COMISSÃO EUROPEIA

Estrasburgo, 18.4.2023

COM(2023) 212 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

sobre o Mecanismo Único de Supervisão criado nos termos do
Regulamento (UE) n.º 1024/2013

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

sobre o Mecanismo Único de Supervisão criado nos termos do Regulamento (UE) n.º 1024/2013

1. Introdução

1.1 Objetivos do relatório

O Mecanismo Único de Supervisão (MUS) foi criado em novembro de 2014 como um primeiro passo fundamental para a União Bancária, a fim de assegurar uma supervisão de elevada qualidade das instituições de crédito na UE, concretizar a política da UE em matéria de supervisão prudencial das instituições de crédito de modo lógico e eficaz e aplicar coerentemente o conjunto único de regras. O MUS foi concebido como uma arquitetura integrada que combina o Banco Central Europeu (BCE) como autoridade supranacional e as autoridades nacionais competentes (ANC) dos Estados-Membros que fazem parte da área do euro e dos Estados-Membros que celebraram um acordo de cooperação estreita com o BCE.

O funcionamento e as responsabilidades do MUS baseiam-se no regulamento que confere atribuições de supervisão ao BCE, o Regulamento (UE) n.º 1024/2013 («Regulamento MUS»). O citado regulamento exige que a Comissão 1 proceda a uma ampla revisão da aplicação global do Regulamento MUS a cada 3 anos. A revisão visa identificar o impacto potencial no funcionamento eficiente do mercado interno.

A primeira revisão foi concluída em 2017, tendo o relatório da Comissão sido publicado em outubro de 2017 2 . A segunda revisão estava prevista para 2020, mas foi adiada para 2022 devido à pandemia de COVID-19 e à priorização dos trabalhos sobre o pacote bancário de 2021. A Comissão está atualmente em vias de publicar o seu relatório sobre a segunda revisão.

1.2 Âmbito da revisão

A revisão dá seguimento às conclusões do relatório da revisão do MUS de 2017, a fim de avaliar se as deficiências identificadas na altura foram devidamente corrigidas. Abrange igualmente domínios do âmbito do mandato previsto no artigo 32.º do Regulamento MUS que não foram avaliados durante a revisão de 2017, uma vez que, nessa altura, não existiam informações suficientes para tirar conclusões (por exemplo, não havia casos de acordos de cooperação estreita a examinar). Além disso, a revisão centra-se em desenvolvimentos e riscos específicos altamente prioritários para a estabilidade financeira do setor bancário, designadamente:

·Avaliação da adequação e idoneidade – um importante instrumento de supervisão que representa a maior parte das decisões adotadas pelo Conselho do BCE no domínio da supervisão bancária;

·Riscos associados aos fatores climáticos e ambientais, sociais e de governação (ASG) – as alterações climáticas estão a ter um impacto cada vez mais significativo na economia e podem constituir uma grave ameaça para a estabilidade financeira nos próximos anos;

·Riscos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo – ponto prioritário da agenda política da UE;

·Grupos de países terceiros no contexto pós-Brexit – o desafio da supervisão decorrente de uma série de grandes bancos de países terceiros que criam novas filiais na UE;

·Riscos associados às TIC e à cibersegurança – dada a crescente digitalização dos serviços financeiros e das elevadas tensões geopolíticas.

O processo de revisão consistiu em: i) análise documental; ii) contributos do MUS; iii) entrevistas informais com todas as ANC participantes no MUS, bem como com as ANC da UE que não participam no MUS; iv) entrevistas informais com a Autoridade Bancária Europeia (EBA) e o Conselho Único de Resolução (CUR); e v) debates informais com as partes interessadas do setor.

No âmbito da investigação documental, a equipa da Comissão analisou uma série de documentos publicamente disponíveis, bem como documentos fornecidos pelo BCE (por exemplo, guias, procedimentos e apresentações). A equipa também teve numerosas interações com o pessoal do BCE ao longo de todo o processo, incluindo uma visita no local ao BCE.

As reuniões informais com representantes de todas as 21 ANC que fazem parte do MUS ou que têm acordos de cooperação com o MUS proporcionaram a obtenção de informações úteis sobre o ponto da situação global do MUS, tal como observado na perspetiva das ANC, sobre as atividades do MUS e sobre os domínios prioritários abrangidos pela revisão. Além disso, as reuniões informais com representantes das seis ANC da UE que não participam no MUS foram úteis para auscultar a sua perspetiva sobre a cooperação com o MUS.

A Comissão reuniu-se igualmente com várias organizações do setor 3 para debater os seus pontos de vista sobre o funcionamento do MUS e sobre os domínios prioritários do âmbito da revisão.

1.3 Principais mensagens e estrutura do relatório

A revisão leva a Comissão a concluir que, de um modo geral, o MUS está a funcionar bem. Tornou-se uma autoridade de supervisão consolidada e amadurecida, que cumpre os objetivos estabelecidos aquando da sua criação. Contribui para assegurar que os bancos estão bem preparados e capitalizados para crises económicas e financeiras. Proporciona igualmente uma supervisão bancária proativa e de boa qualidade, adaptando-se rapidamente aos desafios da supervisão, tal como demonstrado durante a crise da COVID-19. A cooperação no âmbito do MUS entre o BCE e as ANC está a funcionar bem. Igualmente positivas são as reações sobre o modo como a cooperação estreita está a funcionar.

O relatório está organizado do seguinte modo: a secção 2 proporciona uma perspetiva histórica sobre a supervisão da UE e sobre o funcionamento do MUS e a sua evolução para uma autoridade de supervisão consolidada e amadurecida. A secção 3 centra-se nos aspetos de cooperação, que são a pedra angular do MUS. A secção 4 analisa a qualidade e a eficácia da atividade de supervisão, em especial à luz da recente crise da COVID-19, da guerra na Ucrânia e dos riscos emergentes. A secção 5 trata do impacto do MUS no funcionamento do mercado interno. Por último, a secção 6 resume as conclusões da revisão.

2. Perspetiva histórica e seguimento do relatório anterior

2.1 Panorâmica

O início do MUS em 2014 marcou uma mudança significativa no modo como a supervisão bancária será conduzida na área do euro. Após a adoção do Regulamento MUS em 2013 e uma análise da qualidade dos ativos dos bancos significativos da área do euro em 2014, o BCE assumiu a responsabilidade de supervisionar as instituições de crédito estabelecidas na União Bancária. Supervisiona diretamente as instituições significativas (IS): a partir de 1 de janeiro de 2023, esta supervisão engloba 111 bancos nos países participantes na União Bancária. Estes bancos diretamente supervisionados representam 82 % do total dos ativos bancários nos países participantes 4 . As instituições menos significativas (IMS) são supervisionadas pelas ANC, sob a supervisão do BCE. Além disso, o BCE tem competência exclusiva relativamente a todas as decisões que devam ser tomadas sobre os procedimentos comuns aplicáveis tanto às instituições significativas como às instituições menos significativas (tais como a autorização e as participações qualificadas). O BCE conserva igualmente o poder de supervisionar diretamente qualquer uma das instituições menos significativas, a fim de assegurar que os elevados padrões de supervisão são aplicados coerentemente na União Bancária 5 . Este quadro assenta num instrumento central forte — a supervisão bancária do BCE — e numa coordenação e cooperação eficientes entre o BCE e as ANC.

A criação do MUS exigiu uma nova estrutura de governação e novos processos e instrumentos, bem como o desenvolvimento de uma nova forma de conceber a supervisão bancária. Nos primeiros anos, o BCE teve de desenvolver o seu próprio conjunto de regras de supervisão para aplicar práticas de supervisão de elevada qualidade.

Em outubro de 2020, o BCE introduziu alterações na organização interna da supervisão bancária do BCE. Tanto as ANC como outras partes interessadas salientaram que a reorganização melhorou o modo como o MUS conduz as suas atividades de supervisão e a sua capacidade de progredir e de se adaptar aos desafios.

Estas alterações marcam uma maior ênfase numa supervisão reforçada baseada no risco e um robustecimento da estratégia de supervisão, da função de gestão dos riscos e do papel das análises temáticas de supervisão, que são coordenadas a nível central. O objetivo consistia em assegurar uma supervisão mais eficaz e uma maior coerência dos resultados da supervisão, bem como melhorar a transparência e a previsibilidade das ações de supervisão.

2.2 Seguimento dado às conclusões anteriores

A equipa da Comissão analisou as medidas tomadas pelo BCE para dar resposta às conclusões identificadas no relatório da revisão do MUS de 2017 e considerou-as globalmente eficazes. As conclusões mais significativas são apresentadas e avaliadas seguidamente, sendo outras incluídas em secções específicas do relatório (por exemplo, avaliação da adequação e idoneidade, cooperação no âmbito do MUS) 6 .

