE é, em grande medida, descentralizada. Tal fundamenta-se no facto de os riscos sistémicos e os ciclos financeiros poderem diferir entre os Estados-Membros, considerando-se geralmente que as autoridades nacionais se encontram bem posicionadas para identificar e gerir eficazmente esses riscos. No entanto, a conciliação deste modelo com o funcionamento do mercado único nem sempre é evidente. É essencial harmonizar determinados aspetos do conjunto de instrumentos macroprudenciais para assegurar condições de concorrência equitativas.
Por um lado, as medidas macroprudenciais nacionais podem não ser eficazes se, por exemplo, puderem ser contornadas por atividades transfronteiriças. Esta questão pode ser resolvida através da «reciprocidade», ou seja, a aplicação de medidas equivalentes pelas autoridades nacionais de outros Estados-Membros aos bancos que operam além-fronteiras no país que impôs uma medida macroprudencial nacional. Por outro lado, a reserva de fundos próprios e os ponderadores de risco também podem ser utilizados para restringir indevidamente a livre circulação de capitais e forçar grupos bancários transfronteiriços a manterem requisitos de fundos próprios mais elevados nos países de acolhimento. Tal reduz potencialmente o custo das falências bancárias para os países de acolhimento, mas pode também prejudicar a eficiência da atividade bancária transfronteiriça. O ESRB, o BCE, a EBA e a Comissão Europeia dispõem de determinados poderes ao abrigo de procedimentos pormenorizados para coordenar as políticas macroprudenciais e promover a integridade do mercado único, mas a sua capacidade para assegurar a coerência das abordagens das autoridades nacionais é limitada.
A identificação de outras instituições de importância sistémica (O-SII) e a calibração das percentagens das reservas das O-SII não são coerentes em todo o mercado único. Por exemplo, as O-SII com pontuações semelhantes baseadas na metodologia normalizada da EBA relativa aos critérios de avaliação das O-SII são obrigadas a manter percentagens da reserva diferentes. Não é possível explicar plenamente esta heterogeneidade com base nas condições específicas dos mercados económicos ou financeiros nos Estados-Membros, como a dimensão ou a concentração do setor bancário, o que é motivo de preocupação para o mercado único e a União Bancária. Algumas destas diferenças podem ser imputadas ao facto de alguns Estados-Membros terem utilizado a reserva para o risco sistémico em vez da reserva das O-SII, ou em complemento desta, para fazer face a estes riscos. No entanto, a heterogeneidade na fixação das reservas das O-SII justifica uma avaliação mais aprofundada.
A reserva para o risco sistémico – a reserva mais flexível – é utilizada para fazer face a uma vasta gama de riscos sistémicos, incluindo exposições geográficas comuns, endividamento dos setores público e privado, dimensão do setor bancário em percentagem do PIB e choques externos na economia. No entanto, esta flexibilidade pode suscitar preocupações quanto à arbitrariedade e à duplicação de requisitos prudenciais. Por último, o artigo 458.º do CRR, que permite o aumento dos ponderadores de risco das exposições a bens imóveis para os bancos que utilizam modelos internos, só deve ser utilizado como medida de último recurso pelas autoridades nacionais. No entanto, foram observadas algumas incoerências na forma como as autoridades nacionais aplicam esta medida, sendo igualmente necessário assegurar a eficiência do processo para a sua ativação.
Simplificação e eficiência do quadro macroprudencial e da sua governação
A eficiência e a eficácia do conjunto de instrumentos macroprudenciais podem ser prejudicadas pela inclusão de medidas que não são utilizadas ou pela inexistência de medidas em determinados domínios. Por exemplo, os artigos 138.º e 139.º da CRD centram-se no combate aos riscos decorrentes do crescimento excessivo do crédito em países terceiros específicos, mas estes poderes nunca foram utilizados. Poderá também ser necessário refletir mais aprofundadamente sobre a estrutura de supervisão e governação da supervisão macroprudencial da UE, especialmente no caso de novos riscos e instrumentos. O objetivo seria simplificar os processos de supervisão sempre que possível, tendo em conta a complexidade do ecossistema financeiro e protegendo a economia europeia de potenciais perturbações.
