COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 7.4.2022

COM(2022) 137 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

Nono relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre os procedimentos de registo, cobrança e controlo do IVA nos termos do artigo 12.º do Regulamento (CEE, EURATOM) n.º 1553/89 do Conselho

Índice

1.Introdução

1.1.    Uma nova abordagem: tirar partido das histórias de sucesso    

1.2.    Recolha e análise de dados    

2.Um interesse comum: a importância do IVA para os Estados-Membros, a União Europeia e os contribuintes

2.1.    Desvios do cumprimento (desvios do IVA)    

2.2.    O impacto dos desvios do IVA nos recursos próprios    

2.3.    Administração do IVA e custos de cumprimento para as empresas    

3.Registo para efeitos de IVA e análise de risco

3.1.    Apoio aos contribuintes através de uma melhor comunicação    

3.2.    Exaustividade da base de dados dos contribuintes registados para efeitos de IVA    

4.IVA, tecnologias da informação e novas tecnologias

4.1.    Comércio eletrónico    

4.2.    Minibalcão único    

4.3.    Digitalização, tecnologias da informação e análise de dados    

4.4.    Planos de gestão do cumprimento    

4.5.    Serviços ao contribuinte    

4.6.    Utilização de dados para efeitos de cumprimento do IVA    

4.6.1. Recolha de dados

4.6.2. Decisão informada: colocar os dados a funcionar

5.Declaração e pagamento

5.1.    Tempestividade da declaração    

5.1.1.Declaração eletrónica

5.1.2.Controlo do cumprimento da apresentação da declaração do IVA

5.2.    Pagamento do IVA    

6.Cobrança de dívidas de IVA, reembolsos e auditorias

6.1.    Cobrança de dívidas de IVA    

6.2.    Reembolso do IVA    

6.3.    Exaustividade das obrigações de comunicação de informações: auditorias de IVA    

7.Contabilidade, prestação de contas e litígios em matéria de IVA

7.1.    Contabilidade do IVA, controlos internos e análises externas    

7.2.    Processo de resolução de litígios do IVA    

8.COVID-19 e IVA: recomendações para a cobrança e recuperação do IVA

9.Conclusões

Anexo 1: Índice de recomendações

Anexo 2: Índice de figuras e quadros

Anexo 3: Referências

1.Introdução

Os serviços públicos – desde os cuidados médicos ao desenvolvimento de infraestruturas, da educação à defesa nacional – são essenciais para a nossa vida quotidiana, mas custam dinheiro. Os impostos são necessários para os financiar e o imposto sobre o valor acrescentado (IVA) é um contribuinte essencial e, muitas vezes, primordial para os orçamentos dos Estados-Membros 1 . O fraco desempenho da administração do IVA compromete o desenvolvimento, o crescimento e a confiança nos Estados. Uma administração eficaz do IVA com processos e procedimentos eficientes é, por conseguinte, do interesse de todos – administrações nacionais, instituições da UE, contribuintes e cidadãos.

O Regulamento (CEE, Euratom) n.º 1553/89 do Conselho, de 29 de maio de 1989 2 , encarrega a Comissão de avaliar, a cada três anos, os procedimentos nacionais de registo dos sujeitos passivos e de determinação e cobrança do IVA, bem como as modalidades e os resultados dos sistemas nacionais de controlo do IVA. Podem então ser ponderadas eventuais revisões com vista a melhorar a eficácia destes procedimentos. O presente relatório respeita esse mandato e analisa o período de 2016-2019.

Desde 1989, foram publicados oito relatórios de avaliação deste tipo 3 . O relatório mais recente 4 , publicado em dezembro de 2017, preconizou a quebra das barreiras e a melhoria da administração do IVA através de uma melhor cooperação entre as administrações fiscais. O presente relatório 5 identifica algumas das causas prováveis da perda de receitas e descreve expressamente recomendações de medidas para a combater através do reforço da administração do IVA (as recomendações são enumeradas nas secções infra. Além disso, para um resumo das recomendações, ver anexo 1). Este aspeto é importante, especialmente no contexto das mudanças que a digitalização e as novas tecnologias acarretam para as nossas economias. O presente relatório apresenta igualmente as experiências e as boas práticas das administrações nacionais do IVA.

Uma tributação justa e eficiente será ainda mais importante nos próximos meses e anos, à medida que a UE e a comunidade internacional tentarem recuperar das consequências da crise causada pela COVID-19. Os Estados‑Membros aplicaram rapidamente medidas relacionadas com o IVA, juntamente com outras medidas específicas, a fim de preparar o caminho para a recuperação. O presente relatório avalia o grau de preparação das administrações fiscais para enfrentar situações difíceis, incluindo as emergências relacionadas com a COVID-19, e continuar a funcionar com o mínimo de perturbações possível.

1.1.Uma nova abordagem: tirar partido das histórias de sucesso

As administrações fiscais exercem todas a mesma atividade: a cobrança de impostos. Em especial num domínio bastante harmonizado, como o IVA, têm muitas funções semelhantes, mas podendo variar em termos de organização, funcionamento, política fiscal e prioridades.

O presente relatório dá um passo atrás e analisa a administração do IVA de um ponto de vista mais amplo, a fim de captar o que os Estados-Membros estão a fazer. Recomenda uma possível linha de ação para alcançar um desempenho semelhante em toda a UE. Acompanha todo o ciclo de vida do IVA, desde o registo dos sujeitos passivos de IVA até ao controlo posterior ao reembolso do IVA.

A comparação das informações sobre o desempenho é a forma mais simples de identificar o bom desempenho e as boas práticas. No entanto, as diferentes definições, a falta de exaustividade e robustez dos dados e a incomparabilidade de funções semelhantes em ambientes diversos (dimensão, organização política, estruturas sociais, etc.) impossibilitam uma avaliação comparativa completa. A diversidade existente representa, de facto, o maior desafio na comparação dos custos e do desempenho das administrações fiscais.

Outros fatores, como o comportamento dos sujeitos passivos do IVA (por exemplo, predisposição para pagar impostos), a qualidade da legislação de aplicação do IVA e outros fatores determinantes do IVA (por exemplo, dimensão da atividade, estrutura do contribuinte, geografia, dimensão do país, ambiente económico, desemprego) influenciam os desvios do IVA, mas são quase impossíveis de avaliar.

Embora o presente relatório não seja um exercício de avaliação comparativa, identifica, no entanto, oportunidades de mudança e de melhoria, prestando simultaneamente atenção às especificidades de cada país. Estas oportunidades são frequentemente de natureza qualitativa («soft») e difíceis de detetar.

1.2.Recolha e análise de dados

Para recolher os dados, a Comissão apresentou a todos os Estados-Membros um inquérito sobre um grupo de questões selecionadas. Com recurso a 109 conjuntos diferentes de perguntas (resposta livre, escolha única e múltipla, matriz, etc.) e quadros, a Comissão recolheu 8 700 entradas de dados.

Foram utilizados métodos de validação (por exemplo, controlos cruzados, comparações com outras fontes e questões de verificação fundamentais) para verificar e confirmar a qualidade dos dados recebidos. A Comissão contactou os Estados-Membros através de vários canais para debater as anomalias detetadas. Todos os Estados‑Membros tiveram a oportunidade de analisar as suas respostas. Ainda assim, a qualidade e a exatidão dos dados variaram significativamente. Os Estados-Membros devem esforçar-se por fornecer dados de elevada qualidade dentro do prazo estabelecido.

O Reino Unido saiu da União Europeia em 31 de janeiro de 2020. Uma vez que o período refletido no relatório é 2016-2019 e que o direito da União permaneceu plenamente aplicável ao Reino Unido e no Reino Unido durante o período de transição, qualquer referência a «Estados-Membros» e a todos os cálculos (por exemplo, diferentes rácios e percentagens) inclui o Reino Unido. O Reino Unido participou plenamente no exercício.

2.Um interesse comum: a importância do IVA para os Estados-Membros, a União Europeia e os contribuintes

2.1.Desvios do cumprimento (desvios do IVA)

A capacidade das administrações fiscais para cobrar o imposto sobre o valor acrescentado (IVA) é uma questão urgente para os Estados-Membros, a UE, as empresas e os cidadãos europeus. O IVA é um contribuinte essencial e importante para os orçamentos nacionais dos Estados-Membros 6 , bem como um recurso próprio importante do orçamento da UE. No entanto, o IVA devido mas não cobrado pelas autoridades fiscais foi estimado em 134 mil milhões de EUR em termos nominais e em 10,3 % expresso em percentagem do montante total do IVA teórico devido em 2019 7 ( Figura 1 ). Por «desvios do IVA» entende-se: a diferença entre o montante total do IVA teórico devido (VTTL, do inglês VAT total tax liability) e o que é efetivamente cobrado pelas autoridades fiscais dos Estados-Membros e, como tal, representa as receitas do IVA perdidas em comparação com um cálculo teórico do IVA. A Comissão calcula e publica anualmente os desvios do IVA 8 , com vista a recolher dados e indicadores comparáveis sobre a dimensão das perdas de receitas do IVA. Os desvios do IVA fornecem uma estimativa da perda de receitas por razões que podem ser agrupadas em quatro grandes categorias: 1) fraude e evasão ao IVA, 2) práticas de elisão e otimização do IVA, 3) falências e insolvências financeiras e 4) erros administrativos. Além disso, é de notar que as estimativas dos desvios do IVA são calculadas com base em estatísticas nacionais 9 . Por último, a capacidade administrativa dos Estados-Membros para facilitar o cumprimento e lutar contra a fraude ao IVA é um fator de extrema importância neste contexto. Embora cada uma destas razões para os desvios do IVA exija uma resposta diferente em termos de política, mesmo nas melhores circunstâncias, não foi possível eliminar por completo os desvios do IVA, por exemplo, no que respeita à perda de IVA devido a falências e insolvências financeiras. Quantificar e controlar os desvios do IVA pode ajudar a desenvolver medidas bem orientadas e a controlar a sua eficácia. Como tal, os desvios do IVA podem ser considerados um indicador para medir a eficácia das medidas de execução e de cumprimento do IVA em cada Estado-Membro.

Figura 1: Evolução dos desvios do IVA na UE

Fonte: Comissão Europeia (2021) – VAT gap in the EU report 2021 (Relatório de 2021 sobre os desvios do IVA na UE).

Embora o panorama a nível da UE revele melhorias ao longo do tempo, as estatísticas diferem significativamente quando se comparam os Estados-Membros, variando entre 1 % e 35 % do montante total do IVA teórico devido ( Figura 2 ). Há bons exemplos de que se podem alcançar progressos e que os desvios do IVA podem ser reduzidos: globalmente, em comparação com 2018, a percentagem de desvios do IVA diminuiu em 18 Estados‑Membros. Além da Croácia e de Chipre, as reduções mais significativas dos desvios do IVA ocorreram na Grécia, na Lituânia, na Bulgária e na Eslováquia (quatro dos quais reduziram os desvios de IVA entre 3,2 e 2,2 (-3 pontos percentuais). Outro grupo de países é constituído pela Estónia, a Finlândia e a Suécia. Nestes Estados-Membros, a perda de receitas do IVA já foi estimada durante anos em menos de 5 % do IVA devido. Os maiores aumentos nos desvios do IVA, à exceção de Malta, foram observados na Eslovénia (+3 pontos percentuais) e na Roménia (+2,3 pontos percentuais).

Figura 2: Desvios do IVA em percentagem do VTTL, 2018 e 2019 – em %

Nota: Os rótulos de dados referem-se aos desvios do IVA em percentagem de VTTL em 2019. 
Fonte: Comissão Europeia (2021) – VAT gap in the EU report 2021 (Relatório de 2021 sobre os desvios do IVA na UE).

As variações das estimativas dos desvios do IVA entre os Estados-Membros refletem diferenças em termos de cumprimento das obrigações fiscais, fraude, elisão, falências, insolvências e capacidade administrativa. Mesmo que outros fatores, como a evolução económica e a organização de estatísticas nacionais, tenham impacto nas estimativas, a dimensão e, em especial, a tendência dos desvios do IVA fornecem uma indicação do desempenho das administrações fiscais nacionais.

Quadro 1: Desvios do IVA para 2016-2019 (em milhões de EUR e em percentagem do montante total do IVA teórico devido)

Fonte: Comissão Europeia (2021) – VAT gap in the EU (Desvios do IVA na UE).

Vinte e cinco dos 28 Estados-Membros incluem estimativas dos desvios do IVA nos seus diferentes métodos para controlar o nível de comunicação de informações inexatas (com exceção da Alemanha, de Malta e da Suécia). Catorze Estados-Membros utilizam estimativas internas e da Comissão, enquanto oito Estados‑Membros – a Chéquia, a Irlanda, a Espanha, o Luxemburgo, a Hungria, os Países Baixos, a Áustria e Portugal – se baseiam apenas nos dados da UE. A Bulgária, a Estónia e o Reino Unido utilizam apenas as respetivas estimativas internas. A Comissão mantém a recomendação do relatório anterior de que os Estados‑Membros devem investir ou continuar a investir na estimativa dos seus próprios desvios do IVA e analisá-los de forma mais pormenorizada. As informações sobre os desvios do IVA permitem aos decisores políticos nacionais avaliar o impacto das respetivas medidas políticas e ajustá-las para aumentar o cumprimento das obrigações em matéria de IVA.

Alguns Estados-Membros (11/28) partilharam as respetivas estimativas internas dos desvios do IVA. De um modo geral, não existiam diferenças significativas (1-2 pontos percentuais, em média) entre as estimativas internas e as produzidas pela Comissão, o que demonstra mais uma vez a exatidão dos valores anuais publicados pela Comissão.

Quase todos os Estados-Membros consideram que os estudos e as estimativas sobre os desvios do IVA são benéficos para uma melhor compreensão do nível de comunicação de informações inexatas das obrigações em matéria de IVA, mas o grau de apreciação varia. Importa notar que os Estados-Membros que não investem muito na estimativa dos desvios do IVA consideram este esforço útil, mas em menor medida.

Figura 3: Perceção da utilidade das estimativas dos desvios do IVA em relação ao trabalho em matéria de cumprimento das administrações fiscais nos Estados-Membros

Pergunta 4.8: «Em que medida os estudos/estimativas sobre os desvios do IVA ajudaram a administração fiscal a orientar melhor o seu trabalho futuro em matéria de cumprimento?»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

2.2.O impacto dos desvios do IVA nos recursos próprios

Os recursos próprios provenientes do IVA para o orçamento da União são cobrados sobre a base do IVA de cada Estado-Membro. As bases do IVA são, em primeiro lugar, harmonizadas em conformidade com as regras da UE antes de se calcular os recursos próprios provenientes do IVA a pagar 10 . A mesma percentagem é então cobrada sobre a base harmonizada de cada Estado-Membro, que, no entanto, está limitada a 50 % do Rendimento Nacional Bruto (RNB) do Estado-Membro 11 .