No que diz respeito às aprovações de modelos internos, o relatório da revisão do MUS de 2017 incluiu uma avaliação exaustiva do processo do BCE e das ANC de aprovação de novos modelos («processo de aprovação de modelos») e a revisão em curso dos modelos existentes (revisão orientada dos modelos internos - TRIM). Mencionou igualmente a existência de um atraso nas aprovações de modelos devido à criação das funções de aprovação e revisão de modelos, que potencialmente aumentaram a duração das aprovações na fase inicial. Nessa altura, o MUS estava confiante de que seria capaz de resolver futuramente os atrasos acumulados. Desde então, o MUS criou processos para racionalizar as investigações de modelos e o processo de aprovação de modelos. Estes incluem i) o novo quadro de intensidade para a investigação de modelos e um processo de aprovação mais simples para pedidos menos significativos com base no programa de reparação baseado nas notações internas da EBA (método IRB); ii) aprovação de pedidos relacionados com a nova definição de incumprimento através de avaliações fora do local; iii) integração de alguns pedidos de aprovação de modelos no âmbito das investigações TRIM; e iv) prioridade dada desde 2021 ao risco de crédito, e à avaliação dos pedidos de aprovação relacionados com a aplicação de novos produtos regulamentares da EBA que possam ser avaliados através de investigações sobre modelos internos. Estas iniciativas ajudaram a dar resposta a algumas das preocupações relacionadas com a duração das aprovações de modelos.

No entanto, existe uma reconhecida falta de capacidade a nível do MUS no tratamento de pedidos de modelos e na alteração dos pedidos devido à falta de recursos e, em alguns domínios, de competências específicas (por exemplo, modelos de risco de mercado), o que continua a resultar em atrasos. Este aspeto foi destacado tanto pelas partes interessadas do setor como pelo próprio BCE. Nos últimos anos, o número de pedidos de modelos apresentados pelos bancos de países terceiros recentemente criados, após o Brexit, também contribuiu para os atrasos na aprovação dos modelos.

Além disso, em alguns casos, os bancos que solicitaram a aprovação de modelos notificaram a autoridade pouco antes do início das revisões de modelos pela autoridade ou mesmo no início do exame (não tendo concluído a sua aplicação do modelo como previsto). Tal resultou no cancelamento de missões e na impossibilidade de o MUS reafetar recursos no curto prazo a outras missões.

Este domínio continua a ser crítico, uma vez que os atrasos no processo de aprovação podem resultar na utilização de modelos inadequados ou em risco de subestimação. No entanto, dificilmente é viável que uma autoridade de supervisão disponha de recursos suficientes para responder imediatamente a solicitações muito diferentes dos bancos em relação a pedidos de modelos, incluindo alterações de modelos.

No domínio das medidas de intervenção precoce e da declaração em situação ou em risco de insolvência, o MUS celebrou com o CUR um memorando de entendimento revisto, que previa uma cooperação mais estreita no domínio da gestão de crises bancárias. Estão a ser debatidas algumas medidas adicionais para assegurar que a cooperação funciona de forma ainda mais eficiente, o que demonstra que o grau de cooperação entre o BCE e o CUR está a aumentar ao longo do tempo, com base na experiência adquirida. Um elemento objeto de atenção é a assimetria entre a participação do BCE e do CUR nos respetivos órgãos de gestão. Embora o BCE seja um observador permanente nas sessões executivas e plenárias do CUR (conforme previsto no artigo 43.º, n.º 3, do Regulamento Mecanismo Único de Resolução), o CUR só pode ser convidado para o Conselho de Supervisão do MUS na qualidade de observador de pontos específicos da ordem de trabalhos. Na prática, o BCE convida o CUR a debater relativamente a bancos individuais, bem como a questões horizontais e políticas, a fim de assegurar que o CUR participa em todos os debates relevantes para as suas funções. Esta participação regular de um representante do CUR no Conselho de Supervisão do MUS contribui para uma boa cooperação entre os dois organismos.

A primeira revisão reconheceu as realizações do MUS em termos da aplicação do processo de revisão e avaliação pelo supervisor (SREP) de modo coerente e rápido, incorporando a evolução regulamentar na sua metodologia. Registaram-se novos progressos em vários domínios, especificamente no que diz respeito à melhoria da comunicação com as ANC sobre os métodos utilizados para ajustar, a nível horizontal, as decisões relativas ao SREP propostas pelas equipas conjuntas de supervisão (ECS), bem como à integração das reações da EBA no âmbito do trabalho de avaliação da convergência. O atual teste de uma metodologia-piloto do SREP, que visa utilizar um SREP de base como metodologia normalmente utilizada, complementado por um SREP abrangente pelo menos a cada 3 anos, é um exemplo de uma maior ênfase num processo de supervisão mais centrado nos riscos idiossincráticos dos bancos, para além de uma avaliação de base que se espera que seja mais adequada à natureza específica dos bancos no quadro do SREP. É importante que as decisões tomadas durante o SREP, incluindo as relacionadas com a avaliação comparativa em relação a outros bancos, sejam comunicadas às partes interessadas com transparência, a fim de assegurar a qualidade dos intercâmbios com os bancos e a sua compreensão das expectativas e dos resultados pretendidos pelas autoridades de supervisão.

No domínio do risco de crédito e, em particular, no que diz respeito aos empréstimos não produtivos (NPL), o primeiro relatório da revisão do MUS salientou que o BCE pode aumentar o nível de provisionamento pelos bancos utilizando os seus instrumentos de supervisão 7 dentro dos limites do quadro contabilístico aplicável. A revisão mostra que o BCE utiliza predominantemente a persuasão moral para incentivar os bancos a aplicarem políticas prudentes de provisionamento relativamente ao risco de crédito e define as expectativas de supervisão como instrumento de comunicação dos resultados pretendidos. Por exemplo, no início da pandemia de COVID-19, o BCE enviou cartas 8 aos diretores executivos dos bancos com orientações adicionais e expectativas de supervisão em matéria de gestão do risco de crédito.

Em termos de intercâmbio de informações com o Tribunal de Contas Europeu (TCE), a primeira revisão do MUS sugeriu que o BCE criasse um sistema mais eficiente para o intercâmbio de informações com o TCE. Esta questão foi abordada pelo BCE através da celebração de um acordo interinstitucional com o TCE sobre o intercâmbio de informações 9 .

Na Comissão de Reexame, a primeira revisão sublinhou as potenciais vantagens de melhorar a transparência das decisões, por exemplo através da publicação de sínteses das decisões no sítio Web do BCE, respeitando devidamente as regras de confidencialidade. Com efeito, a transparência aumentou em geral, em parte devido a mais explicações no sítio Web da supervisão bancária do BCE sobre o funcionamento da Comissão de Reexame nos últimos anos, incluindo as questões consideradas e os elementos da sua própria jurisprudência.

Por último, a primeira revisão concluiu que o BCE poderia ter considerado a inclusão de uma maior proporcionalidade na sua metodologia de taxas. Este objetivo foi alcançado, em grande medida, através da revisão do Regulamento Taxas de Supervisão 10 , aplicado a partir do período de taxas de 2020. O novo processo introduziu, entre outras melhorias metodológicas, um desconto na componente de taxa mínima da supervisão do BCE das instituições menos significativas de menor dimensão.

3. Aspetos relativos à cooperação

3.1 Panorâmica

O bom funcionamento do MUS e o êxito da instituição no seu papel principal de supervisão sobre os bancos da UE dependem significativamente da cooperação e coordenação entre o BCE e as ANC, bem como do intercâmbio contínuo de informações. A revisão concluiu que, nos últimos anos, o BCE conseguiu melhorar a cooperação com as ANC e promover uma série de iniciativas organizacionais e operacionais destinadas a reforçar a coordenação e a comunicação na maioria dos domínios de supervisão, com os seus atuais recursos humanos.

O reforço da qualidade da cooperação com o BCE foi amplamente louvado nas discussões com as ANC. Estes destacaram, entre outros aspetos, o apoio e a formação disponibilizados às ANC, o intercâmbio construtivo e pragmático de informações entre as redes e o acesso a ferramentas informáticas desenvolvidas pelo MUS para facilitar análises coerentes da comunicação de informações e da supervisão. Foi igualmente reconhecido que a crescente complexidade da atividade de supervisão, ilustrada também pelo aumento do número de novas iniciativas de supervisão, exige recursos significativos, tanto a nível do BCE como das ANC. Se esses recursos não estiverem disponíveis, devem ser implementadas soluções para otimizar os processos de supervisão.

O aumento das responsabilidades de supervisão levou também o BCE a concentrar-se mais em aspetos que colocam riscos mais elevados para a estabilidade financeira mundial. Em consequência, algumas iniciativas que as ANC poderão considerar prioritárias (por exemplo, a atualização das orientações de supervisão das instituições menos significativas) foram adiadas em alguns casos.