Capacidade do conjunto de instrumentos macroprudenciais para os bancos para fazer face a riscos convencionais e novos
Desde a introdução do conjunto de instrumentos macroprudenciais para os bancos, os Estados-Membros tomaram medidas para fazer face às vulnerabilidades do setor imobiliário, em especial no que respeita a imóveis destinados à habitação, utilizando tanto medidas baseadas no capital consagradas na legislação da UE (reservas e medidas de ponderação de risco) como medidas baseadas no mutuário. Além do artigo 458.º do CRR, os artigos 124.º e 164.º do CRR permitem aos Estados-Membros aplicar ponderadores de risco mais elevados para as exposições garantidas por hipotecas sobre bens imóveis destinados à habitação e para fins comerciais e limites mínimos de LGD para exposições relativas à carteira de retalho garantidas por bens imóveis destinados à habitação e para fins comerciais.
Para aumentar a eficácia destes instrumentos macroprudenciais com base em ajustamentos dos ponderadores de risco, seria necessário alcançar uma maior coerência na ativação e utilização de medidas de ponderação de risco e alinhar o conjunto de instrumentos de ponderação de risco macroprudencial para os bancos que utilizam modelos internos e o método padrão. A eficácia destas medidas poderia também ser aumentada com o foco nos ponderadores de risco e não em parâmetros de risco individuais (artigo 164.º do CRR). As medidas baseadas no mutuário constituem limites preventivos e macroprudenciais às normas de concessão de empréstimos previstos na legislação nacional na maioria dos Estados-Membros, mas que atualmente não se encontram consagrados no direito da UE.Atualmente, as referidas medidas diferem entre os Estados-Membros em termos de conceção, definições dos indicadores subjacentes, âmbito de aplicação, natureza (juridicamente vinculativa/não vinculativa), exceções e mecanismos de governação. Além disso, essas medidas não se encontram consagradas na legislação de todos os Estados-Membros, o que complica a reciprocidade e pode não permitir que os Estados-Membros combatam eficazmente o risco sistémico decorrente do setor imobiliário. Acresce ainda que a evolução do setor imobiliário comercial merece maior atenção. As medidas macroprudenciais que visam especificamente bens imóveis para fins comerciais são escassas e poderiam ser objeto de uma avaliação mais aprofundada, juntamente com os esforços para colmatar as atuais lacunas de dados relativas às exposições dos bancos a este setor.
A previsão, o acompanhamento e a atenuação dos riscos para a estabilidade financeira associados às alterações climáticas e à degradação ambiental estão a tornar-se cada vez mais uma tarefa essencial para as autoridades nacionais e da UE. Os riscos de transição e os riscos físicos afetam instituições financeiras individuais e o setor financeiro em geral (incluindo os intermediários financeiros não bancários). Estes riscos podem afetar de igual modo a solvência dos mutuários e o valor das garantias de empréstimos imobiliários – fenómenos meteorológicos extremos, incluindo vagas de calor, incêndios florestais e as recentes inundações graves a nível mundial, demonstraram nitidamente os danos significativos que os bens imobiliários vulneráveis e outros ativos podem sofrer. Os ativos que geram emissões significativas de gases com efeito de estufa podem estar sujeitos a amortização acelerada, à medida que a economia avança rumo à neutralidade climática em conformidade com a legislação da UE em matéria de clima. Uma exposição significativa das instituições financeiras a estes ativos deve, por conseguinte, ser coberta por reservas adequadas. Atualmente, os riscos financeiros relacionados com o clima são principalmente tidos em conta nos testes de esforço, mas ainda não são tidos em conta em termos mais gerais nos requisitos macroprudenciais. A UE e alguns fóruns internacionais [ESRB, BCE, Conselho de Estabilidade Financeira (CEF), Rede para a Ecologização do Sistema Financeiro] estão atualmente a discutir a melhor forma de combater estes riscos com instrumentos macroprudenciais. O acordo alcançado em relação ao «pacote bancário» clarificou que a reserva para o risco sistémico poderia ser utilizada para fazer face aos riscos relacionados com as alterações climáticas e a transição climática.
