Relator:

Philip VON BROCKDORFF

Decisão da Plenária	25.1.2023
Base jurídica	Artigo 52.o, n.o 2, do Regimento
	Parecer de iniciativa
Competência	Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social
Adoção em secção	27.6.2023
Adoção em plenária	12.7.2023
Reunião plenária n.o	580
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	195/7/10

1.   Conclusões e recomendações

1.1

O Comité Económico e Social Europeu (CESE) observa que o impacto da transição ecológica não será uniforme em toda a União Europeia (UE), variando consideravelmente de país para país, bem como entre as diferentes regiões dos Estados-Membros. Neste contexto, os Estados-Membros devem prestar atenção aos desafios sociais que a transição coloca, a fim de reforçar a sua legitimidade, manter a estabilidade e evitar a oposição populista.

1.2

O CESE considera que as avaliações de impacto realizadas pela Comissão em apoio de vários atos legislativos relativos à transição ecológica se centram principalmente numa perspetiva geral da UE e, muitas vezes, carecem da profundidade necessária para uma abordagem por país e por região que permita analisar o impacto provável nas economias e comunidades locais (a proposta relativa à Diretiva Tributação da Energia constitui uma exceção).

1.3

O CESE entende também que uma análise mais direcionada deverá fornecer dados muito pertinentes sobre os agregados familiares afetados pela transição ecológica, permitindo assim que os governos tomem medidas mais adequadas para atenuar o impacto do processo em curso nos agregados familiares mais pobres e vulneráveis.

1.4

O CESE assinala dois riscos principais relacionados com a transição ecológica em termos de implicações sociais e económicas negativas, nomeadamente i) o aumento das disparidades de rendimentos e ii) a deslocação de setores industriais e de postos de trabalho conexos.

1.5

Por conseguinte, o CESE sublinha a necessidade de realizar uma transição justa, capaz de fazer face aos efeitos laborais e distributivos da transição para a neutralidade climática. Neste contexto, o CESE defende a adoção de medidas redistributivas capazes de direcionar recursos financeiros para os agregados familiares com baixos rendimentos e os grupos vulneráveis, a fim de reduzir ao mínimo a exclusão social, evitando o agravamento das desigualdades de rendimentos durante o processo em curso.

1.6

Tendo em conta que a tributação relacionada com a transição ecológica é da competência dos Estados-Membros, o CESE sublinha a importância das medidas fiscais nacionais para tornar a transição ecológica mais sustentável e reduzir o seu impacto nas camadas mais vulneráveis da população.

1.7

Por conseguinte, durante a transição, a política orçamental deve ser composta por três componentes: o princípio do poluidor-pagador, com medidas redistributivas complementares de apoio aos agregados familiares com baixos rendimentos, o apoio específico ao rendimento, e créditos fiscais para os aparelhos domésticos de baixo consumo energético. Esta abordagem permitiria: i) apoiar a aquisição de veículos elétricos, ii) incentivar a adoção de tecnologias ecológicas nas habitações e iii) melhorar a eficiência energética dos edifícios (há que reconhecer que a Diretiva Tributação da Energia (1) revista visa também melhorar a eficiência energética, protegendo simultaneamente os grupos vulneráveis). No caso dos agregados familiares com rendimentos mais baixos, cuja carga fiscal pode não ser suficiente para beneficiarem de créditos fiscais, recomenda-se o apoio ao rendimento como a melhor medida.

1.8

O CESE considera igualmente que a distribuição de vales pelo Estado, a fim de permitir aquisições e investimentos em tecnologias e produtos ecológicos, poderia contribuir para apoiar os grupos vulneráveis durante a transição.

1.9

Os créditos fiscais concedidos pelos Países Baixos aos particulares que adquirem veículos elétricos constituem um bom exemplo de incentivo à aquisição de veículos respeitadores do ambiente, minimizando eventuais distorções provocadas pelos subsídios que, muitas vezes, beneficiam os fornecedores em detrimento dos consumidores (2).