O desempenho da administração do IVA nos Estados-Membros afeta diretamente as receitas da UE. Uma vez que as receitas líquidas do IVA cobradas por cada Estado-Membro são utilizadas para determinar a base harmonizada, os desvios do IVA influenciam tanto as receitas dos Estados-Membros como os montantes de recursos próprios do IVA da UE. Do ponto de vista jurídico, o Tribunal de Justiça da União Europeia estabeleceu uma ligação clara entre a cobrança nacional do IVA e a disponibilidade dos recursos correspondentes para o orçamento da UE 12 .

A percentagem das contribuições baseadas no IVA tem vindo a diminuir ao longo do tempo e qualquer diminuição dos recursos próprios IVA tem de ser compensada por um aumento correspondente das contribuições baseadas no RNB 13 pagas por cada um dos Estados-Membros.

Os valores dos desvios do IVA nos Estados-Membros podem ser considerados de diferentes ângulos, como a percentagem dos desvios ou a sua dimensão em valor absoluto, que dão a mesma imagem geral das receitas em falta.

Figura 4: Desvios do IVA na UE em valor médio durante o período em análise

a. Desvios do IVA em percentagem do montante total do IVA teórico devido (VTTL)    b. Desvios do IVA em milhões de EUR

Fonte: Comissão Europeia (2021) – VAT gap in the EU (Desvios do IVA na UE).

2.3.Administração do IVA e custos de cumprimento para as empresas

Embora os princípios do IVA estejam harmonizados, as regras podem ser aprovadas e aplicadas de forma diferente nos diferentes Estados-Membros, pelo que os custos de cumprimento para as empresas variam consideravelmente.

A eficiência e a eficácia das administrações fiscais influenciam tanto os custos da administração fiscal para os Estados como os custos de cumprimento para as empresas. Dado que o IVA constitui uma grande parte dos encargos administrativos para as empresas, é igualmente importante melhorar a qualidade da administração do IVA. No entanto, a avaliação dos encargos administrativos para os sujeitos passivos do IVA está fora do âmbito do presente relatório.

Recomendação 1: Calcular e analisar os desvios nacionais do IVA e as suas diferentes componentes (fraude intracomunitária do operador fictício, comércio eletrónico, etc.).

3.Registo para efeitos de IVA e análise de risco

O registo e a numeração dos contribuintes (empresas, pessoas singulares e outras entidades registadas para efeitos de IVA) representam um primeiro passo fundamental na administração do IVA, o que reforça os principais processos administrativos se as informações constantes da base de dados de registo forem completas, exatas e atualizadas. No momento do registo, os sujeitos passivos do IVA são incluídos nas bases de dados nacionais para efeitos de IVA.

No relatório anterior, a Comissão recomendou que os Estados-Membros:

·investissem mais no apoio aos contribuintes, especialmente estrangeiros, para o cumprimento das suas obrigações em matéria de registo para efeitos de IVA (Recomendação 4),

·refletissem sobre a atribuição dos números de identificação IVA e os números de registo no Sistema de Intercâmbio de Informações sobre o IVA (VIES) (Recomendação 5),

·verificassem a validade dos dados de registo IVA e VIES de uma forma mais sistemática (Recomendação 6).

7.0.Apoio aos contribuintes através de uma melhor comunicação

Uma vez que os Estados-Membros foram aconselhados, no relatório anterior, a investir mais no apoio aos contribuintes para o cumprimento das suas obrigações em matéria de registo para efeitos de IVA, foi incluída uma pergunta de acompanhamento para avaliar os progressos nesta matéria. Os Estados-Membros indicaram nas suas respostas que o registo em linha está amplamente disponível e que os contribuintes são informados do registo em linha e das obrigações conexas.

Figura 5: Informações em linha sobre as obrigações de registo para efeitos de IVA

Pergunta 3.3: «A administração fiscal informa os contribuintes das suas obrigações de registo para efeitos de IVA e do procedimento de registo em linha? Por exemplo, através de uma página Web, aplicações, etc.»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

Figura 6: A disponibilidade de registos em linha nos Estados-Membros da UE

Pergunta 3.8: «O registo em linha é...»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

Recomendação 2: Informar os contribuintes em linha sobre as suas obrigações em matéria de IVA e prever o registo em linha.

7.1.Exaustividade da base de dados dos contribuintes registados para efeitos de IVA

É necessário encontrar um equilíbrio entre, por um lado, facilitar a atividade económica emergente através de um registo fácil para efeitos de IVA e, por outro, lutar contra a fraude ao IVA. O exercício de uma atividade económica num Estado-Membro da UE é possível com apenas um número IVA ativo, mesmo sem estabelecimento estável nesse Estado-Membro. Por conseguinte, uma avaliação cuidadosa dos requerentes na fase de registo é um passo crítico na identificação de potenciais casos de fraude.

A luta contra a fraude ao IVA pode exigir a rejeição de um pedido de um número IVA em determinadas condições. O procedimento de registo deve incluir um elemento de análise de risco 14 baseado nas informações apresentadas pelo requerente na fase de registo, que é objeto de um controlo cruzado com informações obtidas de terceiros e, se necessário, filtrado após um processo de clarificação junto do contribuinte.

Os Estados-Membros devem assegurar que as informações constantes das suas bases de dados sobre o IVA são completas, exatas e atualizadas regularmente. Para o efeito, devem dispor de um subsistema informático versátil de registo que opere em interface com outros subsistemas informáticos da administração fiscal e lhes permita suspender a receção das declarações de IVA, emitir avisos, calcular liquidações e tomar outras medidas em relação aos contribuintes temporariamente inativos. Devem poder gerar informações de gestão relativas ao registo para efeitos de IVA e analisar regularmente em que medida a base de dados VIES proporciona segurança quanto à sua validade.

Para determinar a integridade das bases de dados de registo para efeitos de IVA, a Comissão também inquiriu quanto ao número de contribuintes, o registo para efeitos de IVA e através do minibalcão único (MOSS), os controlos de registo efetuados e as declarações e receitas do IVA esperadas 15 .

O relatório anterior reconheceu que estão em vigor nos Estados-Membros procedimentos de registo e que o registo em linha está a tornar-se cada vez mais popular. Além disso, existem instalações de registo do tipo «balcão único» em alguns Estados-Membros e vários serviços, como as câmaras de comércio, estão envolvidos no processo de registo para efeitos de IVA. Os Estados-Membros foram inquiridos sobre a troca automática de informações entre as administrações fiscais e os diferentes organismos responsáveis pelo registo das empresas.

Figura 7: Troca automática de informações entre as administrações fiscais e outros organismos nacionais responsáveis pelo registo

Pergunta 3.2: «3.2. Existe troca automática de informações entre a administração fiscal e os organismos [responsáveis pelo registo comercial, por exemplo: câmara de comércio]?»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

Para garantir a exaustividade e a exatidão das bases de dados do IVA, é essencial uma maior integração das bases de dados pertinentes e uma verdadeira troca de informações entre os intervenientes nacionais envolvidos.

Recomendação 3: Melhorar a troca automática de informações entre as administrações fiscais e outros organismos nacionais.

As bases de dados de registo dos Estados-Membros devem conter informações mínimas sobre o contribuinte para cumprir a norma de exaustividade e exatidão. A maioria das informações pertinentes sobre os contribuintes deve constar da base de dados do IVA a partir do momento do registo.

Figura 8: Informações necessárias para o novo registo para efeitos de IVA nos Estados-Membros da UE

Pergunta 3.4: «Que informações são necessárias para o registo de um novo sujeito passivo (excluindo o MOSS)? (Pode assinalar várias respostas.)»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

De um modo geral, as bases de dados dos contribuintes registados para efeitos de IVA são bem conservadas nos Estados-Membros. Incluem a maior parte dos dados pertinentes sobre os contribuintes e as informações contidas são adequadas para uma interação eficaz com os mesmos. A maioria dos Estados-Membros (24/28) exige a maioria dos campos de informação para o registo de um novo sujeito passivo de IVA. Dez Estados-Membros – Dinamarca, Irlanda, Grécia, Croácia, Chipre, Lituânia, Hungria, Áustria, Portugal e Reino Unido – incluíram todos os campos. A maioria dos Estados-Membros que não incluem os campos mínimos exigidos na sua base de dados exige outros campos ou informações substitutas, tais como dados sobre contas bancárias, volume de negócios esperado, dados de identificação do(s) representante(s) legal(ais), fontes de financiamento e dados sobre os trabalhadores. Poderiam alcançar-se ganhos de eficiência através da integração desses campos no momento do registo, garantindo que os mesmos aparecem imediatamente na base de dados. Tal evitaria que as administrações fiscais nacionais tivessem de obter informações adicionais através de consultas individuais.

Recomendação 4: Manter uma base de dados exata e completa sobre o IVA.

A análise não revelou qualquer correlação sistemática entre os desvios do IVA e indicadores como o número de contribuintes registados, o número de empresas registadas para efeitos de IVA e as informações solicitadas aquando do registo. Pode haver uma ligeira correlação entre a dimensão dos desvios do IVA e o valor médio da cobrança do IVA por contribuinte. Os Estados-Membros com o valor mais elevado de receitas por contribuinte registado para efeitos de IVA (Luxemburgo, Irlanda, Dinamarca e Reino Unido) parecem ter desvios do IVA relativamente mais baixos.

A figura 9 mostra em que medida os Estados-Membros efetuam controlos do registo para efeitos de IVA e verificam se os pedidos de registo são autênticos e se os requerentes cumprem os requisitos legais para o registo.

Figura 9: Verificações e controlos preliminares relativos ao registo para efeitos de IVA

a.    Pergunta 3.5: «Que informações são necessárias para o registo de um novo sujeito passivo (excluindo o MOSS)?
(Pode assinalar várias respostas.)»

b. Pergunta 3.6: «A sua administração fiscal efetua controlos preliminares antes do registo para efeitos de IVA?
(Pode assinalar várias respostas.)»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

Em geral, os Estados-Membros utilizam indicadores de risco; as verificações são efetuadas de forma sistemática e podem incluir visitas às instalações de um contribuinte, se necessário. Existem procedimentos para garantir que os pedidos de registo são autênticos e que os requerentes cumprem os requisitos legais.

No entanto, a Grécia, a Itália, Chipre, Malta e Portugal beneficiariam de uma maior coerência nos controlos preliminares. A Chéquia e a Espanha são aconselhadas a verificar melhor a identidade (ID) do requerente, enquanto a Bulgária, a Chéquia, a Espanha, Malta, os Países Baixos, a Roménia e a Suécia devem considerar rever as suas disposições em matéria de verificação legal dos registos para efeitos de IVA.

Alguns Estados-Membros comunicaram outras verificações preliminares, com base em diferentes fontes, tais como investigação documental, informação pública, visitas prévias ao registo e registos criminais. Os pedidos de informação a outros organismos nacionais, as entrevistas/reuniões com diretores ou os seus mandatários ou a utilização de questionários específicos para a avaliação dos riscos são também uma prática comum. Uma boa prática poderia também consistir em assegurar a interoperabilidade entre os critérios de risco fiscal e aduaneiro pertinentes para o IVA (por exemplo, os sinais relacionados com o regime aduaneiro 42 poderiam também dizer respeito ao risco de fraude ao IVA).

Várias respostas referiram a cooperação administrativa e internacional como fonte adicional de verificação.

Recomendação 5: Realizar verificações jurídicas e de identidade e controlos preliminares sistemáticos com base em indicadores de risco.

A percentagem de pedidos de registo para efeitos de IVA recusados fornece alguma indicação da qualidade do processo de avaliação dos riscos e varia entre 0 % em Itália e > 20 % na Letónia e na Lituânia. Os Estados‑Membros com uma baixa taxa de recusas de registos para efeitos de IVA tendem a apresentar desvios mais elevados do IVA e os que registam uma taxa mais elevada de recusas tendem a ter um melhor desempenho neste domínio. A Itália e a Grécia, por exemplo, responderam «zero» e «dados não disponíveis», respetivamente; na Roménia, a percentagem total de registos para efeitos de IVA recusados diminuiu de 14,5 % em 2016 para 2,2 % em 2019 16 .

Os Estados-Membros podem beneficiar da criação de uma memória institucional dos pedidos de registo, especialmente dos recusados, a fim de melhorar o conhecimento do interesse legítimo de um requerente no exercício de uma atividade económica e da sua capacidade para a realizar.

Figura 10: Registo dos requerentes aos quais não foi concedido o registo

Pergunta 3.7: A sua administração dispõe de um registo dos requerentes aos quais o registo não foi concedido?

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

A maioria dos Estados-Membros (19/28) possui um registo dos requerentes aos quais não foi concedido o registo. Todos os Estados-Membros devem adotar esta boa prática, ponderando uma alteração da legislação nacional, se necessário.

Recomendação 6: Conservar um registo dos requerentes aos quais não foi concedido o registo.

A maioria dos Estados-Membros procede a um controlo cruzado das informações constantes da base de dados de registo para efeitos de IVA com fontes de informação de terceiros, tais como outros registos públicos, a fim de melhorar a integridade e a exatidão das suas bases de dados. Trata-se de uma boa prática e os Estados-Membros devem seguir o exemplo da Dinamarca, Estónia, Irlanda, Grécia, França, Croácia, Letónia, Lituânia, Luxemburgo, Roménia e Suécia.

Figura 11: Controlo cruzado com terceiros das informações relativas ao registo para efeitos de IVA

Pergunta 3.9: «As informações conservadas na base de dados de registo para efeitos de IVA são cruzadas com fontes de informação de terceiros (por exemplo, outros registos públicos, como o agente de registo das sociedades), a fim de assegurar que as informações conservadas estão atualizadas?»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

Recomendação 7: Proceder a controlos cruzados das informações constantes da base de dados de registo para efeitos de IVA com fontes de informação de terceiros.

Além disso, a Comissão procurou obter mais informações sobre a existência e o tipo de processos utilizados para detetar empresas e indivíduos obrigados a registar-se, mas que não o fazem, e, igualmente importante, sobre os resultados gerados por esses processos. As administrações fiscais que responderam «Sim» à primeira pergunta dispõem de diferentes processos para detetar empresas não registadas.

Figura 12: Processos para detetar contribuintes que não se registam e os setores económicos com um número significativo de empresas não registadas

Pergunta 3.11.a: «Queira especificar que tipo de iniciativas utilizou a sua administração fiscal.
(Pode assinalar várias respostas.)»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

A Figura 13 fornece mais informações sobre os setores económicos em causa.

Figura 13: Processos para detetar contribuintes que não se registam e os setores económicos com um número significativo de empresas não registadas

Pergunta 3.11.b: «Em que setores económicos a administração fiscal identificou um número significativo de empresas não registadas com base nessas iniciativas? (Pode assinalar várias respostas.)»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

Recomendação 8: Dispor de processos para detetar os contribuintes que não se registam e centrar-se nos setores económicos específicos com um número significativo de empresas não registadas.

Tal como observado no relatório anterior, os Estados-Membros estão a avançar gradualmente para um procedimento de registo com base na avaliação dos riscos. Para avaliar se tal causa atrasos significativos para os contribuintes que solicitam números de registo para efeitos de IVA e VIES, o tempo necessário para o tratamento de um pedido foi comparado com os dados do período anterior.