O risco cibernético a nível do sistema suscita grandes preocupações do ponto de vista macroprudencial num setor financeiro cada vez mais digitalizado, exposto a ciberameaças cada vez maiores. O recurso a prestadores de serviços de TIC externos permite que as instituições financeiras beneficiem de uma proteção avançada contra ciberameaças, mas a dependência de infraestruturas críticas fornecidas por terceiros pode também criar novas vulnerabilidades e riscos de concentração. A estabilidade financeira pode ser perturbada quando os incidentes cibernéticos se propagam rapidamente pelos bancos, pelas instituições não bancárias e pelas infraestruturas dos mercados financeiros através de ligações financeiras e informáticas e de uma dependência comum de prestadores de serviços externos. O quadro do Regulamento DORA, a Diretiva Cibersegurança e os trabalhos em curso para dar resposta à recomendação do ESRB sobre a coordenação de incidentes cibernéticos, bem como os testes de esforço de supervisão da resiliência dos bancos aos ciberataques pelo Mecanismo Único de Supervisão, visam atenuar estes riscos.
Vulnerabilidades dos intermediários financeiros não bancários
No caso dos intermediários financeiros não bancários, o CEF e o ESRB identificaram três vulnerabilidades estruturais principais de intensidade diferente e que só parcialmente são combatidas pelas atuais medidas macroprudenciais, que podem contribuir para a acumulação de riscos sistémicos. As três vulnerabilidades são os desfasamentos sistémicos de liquidez, a alavancagem (excessiva) e a interligação. Uma supervisão macroprudencial limitada e fragmentada dos intermediários financeiros não bancários nos diversos Estados-Membros pode também criar uma fonte adicional de risco sistémico para o sistema financeiro da UE.
Os desfasamentos sistémicos de liquidez podem resultar de mudanças significativas e inesperadas na procura de liquidez se a oferta de liquidez for naturalmente mais escassa em períodos de tensão. Em março de 2020, a procura preventiva de liquidez na economia e as correspondentes necessidades de tesouraria por parte das instituições financeiras conduziram à venda generalizada de ativos financeiros, a chamada «corrida ao dinheiro». Do lado da oferta, uma menor apetência pelo risco, as restrições regulamentares (com a aplicação do Acordo de Basileia III) e os desafios operacionais limitaram a cedência de liquidez por parte de bancos e corretores. Em setembro de 2022, o aumento súbito das taxas de juro dos títulos de dívida pública do Reino Unido (e a subsequente queda dos preços dos ativos financeiros) gerou receios no setor dos fundos de pensões, onde as estratégias baseadas no passivo conduziram a uma importante venda de títulos de dívida pública do Reino Unido, o que, por sua vez, levou o Banco de Inglaterra a intervir com um vasto programa de compra de ativos. Em 28 de setembro de 2023, o Banco de Inglaterra anunciou o plano de criação de um novo instrumento de liquidez para os intermediários financeiros não bancários, que cobrirá inicialmente os seguros e os fundos de pensões e poderá eventualmente ser alargado a todas as entidades de IFNB que cumpram determinados requisitos de elegibilidade (resiliência ex ante).