1.10

O CESE considera também que se poderia analisar a experiência de Estados-Membros como a Alemanha, a França e a Itália, que aplicaram taxas de IVA mais baixas a produtos e tecnologias energeticamente eficientes e a renovações de habitações destinadas a aumentar a eficiência energética dos edifícios. No entanto, o IVA não é, por definição, um imposto progressivo. Para adaptar uma tal abordagem aos agregados familiares com baixos rendimentos, podem ser necessárias medidas de acompanhamento, como uma compensação de montante fixo, a fim de encorajar a adesão destes agregados familiares. Além disso, o CESE salienta que as comunidades de energia [Diretiva (UE) 2019/944 (3)] e as comunidades de energia renovável [Diretiva (UE) 2018/2001 (4)] podem tornar-se um instrumento fundamental para ajudar os cidadãos e os grupos vulneráveis a fazer face à transição ecológica.

1.11

O CESE sublinha o papel estratégico do Fundo para uma Transição Justa (FTJ). Este instrumento financeiro deve ser utilizado de forma eficaz para combater o impacto socioeconómico da transição nas economias da UE que, neste momento, estão fortemente dependentes de combustíveis fósseis ou de atividades industriais intensivas em gases com efeito de estufa e, acima de tudo, facilitar a transição para os trabalhadores e os agregados familiares afetados pela mudança em curso.

1.12

Tal como assinalado em pareceres anteriores, o CESE observa que o Fundo para uma Transição Justa, apesar de ser um instrumento estratégico, pode não ser suficiente para apoiar a mudança económica em curso, devendo por isso ser complementado por um Fundo Social em matéria de Clima financiado de forma adequada.

2.   Introdução e contexto

2.1

A transição ecológica constitui um enorme desafio para a UE e para as gerações futuras, em particular num contexto em que a guerra prolongada na Ucrânia causa incerteza económica, tanto em termos gerais como no que diz respeito especificamente ao setor da energia. O CESE considera que, para que a transição seja bem-sucedida, é necessário um consenso social, o que só pode ser alcançado se se assegurar a aplicação eficaz das medidas de apoio em toda a UE e se se evitar a oposição populista.

2.2

O CESE recorda que o Pacto Ecológico aumentou a meta de redução das emissões de gases com efeito de estufa da UE para 2030 de 40 % para, pelo menos, 55 % em relação aos níveis de 1990, estabelecendo simultaneamente o objetivo da neutralidade climática até 2050.

2.3

O pacote Objetivo 55 contém uma série de propostas políticas com vista a cumprir a meta para 2030, relativamente às quais o CESE pretende dar um contributo, defendendo uma transição ecológica que, por um lado, seja plenamente compreendida e partilhada por todos os intervenientes e, por outro, não prejudique excessivamente os agregados familiares e os grupos vulneráveis.

2.4

Partindo do princípio de que a transição ecológica trará benefícios consideráveis e muito aguardados em toda a UE, o presente parecer centra-se nos prováveis efeitos adversos a curto prazo da transição ecológica em curso, com especial destaque para a exclusão social e as desigualdades de rendimentos, apelando para uma transição justa que possa ter um impacto proporcional nos agregados familiares com baixos rendimentos e nos grupos vulneráveis.

3.   Observações na generalidade e na especialidade

3.1

O CESE observa que as implicações da transição ecológica não serão uniformes em toda a UE, mas, pelo contrário, variarão substancialmente de país para país ou entre as diferentes regiões e zonas dos Estados-Membros, em função de múltiplas variáveis económicas e sociais.

3.2

A este respeito, o CESE observa que as regiões altamente dependentes de recursos fósseis hipercarbónicos são e serão especialmente vulneráveis ao impacto da transição e a potenciais perdas de postos de trabalho. Por conseguinte, as respostas necessárias para apoiar a coesão social terão de ser bastante diferenciadas entre os Estados-Membros, ou mesmo entre regiões, com base nos diferentes contextos locais, em conformidade com o princípio da subsidiariedade. O CESE reconhece, contudo, que a Diretiva Tributação da Energia revista propõe um período «transitório» e a possibilidade de os Estados-Membros isentarem os agregados familiares vulneráveis da tributação do aquecimento durante um período de dez anos após a sua entrada em vigor.