Figura 14: Tempo (dias) necessário para obter o número de registo para efeitos de IVA e VIES nos Estados-Membros da UE

Pergunta 2.2.g: «Mínimo de dias necessários para obter o...»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

A perspetiva a mais longo prazo valida as constatações anteriores: a abordagem da avaliação dos riscos não atrasa significativamente o processo de registo e as administrações fiscais estão a avançar no sentido da consolidação do número de identificação IVA e do número de registo VIES num identificador único.

Recomendação 9: Integrar um procedimento de avaliação dos riscos no processo de registo.

O sistema do IVA isenta de IVA as entregas intra-UE de bens no Estado-Membro em que são efetuadas a um contribuinte situado noutro Estado-Membro. O Estado-Membro em que o contribuinte está estabelecido contabilizará o IVA pago a montante. Por conseguinte, qualquer sujeito passivo que efetue tais entregas deve poder verificar se os seus clientes noutro Estado-Membro são sujeitos passivos e possuem um número de identificação IVA válido.

Para o efeito, cada administração fiscal possui uma base de dados eletrónica com os dados de registo para efeitos de IVA dos operadores estabelecidos no Estado-Membro, incluindo o número de identificação IVA, o nome do operador e o endereço do operador. O VIES informatizado foi criado para permitir às administrações fiscais nacionais trocar dados sobre entregas intra-UE. Os contribuintes podem consultar a ferramenta Web do VIES para confirmar os números IVA dos seus parceiros comerciais.

Para avaliar a sua resposta à recomendação de uma verificação mais sistemática da validade dos dados de registo para efeitos de IVA e do VIES, questionou-se os Estados-Membros quanto à existência de um controlo de acompanhamento após o registo para efeitos do VIES.

Figura 15: Controlo de acompanhamento dos números de registo para efeitos do VIES nos Estados‑Membros da UE

a.    Pergunta 3.12: «Existe um controlo de acompanhamento da sua validade após o registo para efeitos do VIES?»

b    Pergunta 3.13: «A sua administração fiscal retira o número de identificação VIES do sistema VIES, em caso de fraude?»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

Nos termos do artigo 22.º do Regulamento (UE) n.º 904/2010 do Conselho, os Estados-Membros são obrigados a efetuar controlos após o registo se tiverem apenas controlos preliminares antes do registo. Apenas uma minoria de Estados-Membros (18 %) respondeu que não verificam estes dados, em comparação com > 30 % das administrações fiscais que não aplicaram procedimentos de controlo pós-registo no relatório anterior.

Vinte Estados-Membros têm disposições que permitem a supressão do número VIES em caso de fraude, o que a Comissão considera uma boa prática. A Dinamarca e Chipre indicaram que não verificam a validade do número VIES após o registo, e a Bulgária, a Estónia, a Polónia, a Eslováquia e a Finlândia indicaram que não eliminam os números VIES em casos de fraude. A Alemanha, a Suécia e o Reino Unido indicaram que não verificam a validade do número VIES após o registo e não eliminam o número VIES em caso de fraude.

Recomenda-se que os Estados-Membros sigam o exemplo da maioria. O sistema do IVA apoia o mercado interno da UE e a cadeia de fraude ao IVA é normalmente longa e envolve dois ou mais países; por vezes, é necessário agir contra os operadores internos para evitar que a fraude ao IVA seja «exportada» para outro Estado-Membro.

Recomendação 10: Proceder a um controlo de acompanhamento dos números de registo para efeitos do VIES e analisar a possibilidade de suspensão ou supressão do número VIES em caso de fraude.

Uma administração fiscal bem-sucedida deve acompanhar o processo de registo do IVA e avaliar os resultados das suas medidas de conformidade em matéria de IVA. As tecnologias da informação (TI) desempenham aqui um papel essencial, ajudando as administrações fiscais no controlo cruzado de dados, na deteção e análise de riscos. Por conseguinte, as informações de registo devem estar ligadas a outros subsistemas informáticos, como de declaração e pagamento, de cobrança e auditoria, e gerar informações de gestão que apoiem o processo de decisão.

Figura 16: Análise dos principais componentes do subsistema informático de registo

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

Uma vez que a Comissão não pode avaliar diretamente a interligação dos subsistemas internos, questionou-se os Estados-Membros sobre se o subsistema informático de registo para efeitos de IVA da sua administração fiscal operava em interface com outros subsistemas informáticos. A maioria (90 %) confirmou que sim; só na Chéquia, na Estónia, em Chipre e em Malta essa interface não está disponível.

Além disso, a Dinamarca, a Estónia, a Irlanda, a Grécia e a Croácia responderam «Sim» à maior parte das perguntas destinadas a identificar um subsistema informático eficaz de declaração e processamento do IVA, enquanto a Bulgária, a Chéquia, a Itália, Malta, os Países Baixos e a Polónia indicaram que dispõem de um sistema com menos componentes.

Recomendação 11: Estabelecer uma ligação entre o sistema informático de informações do registo e outros subsistemas da administração fiscal, tais como de apresentação e pagamento, cobrança e auditoria.

No que respeita às boas práticas em matéria de registo, a observação geral é que os Estados-Membros tendem a avançar no sentido de um sistema integrado de avaliação dos riscos e a criar uma interface em linha para que os contribuintes comuniquem imediatamente qualquer alteração dos seus dados.

Recomendação 12: Permitir que os sujeitos passivos de IVA acedam, visualizem e alterem os respetivos dados pertinentes para efeitos de IVA através de uma ligação em linha segura.

4.IVA, tecnologias da informação e novas tecnologias

4.1.Comércio eletrónico

O comércio eletrónico torna o comércio mais acessível, mas também oferece algumas oportunidades de fraude. O Tribunal de Contas Europeu observou que «muitos dos desafios relativos à cobrança do IVA […] permanecem por resolver» e solicitou à Comissão que acompanhasse «o funcionamento das vendas à distância de bens intra‑UE e do minibalcão único (MOSS)» 17 .

As administrações fiscais devem conhecer os seus contribuintes e conservar registos das empresas que fornecem bens e serviços em linha aos clientes (transações entre empresas e consumidores). No entanto, apenas metade dos Estados-Membros (Bélgica, Bulgária, Chéquia, Dinamarca, Irlanda, Grécia, Itália, Chipre, Letónia, Lituânia, Luxemburgo, Hungria, Áustria e Eslováquia) confirmou que conserva um registo do número de contribuintes registados para efeitos de IVA que vendem bens ou serviços em linha.

Figura 17: Estados-Membros que conservam um registo dos contribuintes registados para efeitos de IVA que vendem em linha

Pergunta 3.14: «A sua administração fiscal possui um registo do número de contribuintes registados para efeitos de IVA que vendem bens ou serviços através da Internet?»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

Além disso, os números (ou as estimativas) dos contribuintes do comércio eletrónico variam significativamente entre > 10 000 na Bulgária, na Chéquia, na Grécia e na Letónia e < 100 em Itália (71), na Bélgica (25) e na Áustria (5).

Recomendação 13: Criar ou conservar um registo dos contribuintes do comércio eletrónico.

4.2.Minibalcão único

O minibalcão único do IVA é um regime facultativo para os contribuintes que lhes permite contabilizar o IVA apenas num Estado-Membro da UE, em vez de vários Estados-Membros da UE. É aplicável às telecomunicações, aos serviços de televisão e radiodifusão transfronteiras e aos serviços digitais prestados a pessoas que não sejam sujeitos passivos. O minibalcão único 18 permite que os operadores desses serviços apresentem as respetivas declarações de IVA e paguem o IVA aplicável devido a vários Estados-Membros da UE (Estados-Membros de consumo) através de um sistema em linha num dos Estados-Membros da UE (Estado‑Membro de identificação).

Figura 18: Montantes totais do minibalcão único em 2019 (regime da União e regime extra-União) nos Estados-Membros da UE

a. Estado-Membro de consumo    b. Estado-Membro de identificação

Nota: os valores são em milhões de EUR 
Fonte:    Comissão Europeia (2021) – Monitoring of the Mini One Stop Shop (Acompanhamento do minibalcão único)

O lançamento do minibalcão único em 2015 foi um êxito. Dadas as diferenças entre o Estado-Membro de identificação e os Estados-Membros de consumo, é essencial um elevado nível de confiança de todas as partes para o seu funcionamento. Esta confiança assenta na diligência dos Estados-Membros, especialmente na sua comunicação (de preferência através de um canal específico) com as empresas que utilizam o regime, no processo de registo (procedimentos de verificação dos operadores antes de se registarem no minibalcão único) 19 e nos controlos (o que pode levar ao cancelamento do registo, por exemplo, de sujeitos passivos inativos).

Figura 19: Minibalcão único – Verificações de registo para efeitos de IVA

Pergunta 2.4: «Que tipo de controlos de registo para efeitos do minibalcão único são sistematicamente realizados no seu país (enquanto Estado-Membro de identificação)? (Pode assinalar várias respostas.)»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

Figura 20: MOSS – canais de informação específicos

Pergunta 4.4: «Serviços ao contribuinte: A sua administração fiscal [...] dispõe de um canal de informação específico»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

A maioria dos Estados-Membros exige apenas informações básicas, tais como informações de contacto (nome completo do contribuinte, endereço postal e profissional, etc.), data de constituição/registo, natureza da atividade e classificação do setor económico. Por conseguinte, por vezes, dispõem apenas de um conhecimento limitado das empresas registadas no minibalcão único.

Dezassete Estados-Membros (Bélgica, Bulgária, Alemanha, Irlanda, Grécia, Espanha, Letónia, Luxemburgo, Hungria, Malta, Polónia, Roménia, Eslovénia, Eslováquia, Finlândia, Suécia e Reino Unido) recolhem outras informações, tais como:

·registos anteriores e utilização do regime do minibalcão único,

·perguntas sobre pessoas com registos cancelados devido a alteração do Estado-Membro de identificação,

·pesquisa por número de identificação de registos múltiplos (mais do que um Estado-Membro),

·verificação se a empresa dispõe ou não de um estabelecimento estável no país,

·dados da conta bancária, etc.

Alguns Estados-Membros (Eslovénia, Suécia e Reino Unido) verificam igualmente a existência de uma página Web ou de outros meios de distribuição de serviços eletrónicos, registos públicos de países terceiros e o tipo de operação.

Recomendação 14: Criar um canal de informação específico para o minibalcão único e realizar sistematicamente controlos de registo preliminares para efeitos do minibalcão único.

As respostas dos Estados-Membros revelam que o número de empresas registadas no minibalcão único aumentou entre 2016 e 2019 no que respeita ao regime da União. O crescimento relativo do regime extra-União foi mais substancial, uma vez que reflete igualmente o efeito de base que representa os pequenos números de registo no início do período analisado. Recentemente, a tendência crescente dos contribuintes registados no minibalcão único parece inverter-se, o que pode indicar um maior rigor no cancelamento do registo dos contribuintes inativos.

Figura 21: Minibalcão único – evolução do registo/cancelamento do registo a nível da UE (2016-2019)

a. Regime da União

b. Regime extra-União

Fonte:    Comissão Europeia (2020) – VAT MOSS statistics (Estatísticas do minibalcão único do IVA)

No entanto, a evolução a nível dos Estados-Membros é diferente: alguns países, como a Estónia e os Países Baixos, registaram um aumento significativo ao longo do período, enquanto outros, como a Alemanha, a Irlanda, a França, a Polónia e a Eslováquia, registaram uma diminuição dos seus registos do minibalcão único.

Figura 22: Evolução individual dos registos do minibalcão único nos Estados-Membros da UE

Nota: as colunas comparam os registos no minibalcão único em 2019 com a média dos registos no minibalcão único durante o período de 2016-2019

Fonte:    Comissão Europeia (2020) – VAT MOSS statistics (Estatísticas do minibalcão único do IVA)

O cancelamento do registo no minibalcão único ocorre a pedido do contribuinte ou por iniciativa da administração fiscal. Esta última fornece uma boa indicação dos esforços das administrações fiscais para manter a exatidão da base de dados do minibalcão único. As respostas dos Estados-Membros revelam progressos limitados neste domínio, especialmente no final do período em análise.

Figura 23: Cancelamento do registo no minibalcão único

Nota: as colunas indicam a percentagem de cancelamentos de registos no número total de empresas registadas, média no período de 2016‑2019. 
Fonte:    Comissão Europeia (2020) – VAT MOSS statistics (Estatísticas do minibalcão único do IVA)

No entanto, os valores variam significativamente. Quase metade dos Estados-Membros (Dinamarca, Estónia, Grécia, Croácia, Itália, Lituânia, Polónia, Portugal, Roménia, Eslovénia, Eslováquia, Finlândia e Suécia) parece não fazer qualquer cancelamento ex officio de registos no minibalcão único; os restantes (especialmente a Bélgica, a Espanha, a Chéquia, a França, o Reino Unido, Chipre, a Irlanda e a Letónia) estão a limpar as respetivas bases de dados do minibalcão único através do cancelamento ex officio de registos.

Recomendação 15: Intensificar os esforços para manter a exatidão da base de dados do minibalcão único.

Nem todos os registos se traduzem em auditorias. Ao corroborar as respostas com outras fontes de dados internas disponíveis, afigura-se claramente que os Estados-Membros não estão a auditar os sujeitos passivos do minibalcão único.

Figura 24: Número de auditorias do IVA realizadas a sujeitos passivos do minibalcão único em 2019

Fonte:    Comissão Europeia (2020) – VAT MOSS statistics (Estatísticas do minibalcão único do IVA)

O número de auditorias a sujeitos passivos registados no minibalcão único nos Estados-Membros da UE é muito baixo, totalizando apenas 47 em 2019, tanto no regime da União como no regime extra-União enquanto Estado‑Membro de identificação e Estado-Membro de consumo, ao passo que a mediana para a UE é zero. Isto significa que a auditoria constitui atualmente a exceção de uma realidade geral de «não auditoria do minibalcão único» a nível da UE.

Apenas a Bélgica (sete auditorias enquanto Estado-Membro de identificação e quatro auditorias enquanto Estado-Membro de consumo no regime da União), a Dinamarca (14 auditorias enquanto Estado-Membro de identificação no regime extra-União), a Finlândia (sete auditorias enquanto Estado-Membro de identificação no regime extra-União) e a Espanha (cinco auditorias enquanto Estado-Membro de consumo no regime da União) comunicaram alguma atividade neste domínio. A grande maioria dos Estados-Membros (16/28) não realizou auditorias no âmbito do minibalcão único em 2019. Alguns explicaram que não estavam em condições de indicar um número porque aplicam uma análise de risco plenamente integrada e um regime de gestão do cumprimento para todos os impostos, pelo que as auditorias relativas ao minibalcão único não são identificadas separadamente nas estatísticas nacionais.

Recomendação 16: Melhorar a atividade de auditoria das empresas registadas no minibalcão único.

4.3.Digitalização, tecnologias da informação e análise de dados

No relatório anterior, a Comissão recomendou que os Estados-Membros aumentassem a digitalização e a automatização das administrações fiscais e a troca/partilha de dados (Recomendações 2 e 11). A título de acompanhamento, os Estados-Membros foram questionados quanto a uma importante melhoria das TI (por exemplo, projetos de digitalização, novas funcionalidades) na respetiva administração fiscal durante o período de 2016-2019.