As reações das associações do setor destacaram alguns domínios que o MUS poderia abordar para melhorar os intercâmbios com as instituições supervisionadas e aumentar a sensibilização para a sua estratégia e objetivos a nível individual e setorial. Um domínio que o setor procura melhorar é a comunicação, em especial no que diz respeito ao âmbito e aos objetivos das análises e dos inquéritos temáticos, que, por vezes, podem ser intensivos em termos de recursos para os bancos e implicar prazos apertados. Algumas partes interessadas do setor também gostariam que os resultados da avaliação comparativa realizada durante o SREP e das análises temáticas fossem comunicados de forma mais sistemática.

3.2 Supervisão direta das instituições significativas

A supervisão direta das instituições significativas pelo MUS tem sido eficaz e oportuna, mesmo em circunstâncias excecionais (por exemplo, o exercício de um SREP pragmático durante a pandemia de COVID-19) e abrange novos tipos de riscos (branqueamento de capitais e financiamento do terrorismo, riscos de cibersegurança, ASG).

As equipas conjuntas de supervisão (ECS) compostas por pessoal do BCE e das ANC constituem o principal pilar da supervisão das instituições significativas. As reações das ANC e das partes interessadas do setor indicam que a atual estrutura de supervisão das ECS é eficaz em geral, com linhas de comunicação e responsabilidades claras. Em alguns casos específicos, as ECS enfrentaram uma escassez de competências específicas (por exemplo, línguas, conhecimentos técnicos). O MUS avalia periodicamente os tipos de competências que faltam nestas equipas, para que possa, sempre que possível, formar pessoal ou efetuar novas contratações.

O atual SREP está a evoluir de um exercício pormenorizado e exaustivo para um processo mais baseado na análise de riscos. Assim, as ECS dispõem de mais tempo para se concentrarem nos principais riscos idiossincráticos de cada instituição significativa. A avaliação comparativa realizada pelas funções horizontais do BCE ao longo de todo o SREP permite uma aplicação coerente das decisões do SREP. Desde a última revisão, as ANC têm estado mais envolvidas no processo, nomeadamente em termos dos métodos utilizados a nível horizontal para ajustar as decisões do SREP propostas pelas ECS.

Além disso, o MUS tem vindo a desenvolver metodologias e processos de supervisão, especialmente no que diz respeito à aplicação dos requisitos e das orientações do Pilar 2, com o objetivo de seguir uma abordagem harmonizada a nível da sua supervisão. Esta harmonização dos processos de supervisão é igualmente aplicada aos resultados das inspeções no local.

Antes e durante a pandemia, o BCE identificou as atividades de concessão de empréstimos alavancados como uma grande vulnerabilidade das instituições significativas, que exigem um maior controlo e medidas de acompanhamento 11 . O elevado crescimento dos empréstimos alavancados e os riscos significativos inerentes a estas operações, motivados também pela falta de cláusulas contratuais e por uma menor qualidade de notação, bem como por deficiências na gestão dos riscos dos bancos, levaram o BCE a considerar o financiamento baseado em empréstimos alavancados como uma prioridade de supervisão (2022-2024).

Em resposta às alterações no contexto das taxas, o BCE também deu prioridade às revisões da gestão dos riscos de taxa de juro e de spread de crédito 12 , a partir do segundo semestre de 2021. O BCE incluiu esses riscos nas suas prioridades de supervisão em 2022.

3.3 Supervisão indireta das instituições menos significativas

Durante os intercâmbios bilaterais, as ANC apresentaram reações positivas sobre a qualidade da cooperação com o BCE em matéria de supervisão das instituições menos significativas, tirando partido de bons resultados obtidos relativamente a este ponto durante a revisão de 2017. As ANC assinalaram áreas com melhorias significativas:

·Um aumento constante da qualidade e da frequência dos debates entre as ANC e os gabinetes nacionais do BCE (na prática, também facilitados pelo ambiente de trabalho virtual);

·A criação de redes de quadros superiores para debater a execução das políticas;

·O contributo das novas funções horizontais do MUS para a harmonização crescente das práticas de supervisão;

·A utilização voluntária do portal do sistema de gestão da informação (IMAS) das instituições menos significativas.

As metodologias de supervisão acordadas a nível do MUS relativamente às instituições menos significativas são geralmente adotadas pelas ANC, com um certo grau de proporcionalidade. As ANC observaram que a metodologia relativa às instituições menos significativas, que é crucial para assegurar a coerência da supervisão, não é atualizada exaustivamente todos os anos (a última revisão exaustiva é a de 2020). Ao mesmo tempo, foram revistos mais recentemente elementos específicos da metodologia relativa às instituições menos significativas, tais como a inclusão do risco informático no risco operacional. As orientações de supervisão sobre a inclusão dos riscos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo serão integradas na metodologia relativa às instituições menos significativas em 2023. Além disso, os intercâmbios bilaterais com as ANC confirmaram a diferente frequência das análises de supervisão das instituições menos significativas, nomeadamente de instituições de pequena dimensão e não complexas.

Algumas das iniciativas introduzidas numa base voluntária poderão também beneficiar de uma maior integração, como a utilização do IMAS para todas as instituições menos significativas de alto risco e de elevado impacto e para alguns outros elementos da supervisão contínua das instituições menos significativas, sempre que o perfil de risco dessas instituições justifique uma cooperação estreita com o BCE. O IMAS poderia ser alargado a pequenos bancos com um modelo de negócio de risco elevado, uma vez que esta medida de precaução permitiria ao BCE exercer uma supervisão mais estreita e assumir a supervisão direta de instituições específicas, se necessário.

Em relação à supervisão tanto de instituições significativas como de instituições menos significativas, algumas ANC observaram que a quantidade significativa de trabalho realizado pelo MUS pode, em alguns casos, exercer pressão sobre as ANC com menos recursos humanos, por exemplo devido à participação em diferentes iniciativas, grupos de trabalho e cursos de formação. Para resolver este problema, o MUS centrou-se recentemente na criação de polos regionais de especialização. O objetivo é desenvolver conhecimentos especializados amplos e aprofundados sobre um tipo específico de risco, encontrar soluções para o atenuar e, em seguida, partilhar esses conhecimentos a nível do MUS. Um dos exemplos já testados é a criação de um polo de titularização liderado pela autoridade de supervisão francesa (ACPR). Estes polos ilustram não só a estreita cooperação entre o BCE e as ANC, mas também o objetivo de otimizar os recursos disponíveis, alcançando simultaneamente resultados coerentes a nível do MUS.

3.4 Acordos de cooperação estreita

Desde a revisão do MUS de 2017, o MUS celebrou dois acordos de cooperação estreita com a Bulgária e a Croácia, cujas autoridades participam agora no MUS 13 . Os acordos de cooperação estreita contêm uma característica muito específica, uma vez que a ANC em causa adere ao MUS numa base ligeiramente diferente da das ANC dos Estados-Membros participantes da área do euro. A principal diferença reside no facto de as ANC dos Estados-Membros em estreita cooperação participarem no MUS, mas, em termos de tomada de decisões, atuarem com base nas instruções que o MUS dá às ANC, que traduzem essas instruções em decisões nacionais.

A experiência com a integração da Bulgária e da Croácia tem sido positiva. Os acordos de cooperação estreita foram precedidos de intercâmbios aprofundados e de uma preparação exaustiva. Tal contribuiu para facilitar o processo, em especial dando às autoridades búlgaras e croatas tempo suficiente para adaptarem as suas políticas e práticas ao novo quadro de cooperação.

Devido à forma como os acordos de cooperação estreita são concebidos, o processo de tomada de decisão com base em instruções demora mais tempo do que o processo decisório interno do MUS. Um exemplo é o facto de as autoridades nacionais receberem normalmente instruções em inglês, que devem então ser traduzidas para as línguas nacionais e aplicadas através de instrumentos jurídicos nacionais. Além disso, a organização de inspeções conjuntas no local é complexa, uma vez que o Regulamento MUS apenas atribui ao BCE o papel de «observador» para as inspeções nos países parte de acordos de cooperação estreita.

No entanto, os acordos de cooperação estreita têm funcionado bem em geral, com resultados rápidos em vários domínios na sequência da celebração dos acordos. Tal inclui a criação atempada de canais de comunicação direta entre as entidades supervisionadas e as ECS, uma integração eficiente das entidades supervisionadas no SREP centralizado e no MUS, tirando partido das competências de supervisão búlgaras e croatas sobre temas locais e da experiência com as instituições significativas nacionais.

3.5 Cooperação com autoridades de supervisão de países terceiros e impacto do Brexit

Muitas das instituições significativas supervisionadas pelo MUS têm uma presença internacional significativa. Neste contexto, são essenciais a cooperação e a coordenação transfronteiras na identificação e atenuação dos riscos para a estabilidade financeira.

Nos últimos anos, o MUS tem trabalhado no aprofundamento da sua cooperação estratégica com as autoridades de países terceiros em questões de supervisão. Assinou mais de 15 memorandos de entendimento com autoridades bancárias e de supervisão do mercado estabelecidas fora da UE, que são publicados no sítio Web do BCE sob reserva do consentimento da autoridade parceira. Este tipo de acordo facilita uma cooperação eficiente em matéria de supervisão e o intercâmbio de informações.