Além disso, a tensão no mercado causada pelo surto de COVID-19 em março de 2020 revelou que determinados fundos do mercado monetário (FMM) podem ser suscetíveis a «corridas» dos investidores (o que sugere uma vantagem para quem acede em primeiro lugar) que podem exacerbar os choques de liquidez, uma vez que os FMM têm de vender os seus ativos para financiar grandes saídas em circunstâncias excecionais. Esta situação pode ocorrer frequentemente em ligação com a liquidez e a transparência dos mercados de financiamento de curto prazo subjacentes. A Comissão participa ativamente em discussões internacionais sobre medidas destinadas a combater os desfasamentos sistémicos de liquidez. As discussões internacionais centram-se em medidas de liquidez preventivas (tais como reservas de liquidez ou novas práticas de margens) e em medidas de liquidez cujos efeitos e utilização são ampliados por eventos sistémicos (como instrumentos de gestão da liquidez a nível setorial ou o poder de suspender os direitos de resgate, também denominados «medidas de liquidez ex post») em vários setores da IFNB, incluindo fundos de investimento, fundos de pensões e companhias de seguros.
Os desfasamentos de liquidez são frequentemente ampliados por uma alavancagem excessiva que, quando se torna insustentável devido aos custos de financiamento conexos, pode conduzir a uma súbita liquidação das posições no mercado (desalavancagem) e a vendas urgentes de ativos, com repercussões para outras partes do sistema financeiro e para a economia. O caso da Archegos Capital Management ocorrido em março de 2021, um «gabinete de gestão patrimonial» a funcionar como um fundo de cobertura, é um exemplo do impacto que a utilização de alavancagem, em conjunto com desfasamentos de liquidez, pode ter muito para além dos intermediários financeiros não bancários. O colapso da Archegos provocou perdas importantes entre as instituições financeiras (e, na sua maioria, no Credit Suisse, que sofreu uma perda de 5,5 mil milhões de dólares) devido a uma grande exposição (alavancada) a um número reduzido de ações através de swaps de retorno total e de contratos por diferenças, o que deu à Archegos a possibilidade de alavancar cinco a seis vezes o capital investido. Verificou-se uma subdeclaração das transações devido ao estatuto regulamentar dos gabinetes de gestão patrimonial, que não eram regulados nem na Europa nem nos EUA. No entanto, algumas transações eram visíveis nas negociações com contrapartes europeias sujeitas às regras do EMIR em matéria de comunicação de informações (principalmente bancos do Reino Unido), mas eram insuficientes para dar uma imagem completa e atempada suscetível de desencadear uma intervenção das autoridades de supervisão, pelo menos em relação às contrapartes bancárias.
Os trabalhos do CEF destacam também bolsas de elevada alavancagem sintética em algumas entidades de IFNB, nomeadamente alguns fundos de cobertura e fundos de investimento baseado no passivo, que, em alguns casos, também apresentam um elevado grau de interligação. Os trabalhos em curso, tanto a nível da UE como a nível internacional, visam proporcionar uma compreensão mais profunda da forma como os quadros existentes em matéria de comunicação e divulgação de informações podem combater eficazmente a alavancagem excessiva. Tal implica assegurar que as posições alavancadas continuam a ser transparentes e conciliáveis, mesmo quando estão em causa estruturas jurídicas complexas ou instrumentos derivados intrincados. Além disso, os organismos de supervisão nacionais e da UE estão a explorar ativamente formas de utilizar os dados comunicados para gerir eficazmente esses riscos e promover a partilha de dados, a fim de minimizar os encargos adicionais dos operadores de mercado em matéria de comunicação de informações. Estão também em curso discussões sobre os potenciais limites à acumulação de alavancagem em setores específicos, em especial em entidades jurídicas não reguladas, como os gabinetes de gestão patrimonial.
A interligação entre os intermediários financeiros não bancários e com o setor bancário aumenta o risco de contágio em todo o setor financeiro, com potenciais repercussões negativas para a economia. Por exemplo, os seguros e os fundos de pensões são os maiores investidores nacionais em fundos de investimento da área do euro (excluindo FMM), com cerca de 25 %, seguidos dos agregados familiares com 19 % e dos fundos de investimento (que investem em outros fundos) com 16 %. Em contrapartida, os fundos de investimento e os outros intermediários financeiros (OIF) são uma importante fonte de financiamento para o setor bancário, uma vez que detinham 14 % dos passivos do setor bancário da área do euro no primeiro trimestre de 2023. Incluindo companhias de seguros e fundos de pensões, os intermediários financeiros não bancários detêm cerca de 28 % dos títulos de dívida bancários pendentes na área do euro.