A maioria dos Estados-Membros respondeu positivamente, o que parece estar correlacionado com o desempenho individual 1) na redução média dos desvios do IVA e 2) no aumento médio das receitas do IVA durante o mesmo período.

Figura 25: Principais iniciativas informáticas e desempenho médio em matéria de IVA nos Estados‑Membros da UE (2016-2019)

a. Pergunta 1.10: «A administração fiscal do seu Estado-Membro melhorou consideravelmente as TI (por exemplo, projetos de digitalização, novas funcionalidades) (período de 2016-2019)?»

b. Iniciativa importante em matéria de TI («Sim»/«Não») vs. alteração das receitas do IVA e dos desvios do IVA

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

Afigura-se que as melhorias no domínio das tecnologias da informação permitem uma redução mais coerente dos desvios do IVA e um maior aumento das receitas do IVA. Os Estados-Membros que indicaram uma importante melhoria das TI foram quase quatro vezes mais bem-sucedidos na redução dos desvios do IVA durante o mesmo período.

O aumento médio da cobrança do IVA nos Estados-Membros, que indica melhorias significativas no domínio das TI, foi 37 % superior ao longo do período em análise. No entanto, os dados incluem a influência do efeito de base (os Estados-Membros não estavam ao mesmo nível de desenvolvimento informático no início da análise, pelo que alguns dispunham de maior margem para melhorias importantes) e outros parâmetros, como as alterações das taxas de IVA ao longo do período.

Os modelos econométricos construídos em estudos anteriores sobre os desvios do IVA (2018, 2020) indicam a significância estatística da percentagem das despesas de TI na explicação da dimensão dos desvios do IVA. De acordo com as estimativas dos resultados da especificação de base, uma diminuição dos desvios do IVA de 1 ponto percentual implica um aumento da percentagem das despesas de TI na despesa global das administrações fiscais de cerca de 5,4 pontos percentuais.

No entanto, as despesas com tecnologias de informação não são um método infalível e a sua influência tem limitações: a um certo nível, o aumento dos investimentos em TI deixou de ter um impacto positivo. É possível observar uma relação côncava entre a percentagem das despesas de TI e os desvios do IVA. Com efeito, os ganhos começam a desaparecer quando as despesas informáticas representam cerca de 9,8 % das despesas totais da administração fiscal.

Com base nos dados recebidos das administrações fiscais e de outras fontes (OCDE), a percentagem do total das despesas de TI (investimento e manutenção) ajustada à cobrança do IVA foi maior em dez Estados-Membros: Irlanda, Finlândia, Letónia, Hungria, Lituânia, Bulgária, Chéquia, Malta, Itália e Polónia (para efeitos de análise, agrupados num «grupo de despesas em TI»).

Recomendação 17: Investir em melhorias substanciais das TI, mantendo simultaneamente os sistemas informáticos existentes com base numa análise global das necessidades.

Figura 26: Variação dos desvios do IVA (p.p.) e aumento das receitas do IVA (%) (2016-2019)

Dez principais do «grupo de despesas em TI» em comparação com a média da UE

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

Se a análise for repetida para o total das despesas de TI ao longo do período, os dez principais Estados‑Membros que investem mais em TI melhoraram significativamente tanto nas receitas do IVA (aumento de 81 % mais elevado) como nos desvios do IVA (dupla diminuição em pontos percentuais). Mais uma vez, as despesas em TI e, em especial, o investimento em TI não são distribuídos linearmente e podem variar consideravelmente ao longo dos anos.

A digitalização das administrações fiscais inclui duas componentes principais: despesas em TI (investimento e manutenção) e pessoas (peritos em TI). O aumento médio dos recursos humanos dedicados às TI na UE foi de 13 % durante o período de 2016-2019, tendo a Bulgária, a Hungria, a Finlândia, a Roménia e a Espanha ficado acima do número médio do pessoal informático (em emprego a tempo inteiro). Chipre, a Croácia, a Estónia, a Espanha, a Suécia e, em especial, a Polónia registaram aumentos significativos no número de efetivos de TI durante este período. No entanto, é impossível realizar uma avaliação das competências informáticas, embora as administrações fiscais possam beneficiar desse exercício para calibrar as suas estratégias.

Os Estados-Membros da UE utilizam diferentes modelos de desenvolvimento informático, internos ou externalizados, em função de vários fatores e decisões internos. Nenhum destes modelos é ideal, existindo vantagens e desvantagens em termos de tempo, riscos e custos (por exemplo, quando as administrações fiscais recorrem a programadores informáticos internos, incorrem na totalidade do risco em termos das suas capacidades, ao passo que com um programador externo tal não acontece).

De um modo geral, as administrações fiscais estão a aumentar as despesas em TI e a contratação de peritos em TI, um investimento que normalmente compensa. Por conseguinte, a Comissão mantém a sua recomendação anterior no sentido de aumentar o nível de digitalização e investir na automatização de dados e na troca de dados.

Tal como referido no relatório anterior, os Estados-Membros poderiam igualmente beneficiar de uma cooperação mais estreita e do coinvestimento em soluções de TI compatíveis que evitem a duplicação de esforços e de sistemas e permitam diminuir as despesas informáticas 20 .

Recomendação 18: Investir no pessoal informático com vista a melhorar o seu número e as suas competências.

Para alcançar um nível consistentemente elevado de cumprimento, os Estados-Membros equilibram e combinam dois elementos numa espécie de abordagem de «incentivo e sanção»: melhoria dos serviços oferecidos aos contribuintes cumpridores («incentivo») e identificação e correção dos contribuintes em incumprimento («sanção»). Estas duas linhas de ação estratégicas têm uma coisa em comum: dados. A utilização eficaz dos dados apoia decisões mais rápidas, mais justas e mais informadas, a prestação de melhores serviços aos contribuintes e a deteção de contribuintes em incumprimento.

A análise da secção seguinte começa com 1) os planos de gestão do cumprimento da administração fiscal, depois passa para 2) os serviços ao contribuinte e termina com 3) os dados utilizados pela administração fiscal para efeitos de cumprimento do IVA.

4.4.Planos de gestão do cumprimento

A administração do IVA deve começar por um bom plano de cumprimento. Um programa de conformidade dos contribuintes é um plano de alto nível, que reúne num único documento uma descrição dos riscos de cumprimento mais significativos identificados no sistema fiscal e define pormenorizadamente a forma como a autoridade responsável pela receita tenciona dar resposta a esses riscos (FMI, 2010) 21 .

No relatório anterior, a Comissão recomendou que os Estados-Membros «devem garantir que a sua estratégia de auditoria é parte de uma estratégia geral de cumprimento (em matéria de IVA) e não uma abordagem autónoma». Avaliar se os Estados-Membros cumprem este requisito depende da existência desse documento, da sua aprovação ao nível superior adequado e da sua integração no planeamento operacional anual da administração fiscal.

Figura 27: Planos de cumprimento em matéria de IVA nos Estados-Membros da UE

Pergunta 4.1: «A sua administração fiscal dispõe de um plano de melhoria do cumprimento?»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

A existência de um plano de cumprimento é um dos passos na direção certa. No entanto, o que está previsto no plano é ainda mais importante para o processo de gestão do IVA. A Comissão solicitou mais informações sobre a inclusão das respostas e dos riscos de cumprimento do IVA mais significativos, planos de auditoria, medidas de atenuação e outros elementos nos planos de cumprimento dos Estados-Membros. As conclusões encontram-se resumidas na figura 28.

Figura 28: Planos de cumprimento fiscal nos Estados-Membros da UE (conteúdo)

Pergunta 4.1.a: «O plano de cumprimento fiscal da sua administração fiscal... (Pode assinalar várias respostas.)»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

Com base nas respostas às perguntas relativas aos respetivos planos de cumprimento, oito Estados-Membros indicaram que os seus planos de cumprimento são totalmente transparentes/públicos e estão à disposição dos contribuintes. Seis destes Estados-Membros (Irlanda, Espanha, Croácia, Itália, Países Baixos e Eslováquia) foram mais longe com este exercício de transparência, disponibilizando os documentos ao público. Além disso, alguns Estados-Membros da UE, como a Bulgária e a Espanha, incluem todos os elementos acima referidos nos respetivos planos. Ao mesmo tempo, a Alemanha, o Luxemburgo e Portugal responderam «Não» à pergunta «A sua administração fiscal dispõe de um plano de melhoria do cumprimento?»

Recomendação 19: Atenuar os riscos através de um plano de gestão do cumprimento que inclua as principais ameaças ao cumprimento e acompanhar a sua aplicação regularmente.

4.5.Serviços ao contribuinte

Os contribuintes devem conseguir aceder facilmente à informação e ao apoio necessários para o cumprimento voluntário e a um custo razoável. Desenvolver os serviços ao contribuinte e reduzir os encargos administrativos dos contribuintes é uma das melhores estratégias contra a fraude ao IVA (FMI, Comissão da UE, OCDE, Banco Mundial). Uma vez que a administração do IVA pode ser muito complexa, os contribuintes necessitam de apoio adequado. Têm direito a serviços adequados que os ajudem a cumprir as suas obrigações em matéria de IVA.

A Comissão inquiriu as administrações fiscais dos Estados-Membros sobre a existência de serviços ao contribuinte, tais como:

·uma estratégia de canal de fornecimento de serviços acessível ao público ou um catálogo de serviços oferecidos aos contribuintes,

·procedimentos que assegurem atualizações regulares e sistemáticas das informações sobre as regras em matéria de IVA para os contribuintes,

·informações sobre as regras do IVA disponíveis em línguas estrangeiras,

·um canal de informação específico para o minibalcão único,

·normas para a prestação de serviços no que respeita ao tempo necessário para responder a perguntas colocadas pelos contribuintes,

·simplificação dos sistemas de conservação de registos e de mecanismos para a comunicação de informações à disposição dos pequenos contribuintes.

A Figura 29 agrega as respostas recebidas dos Estados-Membros.

Figura 29: Serviços ao contribuinte nos Estados-Membros da UE

Pergunta 4.4: «Serviços ao contribuinte: a sua administração fiscal... (Pode assinalar várias respostas.)»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

Apenas a Grécia, a Espanha, a Letónia e Portugal prestam todos os serviços fiscais acima enumerados. Uma grande maioria dos Estados-Membros oferece a maior parte dos serviços, enquanto a Chéquia, Chipre, a Polónia, a Roménia e a Finlândia prestam menos tipos de serviços ao contribuinte.

Uma administração fiscal deve ser transparente na condução das suas atividades e publicar relatórios (por exemplo, no seu sítio Web) sobre o seu desempenho na prestação de serviços ao contribuinte. Os sujeitos passivos do IVA desenvolverão a confiança e consolidarão a sua relação com a administração fiscal. A Comissão questionou os Estados-Membros quanto à publicação de relatórios de desempenho no domínio dos serviços ao contribuinte durante o período de 2016-2019.

Figura 30: Publicação de relatórios sobre o desempenho na prestação de serviços ao contribuinte (2016‑2019)

Pergunta 4.4: «Serviços ao contribuinte. A administração fiscal [...] publica relatórios (por exemplo, no sítio Web da administração fiscal) sobre o desempenho alcançado na prestação de serviços ao contribuinte durante o período de 2016-2019.»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

A Comissão inquiriu apenas sobre a existência de serviços ao contribuinte e não procurou avaliar plenamente a qualidade do apoio prestado. No entanto, foram visitados os sítios Web de todos os Estados-Membros (ver anexo 3:Lista de páginas Web sobre as obrigações em matéria de IVA). A Comissão «colocou-se no lugar» de um contribuinte estrangeiro e tentou localizar as informações pertinentes sobre o registo para efeitos de IVA disponíveis em linha.

A pontuação ponderada na figura 31 tem em conta diferentes dimensões de informação dos contribuintes sobre as obrigações de registo para efeitos de IVA, tais como a existência de informações em linha, a sua disponibilidade numa língua estrangeira e a perceção da exaustividade das informações.

Figura 31: Serviços ao contribuinte: informações sobre o registo para efeitos de IVA disponíveis em linha

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

De um modo geral, os Estados-Membros informam ativamente os contribuintes sobre as suas obrigações em matéria de IVA. Apenas a Roménia respondeu «Não» neste inquérito. Uma minoria de Estados-Membros (Grécia, Roménia, Reino Unido e, em parte, Bulgária, Irlanda e Chipre) dispunham de poucas ou nenhumas informações em língua estrangeira. Normalmente, a língua estrangeira utilizada para informar os contribuintes é o inglês, o que explica a pontuação relativamente baixa do Reino Unido.

Os Estados-Membros realizaram progressos reais no que respeita ao caráter inclusivo das informações sobre o IVA e à experiência geral de navegação, estando no topo da lista a Dinamarca, a Estónia, a Irlanda, a Letónia, a Lituânia, os Países Baixos, a Polónia, a Finlândia e o Reino Unido.

Alguns Estados-Membros (Bulgária, Grécia, Chipre, Roménia e, em parte, Alemanha, França e Eslováquia) registam atrasos. Note-se que informações melhores e mais acessíveis sobre as obrigações em matéria de IVA e a legislação aplicável exigem um investimento mínimo e melhoram o cumprimento das obrigações fiscais a relativamente curto prazo.

Recomendação 20: Adotar uma atitude orientada para os serviços em relação aos sujeitos passivos do IVA e aproveitar a oportunidade oferecida pela interação com os contribuintes para prestar serviços de gestão do IVA de elevada qualidade.

4.6.Utilização de dados para efeitos de cumprimento do IVA

4.6.1. Recolha de dados

Uma administração fiscal moderna deve dar resposta à procura crescente de serviços digitalizados no domínio da administração do IVA e aproveitar as oportunidades oferecidas pelos novos desenvolvimentos informáticos neste domínio. Por um lado, os sujeitos passivos do IVA têm maiores expectativas em relação aos serviços da administração fiscal. Por outro lado, a procura crescente aumenta a pressão sobre as administrações fiscais no sentido de colocar mais serviços à disposição dos sujeitos passivos do IVA.

Melhores serviços exigem mais dados qualitativos. Atualmente, são geradas grandes quantidades de dados, o que oferece às administrações fiscais a oportunidade de os utilizarem para efeitos de cumprimento. A Comissão pretendia saber quais os dados que estão acessíveis para efeitos de cumprimento das obrigações em matéria de IVA.

As administrações fiscais utilizam dados de várias fontes, tais como faturas, plataformas da Internet, estudos comportamentais e ambientais, informações de terceiros, informações trocadas com outros países e acordos de assistência mútua com outros países.

Figura 32: Dados utilizados pelas administrações fiscais da UE para efeitos de cumprimento do IVA

Pergunta 4.3: «Que categorias de dados são acessíveis e utilizados pela administração fiscal para efeitos de cumprimento do IVA? (Pode assinalar várias respostas.)»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

A utilização de diferentes fontes de dados para efeitos de cumprimento do IVA varia entre os Estados-Membros. As especificidades em domínios como o quadro legislativo, a organização política e as estruturas sociais também influenciam a variação.