Desde 2016, os bancos internacionais reorganizaram-se na sequência do Brexit, a fim de assegurar a continuidade da presença na UE. Tal resultou em cerca de 25 procedimentos de autorização do MUS relacionados com o Brexit, implicando tanto a criação de novas instituições de crédito como a reestruturação das já existentes. O MUS teve de enfrentar o desafio da sua integração num período relativamente curto, particularmente complexo para as filiais de grandes bancos internacionais, com diferentes modelos de negócio.

O BCE publicou as suas expectativas de supervisão sobre os modelos contabilísticos dos bancos em agosto de 2018. Estas incidiram sobre a garantia de que as entidades recentemente criadas sob supervisão do MUS dispõem de quadros sólidos de gestão e controlo dos riscos e são operacionalmente resilientes em caso de crise.

Neste contexto, e no âmbito das suas funções de supervisão para assegurar que as filiais de países terceiros dispõem de governação e gestão de riscos adequadas, o MUS está a concluir uma análise das práticas contabilísticas e de gestão de riscos em todas as mesas de negociação («análise do mapeamento das mesas»). A análise centra-se nas práticas contabilísticas e de gestão dos riscos em todas as mesas de negociação ativas, por exemplo, em atividades de criação de mercado, tesouraria e derivados 14 nos «novos bancos do Brexit».

A análise é um instrumento de supervisão fundamental que permite ao MUS verificar se as práticas do setor estão a convergir para as expectativas do BCE em matéria de supervisão de todas as entidades do MUS, incluindo as filiais da UE de grupos de países terceiros. Revelou que a maioria dos novos bancos tinha ficado aquém das expectativas estabelecidas pelo MUS, apresentando algumas características de bancos de fachada. O MUS estabeleceu diferentes indicadores de risco para cada mesa de negociação, a fim de melhor ter em conta a relevância da atividade de negociação e todos os riscos relevantes a que esta dá origem. O BCE abordará estas deficiências nas decisões jurídicas relativas aos bancos em causa no segundo trimestre de 2023, com o devido escalonamento.

3.6 Cooperação com autoridades de supervisão não bancárias

O MUS criou uma série de mecanismos de cooperação com as autoridades de supervisão de outras entidades do setor financeiro, como as empresas de seguros e as empresas de investimento («autoridades de supervisão não bancária»). Esta forma de cooperação é particularmente importante, uma vez que vários grupos bancários controlam empresas de seguros, empresas de investimento e outras entidades do setor financeiro sujeitas a supervisão financeira por outras autoridades de supervisão. Além disso, dado que um número significativo de instituições de crédito supervisionadas pelo MUS emite valores mobiliários em mercados regulamentados da UE, o MUS criou canais de comunicação com os mercados e as autoridades de supervisão dos valores mobiliários.

O principal objetivo do MUS neste domínio é o intercâmbio de informações, a fim de garantir a possibilidade de uma ação coordenada, se necessário. No âmbito do MUS, são geralmente as ECS que asseguram que a informação circula adequadamente em relação com os autoridades de supervisão não bancária.

Um ponto central é o facto de o intercâmbio eficaz de informações entre o MUS e as autoridades de supervisão não bancária depender do modo como a supervisão dos mercados financeiros é organizada a nível nacional. Embora as atribuições do MUS abranjam apenas a supervisão prudencial das instituições de crédito, em alguns Estados-Membros as autoridades nacionais competentes responsáveis pela supervisão dos setores financeiros (banca, seguros, valores mobiliários) estão integradas numa única autoridade de supervisão ou divididas entre uma autoridade prudencial e uma autoridade de conduta financeira. Pode também justificar-se um mecanismo de intercâmbio de informações entre o MUS e as autoridades de supervisão dos mercados de países terceiros. O novo memorando de entendimento celebrado em 2021 entre a Securities and Exchange Commission dos EUA e o BCE poderia servir de exemplo a este respeito.

Além disso, o MUS é um dos principais intervenientes na supervisão complementar dos conglomerados financeiros. Trata-se de grupos constituídos por um ramo bancário, de seguros e de investimento, que estão sujeitos a regras de supervisão complementares estabelecidas pela Diretiva Conglomerados Financeiros. Em especial, a diretiva prevê que, entre os supervisores setoriais responsáveis pelos diferentes ramos de um conglomerado, um seja nomeado coordenador 15 . Dado que o MUS supervisiona as instituições significativas, é muitas vezes responsável pelo papel de autoridade de supervisão coordenadora de alguns dos maiores conglomerados financeiros ativos na UE. Até há pouco tempo, o MUS centrou-se neste domínio na supervisão corrente, nomeadamente a identificação de questões de supervisão prioritárias. O BCE celebrou desde então acordos de cooperação com as autoridades de supervisão dos seguros, a fim de promover a cooperação e o intercâmbio de informações sobre conglomerados bancários e de seguros. Além disso, o BCE coopera atualmente de modo mais ativo com a Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma para partilhar conhecimentos especializados e informações, a fim de melhor ter em conta os riscos específicos dos conglomerados, tendo criado um fluxo de trabalho interno formalizado sobre conglomerados financeiros.

3.7 Progressos a nível da cooperação noutros domínios da supervisão contínua

Adequação e idoneidade

Tal como reconhecido no primeiro relatório do MUS, as avaliações da adequação e idoneidade representam a maior parte das decisões adotadas pelo Conselho do BCE, na sequência da proposta do Conselho de Supervisão do BCE.

Desde a última revisão do MUS, foram realizados progressos significativos no reforço da cooperação com as ANC no domínio da avaliação da adequação e idoneidade. Este facto foi amplamente reconhecido pelas ANC nos debates realizados durante a revisão. Em geral, elogiam os resultados alcançados pelo MUS, em especial no que diz respeito ao sistema de tomada de decisões com base no risco e à implementação de novas ferramentas informáticas.

O BCE, juntamente com as ANC, constitui a rede da adequação e idoneidade que trabalha no desenvolvimento e atualização dos guias e modelos relevantes para tornar mais coerentes, racionalizados e eficazes as avaliações e o processo de aprovação dos procedimentos de avaliação da adequação e idoneidade no âmbito da supervisão contínua. Estes documentos abrangem elementos essenciais como: i) modelos de entrevista para diferentes cargos de gestão, incluindo para titulares de funções essenciais; ii) redação de orientações para assegurar a utilização de uma redação coerente em todos os procedimentos e decisões relativas à adequação e idoneidade; iii) um guia da adequação e idoneidade que apresente uma descrição das políticas, práticas e processos aplicáveis ao MUS ao avaliar a adequação dos membros dos órgãos de administração das instituições de crédito significativas; e iv) um manual destinado a apoiar as ECS e os responsáveis pelos processos das ANC na aplicação corrente das posições relativas à adequação e idoneidade do MUS aquando da elaboração de um projeto de avaliação da adequação e idoneidade.

Desde a anterior revisão do MUS, o MUS intensificou as suas medidas para tomar as decisões relativas à adequação e idoneidade de forma mais eficaz. Simplificou o processo de tomada de decisão através da implementação de um processo de delegação e de um processo acelerado para decisões menos complexas e centrou-se no desenvolvimento de ferramentas informáticas adequadas para fazer face ao número de avaliações da adequação e idoneidade, assegurando simultaneamente uma supervisão eficaz. Em alguns casos específicos, analisou soluções pontuais destinadas a resolver questões da adequação e idoneidade específicas de alguns Estados-Membros e está a explorar a aplicação de abordagens bem-sucedidas em casos semelhantes.

Além disso, o MUS criou o processo alternativo de adequação e idoneidade em 2018. Trata-se de um procedimento acelerado de tomada de decisão destinado a aumentar a eficiência, encurtar o tempo de tratamento das decisões relativas à adequação e idoneidade e permitir uma abordagem mais centrada nos riscos. No âmbito deste procedimento, em vez de trabalhar numa proposta preliminar a nível das ANC e numa avaliação conjunta das ANC e do BCE, a ANC é responsável pela elaboração da proposta em conjunto com o membro da ECS. A proposta é então apresentada diretamente ao secretariado do MUS para controlo de qualidade e aos quadros superiores do BCE para adoção 16 .

A fim de racionalizar a avaliação da adequação e idoneidade e gerir o grande volume de informações, o MUS trabalhou no sentido de melhorar as suas ferramentas informáticas. Introduzido no início de 2021 para apoiar o processo de supervisão, o MUS começou a utilizar o portal IMAS, a fim de permitir que os bancos transfiram todos os documentos necessários de pedidos relativos à adequação e idoneidade diretamente e com segurança. As informações pertinentes sobre o processo da adequação e idoneidade, tais como procedimentos e modelos atualizados, são carregadas na rede interna, a fim de proporcionar às ANC um acesso fácil à documentação mais recente.