3.3

Do ponto de vista metodológico, o CESE considera que as avaliações de impacto realizadas pela Comissão até ao momento se centram principalmente numa perspetiva geral da UE e carecem da profundidade necessária para uma abordagem por país e por região que permita analisar o impacto provável da transição nas economias e comunidades locais. A este respeito, a proposta relativa à Diretiva Tributação da Energia é uma exceção, uma vez que foi antecedida de uma microanálise específica, que deveria ser mais amplamente utilizada na aplicação do Pacto Ecológico.

3.4

O CESE entende que uma análise mais direcionada, que permita ter plenamente em conta as especificidades locais, deverá ajudar a fornecer informações valiosas, em especial sobre os agregados familiares afetados pela transição ecológica, permitindo assim que os governos tomem medidas adequadas para atenuar o impacto do processo em curso nos agregados familiares mais pobres e nos grupos vulneráveis que enfrentarão as consequências mais graves.

3.5

O CESE considera que existem dois riscos principais relacionados com a transição ecológica em termos de implicações sociais e económicas negativas: i) o aumento das disparidades de rendimentos e ii) a deslocação de setores industriais e de postos de trabalho conexos.

3.6

O CESE salienta que a transição para uma economia resiliente às alterações climáticas e hipocarbónica é particularmente difícil para os agregados familiares e as comunidades com baixos rendimentos, especialmente nas regiões em que o nível de desenvolvimento é inferior ao das zonas urbanas. Por conseguinte, é fundamental que a transição seja apoiada por um conjunto adequado de medidas fiscais, incluindo apoio financeiro, para dar resposta às preocupações acima expressas.

3.7

Além disso, o CESE assinala que a transição poderá impor encargos suplementares às camadas mais frágeis da população, especialmente no que diz respeito aos preços dos consumíveis, que poderão aumentar significativamente durante o processo de transição. Com efeito, a transição pode inflacionar os preços da energia e dos combustíveis, uma vez que o aumento do preço do carbono se repercute nesses preços, o que afetará as pessoas com menos recursos. Este impacto é particularmente preocupante no atual contexto macroeconómico, uma vez que no início deste ano se observaram taxas de inflação elevadas em diversos Estados-Membros (5).

3.8

Por conseguinte, o CESE realça a necessidade de prosseguir uma transição justa que aborde os efeitos laborais e distributivos da transição para a neutralidade climática. Essa abordagem deve ser encarada como parte integrante do quadro da transição ecológica e não apenas como um conjunto de medidas corretivas suplementares.

3.9

O CESE sublinha a necessidade de medidas redistributivas que permitam direcionar recursos financeiros para o apoio aos agregados familiares com baixos rendimentos e aos grupos vulneráveis, com o objetivo de evitar a exclusão social e o aprofundamento das desigualdades de rendimentos. Tais medidas poderiam consistir, por exemplo, numa tributação ambiental baseada no «princípio do poluidor-pagador», com tarifas mais elevadas para as pessoas com rendimentos acima de um determinado limiar pelo consumo de energia com utilização intensiva de carbono.

3.10

Tendo em conta que, segundo o princípio da subsidiariedade, a tributação relacionada com a transição ecológica é da competência dos Estados-Membros, o CESE sublinha a importância das medidas fiscais adotadas a nível nacional para tornar a transição ecológica mais sustentável e reduzir o seu impacto nas categorias vulneráveis da população, sendo suscetíveis de evitar os efeitos regressivos muitas vezes associados aos impostos ambientais.