Embora todos os Estados-Membros troquem informações e utilizem acordos de assistência mútua e informações de terceiros, apenas uma minoria utiliza estudos comportamentais ou dados sobre pagamentos em plataformas da Internet. Estes estudos identificam os fatores socioeconómicos (por exemplo, idade, sexo, situação profissional e nível de escolaridade) e institucionais (por exemplo, confiança na administração pública e satisfação da comunidade com a qualidade dos serviços públicos) que têm um impacto na motivação do contribuinte para cumprir as suas obrigações em matéria de IVA.

A Dinamarca, a Grécia, a Itália e a Hungria comunicaram que utilizam uma vasta gama de dados para efeitos de cumprimento do IVA. A Bélgica, a Alemanha, o Luxemburgo, os Países Baixos e a Finlândia indicaram que utilizam dados de apenas duas das categorias acima enumeradas.

Recomendação 21: Explorar a possibilidade de utilizar vários conjuntos de dados para efeitos de cumprimento do IVA e aumentar permanentemente a qualidade da troca de informações e da cooperação administrativa.

4.6.2. Decisão informada: colocar os dados a funcionar

As administrações fiscais com elevado desempenho dependem fortemente das respetivas capacidades de análise de dados e de investigação para prestarem melhores serviços, uma supervisão mais eficaz e um aconselhamento político sólido às administrações públicas. Por um lado, os quadros dirigentes da administração fiscal devem dispor de todos os dados analíticos necessários para contribuir para os processos de orçamentação pública e para prever as receitas fiscais. Por outro lado, a gestão deve ter uma visão completa do processo de administração do IVA a qualquer momento (painel de controlo).

A maioria dos Estados-Membros da UE (20/28) tem objetivos anuais em matéria de cobrança do IVA. Alguns (Alemanha, Chipre, Luxemburgo, Países Baixos, Suécia, Finlândia e Reino Unido) não utilizam objetivos de cobrança, mas baseiam-se em estimativas das receitas do IVA. Os ministérios das finanças ou os organismos políticos de alto nível definem os objetivos em cooperação com as administrações fiscais ou com base nas contribuições fornecidas por estas últimas, tendo em conta vários fatores, como a evolução da conjuntura macroeconómica e as previsões das receitas do IVA.

Em geral, os objetivos de cobrança e as estimativas são exatos (aproximadamente 1,2 % de desvios medianos), estando alguns Estados-Membros (Dinamarca, Alemanha, Estónia, Irlanda, Grécia, França, Letónia, Lituânia, Luxemburgo, Países Baixos, Áustria, Eslovénia, Eslováquia e Suécia) muito próximo dos valores reais de cobrança das receitas do IVA nas suas previsões ou fixação de metas.

Figura 33: Relatórios à disposição dos quadros dirigentes em diferentes domínios da administração do IVA

Pergunta 4.5: «Os quadros dirigentes da administração fiscal recebem regularmente relatórios sobre...
(Pode assinalar várias respostas.)»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

Sem um bom conjunto de dados essenciais, a administração do IVA é menos eficaz. Mesmo os melhores conjuntos de dados são de pouca utilidade, sem a capacidade de utilizar esses dados para obter conhecimentos e informações úteis para apoiar decisões informadas. Em alguns Estados-Membros, como a Bélgica, a Espanha, a França, a Croácia, a Letónia, a Lituânia, a Hungria, a Roménia, a Eslovénia e o Reino Unido, os quadros dirigentes recebem regularmente relatórios.

A Comissão considera que os relatórios regulares em todos os domínios acima enumerados são benéficos para os quadros dirigentes da administração fiscal dos Estados-Membros, uma vez que lhes permitem tomar decisões informadas.

Várias administrações fiscais forneceram informações adicionais sobre a recente evolução do cumprimento em matéria de IVA e dos serviços ao contribuinte. Comparando as iniciativas nos Estados-Membros mais bem‑sucedidos em termos de redução dos desvios do IVA (Bulgária, Espanha, França, Croácia, Letónia, Hungria, Polónia, Portugal, Eslovénia e Eslováquia) e os que apresentam desvios do IVA historicamente baixos (Dinamarca, Estónia, Finlândia e Suécia), as medidas mais bem-sucedidas parecem ser:

·a criação de caixas registadoras em linha,

·comunicação eletrónica de informações,

·controlo do comércio,

·auditoria eletrónica e fixação de normas,

·comunicação de informações com base nas transações,

·gestão de riscos, incluindo segmentação e definição de perfis comportamentais,

·técnicas baseadas em dados que conduzam à pontuação de risco e à classificação automatizada.

Recomendação 22: Recolher dados significativos, equilibrar a análise da avaliação dos riscos e as soluções de definição de perfis, e continuar a investir na capacidade analítica.

5.Declaração e pagamento

5.1.Tempestividade da declaração

A apresentação de declarações do IVA continua a ser um meio primordial para determinar o IVA devido pelo contribuinte. Numa declaração de IVA, os sujeitos passivos informam a administração fiscal do Estado-Membro de registo das suas operações, do IVA cobrado aos seus clientes (IVA a jusante) ou cobrado pelos seus fornecedores (IVA pago a montante) e do montante do IVA devido ou reembolsável.

Os Estados-Membros têm diferentes formatos para as declarações de IVA. São geralmente apresentadas em formato eletrónico (alguns Estados-Membros também permitem declarações em suporte papel) e apresentadas pelos próprios contribuintes ou através de um intermediário.

5.1.1.Declaração eletrónica

Os desenvolvimentos mais recentes em matéria de TI, tanto no que respeita à declaração eletrónica como ao pagamento de impostos, oferecem uma vantagem considerável às administrações fiscais em vários domínios, como a melhoria da eficiência, os custos administrativos e a execução. A declaração eletrónica também contribui para a qualidade global dos serviços ao contribuinte, ao reduzir os custos de cumprimento do IVA. Para alcançar taxas mais elevadas de declarações eletrónicas, os Estados-Membros publicitam permanentemente as vantagens da apresentação eletrónica de declarações e alguns deles tornaram obrigatório este tipo de declaração.

Figura 34: Declaração eletrónica do IVA nos Estados-Membros

Pergunta 5.1: «No meu país, a declaração eletrónica do IVA...»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

De um modo geral, os Estados-Membros têm uma elevada taxa de declarações eletrónicas. A mediana da UE é de cerca de 99 % em 2019. Em comparação com o relatório anterior, registaram-se progressos claros em matéria de declarações eletrónicas: a taxa aumentou de > 83 % em 2013 para quase 100 % em quase todos os Estados‑Membros em 2019.

Relativamente a cinco Estados-Membros (Alemanha, Grécia, Chipre, Malta e Suécia), as taxas de declaração eletrónica calculadas foram < 90 %. Se os dados comunicados estiverem corretos, é necessário dar resposta a esta taxa de declaração eletrónica mais baixa, especialmente nos Estados-Membros em que a declaração eletrónica é obrigatória.

5.1.2.Controlo do cumprimento da apresentação da declaração do IVA

A apresentação eletrónica de declarações do IVA proporciona aos Estados-Membros uma oportunidade para controlar melhor o cumprimento, por parte dos contribuintes, dos prazos para as declarações de IVA. Quase todos os Estados-Membros (25/28) responderam que o cumprimento dos prazos dos contribuintes para a apresentação de declarações do IVA é controlado automaticamente e que mais de metade utiliza critérios de risco ou técnicas de definição de perfis com base em circunstâncias e comportamentos conhecidos para alcançar taxas mais elevadas de tempestividade na apresentação de declarações do IVA.

Figura 35: Acompanhamento do cumprimento da apresentação de declarações do IVA nos Estados‑Membros da UE

a.    Pergunta 5.2: «O cumprimento dos prazos dos contribuintes na apresentação de declarações do IVA...»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

b. Pergunta 5.3: «Os critérios de risco ou as técnicas de definição de perfis (com base em circunstâncias e comportamentos conhecidos) são utilizados para conseguir a apresentação dentro dos prazos das declarações do IVA?»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

Para muitos contribuintes, a apresentação de declarações de IVA é o seu contacto mais significativo com a administração fiscal. Os Estados-Membros podem fixar os seus próprios prazos de apresentação das declarações de IVA. A maioria deles prevê a apresentação de declarações de IVA nos últimos dez dias do mês seguinte ao termo do período de declaração, mas existem exceções (por exemplo, a Alemanha exige declarações de IVA no prazo de dez dias a contar do final do período de declaração).

Os Estados-Membros são livres de fixar os seus calendários de apresentação das declarações de IVA e, em geral, exigem a apresentação de declarações mensais. As declarações trimestrais não são invulgares, ao passo que as declarações anuais constituem um requisito adicional em certos países (por exemplo, Itália). Alguns países, como a Alemanha, podem exigir uma única declaração anual se a atividade for muito limitada.

Outros períodos de apresentação de declarações de IVA são raros, mas existem (por exemplo, em França para empresas com comércio irregular, na Grécia para pequenos contribuintes em determinadas categorias, como navios de pesca costeira < 12 m, e na Bélgica para declarações especiais em caso de falência ou de participação em acontecimentos especiais). Tais disposições especiais afetam, por vezes, o cálculo das taxas da tempestividade na apresentação de declarações (o número de declarações apresentadas dentro do prazo em relação ao número de declarações fiscais esperadas), que é o principal indicador de cumprimento no domínio das declarações de IVA.

De um modo geral, os Estados-Membros apresentam elevadas taxas de tempestividade na apresentação de declarações, cerca de 100 % (Bélgica, Bulgária, Estónia, Espanha, Letónia, Lituânia, Áustria, Eslováquia, Finlândia e Suécia). A média da UE situa-se em 93,1 %. A Grécia (66 %), Malta (74 %) e Chipre (86 %) apresentam as taxas de tempestividade mais baixas na apresentação de declarações, e cinco Estados-Membros (Chéquia, Alemanha, França, Croácia e Polónia) não conseguiram disponibilizar os dados necessários para calcular este indicador.

Recomendação 23: Envidar esforços no sentido de uma taxa de tempestividade na apresentação de declarações mais elevada enquanto bom indicador da robustez do sistema do IVA.

Inicialmente, muitos dos serviços da administração do IVA concentraram-se em domínios mais simples, como a apresentação eletrónica das declarações de IVA e o pagamento eletrónico do IVA. No entanto, mesmo com a apresentação de declarações eletrónicas, as administrações fiscais têm de acompanhar a situação em caso de incumprimento. Posteriormente, as administrações fiscais adotaram mais serviços bidirecionais, com diferentes alertas e notificações. As medidas tomadas pelas administrações fiscais para exigir a apresentação dentro do prazo das declarações de IVA variam, como mostra a figura 36.

Figura 36: Ações iniciadas pelas administrações fiscais em caso de atraso na apresentação ou de não apresentação de declarações de IVA

Pergunta 5.4. «Que ações inicia a sua administração fiscal em caso de atraso na apresentação ou de não apresentação de declarações de IVA? (Pode assinalar várias respostas.)»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

Recomendação 24: Ser pró-ativo nos alertas aos contribuintes para os prazos de apresentação das declarações e utilizar instrumentos de apoio específicos.

A identificação dos contribuintes que não tenham apresentado declarações de IVA dentro do prazo deve ser automatizada e as medidas de acompanhamento e execução por parte das administrações fiscais devem ser adaptadas às circunstâncias, como o comportamento anterior do contribuinte (histórico de apresentação das declarações).

Se a declaração de IVA não for apresentada, a maioria dos Estados-Membros procede à estimativa do IVA devido ao qual adiciona uma sanção. No entanto, é necessário avaliar a eficácia do sistema de sanções por atraso na apresentação das declarações do IVA.

Figura 37: Estados-Membros que avaliam a eficácia do sistema de sanções por atraso na apresentação/no pagamento

Pergunta 5.5: «A sua administração analisou a eficácia do sistema de sanções em caso de atraso na apresentação e/ou no pagamento?»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

Apenas uma minoria das administrações fiscais (6/28) indicou que procede a essa avaliação.

Recomendação 25: Conceber um sistema de sanções em caso de não apresentação das declarações de IVA e de não pagamento dentro do prazo, tendo em conta dois princípios fundamentais: simplicidade e proporcionalidade.

5.2.Pagamento do IVA

O pagamento do IVA é outra interação importante entre os contribuintes e as administrações fiscais. Tratando-se de um imposto indireto, o IVA é entregue às administrações fiscais pelo vendedor (o «sujeito passivo»), mas é efetivamente pago pelo comprador como parte do preço.

Prevê-se que os contribuintes paguem o IVA dentro do prazo. O não pagamento do IVA dentro do prazo resulta normalmente na imposição de juros e sanções e em medidas de acompanhamento por parte da administração fiscal, cujo objetivo deve ser atingir a taxa mais elevada de tempestividade no pagamento voluntário e a menor incidência de impostos em atraso.

Para alcançar este resultado, é necessário um processo de pagamento irrepreensível e um acompanhamento rápido em caso de atraso no pagamento. O recurso a soluções de TI e de pagamento eletrónico pode proporcionar vantagens significativas para todas as partes envolvidas: contribuintes, administração fiscal e setor financeiro. Tradicionalmente, todas as administrações fiscais da UE disponibilizaram a possibilidade de serviços de pagamento presenciais ou de pagamentos em numerário, em parte devido à ausência de alternativas. Com o aumento da digitalização ao longo do tempo, tornou-se mais eficaz em termos de custos para os organismos responsáveis pela receita recorrerem a terceiros, como os bancos, para cobrar pagamentos de impostos.

Mais recentemente, o método de pagamento totalmente eletrónico, com os contribuintes a efetuarem os seus próprios pagamentos em linha ou a providenciarem para que tal seja feito automaticamente (através do seu banco através de um mecanismo de débito direto) tornou-se a norma.

Em vários relatórios anteriores, a Comissão defendeu a introdução de soluções de pagamento eletrónico. Em 2019, tal como se esperava, todos os Estados-Membros da UE concediam a possibilidade de pagamento eletrónico das obrigações em matéria de IVA, que é o método de pagamento privilegiado em praticamente todas as situações.

Figura 38: Disponibilidade de pagamento eletrónico das obrigações em matéria de IVA nos Estados-Membros da UE

Pergunta 5.6: «O pagamento eletrónico das obrigações em matéria de IVA...»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

Cada vez mais Estados-Membros optam por tornar obrigatório o pagamento eletrónico do IVA. O relatório anterior referia que, na maioria dos Estados-Membros, as administrações fiscais disponibilizam a opção de pagar o IVA devido por via eletrónica e que o pagamento eletrónico do IVA é obrigatório em apenas 50 % dos Estados-Membros.

Figura 39: Pagamentos do IVA em numerário

Pergunta 5.7: «São permitidos pagamentos em numerário para a liquidação das obrigações em matéria de IVA?»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

Atualmente, quase todos os Estados-Membros (98 %) estão a tornar obrigatório o pagamento eletrónico do IVA 22 .

Recomendação 26: Limitar tanto quanto possível os pagamentos do IVA em numerário.

As administrações fiscais têm por objetivo alcançar taxas elevadas de tempestividade no pagamento voluntário do IVA. Tal exige um elevado nível de apresentação de declarações do IVA dentro do prazo para determinar os montantes devidos (ver secção anterior) e um acompanhamento rápido em caso de atraso no pagamento do IVA. Por conseguinte, as administrações fiscais têm de fornecer as melhores informações aos contribuintes sobre o cumprimento das obrigações em matéria de IVA. Os Estados-Membros utilizam vários canais para fornecer essas informações.