No que diz respeito às ferramentas especificamente desenvolvidas para apoiar a avaliação da adequação e idoneidade, o MUS está a testar uma ferramenta de aprendizagem automática junto de duas ANC para facilitar a leitura e a avaliação dos questionários da adequação e idoneidade e assinalar potenciais problemas numa fase precoce do processo. O objetivo é utilizar amplamente o instrumento até ao primeiro semestre de 2023.

Embora reconhecendo os progressos realizados em conjunto com as ANC 17 , subsistem ainda desafios, em especial devido à falta de harmonização entre os quadros nacionais e à existência de especificidades nacionais. Este aspeto foi salientado por algumas ANC, que salientaram os limites dos esforços do MUS sem uma maior harmonização. O pacote bancário proposto pela Comissão em outubro de 2021 inclui uma proposta para uma maior harmonização do quadro regulamentar das avaliações da adequação e idoneidade. O pacote está atualmente a ser debatido pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho.

Poderes de execução e sancionatórios

O relatório da revisão do MUS de 2017 salientou que era necessária mais experiência prática para avaliar os poderes do BCE em matéria de execução e sanções. Cerca de 8 anos após a sua criação, o MUS demonstrou que tinha adquirido gradualmente essa experiência. O último relatório do MUS sobre as atividades sancionatórias 18 mostra que a execução visou principalmente infrações aos requisitos prudenciais no domínio da governação interna (em consonância com as prioridades de supervisão do MUS para 2021). Além disso, revela um aumento das atividades sancionatórias que visam o incumprimento das obrigações de comunicação de informações para fins de supervisão. Em termos de metodologia, o BCE publicou, em março de 2021, um guia sobre a fixação de sanções administrativas, que melhorou a transparência.

Entre os seus poderes de execução, o BCE pode aplicar sanções pecuniárias temporárias 19 em caso de violação continuada de um regulamento ou de uma decisão de supervisão do BCE. Até à data, este instrumento de execução foi utilizado pelo BCE num número limitado de casos.

O MUS aplica os seus poderes sancionatórios dentro dos limites das transposições da CRD para o direito nacional dos Estados-Membros participantes. No entanto, as diferenças existentes a nível das aplicações pelos Estados-Membros de elementos importantes do regime de sanções comprometem a capacidade de o BCE prever sanções adequadas com coerência.

A proposta relativa ao pacote bancário visa harmonizar determinados poderes de supervisão e sancionatórios na UE. Em primeiro lugar, visa alargar o âmbito dos poderes sancionatórios, complementando a lista de infrações sujeitas a sanções administrativas e sanções com requisitos prudenciais adicionais. Em segundo lugar, visa conferir às ANC maiores poderes para aplicarem as regras através da introdução na legislação de sanções pecuniárias temporárias, de modo a que as instituições de crédito cumpram rapidamente os requisitos prudenciais. A proposta de CRD VI proporcionará, por conseguinte, instrumentos eficazes, proporcionados e dissuasivos de execução e sancionatórios para as autoridades de supervisão.

4. Adaptação da supervisão bancária a novos desafios

4.1 Panorâmica

Os desafios enfrentados pelo setor bancário desde a crise financeira mundial evidenciaram a importância de reforçar as práticas de supervisão para o conjunto da economia. A eficácia da supervisão bancária de elevada qualidade, a comunicação e a cooperação transfronteiras e transetorial no domínio da supervisão são essenciais para garantir que os riscos para a segurança e a solidez das instituições de crédito e para a estabilidade financeira são rapidamente identificados e resolvidos. Para tal, as autoridades de supervisão devem definir cuidadosamente os seus objetivos, desenvolver e manter uma avaliação prospetiva dos riscos para a estabilidade financeira e seguir uma abordagem proativa e integrada da supervisão bancária e da sua capacidade de repercussão a nível de todo o setor financeiro, a fim de alcançar os objetivos pretendidos.

A revisão avaliou quatro áreas problemáticas em matéria de supervisão:

·Resposta à crise da COVID-19;

·Supervisão dos riscos informáticos e de cibersegurança;

·Problemas de supervisão relacionados com os riscos climáticos;

·Problemas em matéria de supervisão relacionados com o branqueamento de capitais.

A resposta do MUS à guerra na Ucrânia foi avaliada apenas indiretamente durante a presente revisão, tendo em conta o impacto do agravamento do risco geopolítico para a estabilidade financeira e a supervisão dos bancos, em especial o risco de cibersegurança e o risco de crédito. É de notar que, à semelhança da sua resposta à pandemia de COVID-19, o MUS reagiu de forma rápida e abrangente 20 para atenuar os principais riscos. Estes riscos incluíam exposições de vários bancos supervisionados à Rússia, o impacto das sanções, os ciberataques e a deterioração das perspetivas macroeconómicas em resultado da crise energética emergente. Nas suas prioridades de supervisão para 2023-2025, o MUS identificou a guerra na Ucrânia e os riscos emergentes como uma das suas principais áreas problemáticas 21 . O MUS demonstrou que foi capaz de se adaptar a um novo tipo de crise pouco depois da pandemia de COVID-19, embora ainda seja demasiado cedo para avaliar o impacto a mais longo prazo das medidas tomadas.

4.2 Resposta à pandemia de COVID-19

Do ponto de vista da supervisão bancária, o surto da pandemia de COVID-19 representou um teste significativo para as capacidades do MUS de adaptação rápida aos desafios da supervisão. Tal como reconhecido pelas ANC e pelas partes interessadas do setor, a resposta do MUS à pandemia é considerada rápida e ágil. Os instrumentos à disposição das autoridades de supervisão eram suficientes e eficazes para fazer face ao impacto da crise, no âmbito da resposta mais ampla das políticas públicas à pandemia. A cooperação entre o BCE, as ANC e as autoridades europeias de supervisão também funcionou bem durante a crise.

Mesmo que possa ser difícil avaliar os efeitos exatos das medidas específicas de apoio aos fundos próprios e à liquidez — foram adotadas ao mesmo tempo medidas de apoio orçamental e monetário a nível da UE e nacional —, as seguintes medidas tomadas pelo MUS para fazer face às consequências da pandemia revelaram-se eficazes:

·Medidas de apoio operacional: estas medidas, que o setor considerou particularmente úteis, como prazos mais longos para o cumprimento das obrigações de supervisão (por exemplo, para a aplicação de medidas corretivas decorrentes de recentes inspeções no local e investigações sobre modelos internos), foram tomadas em tempo útil e proporcionaram aos bancos a capacidade necessária para fazer face às consequências imediatas da crise.

·Acompanhamento contínuo dos riscos dos bancos: o surto da pandemia pôs em evidência a necessidade de intensificar e aprofundar a supervisão da gestão do risco de crédito. A grande maioria das ANC elogiou as informações obtidas através das respostas dos bancos às cartas endereçadas aos diretores executivos.

·A recomendação sobre distribuição de dividendos: a recomendação do BCE sobre dividendos de instituições significativas foi eficaz e preservou 28 mil milhões de EUR de capital nos bancos, atuando como uma reserva adicional de fundos próprios durante a pandemia. A aplicação prática da recomendação dirigida às instituições menos significativas, embora seguida por todas as ANC, foi menos eficaz, com um número importante de instituições menos significativas que continuaram a pagar dividendos 22 — uma questão levantada pelas partes interessadas do ponto de vista das condições de concorrência equitativas.

·Utilidade das reservas: durante a pandemia de COVID-19, o BCE permitiu que os bancos recorressem aos seus fundos de orientação do Pilar 2 e utilizassem reservas de capital e liquidez para resistirem a uma potencial deterioração dos seus balanços e posições de liquidez. Tendo em conta a dimensão das medidas de apoio público e monetário tomadas, os bancos não enfrentaram perdas importantes e, além disso, não utilizaram as suas reservas devido a restrições de montante máximo distribuível 23 e a restrições de mercado percecionadas (por exemplo, potenciais efeitos de estigma do mercado).

A pandemia de COVID-19 pôs em evidência domínios da supervisão bancária suscetíveis de melhoria. Entre estes, a experiência com um SREP «pragmático» proporcionou informações valiosas para potenciais simplificações do SREP periódico em circunstâncias normais. No domínio do risco de crédito, a pandemia de COVID-19 revelou deficiências significativas na gestão do risco de crédito dos bancos, que eram menos proeminentes no radar das autoridades de supervisão antes da pandemia, devido aos baixos rácios de empréstimos não produtivos 24 (por exemplo, divergências nas políticas de risco de crédito em matéria de políticas de reestruturação, de identificação de pagamento improvável e de provisionamento). As medidas tomadas para colmatar estas lacunas continuarão a ser uma área de controlo reforçado da supervisão no futuro.