3.11

O CESE considera que, durante a transição, a política orçamental deve ser composta por três componentes: o princípio do poluidor-pagador, com medidas redistributivas complementares de apoio aos agregados familiares com baixos rendimentos, o apoio específico ao rendimento, e créditos fiscais para os aparelhos domésticos de baixo consumo energético. Esta abordagem permitiria: i) apoiar a aquisição de veículos elétricos, ii) incentivar a adoção de tecnologias ecológicas nas habitações e iii) melhorar a eficiência energética dos edifícios. O CESE reconhece, contudo, que a Diretiva Tributação da Energia revista visa também melhorar a eficiência energética, protegendo simultaneamente os grupos vulneráveis. No caso dos agregados familiares com rendimentos mais baixos, cuja carga fiscal pode não ser suficiente para beneficiarem de créditos fiscais, recomenda-se o apoio ao rendimento como a melhor medida.

3.12

O CESE considera igualmente que a distribuição de vales pelo Estado, a fim de permitir investimentos em tecnologias ecológicas e aquisições de produtos ecológicos, poderia contribuir para apoiar os grupos vulneráveis durante a transição.

3.13

As medidas fiscais adotadas pelos Países Baixos para os particulares que adquirem veículos elétricos constituem um bom exemplo de incentivo à aquisição de veículos da nova geração e respeitadores do ambiente, reduzindo eventuais distorções relacionadas com subsídios mais generalizados. A abordagem fiscal de apoio aos veículos elétricos nos Países Baixos aplica-se também aos impostos de registo e de circulação, completando um quadro jurídico favorável. A este respeito, os créditos fiscais podem ser especificamente direcionados para os agregados familiares com baixos rendimentos, que deverão enfrentar maiores dificuldades durante a transição para as tecnologias ecológicas.

3.14

O CESE considera também que se poderia analisar e aperfeiçoar a experiência de Estados-Membros como a Alemanha, a França e a Itália, que aplicaram taxas de IVA mais baixas a produtos e tecnologias energeticamente eficientes e a renovações de habitações destinadas a aumentar a eficiência energética dos edifícios. No entanto, o IVA não é, por definição, um imposto progressivo. Por conseguinte, para adaptar uma tal abordagem aos agregados familiares com baixos rendimentos, podem ser necessárias medidas de acompanhamento, como uma compensação de montante fixo, a fim de encorajar a adesão destes agregados familiares.

3.15

O CESE sublinha a importância do Fundo para uma Transição Justa, que não pode ser subestimada. Este instrumento financeiro deve ser utilizado de forma eficaz para combater o impacto socioeconómico da transição nas economias da UE que, neste momento, estão fortemente dependentes de combustíveis fósseis ou de atividades industriais intensivas em gases com efeito de estufa e, acima de tudo, facilitar a transição para os trabalhadores e os agregados familiares afetados pela mudança em curso.

3.16

Como já assinalado no seu anterior Parecer — Mecanismo de empréstimo do setor público e alteração do Fundo para uma Transição Justa (6), o CESE observa que, embora o Fundo para uma Transição Justa seja um instrumento importante, poderá não ter alcance e recursos suficientes para apoiar a mudança económica em curso. Por conseguinte, este fundo deve ser complementado por um Fundo Social em matéria de Clima financiado de forma adequada, como recomendado no Parecer do CESE — Fundo de ajustamento às alterações climáticas financiado no âmbito da política de coesão e pelo Instrumento de Recuperação da União Europeia (NextGenerationEU) (7).

3.17

O CESE salienta que esse fundo suplementar deve ter por objetivo proteger os grupos vulneráveis e com baixos rendimentos contra o impacto negativo da transição, tendo de ser associado a boas práticas destinadas a evitar, em primeiro lugar, o aprofundamento das desigualdades de rendimentos. Ao mesmo tempo, o CESE adverte que, tendo em conta a sua atual organização e capacidade financeira (bem como o adiamento da sua aplicação por um ano), é pouco provável que o Fundo Social em matéria de Clima seja suficiente para apoiar eficazmente as camadas mais vulneráveis da população, como já foi salientado por várias partes interessadas. A título de exemplo, sem incentivos fiscais ou apoio financeiro, a troca de um veículo convencional por um veículo elétrico pode revelar-se excessivamente dispendiosa e, por conseguinte, demasiado difícil de levar a cabo para os agregados familiares vulneráveis e com baixos rendimentos (8).