Figura 40: Canais de informação disponíveis sobre a liquidação das obrigações em matéria de IVA

Pergunta 5.8: «A administração fiscal informa os contribuintes sobre o cumprimento das suas obrigações em matéria de IVA através de ... (Pode assinalar várias respostas.)»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

As administrações fiscais da UE declararam a sua preferência por um canal em linha para fornecer informações sobre o cumprimento das obrigações em matéria de IVA. Estes canais em linha são geralmente utilizados para comunicar com os contribuintes do IVA, incluindo informações sobre os pagamentos do IVA.

Alguns Estados-Membros utilizam «outros» métodos (por exemplo, centros de atendimento telefónico) para informar os contribuintes sobre as suas obrigações de pagamento. Portugal desenvolveu uma aplicação móvel específica, Situação Fiscal – Pagamentos 23 , que fornece informações completas sobre os pagamentos do IVA e integra um porta-moedas digital para simplificar os pagamentos móveis. Alguns Estados-Membros começaram a utilizar uma conta fiscal individual (denominada «microconta» na Polónia) para liquidar as dívidas de IVA, que também serviam para outros impostos, como o imposto sobre o rendimento das pessoas singulares e o imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas.

Os estudos realizados até à data indicam claramente que os métodos de pagamento totalmente eletrónicos são, de longe, o meio mais eficaz em termos de custos de cobrança de impostos (OCDE, 2010). A Comissão incentiva todos os Estados-Membros a favorecer, tanto quanto possível, o pagamento eletrónico do IVA e a estabelecer uma comunicação permanente e automática com os contribuintes sobre as suas obrigações de pagamento.

Recomendação 27: Utilizar uma solução de canais em linha e manter e atualizar outros canais de comunicação de reserva para interação com os contribuintes do IVA.

6.Cobrança de dívidas de IVA, reembolsos e auditorias

6.1.Cobrança de dívidas de IVA

As administrações fiscais da UE esforçam-se por alcançar o nível mais elevado possível de cumprimento do IVA. Essencialmente, devem saber imediatamente, e por vezes mesmo prever, todos os casos em que os contribuintes têm dificuldade em pagar o IVA e devem acompanhar essas situações.

Figura 41: Cobrança de dívidas de IVA: reação inicial (em dias) ao atraso no pagamento

Pergunta 6.1: «Quanto tempo permite que decorra entre a data de vencimento legal e o momento da primeira medida para recuperar os pagamentos em atraso (por exemplo, primeira notificação do contribuinte)? (em dias)»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

Uma vez que uma resposta inicial rápida é um dos aspetos mais importantes da gestão da dívida de IVA, a Comissão perguntou aos Estados-Membros quanto tempo decorre entre a data de vencimento legal e a primeira medida para recuperar os pagamentos em atraso do IVA (por exemplo, a primeira notificação ao contribuinte).

As respostas variam entre 0 (situação mais frequente) e 90 dias. De um modo geral, as administrações fiscais da UE reagem prontamente quando uma empresa não cumpre um prazo de pagamento do IVA. Apenas quatro Estados-Membros – Bulgária (61 dias), Chipre (75 dias), Luxemburgo (90 dias) e Polónia (40 dias) – permitem que decorra mais de um mês entre a data prevista e a medida de recuperação inicial. A Grécia, a Itália, a Letónia, a Lituânia, a Roménia e o Reino Unido avançam imediatamente para a primeira medida de recuperação.

A Comissão reconhece as diferenças existentes entre a legislação e os procedimentos individuais nos Estados‑Membros. No entanto, as administrações fiscais devem conhecer e controlar os pagamentos de IVA não efetuados até à data de vencimento legal e estar prontos a agir o mais rapidamente possível, mesmo que seja necessário um certo número de dias para tomar uma medida formal.

Por vezes, e especialmente durante períodos económicos desfavoráveis, como a recessão pandémica, a dívida de IVA continua a representar um problema, apesar das estratégias adequadas de cobrança de dívidas em vigor. Face a este desafio, as administrações fiscais têm de procurar formas ainda mais inovadoras, coordenadas e eficazes em termos de custos para lidar com a cobrança do IVA em atraso. A melhor resposta é um subsistema informático robusto, funcional e de fácil utilização para a gestão da dívida.

Todas as administrações fiscais da UE criaram subsistemas informáticos para gerir os pagamentos em atraso do IVA. No entanto, nem todos os sistemas informáticos funcionam de forma igual. A Comissão pediu às administrações fiscais mais informações sobre os diferentes aspetos essenciais dos respetivos sistemas informáticos de gestão dos pagamentos em atraso, a fim de tentar avaliar a sua eficácia.

Figura 42: Eficácia dos sistemas informáticos de gestão dos pagamentos em atraso do IVA nos Estados‑Membros da UE

Pergunta 6.2: «O sistema informático utilizado pela administração fiscal para gerir os pagamentos em atraso do IVA... (Pode assinalar várias respostas.)»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

Recomendação 28: Manter um subsistema informático flexível para gerir e dar prioridade aos pagamentos em atraso do IVA.

A este respeito, a Bélgica, a Irlanda e o Reino Unido são exemplares. A Alemanha, a Grécia, a Espanha, a França, a Lituânia, o Luxemburgo, a Roménia, a Eslovénia e a Suécia também revelam um forte desempenho.

No que respeito aos pagamentos em atraso do IVA pendentes, ou seja, a dívida total de IVA no final do ano no total das receitas, observou-se uma tendência ligeiramente positiva na maioria dos Estados-Membros. Com exceção da Grécia, de Chipre, dos Países Baixos e do Reino Unido, os Estados-Membros que forneceram dados completos ou parciais para efetuar o cálculo 24 registaram uma tendência positiva. Houve pagamentos em atraso do IVA acima da média da UE na Grécia, em Chipre, em Malta, na Polónia e na Eslováquia.

A Polónia comunicou que uma das razões mais prováveis para o elevado nível de pagamentos em atraso do IVA deveu-se ao facto de a liquidação do IVA se ter aplicado a graves irregularidades fiscais e a contribuintes que não tinham ativos ou outros meios financeiros nas suas contas bancárias. Esta situação pode também ocorrer noutros Estados-Membros com níveis de IVA relativamente elevados, o que sustenta a recomendação de controlar os pagamentos em atraso do IVA e estar pronto a agir imediatamente na data de vencimento legal para o pagamento do IVA.

6.2.Reembolso do IVA

Uma das principais características do sistema de fatura-crédito do IVA é que só os contribuintes que efetuam compras pagam montantes substanciais de IVA. Em média, cerca de um terço do IVA pago é reembolsado a nível da UE. A regra geralmente aceite é que os reembolsos do IVA devem ser pagos imediatamente após a receção das declarações de IVA que dão origem a crédito excedentário. Na realidade, o reembolso de créditos tem sido o «calcanhar de Aquiles» do sistema do IVA e conduziu a medidas administrativas complexas que prejudicaram significativamente o funcionamento do sistema do IVA (FMI).

O pagamento atempado dos reembolsos legítimos de impostos, embora dispondo de salvaguardas para evitar o pagamento em caso de pedidos de reembolso fraudulentos, é, por conseguinte, essencial para um bom processo de gestão do IVA e reforça o cumprimento das obrigações fiscais.

Regra geral, os reembolsos são pagos dentro dos prazos. Vários Estados-Membros (Bulgária, Alemanha, Espanha, França, Croácia, Letónia, Luxemburgo, Hungria, Países Baixos, Polónia, Finlândia e Suécia) não conseguiram fornecer os dados necessários para calcular a taxa de pagamento dentro do prazo dos reembolsos, embora a maioria tenha respondido «Sim» à pergunta sobre se «controla regularmente (por exemplo, todos os meses) o tempo necessário para pagar ou compensar os reembolsos do IVA» (ver figura 44).

Figura 43: Percentagem dos reembolsos (valor) do IVA pagos dentro do prazo legal (média da UE)

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

Entre as administrações fiscais que disponibilizaram os dados sobre os reembolsos do IVA pagos dentro do prazo, Chipre, a Grécia, Malta e a Roménia ficaram abaixo da média da UE. No entanto, apenas Malta e a Roménia apresentaram uma tendência negativa no valor dos reembolsos do IVA pagos dentro do prazo.

Os atrasos no processamento dos reembolsos ocorrem normalmente quando os orçamentos de Estado estão sob pressão e os objetivos de cobrança de impostos não são atingidos. As administrações fiscais e os ministérios das finanças devem dispor de sistemas de previsão e acompanhamento adequados para prever os níveis de reembolso e reservar fundos suficientes para satisfazer os pedidos de reembolso legítimos quando estes ocorram.

Recomendação 29: Pagar rapidamente os reembolsos legítimos do imposto, dispondo de procedimentos para evitar o pagamento de pedidos de reembolso do IVA fraudulentos.

Quando as administrações fiscais recusam o pagamento dentro do prazo de pedidos legítimos de reembolso, a natureza do IVA é efetivamente alterada, em parte, de um imposto sobre o consumo final para um imposto sobre a produção (FMI). Além das verificações na fase de registo para efeitos de IVA, como os controlos de verificação da identidade (ver secção 3, figura 9), as boas práticas para assegurar o pagamento rápido dos reembolsos do IVA incluem:

·a existência de unidades específicas de reembolso do IVA,

·um procedimento específico para os pedidos de reembolso do IVA de baixo risco (por exemplo, software automático específico para analisar os pedidos de reembolso do IVA com base em critérios de risco, a fim de distinguir os bons históricos de conformidade de históricos de cumprimento fracos ou desconhecidos),

·medidas específicas para tratar os pedidos de reembolso do IVA apresentados pelos exportadores,

·pagamento eletrónico dos reembolsos, através de créditos diretos na conta bancária do contribuinte,

·controlo regular do tempo necessário para pagar ou compensar os reembolsos do IVA.

Figura 44: Sistemas de reembolso do IVA nos Estados-Membros da UE

Pergunta 6.3: «Para assegurar o pagamento rápido dos reembolsos legítimos do IVA, a sua administração fiscal... (Pode assinalar várias respostas.)»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

Recomendação 30: Aplicar as boas práticas observadas se forem pagos valores elevados de reembolsos do IVA após o prazo legal.

Recomendação 31: Associar o processo de reembolso à componente de registo (verificar as identidades dos contribuintes para impedir que operadores fictícios entrem no sistema do IVA) e integrá-lo no respetivo sistema de gestão dos riscos.

6.3.Exaustividade das obrigações de comunicação de informações: auditorias de IVA

Os sujeitos passivos de IVA devem comunicar informações completas e exatas nas suas declarações fiscais e as administrações fiscais devem monitorizar regularmente as perdas de receitas fiscais resultantes de informações inexatas. As consequências de informações incorretas de IVA que envolvam montantes mais elevados específicos dos contribuintes empresariais podem ser muito graves. As auditorias de IVA e outras atividades de verificação promovem uma comunicação rigorosa e atenuam a fraude fiscal. As auditorias complementam outras iniciativas de cumprimento mais pró-ativas de apoio aos contribuintes (ver secção 5).

As atividades de verificação, tais como auditorias fiscais, inspeções e comparação de rendimentos com fontes de informação de terceiros, têm um triplo objetivo: 1) corretivo (podem ser apreciadas sanções fiscais adicionais para corrigir as discrepâncias), 2) preventivo (a probabilidade aparente de deteção tem um efeito dissuasor contra a não apresentação ou a apresentação incorreta de declarações) e 3) informativo (recolha de informações fiscais) 25 . Esta abordagem estratégica deve observar múltiplos elementos:

·a atividade de auditoria do IVA deve basear-se num plano anual integrado que é revisto pelos quadros dirigentes,

·devem existir e ser utilizados procedimentos específicos e, de preferência, um manual de auditoria,

·devem existir instruções específicas adaptadas às especificidades das diferentes indústrias/setores (por exemplo, turismo, construção, telecomunicações),

·o processo de auditoria do IVA deve ser documentado e controlado quanto à qualidade,

·a atividade de auditoria deve utilizar software específico adaptado para efeitos de auditoria do IVA,

·o processo de auditoria deve utilizar tecnologia que permita o controlo cruzado dos montantes declarados nas declarações fiscais face às informações obtidas de terceiros em grande escala,

·a auditoria deve, por vezes, ser realizada em cooperação com outros serviços administrativos e organismos públicos.

Figura 45: Características da auditoria do IVA realizada pelas administrações do IVA da UE

Pergunta 6.4. «A auditoria do IVA realizada pela sua administração fiscal... (Pode assinalar várias respostas.)»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

De um modo geral, os Estados-Membros prestam especial atenção ao processo de auditoria do IVA. A análise das respostas ao inquérito revela que os sistemas de auditoria da Finlândia e da Suécia integram todas as boas práticas acima enumeradas. As respostas de outros Estados-Membros, como a Chéquia, a Lituânia, a Hungria, a Polónia, a Eslováquia e o Reino Unido, indicam um forte desempenho. Em contrapartida, Malta (que comunicou apenas uma das oito boas práticas acima enumeradas), a Áustria e a França (que comunicaram duas das oito boas práticas) poderiam envidar esforços adicionais para melhorar as suas práticas de auditoria.

Regra geral, as administrações fiscais recolhem informações pertinentes para a auditoria do IVA em bases de dados especiais de cumprimento para futuras auditorias do mesmo contribuinte ou de contribuintes relacionados (uma vez que é frequentemente possível descobrir informações pertinentes sobre um contribuinte quando se audita outro). Além disso, a auditoria dos contribuintes em conjunto ou em cooperação com outras instituições e/ou a troca de informações pertinentes para efeitos de IVA com outras instituições melhoram a função de auditoria.

A grande maioria dos Estados-Membros (21/28) comunicou a cooperação com outros organismos públicos, como as alfândegas (por vezes integradas na administração fiscal), a investigação criminal (polícia, Ministério Público, etc.), a inspeção e o controlo do trabalho, a inspeção e proteção social e mesmo os organismos para a segurança alimentar e química.

Vários Estados-Membros (por exemplo, a Chéquia, a França e a Eslováquia) criaram grupos de trabalho especiais em matéria de IVA através de estruturas de coordenação interministerial e operacional especificamente concebidas para a luta contra a fraude ao IVA. Em França, uma força fiscal reúne regularmente todos os parceiros da administração fiscal francesa (unidades de justiça, polícia, alfândegas e informação financeira) com as equipas de auditoria fiscal, para cooperar no domínio da auditoria do IVA.

Recomendação 32: Utilizar manuais de auditoria setoriais, cooperar com outros organismos, atualizar e rever os planos de auditoria e controlar a qualidade da função de auditoria em conformidade com um processo documentado.

A maioria dos aspetos de uma auditoria moderna do IVA exige a utilização de equipamento informático e de software específico, começando pela seleção de auditoria que exige que os contribuintes sejam classificados de acordo com o risco específico que representam para a cobrança de receitas. Esta tarefa, por si só, não pode ser feita manualmente para uma grande população.