4.3 Riscos associados às TIC/à cibersegurança

Entre os riscos que surgiram nos últimos 5-10 anos após o aumento da digitalização dos serviços financeiros e o crescimento exponencial dos volumes de dados utilizados pelos bancos, a melhoria da supervisão dos riscos associados às TIC e à cibersegurança tem sido uma prioridade na agenda de supervisão. Os riscos de cibersegurança e de externalização foram mencionados como os dois temas mais importantes. O MUS reconheceu este facto, tendo identificado a supervisão dos riscos associados às TIC/cibersegurança como um domínio altamente prioritário no curto e médio prazos.

A análise revelou que o MUS dispõe de poderes de supervisão formais suficientes para fazer face aos riscos associados às TIC/cibersegurança, sobretudo com o futuro Regulamento Resiliência Operacional Digital. O quadro de supervisão dos riscos associados às TIC e à cibersegurança é considerado adequado face aos ciberataques observados até à data. Foi solicitado um cenário de risco de cibersegurança para a apresentação de planos de recuperação em 2022/23, estando a ser considerada a realização de um teste de esforço relativamente ao risco de cibersegurança para 2024, a fim de avaliar o nível de preparação dos bancos para incidentes de cibersegurança.

A externalização de serviços informáticos pelos bancos suscita preocupações quanto aos riscos de concentração (dependência de um pequeno número de prestadores), à dependência de entidades intragrupo em países terceiros (devido a potenciais riscos geopolíticos) e ao risco de emergência de cadeias de atividades externalizadas. Por conseguinte, o BCE solicitou às instituições significativas que apresentassem anualmente um registo de todos os seus acordos de externalização. O objetivo é fornecer ao BCE as informações necessárias para avaliar os riscos decorrentes dos acordos de externalização, com o objetivo último de celebrar acordos de externalização mais sólidos por parte de todas as instituições significativas. Além disso, o BCE e as ANC podem realizar análises horizontais dos riscos de externalização. Tal permite às ECS aferir os riscos de externalização dos seus bancos face aos seus pares e, de um modo geral, avaliar as interligações do setor financeiro com prestadores de serviços terceiros e o risco potencial de concentração a nível institucional e setorial. A primeira apresentação estava prevista para julho de 2022 e o BCE já concluiu a sua primeira análise horizontal. Tal contribuirá para as futuras atividades de supervisão.

Em termos de cooperação entre o BCE e as ANC, a revisão concluiu que a cooperação estava a funcionar bem. Muitas ANC elogiaram o trabalho da rede do MUS em matéria de risco de cibersegurança, na qual as informações são trocadas regularmente entre as ANC e o BCE. Algumas ANC referiram que o papel do BCE na supervisão das instituições menos significativas nesta matéria poderia ser reforçado, por exemplo através do desenvolvimento de boas práticas para as instituições menos significativas. O BCE poderá também proporcionar maior clareza ao lançar uma nova iniciativa para as instituições significativas, se as ANC esperarem que a mesma seja igualmente alargada à supervisão das instituições menos significativas.

Um tema central que emergiu da revisão foi a falta de recursos TIC, de recursos em matéria de risco de cibersegurança e de conhecimentos especializados na comunidade de supervisão, tanto a nível das ANC como do BCE. Dada a concorrência de outros intervenientes no mercado para atrair talentos neste domínio, o recrutamento de especialistas pode ser difícil. A formação do pessoal do BCE e das ANC é importante, mas só resolverá parcialmente a questão.

4.4 Alterações climáticas

A importância dos riscos relacionados com as alterações climáticas para a estabilidade do sistema financeiro e, por conseguinte, para a supervisão prudencial, levou o MUS a aumentar significativamente a sua participação neste domínio através da realização de várias iniciativas de supervisão. Estas iniciativas, executadas muito antes de serem tomadas medidas semelhantes pelas autoridades de supervisão na maioria das outras jurisdições fora da UE, são exemplos da adaptabilidade e da capacidade do MUS para dar uma resposta proativa aos desafios emergentes em matéria de supervisão. Contribuem para que o MUS seja amplamente encarado como pioneiro nesta área de risco emergente.

Estar na linha da frente dos esforços de supervisão no domínio dos riscos associados às alterações climáticas significa encontrar soluções adequadas para uma série de problemas mundiais que normalmente não se colocam quando se trata de fazer face aos riscos tradicionais. Estas questões incluem a natureza prospetiva dos riscos relacionados com o clima e a falta de dados facilmente disponíveis, pormenorizados e comparáveis.

Para ajudar a atenuar esta situação, em 2020, o MUS apresentou, sob a forma de um guia, expectativas de supervisão sobre a forma como os bancos devem gerir prudentemente e divulgar com transparência os riscos relacionados com o clima. O BCE avaliou a concretização destas expectativas, mas foi também efetuado um exercício de autoavaliação, obrigatório para os bancos. Para complementar estes exercícios pontuais, o BCE publica periodicamente atualizações sobre os progressos realizados pelos bancos em matéria de divulgação dos riscos climáticos e ambientais, fornecendo aos participantes no mercado exemplos de boas práticas. Além disso, o BCE realizou um teste de esforço relativo ao risco climático em 2022 para avaliar quão preparados estão os bancos para lidar com os choques financeiros e económicos decorrentes do risco climático. Tal também incentivou os bancos a recolher ativamente dados e a desenvolver indicadores alternativos para as suas exposições. Os resultados indicam que os bancos não dispõem atualmente de quadros sólidos de testes de esforço para os riscos climáticos e carecem de dados pertinentes. Em 2022, o BCE realizou também as primeiras inspeções no local consagradas ao risco climático.

A revisão do MUS salientou a boa cooperação entre o BCE e as ANC em matéria de riscos relacionados com as alterações climáticas. Como exemplo do intercâmbio bidirecional de informações e da cooperação em matéria de riscos relacionados com o clima, o BCE alavancou as práticas de supervisão relevantes já em vigor em algumas ANC e alargou-as a todo o MUS. Tal incentivou a continuação do diálogo e, consequentemente, o consenso sobre as melhores práticas. A qualidade e o âmbito da cooperação sobre estes temas foram amplamente reconhecidos pelas ANC durante a revisão. De um modo geral, as ANC estão muito satisfeitas com a abordagem de supervisão adotada, havendo consenso quanto à necessidade de adotar uma abordagem gradual para os riscos relacionados com o clima, a fim de aumentar com constância a sensibilização para estes riscos no setor e proceder às alterações necessárias.

O BCE apoiou as ANC através da disponibilização de programas de formação. Foram também criadas equipas horizontais e uma rede comum afeta aos riscos climáticos, que as ANC integraram nos produtos do BCE relacionados com o clima, tais como o seu guia sobre as expectativas de supervisão e sobre a criação do teste de esforço do risco climático de 2022. O BCE também proporcionou às ANC a oportunidade de permitir que as instituições menos significativas participem em alguns dos seus exercícios, por exemplo, a análise temática de 2022 sobre os riscos relacionados com o clima e o ambiente. 

Ao mesmo tempo, algumas ANC desenvolveram e publicaram as suas próprias orientações em matéria de riscos ASG para as instituições menos significativas supervisionadas, que complementam as próprias orientações do BCE para as instituições significativas. Embora a revisão não tenha salientado que tal conduziu a expectativas muito diferentes para as instituições menos significativas, verificou-se que, apesar de uma série de medidas tomadas pelo BCE — no guia sobre os riscos relacionados com o clima, em várias mesas-redondas sobre a supervisão dos riscos relacionados com o clima e num balanço e avaliação comparativa das abordagens das ANC em matéria de supervisão dos riscos relacionados com o clima — existe a perceção de que a coordenação entre as ANC na sua abordagem das instituições menos significativas sobre este tema poderia ser melhorada; a falta de coordenação a nível das instituições menos significativas pode conduzir a diferentes expectativas e práticas de supervisão destas instituições. O BCE poderia aferir estas práticas de supervisão para assegurar uma maior harmonização das abordagens de supervisão desta área de risco emergente. O resultado desta análise comparativa poderia então ser integrado na metodologia de supervisão das instituições menos significativas, a fim de assegurar uma abordagem coerente das práticas de supervisão.

As ECS realizaram a análise temática dos riscos relacionados com o clima e o ambiente em 2022 e elogiaram o apoio recebido das funções horizontais do BCE, em particular à luz da revisão que está a ser realizada ao mesmo tempo que o SREP. Um próximo passo importante será a integração dos riscos climáticos no SREP periódico, a fim de assegurar que a supervisão dos riscos climáticos se torne parte do processo de supervisão periódico. Para o efeito, o MUS está a trabalhar na atualização da sua metodologia de supervisão.