Esta interligação pode exacerbar o impacto negativo dos choques de liquidez ou da alavancagem excessiva acima referidos, ou até mesmo ocultar vulnerabilidades e a acumulação de riscos sistémicos. Um risco importante associado à interligação entre os intermediários financeiros não bancários e o setor bancário é a potencial transmissão intersetorial de choques financeiros. Se um intermediário financeiro não bancário sofrer dificuldades financeiras, pode transmitir essas dificuldades às suas contrapartes no setor bancário e a outros intermediários financeiros não bancários através de exposições a ativos e a passivos (por exemplo, posições em derivados, detenções de títulos bancários e financiamento através de recompras). O incumprimento da Archegos destacou a importância de uma forte gestão dos riscos e a forma como a interligação pode aumentar o risco de crédito para os bancos (como aconteceu, por exemplo, com o Credit Suisse). Os bancos podem também transmitir dificuldades aos intermediários financeiros não bancários, uma vez que são fundamentais para o funcionamento dos mercados de derivados e são também grandes mutuantes dos intermediários financeiros não bancários.
Os intermediários financeiros não bancários I e os bancos podem estar interligados através de exposições comuns, se investirem em ativos semelhantes ou tiverem exposições às mesmas contrapartes. Se estas exposições comuns estiverem sujeitas a tensões financeiras, os intermediários financeiros não bancários e os bancos podem ser afetados em simultâneo, aumentando o potencial para uma crise sistémica. Além disso, se os intermediários financeiros não bancários e os bancos tradicionais agirem de forma sincronizada, podem desencadear grandes vendas urgentes de ativos comuns (por exemplo, a turbulência do mercado em março de 2020, a crise de liquidez para as empresas do setor da energia causada por aumentos dos valores de cobertura adicionais devido à crise energética em março de 2022). As autoridades de supervisão estão a acompanhar potenciais vulnerabilidades decorrentes da interligação entre os intermediários financeiros não bancários e com os bancos através de ligações diretas (por exemplo, detenções entre bancos e intermediários financeiros não bancários e entre os intermediários financeiros não bancários ou valores de cobertura adicionais) e indiretas (por exemplo, exposições comuns a ativos).
Por último, mas não menos importante, devido a estas vulnerabilidades estruturais e à complexidade da supervisão desses setores interligados, importa avaliar de forma mais aprofundada os méritos de um quadro macroprudencial mais coerente e coordenado para os intermediários financeiros não bancários. Atualmente, existem apenas algumas medidas macroprudenciais aplicáveis aos intermediários financeiros não bancários e a supervisão desses instrumentos para cada setor é assegurada por diferentes autoridades de supervisão, mesmo dentro da mesma jurisdição. Por exemplo, nos termos das Diretivas AIFMD/UCITS, as autoridades nacionais competentes têm o poder de suspender os direitos de resgate dos investidores quando os fundos enfrentam riscos para a estabilidade financeira e as autoridades nacionais de supervisão exerceram esse poder individualmente no passado. A experiência com a utilização coordenada desse poder quando se enfrenta um risco mais vasto para a estabilidade financeira a nível da UE é limitada.
O apoio a uma aplicação coerente dos instrumentos macroprudenciais e uma coordenação suficiente entre as autoridades de supervisão na UE e com as autoridades de supervisão de países terceiros são fundamentais para a eficácia das políticas macroprudenciais. A fragmentação entre setores e jurisdições nacionais suscita questões importantes sobre a forma de assegurar uma coordenação eficaz entre os Estados-Membros (em especial no que respeita a eventos sistémicos que afetam mais do que um Estado‑Membro) e sobre a forma de partilhar os dados necessários entre as autoridades no âmbito dos atuais quadros de comunicação de informações.