Em geral, as administrações fiscais utilizam software de auditoria específico. Apenas três Estados-Membros (Dinamarca, Eslovénia e Reino Unido) indicaram que não utilizam software especializado. No total, 17 Estados‑Membros utilizam soluções de auditoria do IVA desenvolvidas internamente, de forma isolada ou em combinação com software especializado ou genérico. Três Estados-Membros (Itália, Malta e Países Baixos) indicaram que utilizam apenas software interno.

Figura 46: Software de auditoria do IVA utilizado pelas administrações fiscais da UE

Pergunta 6.4.b: «Queira especificar que software (programas) é utilizado pela sua administração fiscal para efeitos de auditoria (por exemplo ACL, IDEA, software interno próprio, etc.)»

a. Soluções comerciais prontas a utilizar vs. soluções feitas por medida

b. Principais soluções específicas de auditoria utilizadas

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

Mesmo que as administrações fiscais dos Estados-Membros tenham as mesmas funções essenciais, incluindo a auditoria, nem todas enfrentam o mesmo nível de complexidade de aplicação das TI. Este nível de complexidade é um fator que pode levar as administrações fiscais a optar por produtos de software internos. O nível de personalização deste software feito por medida varia também significativamente entre os Estados-Membros.

Estão também disponíveis soluções comerciais prontas a utilizar para a auditoria do IVA. As soluções comerciais prontas a utilizar também são desenvolvidas de acordo com a prática corrente e as administrações fiscais com menor necessidade de personalização podem incorrer em custos de execução mais baixos e têm geralmente melhores hipóteses de êxito. No entanto, a complexidade de aplicação, as necessidades específicas, a legislação diferente e/ou aspetos organizacionais específicos de uma administração fiscal impossibilitam uma comparação dos méritos dos diferentes softwares de auditoria.

Em termos globais, metade das administrações fiscais da UE tendem a utilizar uma combinação de soluções comerciais e personalizadas. Tal como referido em relatórios anteriores, qualquer cooperação e agrupamento de recursos (especialmente para as administrações fiscais dos Estados-Membros de menor dimensão que trabalham em estreita colaboração em questões comuns) poderia gerar economias de escala. A auditoria do IVA, em especial o software informático utilizado neste processo, é um dos domínios em que os Estados-Membros poderiam beneficiar facilmente da experiência uns dos outros.

Existem instrumentos da UE que podem ser utilizados pelos Estados-Membros para financiar e apoiar a modernização e a reforma das administrações fiscais.

Recomendação 33: Utilizar os instrumentos da UE disponíveis, trocar experiências e boas práticas na utilização de diferentes instrumentos e procedimentos e colaborar (por exemplo, auditorias conjuntas) para aumentar a eficiência das funções de auditoria.

Tal como mencionado no último relatório, «a auditoria é um instrumento oneroso, uma vez que é demorada e exige um grande número de recursos humanos. Além disso, a percentagem de contribuição da auditoria para o total da cobrança do IVA é limitada». Por conseguinte, uma estratégia de auditoria centrada nos principais domínios de risco aumenta o retorno da utilização de meios de auditoria limitados e de outros recursos e facilita o cumprimento voluntário, reduzindo a perceção de intrusão da administração fiscal na vida dos contribuintes cumpridores.

O relatório anterior sublinhou que cada vez mais administrações fiscais reconheceram que «já não se espera que [a auditoria] seja o meio mais eficiente e eficaz para dissuadir os incumprimentos» e consideraram que a auditoria era «uma medida coerciva final» a aplicar sempre que outras iniciativas pró-ativas, centradas em melhorar o cumprimento voluntário, não fossem eficazes ou deixassem de o ser.

O relatório anterior mencionava igualmente o desafio de encontrar o equilíbrio adequado entre as iniciativas que visam aumentar o cumprimento e a auditoria do IVA. Analisando os cinco principais Estados-Membros em termos de montantes de IVA liquidados após as auditorias (Polónia, Roménia, Bulgária, Eslováquia e Hungria), a figura 47 mostra claramente que os Estados-Membros realizaram progressos visíveis no que respeita à utilização da função de auditoria do IVA.

Figura 47: Cobrança do IVA e IVA liquidado após auditorias em 23 Estados-Membros da UE 26

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

No entanto, as administrações fiscais devem ser capazes de realizar vários tipos de auditorias e ter uma política clara sobre os tipos de auditorias a realizar e as circunstâncias em que devem ser realizados tipos específicos de auditorias, de modo a que os funcionários e gestores das auditorias compreendam o que se espera deles (OCDE). Os Estados-Membros devem poder realizar de forma eficaz controlos de registo pontuais, auditorias consultivas e de manutenção de registos, auditorias específicas sobre questões únicas e auditorias ao reembolso do IVA, e devem fazê-lo. Devem igualmente implementar projetos de auditoria mais complexos (para grupos específicos de contribuintes, um setor ou um ramo de atividade, como o setor retalhista, para fazer face a um risco específico ou determinar o grau de incumprimento num determinado setor) e realizar auditorias e investigações de fraude exaustivas.

Figura 48: Tipos de verificações/auditorias do IVA realizadas pelas administrações fiscais da UE

Pergunta 6.5: «Que verificações/auditorias são realizadas pela sua administração fiscal no domínio do IVA? (Pode assinalar várias respostas.)»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

De um modo geral, as administrações fiscais da UE dispõem dos meios adequados para realizar todos os tipos de auditorias. A Comissão recomenda que os Estados-Membros sigam o exemplo da Bélgica, Alemanha, Itália, Hungria, Eslovénia, Finlândia e Suécia e diversifiquem tanto quanto possível as suas carteiras de auditoria.

Recomendação 34: Ajustar o âmbito e a intensidade das auditorias do IVA para ir ao encontro das necessidades.

Por último, tal como referido anteriormente, as auditorias complementam outras iniciativas em matéria de cumprimento e análise. Essas iniciativas estreitamente relacionadas com a atividade de auditoria podem incluir, nomeadamente:

·o recurso a decisões prévias para conferir segurança aos contribuintes quanto ao tratamento fiscal de operações específicas,

·o estabelecimento de relações colaborativas e baseadas na confiança com os contribuintes do IVA (em especial os grandes contribuintes),

·complemento do plano de auditoria com uma estimativa de informações inexatas com base num programa de auditoria aleatória específico,

·a implantação de outras ferramentas modernas, como análises preditivas avançadas e modelação de dados.

Figura 49: Medidas complementares de cumprimento não relacionadas com a auditoria

Pergunta 6.6: «Relativamente ao IVA, a sua administração fiscal... (Pode assinalar várias respostas.)»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

Regra geral, os mecanismos de cumprimentos cooperativos baseiam-se numa boa gestão comprovada das questões relativas ao IVA por parte dos contribuintes e na vontade de se tornarem e permanecerem transparentes. Os programas de análise das administrações fiscais são úteis para obter mais informações sobre a distribuição dos riscos inerentes ao IVA.

Os Estados-Membros compreenderam esta abordagem e demonstraram que complementam em grande medida os seus programas de auditoria com outras medidas. A Dinamarca, a Irlanda, a Croácia, a Finlândia, a Suécia e o Reino Unido utilizam todas as iniciativas de cumprimento e análise acima enumeradas. A Bélgica, a Bulgária, a Chéquia, a Estónia, a Espanha, a Itália, a Letónia, a Lituânia, a Hungria, os Países Baixos e a Polónia indicam um forte desempenho neste domínio. Apenas um Estado-Membro (o Luxemburgo) comunicou que «nenhuma das iniciativas acima referidas se aplica».

Recomendação 35: Complementar as medidas de auditoria com outras medidas de conformidade não relacionadas com a auditoria.

7.Contabilidade, prestação de contas e litígios em matéria de IVA

7.1.Contabilidade do IVA, controlos internos e análises externas

Idealmente, o sistema de contabilidade das receitas fiscais permite às administrações fiscais verificar os progressos na gestão das receitas em qualquer momento do período contabilístico. Um sistema eficaz, baseado num subsistema informático, minimiza os erros contabilísticos, evita a fraude interna e regista atempadamente os pagamentos e outras operações na conta correta dos contribuintes. O sistema deve, pelo menos, automatizar a contabilidade das obrigações em matéria de IVA, atuar em interface com outros sistemas contabilísticos da administração fiscal e incluir procedimentos para analisar, de forma rotineira e sistemática, o livro-razão dos contribuintes para corrigir erros e omissões contabilísticos.

Figura 50: Características dos sistemas de contabilidade das receitas fiscais na UE

Pergunta 7.1: «Na sua administração fiscal...»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

Todos os Estados-Membros dispõem de sistemas de contabilidade automática para as obrigações em matéria de IVA. A Alemanha, a Irlanda, a Grécia, a Espanha, a Croácia, a Letónia, a Lituânia, a Hungria, Malta, Portugal e o Reino Unido comunicaram que os seus sistemas contabilísticos operam em interface com outros sistemas contabilísticos e incluem procedimentos para rever sistematicamente o registo dos contribuintes para corrigir eventuais erros contabilísticos. A Comissão considera que se trata de uma boa prática e recomenda que todos os Estados-Membros adotem uma abordagem semelhante.

Os 21 Estados-Membros cujos sistemas contabilísticos operam em interface com outros sistemas contabilísticos da administração fiscal mencionaram a apresentação de declarações de impostos, a gestão dos pagamentos em atraso, os registos fiscais e os sistemas de apoio ao cliente. Em alguns Estados-Membros, interfaces especiais de informação das administrações públicas (por exemplo, x-roads) permitem uma maior interoperabilidade dos respetivos sistemas contabilísticos, inclusive com outras instituições nacionais, como os serviços de saúde e ação social, e com os sistemas bancários para a troca de informações sobre pagamentos junto de instituições financeiras.

Recomendação 36: Assegurar que os sistemas contabilísticos operam em interface com outros sistemas e incluem procedimentos para analisar e corrigir sistematicamente o registo dos contribuintes.

Deve existir um processo de auditoria interna para analisar periodicamente o sistema contabilístico, a fim de assegurar a sua conformidade com a legislação fiscal e as normas contabilísticas (por exemplo, cálculo correto das obrigações fiscais, sanções e juros). A maioria dos Estados-Membros (17/28) comunicou que dispõe de um processo de auditoria interna deste tipo, por vezes complementado por um organismo de análise externo e independente (por exemplo, um auditor público ou uma entidade independente designada em conformidade com a legislação e regulamentação do país) que realiza auditorias periódicas à administração do IVA em termos de desempenho operacional.

Figura 51: Processos de auditoria interna e análise de auditoria externa (panorâmica)

a.    Pergunta 7.1: «Na sua administração fiscal [...], a auditoria interna analisa periodicamente o seu sistema contabilístico, a fim de assegurar o alinhamento com a legislação fiscal e as normas contabilísticas (por exemplo, o sistema calcula corretamente as dívidas fiscais, as sanções e os juros).»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

b. Pergunta 7.3: «Um organismo de análise externo e independente (por exemplo, um auditor público ou uma entidade independente designada em conformidade com a legislação e regulamentação do país) audita periodicamente as demonstrações financeiras e o desempenho operacional da administração fiscal, incluindo a administração do IVA?»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

Recomendação 37: Instaurar um processo de auditoria interna adequado para o sistema contabilístico, a fim de assegurar o alinhamento com a legislação fiscal e as normas contabilísticas.

7.2.Processo de resolução de litígios do IVA

Em algumas situações, e especialmente após uma auditoria do IVA, os contribuintes podem discordar das liquidações efetuadas pela administração. Os litígios decorrem normalmente de questões como erros administrativos ou discrepâncias identificadas com base na interpretação de disposições jurídicas, factos e na relação entre ambos. Os contribuintes devem beneficiar de um mecanismo de controlo independente, acessível e eficiente que salvaguarde os seus direitos de contestar uma liquidação do IVA e o direito a uma apreciação equitativa.

Normalmente, o mecanismo de resolução de litígios baseia-se em etapas. Numa primeira fase, os contribuintes podem solicitar à administração fiscal uma análise administrativa, geralmente efetuada por funcionários especialmente designados exteriores ao departamento de auditoria. Os contribuintes que não estejam satisfeitos com uma análise administrativa podem exigir a análise por um órgão independente (comité especial, órgão jurisdicional fiscal especializado). Por último, podem recorrer ao sistema judicial (ou a uma alternativa, como um mecanismo de prevenção e resolução de litígios) para resolver quaisquer litígios remanescentes. Esses litígios dizem normalmente respeito à interpretação jurídica da legislação em matéria de IVA e/ou dos factos, ou ao tratamento geral recebido da administração fiscal (procedimento).

Os mecanismos de resolução de litígios em matéria de IVA nos Estados-Membros da UE variam em função das respetivas disposições jurídicas em matéria de IVA, da experiência específica de cada país e dos procedimentos estabelecidos. No entanto, todos os Estados-Membros dispõem de um processo de resolução de litígios em matéria de IVA que salvaguarda o direito do contribuinte de contestar uma avaliação resultante de uma auditoria do IVA.

Quadro 2: Panorâmica da resolução de litígios em matéria de IVA nos Estados-Membros da UE

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

A Comissão pretendia obter uma panorâmica dos sistemas de resolução de litígios existentes nos Estados‑Membros. No entanto, os limites deste exercício são claros: nos termos do artigo 12.º, a Comissão e as administrações fiscais não são competentes para avaliar o desempenho dos processos objeto de fiscalização jurisdicional. No entanto, como boa prática, as administrações fiscais poderiam acompanhar o volume e o fluxo de processos de litígio objeto de análise interna, em função do número e do valor dos impostos objeto de litígio.

Figura 52: Processo de resolução de litígios – processo de acompanhamento

Pergunta 7.4: «Resolução de litígios: a sua administração fiscal acompanha o volume e o fluxo de processos de litígio objeto de análise interna, em função do número e do valor dos impostos objeto de litígio?»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

Recomendação 38: Acompanhar o processo de resolução de litígios, tirar conclusões para apoiar a melhoria dos métodos gerais de investigação e aperfeiçoar os procedimentos de liquidação de impostos.

8.COVID-19 e IVA: recomendações para a cobrança e recuperação do IVA

A maioria das administrações fiscais dispõe de planos de continuidade das atividades para lidar com diferentes acontecimentos que afetam as empresas, incluindo falhas de equipamento, perturbações e outros incidentes. Alguns planos abrangem a gama de questões pertinentes para uma pandemia, em especial os riscos para a saúde, o impacto no pessoal e locais de trabalho, as perturbações e confinamentos prolongados, bem como as pressões nas infraestruturas informáticas resultantes de choques gerais de toda a economia.

Os planos para assegurar a continuidade das atividades são geralmente incluídos nos registos do risco. A grande maioria das administrações fiscais (22/28) indicou que estas utilizam um registo do risco, ou seja, um repositório central de riscos identificados que podem constituir uma ameaça para a continuidade das operações.

Figura 53: Continuidade das atividades – existência de um repositório central de riscos

Pergunta 4.2: «A administração fiscal utiliza um registo do risco (ou seja, um repositório central de riscos identificados que possam constituir uma ameaça para a continuidade das atividades da administração fiscal)?»