4.5 Combate ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo (CBC/FT)

Para além do impacto negativo direto que o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo (BC/FT) têm na sociedade, esse comportamento pode igualmente minar a confiança nos bancos individuais e no setor financeiro no seu conjunto, prejudicando a sua reputação e afetando potencialmente a sua estabilidade e o seu bom funcionamento. As violações dos requisitos em matéria de CBC/FT têm sido frequentemente associadas a deficiências nos controlos internos da gestão dos riscos nos bancos. O conjunto de relatórios 25 publicados em 2019 pela Comissão sobre CBC/FT ilustra claramente vários casos de supervisão que não conseguiram prevenir os riscos de BC/FT.

Por conseguinte, é essencial que as autoridades de supervisão prudencial tenham em conta as implicações prudenciais dos riscos de BC/FT e que cooperem com eficácia. No exercício das suas funções de supervisão prudencial, o BCE tem de ter em conta os riscos de BC/FT do ponto de vista da solidez prudencial da entidade supervisionada, uma vez que o mandato do BCE é limitado pelo facto de o BCE não ser a autoridade de supervisão no domínio do CBC/FT.

Desde a última revisão do MUS, várias alterações à legislação da UE clarificaram a interação entre a supervisão prudencial e a supervisão do CBC/FT e mandataram as autoridades de supervisão prudencial para atuarem com base nas informações relacionadas com o CBC/FT em domínios como o SREP, a concessão de autorizações e as avaliações da adequação e idoneidade 26 .

Desde 2019, e em resultado das alterações legislativas, o BCE tem vindo a refletir sistematicamente sobre as implicações prudenciais dos riscos de BC/FT no âmbito do SREP 27 . O BCE celebrou um acordo multilateral com uma série de autoridades de supervisão no domínio do CBC/FT de instituições de crédito e financeiras dos Estados-Membros do EEE, o que contribuiu para aumentar o intercâmbio de informações. Desde 2019, o número de autoridades de supervisão no domínio do CBC/FT que assinaram acordos multilaterais com o BCE foi superior a 50.

Além disso, o BCE melhorou o seu próprio processo de tomada de decisões relativamente à partilha de informações relevantes em matéria de BC/FT com as autoridades de supervisão no domínio do CBC/FT desde o último relatório do Tribunal de Contas Europeu sobre o combate ao branqueamento de capitais 28 , que assinalou alguns atrasos na comunicação pelo BCE de informações relevantes em matéria de BC/FT às autoridades de supervisão no domínio do CBC/FT. Em 2019, o BCE criou uma unidade horizontal centrada nos temas do domínio do CBC/FT numa perspetiva prudencial e que funciona como ponto de contacto central para diferentes autoridades 29 . A unidade presta apoio técnico e proporciona uma metodologia comum no domínio do CBC/FT para ajudar as ECS, assegurando uma melhor coordenação e uma abordagem de supervisão coerente 30 . Por exemplo, a unidade horizontal fornece uma lista de sinais de alerta prudenciais que as ECS integram no SREP, conduzindo a uma reflexão proativa das implicações prudenciais dos potenciais riscos de BC/FT no quadro da supervisão prudencial. Presta igualmente apoio à supervisão das instituições menos significativas no contexto da função de supervisão do BCE.

O BCE também participa, na qualidade de observador, no Colégio de Supervisão do CBC/FT. Tal como descrito num relatório da EBA26, essa participação proporciona um canal adicional para o intercâmbio de informações entre o BCE e as autoridades de supervisão no domínio do CBC/FT sobre as instituições significativas relativamente às quais esses colégios foram criados. Além disso, o BCE, enquanto supervisor prudencial, contribui para a base de dados no domínio do CBC/FT da EBA (EuReCA).  

No entanto, é ainda necessário realizar progressos neste domínio em termos de harmonização das abordagens de supervisão dos riscos de BC/FT. Dado que cada autoridade no domínio do CBC/FT dispõe da sua própria metodologia para avaliar os riscos de BC/FT, o BCE tem de lidar com diferentes metodologias. Tal pode aumentar o risco de incoerências na forma como os riscos de BC/FT são tidos em conta e como as suas implicações prudenciais são refletidas nas entidades supervisionadas.

Para colmatar estas lacunas, a Comissão propôs 31 a criação de uma autoridade da UE no domínio do CBC/FT, que desempenhará um papel central no reforço da cooperação e na facilitação do intercâmbio de informações entre todas as autoridades de supervisão envolvidas, se for caso disso, conduzindo assim a novas melhorias no modo como as implicações prudenciais dos riscos de BC/FT se refletem na supervisão prudencial.

5. Impacto do MUS no funcionamento do mercado interno

A conclusão da União Bancária continua a ser uma das prioridades estratégicas da UE. Foram já realizados progressos significativos no sentido de um mercado bancário mais unificado através da criação do MUS e do Mecanismo Único de Resolução, criados para superar os problemas evidenciados por anteriores crises financeiras. Em alguns casos, estas crises conduziram a roturas em função das fronteiras nacionais de grupos bancários transfronteiras integrados a fim de gerir crises bancárias com base em recursos nacionais. O MUS estabeleceu uma supervisão bancária forte para a totalidade da União Bancária, o que ajuda a combater a fragmentação do mercado bancário e a prosseguir interesses verdadeiramente europeus. No entanto, os problemas políticos e estratégicos persistentes que se deparam à conclusão da União Bancária revelaram-se, até à data, um obstáculo à realização de um mercado interno do setor bancário plenamente eficiente.

Neste contexto, existem limites ao impacto que a eficácia do MUS, por si só, pode ter no mercado interno. As atividades centralizadas de supervisão bancária que o MUS tem vindo a realizar desde a sua criação, incluindo as atividades de resposta às crises dos últimos anos, podem ser consideradas um contributo significativo para o reforço da confiança entre os Estados-Membros, assegurando uma maior resiliência do setor bancário da UE e melhorando a cooperação em matéria de supervisão bancária em toda a UE 32 . Com efeito, os intercâmbios com as ANC salientaram a realização de progressos claros na sua integração no processo de tomada de decisões em matéria de supervisão, uma melhor comunicação e participação na definição das prioridades e estratégias de supervisão e uma melhor partilha dos recursos de supervisão relativamente às inspeções transfronteiras. Além disso, o MUS contribuiu para a redução efetiva dos riscos no setor bancário da UE, alcançando progressos significativos na melhoria da gestão dos riscos dos empréstimos não produtivos por parte dos bancos 33 . No entanto, embora o MUS tenha continuado a funcionar melhor nos últimos anos e tenha amadurecido e evoluído enquanto instituição, o seu impacto no bom funcionamento do mercado interno continua a ser limitado pelos problemas políticos que se colocam à União Bancária. Na prática, isto traduz-se num certo grau de segmentação do mercado em função das fronteiras nacionais e igualmente numa consolidação limitada entre bancos estabelecidos em diferentes Estados-Membros.

Uma preocupação suscitada aquando da criação do MUS centrou-se no risco de este poder criar diferentes padrões de integração entre os bancos dos Estados-Membros participantes e os bancos dos Estados-Membros não participantes, fragmentando assim o mercado interno. Na prática, esta preocupação não se concretizou, por um lado, porque a integração no sistema bancário dos Estados-Membros participantes continua a ser insuficiente; e, por outro lado, porque a cooperação entre o BCE e as autoridades competentes dos Estados-Membros não participantes tem sido eficiente, em especial através de colégios e intercâmbios de informações assentes em quadros sólidos (memorandos de entendimento).

6. Conclusões

A análise realizada durante a revisão e apresentada no presente relatório corrobora a ideia de que o MUS se transformou numa organização amadurecida que funciona eficientemente. Mais de 8 anos passados desde a sua criação, o MUS provou ser uma autoridade de supervisão respeitada, capaz de cumprir o seu mandato, tal como estabelecido no Regulamento MUS.

Desde a última revisão do MUS, o MUS continuou a melhorar as suas práticas de supervisão e a consolidar a sua autoridade. Nos últimos anos, desenvolveu práticas de supervisão mais harmonizadas, transparentes e comparáveis, por exemplo para determinar os requisitos e as orientações do Pilar 2 dos bancos, bem como para realizar as avaliações da adequação e idoneidade. Estas melhorias tiveram um impacto positivo na estreita cooperação entre o BCE e as ANC, o que constitui uma dimensão importante e exclusiva do MUS. As reações recebidas durante a análise foram muito positivas sobre esta cooperação e sublinharam a confiança mútua existente entre o BCE e as ANC, incluindo as que participam no MUS através da cooperação estreita. Isto, por sua vez, permite ao MUS continuar a desenvolver a sua abordagem baseada no risco em matéria de supervisão, tal como demonstrado pelo exercício-piloto do SREP, o que resulta numa afetação mais eficiente dos recursos.

O MUS demonstrou também ser capaz de se adaptar rapidamente aos desafios emergentes em matéria de supervisão, bem como a acontecimentos adversos inesperados. A revisão concluiu que o MUS foi geralmente apreciado, incluindo pelas partes interessadas do setor, pela sua abordagem rápida e ágil para fazer face aos desafios colocados pela crise da COVID-19. Ao mesmo tempo, o MUS está a revelar-se proativo e capaz de adotar uma abordagem prospetiva da supervisão bancária, como ilustrado pelos seus esforços no domínio dos riscos relacionados com o clima.