3.18

Por conseguinte, o CESE propõe que as autoridades responsáveis a nível europeu e local elaborem medidas de política fiscal adequadas para atenuar as consequências negativas da transição, sem pôr em causa os incentivos às mudanças exigidas pela transição no que diz respeito aos investimentos ecológicos e ao consumo. Importa salientar que esses mecanismos devem ser acompanhados de medidas destinadas a assegurar uma governação inclusiva e a participação ativa das pessoas mais afetadas pela transição ecológica. O CESE reconhece, contudo, que a Diretiva Tributação da Energia revista prevê períodos transitórios para a tributação de determinados produtos ou investimentos para reduzir o consumo de energia.

3.19

O CESE gostaria de recordar a todas as instituições envolvidas na transição ecológica a importância do diálogo social e da participação útil da sociedade civil a nível europeu, nacional, setorial e regional. O diálogo social contribui decisivamente para gerir e facilitar a transformação ecológica, assegurando uma vasta participação de todas as partes interessadas e, ao mesmo tempo, protegendo os grupos vulneráveis e os níveis de emprego em toda a UE.

3.20

O CESE salienta que já existem formas de tributação progressiva, sistemas de proteção social direcionada e mecanismos de diálogo social adequados em vários países europeus e que, por conseguinte, a adoção e o reforço dessas políticas poderão aproveitar as boas práticas existentes e constituir um instrumento muito útil para evitar o agravamento das desigualdades e da exclusão social.

3.21

O CESE está firmemente convicto de que, ao promover uma compreensão generalizada das políticas climáticas, bem como a sua aceitação política e social, nos países europeus, se assegurará uma transição ecológica mais forte e mais adequada e que, inversamente, essa transição poderá perder legitimidade e força se os seus encargos e as suas consequências negativas recaírem de forma desproporcionada sobre os agregados familiares mais pobres.

3.22

A este respeito, o CESE salienta que os governos, em consulta com a sociedade civil, devem tentar reduzir o impacto da transição ecológica no emprego, nas zonas mais afetadas da UE, nomeadamente através de políticas do mercado de trabalho específicas e inovadoras, incluindo programas de formação e educação para os trabalhadores das indústrias com elevada intensidade de carbono.

3.23

O CESE salienta que o processo de transição ecológica acarreta o risco de aumento das disparidades regionais, entre as economias mais avançadas da UE e as que ainda dependem fortemente de indústrias com utilização intensiva de carbono. Do mesmo modo, também se poderá assistir a um agravamento das disparidades e das discrepâncias de competitividade entre os diversos países e entre as zonas urbanas, por um lado, e as zonas periféricas, rurais e remotas, por outro.

3.24

O CESE considera que a transição ecológica exige a consecução dos objetivos climáticos do Pacto Ecológico Europeu e, simultaneamente, a concretização da vertente de justiça social do Pilar Europeu dos Direitos Sociais. A transição ecológica implica mudanças estruturais (prevendo-se mudanças tanto a nível económico como social). Para ser bem-sucedida, deve ser acompanhada de medidas sociais, nomeadamente investimentos sociais destinados a facilitar a neutralidade climática e a alcançar uma transição que seja favorável a empresas europeias dinâmicas e competitivas, suscetíveis de gerar, por exemplo, empregos verdes e crescimento económico.

3.25

Por conseguinte, o CESE salienta a importância de uma colaboração reforçada em toda a UE, que deve ser desenvolvida com base num diálogo político e social eficaz, a fim de conceber políticas económicas e sociais de acompanhamento para apoiar a transição em curso, adaptando-a devidamente às diferentes condições sociais e económicas das comunidades envolvidas.

3.26

Importa adotar esta abordagem colaborativa também no que diz respeito aos países europeus que não são membros da UE, a fim de evitar a transferência de empresas e de emprego para países que, ao contrário da UE, não prossigam um desenvolvimento económico mais ecológico e sustentável. Essa transferência poderia ter um impacto negativo no mercado interno, bem como na própria transição ecológica, reduzindo a sua eficácia e aumentando os efeitos negativos nas camadas mais vulneráveis da população.

3.27

O CESE insta igualmente os Estados-Membros a adotarem novas medidas para combater a evasão e a elisão fiscais e evitar a utilização indevida de fundos públicos, uma vez que tal proporcionaria recursos adicionais para financiar as medidas distributivas de apoio à transição.

3.28

Por último, o CESE salienta que as comunidades de energia [Diretiva (UE) 2019/944] e as comunidades de energia renovável [Diretiva (UE) 2018/2001] podem tornar-se um instrumento fundamental para ajudar os cidadãos e os grupos vulneráveis a fazer face à transição ecológica. Essas comunidades podem assumir qualquer forma jurídica (associações, cooperativas, parcerias, organizações sem fins lucrativos ou pequenas e médias empresas), tornando mais fácil aos seus cidadãos, bem como a outros intervenientes no mercado, colaborar e investir conjuntamente em ativos energéticos. Tal poderá contribuir para um sistema energético mais descarbonizado e flexível, uma vez que as comunidades de energia podem permitir o acesso dos cidadãos a todos os mercados da energia adequados em condições de concorrência equitativas com outros intervenientes, reduzindo os seus custos energéticos ou mesmo permitindo potencialmente gerar receitas.

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(1)  Diretiva 2003/96/CE do Conselho, de 27 de outubro de 2003, que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da eletricidade (JO L 283 de 31.10.2003, p. 51).

(2)  Os Países Baixos incentivam a aquisição de veículos respeitadores do ambiente. De acordo com um relatório do Climate Group, estão disponíveis subvenções para a aquisição ou locação financeira de novos veículos elétricos a bateria num montante até 4 000 euros no caso dos veículos de passageiros e até 5 000 euros no caso dos veículos comerciais ligeiros. Existem também incentivos fiscais competitivos, como a redução do imposto único de circulação, a isenção do imposto sobre as aquisições de veículos e a isenção do imposto para uso/benefício privado. Ver «Netherlands: Taking action on zero emission vehicles» [Países Baixos: Adotar medidas a favor de veículos com emissões nulas].

(3)  Diretiva (UE) 2019/944 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de junho de 2019, relativa a regras comuns para o mercado interno da eletricidade e que altera a Diretiva 2012/27/UE (JO L 158 de 14.6.2019, p. 125).

(4)  Diretiva (UE) 2018/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2018, relativa à promoção da utilização de energia de fontes renováveis (JO L 328 de 21.12.2018, p. 82).

(5)  A taxa de inflação abrandou nas últimas semanas.

(6)  Parecer do Comité Económico e Social Europeu — Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho sobre o mecanismo de empréstimo do setor público ao abrigo do Mecanismo para uma Transição Justa [COM(2020) 453 final — 2020/0100 (COD)] Proposta alterada de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que institui o Fundo para uma Transição Justa [COM(2020) 460 final — 2020/0006 (COD)] (JO C 429 de 11.12.2020, p. 240).

(7)  Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o Fundo de ajustamento às alterações climáticas financiado no âmbito da política de coesão e pelo Instrumento de Recuperação da União Europeia (NextGenerationEU) (parecer de iniciativa) (JO C 486 de 21.12.2022, p. 23).

(8)  Joanna Gill, «Can Europe's new Social Climate Fund protect poor from rising carbon cost?» [Pode o novo Fundo Social em matéria de Clima da UE proteger as pessoas em situação de pobreza contra o aumento do custo do carbono?], Reuters, dezembro de 2022.