A revisão salientou igualmente alguns domínios que exigirão uma atenção constante. Em primeiro lugar, o MUS enfrenta desafios no que diz respeito à disponibilidade das competências necessárias para realizar a supervisão em domínios altamente especializados, o que limita a possibilidade de dar prioridade ao trabalho em domínios como os riscos associados às TIC/à cibersegurança e as avaliações dos modelos internos. Em segundo lugar, as conclusões da revisão sublinharam a importância da comunicação e da cooperação externas. Embora a transparência para com as entidades supervisionadas sobre as iniciativas de supervisão tenha melhorado, a comunicação com as partes interessadas em causa continua a ser importante para garantir que estas compreendem as expectativas e os resultados pretendidos pelas autoridades de supervisão. Nos últimos anos, o MUS também envidou muitos esforços na sua cooperação com outras autoridades de supervisão, como o Mecanismo Único de Resolução, a Autoridade Bancária Europeia, as autoridades de combate ao branqueamento de capitais, as autoridades de supervisão não bancária e as autoridades de supervisão de países terceiros. Para o efeito, o MUS estabeleceu memorandos de entendimento com muitas dessas autoridades. Nos próximos anos, é importante assegurar que estes sejam utilizados com eficácia, em especial no que diz respeito à cooperação com autoridades de supervisão não bancária, resultando assim em melhores resultados em matéria de supervisão. Em terceiro lugar, um último domínio que exigirá uma maior atenção, mas que está fora do controlo do próprio MUS, diz respeito à harmonização de determinados domínios legislativos. A revisão salientou as dificuldades que o MUS enfrenta nos domínios da avaliação da adequação e idoneidade, dos poderes sancionatórios e do combate ao branqueamento de capitais, em que o MUS depende em grande medida do direito nacional. A supervisão beneficiaria de um quadro jurídico mais harmonizado, uma vez que isso daria resposta às preocupações quanto à existência de condições de concorrência desiguais no âmbito do MUS.

De um modo geral, a revisão não identificou domínios que, na presente fase, exigiriam alterações consideráveis ao Regulamento MUS. A Comissão conclui, com base nas informações obtidas durante a revisão, que o pilar de supervisão da União Bancária está atualmente consolidado e funciona efetivamente. Deve, por conseguinte, inspirar confiança nas oportunidades que a realização da União Bancária poderia proporcionar, nomeadamente para o mercado interno.

(1)

Artigo 32.’ do Regulamento MUS .

(2)

  Relatório da revisão do MUS de 2017

(3)

Realizaram-se debates com as principais associações bancárias ativas a nível europeu, como a Federação Bancária Europeia, a Associação dos Mercados Financeiros na Europa, o Grupo Europeu das Caixas Económicas e da Banca de Retalho, a Associação Europeia dos Bancos Públicos e a Federação Europeia das Sociedades de Construção.

(4)

A lista das entidades supervisionadas (última versão de janeiro de 2023) está disponível em: https://www.bankingsupervision.europa.eu/banking/list/html/index.pt.html  

(5)

 Artigo 6.º do  Regulamento SSM .

(6)

Algumas conclusões muito específicas são abrangidas pelas conclusões de outras secções: utilização ineficiente dos recursos relacionados com o processo de tomada de decisões [secções 3.7 e 4.5], equipas conjuntas de supervisão que não possuam pessoal ou competências linguísticas suficientes [secção 3.2].

(7)

As autoridades competentes em matéria de supervisão bancária no âmbito do MUS não estão habilitadas a impor disposições específicas baseadas em normas contabilísticas. No entanto, o quadro prudencial fornece uma lista de instrumentos disponíveis para influenciar o nível de provisionamento dos bancos quando o tratamento contabilístico não é suficientemente prudente e é suscetível de desencadear riscos prudenciais para os bancos supervisionados.

(8)

  Carta ao diretor executivo

(9)

Acordo interinstitucional entre o BCE e o TCE sobre a troca de informações: MOU_ECA-ECB.pdf

(10)

  Regulamento Taxas de Supervisão

(11)

 O BCE publicou uma carta enviada aos diretores executivos de instituições significativas descrevendo as expectativas de supervisão em relação às operações baseadas em empréstimos alavancados ( transações baseadas em empréstimos alavancados ) na sequência das orientações publicadas em 2017.

(12)

Esta ênfase na gestão do risco de taxa de juro é particularmente relevante no contexto das dificuldades com que se depararam alguns bancos de média dimensão dos EUA em março/abril de 2023.

(13)

A Croácia aderiu à área do euro em 1 de janeiro de 2023. Tornou-se também membro de pleno direito do MUS.

(14)

  Análise do mapeamento dos balcões — integrar os bancos do Brexit na supervisão bancária europeia

(15)

A Diretiva Conglomerados Financeiros estabelece um quadro para a cooperação em matéria de supervisão entre todas as autoridades de supervisão envolvidas na supervisão das entidades pertencentes a um conglomerado financeiro. Além disso, a diretiva estabelece os critérios para a nomeação de um «coordenador», que é o supervisor que lidera o exercício dos poderes de supervisão complementares.

(16)

 Inicialmente aplicável a 11 Estados-Membros e a instituições com um total de ativos inferior a 3 mil milhões de EUR, este procedimento foi alargado em 2022 a todos os Estados-Membros no quadro do MUS e às instituições com ativos totais até 10 mil milhões de EUR.

(17)

O tempo médio de tratamento das avaliações da adequação e idoneidade dos membros do órgão de administração diminuiu 33 %, passando de 164 dias em 2017 para 110 dias em 2021. O tempo total de tratamento dos procedimentos da adequação e idoneidade concluídos em 2021 foi, em média, de 3,7 meses.

(18)

  Relatório sobre as atividades sancionatórias de 2021

(19)

 O artigo 129.º do Regulamento-Quadro do MUS permite que o MUS recorra a sanções pecuniárias temporárias.

(20)

  Reação das autoridades de supervisão à guerra na Ucrânia (europa.eu)

(21)

  Supervisão bancária do BCE: prioridades de supervisão do MUS para 2023-2025

(22)

Entre março de 2020 e setembro de 2021, 925 instituições menos significativas pagaram dividendos num montante total de 2,9 mil milhões de EUR.

(23)

A Diretiva Requisitos de Fundos Próprios introduziu o conceito de montante máximo distribuível, que exige que as autoridades de supervisão restrinjam automaticamente as distribuições de resultados se o capital total de um banco descer abaixo da soma dos seus requisitos do Pilar 1, do Pilar 2 e da CRD.

(24)

Importa salientar que, antes do surto da pandemia, o BCE realizou várias iniciativas de supervisão para facilitar a diminuição e a gestão prudente do volume de empréstimos não produtivos no setor bancário da UE. Forneceu orientações de supervisão sobre a classificação, gestão e provisionamento adequados dos empréstimos não produtivos. Forneceu igualmente expectativas de supervisão específicas dos bancos para o provisionamento de empréstimos não produtivos. Globalmente, a estratégia de empréstimos não produtivos do BCE ajudou a reduzi-los em todo o setor bancário da UE.

(25)

  Report_assessing_recent_alleged_money-laundering_cases_involving_eu_credit_institutions.pdf

(26)

Ver em especial os artigos 91.º e 97.º da CRD, alterada pela CRD 5.

(27)

A aplicação das orientações SREP pelo BCE em 2019 reflete a sua abordagem vigilante em relação aos riscos de BC/FT.

(28)

 O BCE implementou um processo simplificado de intercâmbio de informações no quadro do acordo CBC após a auditoria do TCE (ver  Os esforços da UE para combater o branqueamento de capitais no setor bancário estão fragmentados e a sua aplicação é insuficiente ).

(29)

 Autoridades do domínio do CBC/FT e unidades de informação financeira.

(30)

 As novas orientações SREP da EBA asseguram igualmente uma abordagem de supervisão coerente e harmonizada dos riscos de BC/FT ( Orientações relativas a procedimentos e metodologias comuns para o processo de revisão e avaliação pelo supervisor (SREP) e testes de esforço no domínio da supervisão   da Autoridade Bancária Europeia).

(31)

  Proposta da Comissão que cria a Autoridade para o Combate ao Branqueamento de Capitais e ao Financiamento do Terrorismo

(32)

A este respeito, o BCE adotou recentemente um memorando de entendimento com as seis ANC da UE não pertencentes ao MUS, tal como previsto no artigo 3.º, n.º 6, do Regulamento MUS.

(33)

 De acordo com os dados do BCE, o volume de empréstimos não produtivos no setor bancário da UE diminuiu 64 % desde 2015. Ligação disponível em: https://www.bankingsupervision.europa.eu/press/speeches/date/2023/html/ssm.sp230208~4ee762ce05.en.html