Fonte:    Comissão Europeia (2019) – Survey on VAT administration, collection and control (Inquérito sobre a administração, a cobrança e o controlo do IVA).

Os registos do risco incluem normalmente uma breve descrição do risco, uma referência temporal, a probabilidade de ocorrência, a gravidade do efeito e algumas medidas de atenuação. Para começar, é necessário dispor de um plano de continuidade das operações em caso de ações perturbadoras que afetem parte ou a totalidade dos ativos e recursos da administração fiscal, incluindo a indisponibilidade de recursos humanos, o encerramento de edifícios, o acesso remoto a TI e outros equipamentos para a disponibilidade permanente de dados e outros registos.

No entanto, os planos de contingência têm de ser continuamente revistos e ajustados para ter em conta as diferentes considerações que surgirão em caso de pandemia, tendo em conta a rapidez com que as circunstâncias podem mudar e o facto de os pressupostos de planeamento poderem tornar-se obsoletos.

Recomendação 39: Analisar e atualizar os planos de continuidade das atividades e testá-los periodicamente em cenários em tempo real.

O surto de COVID-19 deu origem a uma ação sem precedentes a nível nacional e da União para apoiar as economias dos Estados-Membros e facilitar a sua recuperação. Embora a administração fiscal e as medidas políticas 27 não sejam, por si sós, suficientes, tiveram um papel fundamental na atenuação dos efeitos imediatos da crise.

Os Estados-Membros aplicaram de forma decisiva a administração fiscal e as medidas políticas que se afiguram, em geral, adequadas, dando sobretudo às empresas e às famílias tempo adicional para tratar dos seus assuntos fiscais. Deste modo, é assegurada uma liquidez contínua.

À medida que os Estados-Membros avançam para a fase de recuperação e para lá dessa fase, devem evitar uma consolidação orçamental concentrada na fase inicial e, em vez disso, conceber medidas fiscais mais específicas. Estas medidas devem assegurar que a carga fiscal é partilhada equitativamente entre os agentes económicos.

Embora a crise represente um enorme desafio, proporciona também uma janela de oportunidade para utilizar a política fiscal no intuito de reforçar a resiliência e a competitividade da economia da UE, em consonância com a transição para uma economia mais verde e mais justa e digital, tal como estabelecido na agenda política da Comissão.

A maioria das recomendações apresentadas no presente relatório – em especial as relacionadas com a digitalização, o registo e os serviços em linha, os investimentos em TI e a continuidade das atividades – ajudariam as administrações fiscais a navegar em segurança tempos difíceis, como a pandemia de COVID-19. Contribuiriam para uma melhor gestão e cobrança do IVA.

9.Conclusões

Processos e procedimentos incoerentes e não otimizados em matéria de IVA reduzem as receitas fiscais dos Estados-Membros da UE. A diminuição das receitas do IVA não só reduz os recursos próprios do orçamento da União, como também reduz os orçamentos nacionais, uma vez que o IVA é uma importante fonte de rendimento nacional. A administração imperfeita do IVA prejudica os direitos dos contribuintes honestos e cria incentivos à fraude. Para servir bem os sujeitos passivos do IVA, as administrações fiscais da UE devem procurar oferecer um serviço de qualidade e proporcionar um sistema de IVA justo e equitativo.

No relatório anterior (2017) 28 , a Comissão apresentou referências comuns aos sistemas nacionais de cobrança e controlo do IVA. De um modo geral, as administrações fiscais da UE observaram as recomendações anteriores e alcançaram algumas melhorias, nomeadamente em matéria de cobrança de receitas, auditoria e digitalização. No entanto, essas medidas de administração do IVA têm de ser apoiadas por reformas adicionais da política fiscal (fora do âmbito do relatório), a fim de obter ganhos muito maiores.

O presente relatório contém uma panorâmica exaustiva das práticas e recomendações que podem ajudar as administrações fiscais a melhorar os seus processos internos, abrangendo todas as principais funções da administração do IVA. Melhorar a interação com os contribuintes e outras partes interessadas, como as autoridades estatísticas nacionais ou as administrações fiscais de outros Estados-Membros, é crucial para melhorar o desempenho global da administração fiscal na União.

As administrações fiscais devem intensificar os seus esforços em domínios como a análise de riscos, a automatização dos processos e a troca de informações. Precisam de atualizar os seus sistemas informáticos, aumentar o número de pessoal informático e a sua formação, explorar a utilização de vários conjuntos de dados e informações de terceiros e investir numa análise aprofundada dos dados.

A fim de facilitar a tarefa das administrações fiscais da UE, a Comissão analisou e atualizou as boas práticas descritas, aumentou o número de recomendações e tornou-as mais específicas para abordar de uma melhor forma os valores anómalos.

A Comissão insta os Estados-Membros da UE a adotarem as recomendações atuais, não só com vista a ajudar a gerar as receitas fiscais necessárias para dar resposta aos principais desafios da atual crise, mas também para criar condições equitativas no mercado interno e preparar o caminho para uma recuperação pós-pandemia mais rápida e duradoura.

Anexo 1: Índice de recomendações

Recomendação 1: Calcular e analisar os desvios nacionais do IVA e as suas diferentes componentes (fraude intracomunitária do operador fictício, comércio eletrónico, etc.).

Recomendação 2: Informar os contribuintes em linha sobre as suas obrigações em matéria de IVA e prever o registo em linha.

Recomendação 3: Melhorar a troca automática de informações entre as administrações fiscais e outros organismos nacionais.

Recomendação 4: Manter uma base de dados exata e completa sobre o IVA.

Recomendação 5: Realizar verificações jurídicas e de identidade e controlos preliminares sistemáticos com base em indicadores de risco.

Recomendação 6: Conservar um registo dos requerentes aos quais não foi concedido o registo.

Recomendação 7: Proceder a controlos cruzados das informações constantes da base de dados de registo para efeitos de IVA com fontes de informação de terceiros.

Recomendação 8: Dispor de processos para detetar os contribuintes que não se registam e centrar-se nos setores económicos específicos com um número significativo de empresas não registadas.

Recomendação 9: Integrar um procedimento de avaliação dos riscos no processo de registo.

Recomendação 10: Proceder a um controlo de acompanhamento dos números de registo para efeitos do VIES e analisar a possibilidade de suspensão ou supressão do número VIES em caso de fraude.

Recomendação 11: Estabelecer uma ligação entre o sistema informático de informações do registo e outros subsistemas da administração fiscal, tais como de apresentação e pagamento, cobrança e auditoria.

Recomendação 12: Permitir que os sujeitos passivos de IVA acedam, visualizem e alterem os respetivos dados pertinentes para efeitos de IVA através de uma ligação em linha segura.

Recomendação 13: Criar ou conservar um registo dos contribuintes do comércio eletrónico.

Recomendação 14: Criar um canal de informação específico para o minibalcão único e realizar sistematicamente controlos de registo preliminares para efeitos do minibalcão único.

Recomendação 15: Intensificar os esforços para manter a exatidão da base de dados do minibalcão único.

Recomendação 16: Melhorar a atividade de auditoria das empresas registadas no minibalcão único.

Recomendação 17: Investir em melhorias substanciais das TI, mantendo simultaneamente os sistemas informáticos existentes com base numa análise global das necessidades.

Recomendação 18: Investir no pessoal informático com vista a melhorar o seu número e as suas competências.

Recomendação 19: Atenuar os riscos através de um plano de gestão do cumprimento que inclua as principais ameaças ao cumprimento e acompanhar a sua aplicação regularmente.

Recomendação 20: Adotar uma atitude orientada para os serviços em relação aos sujeitos passivos do IVA e aproveitar a oportunidade oferecida pela interação com os contribuintes para prestar serviços de gestão do IVA de elevada qualidade.

Recomendação 21: Explorar a possibilidade de utilizar vários conjuntos de dados para efeitos de cumprimento do IVA e aumentar permanentemente a qualidade da troca de informações e da cooperação administrativa.

Recomendação 22: Recolher dados significativos, equilibrar a análise da avaliação dos riscos e as soluções de definição de perfis, e continuar a investir na capacidade analítica.

Recomendação 23: Envidar esforços no sentido de uma taxa de tempestividade na apresentação de declarações mais elevada enquanto bom indicador da robustez do sistema do IVA.

Recomendação 24: Ser pró-ativo nos alertas aos contribuintes para os prazos de apresentação das declarações e utilizar instrumentos de apoio específicos.

Recomendação 25: Conceber um sistema de sanções em caso de não apresentação das declarações de IVA e de não pagamento dentro do prazo, tendo em conta dois princípios fundamentais: simplicidade e proporcionalidade.

Recomendação 26: Limitar tanto quanto possível os pagamentos do IVA em numerário.

Recomendação 27: Utilizar uma solução de canais em linha e manter e atualizar outros canais de comunicação de reserva para interação com os contribuintes do IVA.

Recomendação 28: Manter um subsistema informático flexível para gerir e dar prioridade aos pagamentos em atraso do IVA.

Recomendação 29: Pagar rapidamente os reembolsos legítimos do imposto, dispondo de procedimentos para evitar o pagamento de pedidos de reembolso do IVA fraudulentos.

Recomendação 30: Aplicar as boas práticas observadas se forem pagos valores elevados de reembolsos do IVA após o prazo legal.

Recomendação 31: Associar o processo de reembolso à componente de registo (verificar as identidades dos contribuintes para impedir que operadores fictícios entrem no sistema do IVA) e integrá-lo no respetivo sistema de gestão dos riscos.

Recomendação 32: Utilizar manuais de auditoria setoriais, cooperar com outros organismos, atualizar e rever os planos de auditoria e controlar a qualidade da função de auditoria em conformidade com um processo documentado.

Recomendação 33: Utilizar os instrumentos da UE disponíveis, trocar experiências e boas práticas na utilização de diferentes instrumentos e procedimentos e colaborar (por exemplo, auditorias conjuntas) para aumentar a eficiência das funções de auditoria.

Recomendação 34: Ajustar o âmbito e a intensidade das auditorias do IVA para ir ao encontro das necessidades.

Recomendação 35: Complementar as medidas de auditoria com outras medidas de conformidade não relacionadas com a auditoria.

Recomendação 36: Assegurar que os sistemas contabilísticos operam em interface com outros sistemas e incluem procedimentos para analisar e corrigir sistematicamente o registo dos contribuintes.

Recomendação 37: Instaurar um processo de auditoria interna adequado para o sistema contabilístico, a fim de assegurar o alinhamento com a legislação fiscal e as normas contabilísticas.

Recomendação 38: Acompanhar o processo de resolução de litígios, tirar conclusões para apoiar a melhoria dos métodos gerais de investigação e aperfeiçoar os procedimentos de liquidação de impostos.

Recomendação 39: Analisar e atualizar os planos de continuidade das atividades e testá-los periodicamente em cenários em tempo real.

Anexo 2: Índice de figuras e quadros

Índice de figuras

Figura 1: Evolução dos desvios do IVA na UE

Figura 2: Desvios do IVA em percentagem do VTTL, 2018 e 2019 – em %

Figura 3: Perceção da utilidade das estimativas dos desvios do IVA em relação ao trabalho em matéria de cumprimento das administrações fiscais nos Estados-Membros

Figura 4: Desvios do IVA na UE em valor médio durante o período em análise

Figura 5: Informações em linha sobre as obrigações de registo para efeitos de IVA

Figura 6: A disponibilidade de registos em linha nos Estados-Membros da UE

Figura 7: Troca automática de informações entre as administrações fiscais e outros organismos nacionais responsáveis pelo registo

Figura 8: Informações necessárias para o novo registo para efeitos de IVA nos Estados-Membros da UE

Figura 9: Verificações e controlos preliminares relativos ao registo para efeitos de IVA

Figura 10: Registo dos requerentes aos quais não foi concedido o registo

Figura 11: Controlo cruzado com terceiros das informações relativas ao registo para efeitos de IVA

Figura 12: Processos para detetar contribuintes que não se registam e os setores económicos com um número significativo de empresas não registadas

Figura 13: Processos para detetar contribuintes que não se registam e os setores económicos com um número significativo de empresas não registadas

Figura 14: Tempo (dias) necessário para obter o número de registo para efeitos de IVA e VIES nos Estados-Membros da UE

Figura 15: Controlo de acompanhamento dos números de registo para efeitos do VIES nos Estados‑Membros da UE

Figura 16: Análise dos principais componentes do subsistema informático de registo

Figura 17: Estados-Membros que conservam um registo dos contribuintes registados para efeitos de IVA que vendem em linha

Figura 18: Montantes totais do minibalcão único em 2019 (regime da União e regime extra-União) nos Estados-Membros da UE

Figura 19: Minibalcão único – Verificações de registo para efeitos de IVA

Figura 20: MOSS – canais de informação específicos

Figura 21: Minibalcão único – evolução do registo/cancelamento do registo a nível da UE (2016-2019)

Figura 22: Evolução individual dos registos do minibalcão único nos Estados-Membros da UE

Figura 23: Cancelamento do registo no minibalcão único

Figura 24: Número de auditorias do IVA realizadas a sujeitos passivos do minibalcão único em 2019

Figura 25: Principais iniciativas informáticas e desempenho médio em matéria de IVA nos Estados‑Membros da UE (2016-2019)

Figura 26: Variação dos desvios do IVA (p.p.) e aumento das receitas do IVA (%) (2016-2019)

Figura 27: Planos de cumprimento em matéria de IVA nos Estados-Membros da UE

Figura 28: Planos de cumprimento fiscal nos Estados-Membros da UE (conteúdo)

Figura 29: Serviços ao contribuinte nos Estados-Membros da UE

Figura 30: Publicação de relatórios sobre o desempenho na prestação de serviços ao contribuinte (2016‑2019)

Figura 31: Serviços ao contribuinte: informações sobre o registo para efeitos de IVA disponíveis em linha

Figura 32: Dados utilizados pelas administrações fiscais da UE para efeitos de cumprimento do IVA

Figura 33: Relatórios à disposição dos quadros dirigentes em diferentes domínios da administração do IVA

Figura 34: Declaração eletrónica do IVA nos Estados-Membros

Figura 35: Acompanhamento do cumprimento da apresentação de declarações do IVA nos Estados‑Membros da UE

Figura 36: Ações iniciadas pelas administrações fiscais em caso de atraso na apresentação ou de não apresentação de declarações de IVA

Figura 37: Estados-Membros que avaliam a eficácia do sistema de sanções por atraso na apresentação/no pagamento

Figura 38: Disponibilidade de pagamento eletrónico das obrigações em matéria de IVA nos Estados-Membros da UE

Figura 39: Pagamentos do IVA em numerário

Figura 40: Canais de informação disponíveis sobre a liquidação das obrigações em matéria de IVA

Figura 41: Cobrança de dívidas de IVA: reação inicial (em dias) ao atraso no pagamento

Figura 42: Eficácia dos sistemas informáticos de gestão dos pagamentos em atraso do IVA nos Estados‑Membros da UE

Figura 43: Percentagem dos reembolsos (valor) do IVA pagos dentro do prazo legal (média da UE)

Figura 44: Sistemas de reembolso do IVA nos Estados-Membros da UE

Figura 45: Características da auditoria do IVA realizada pelas administrações do IVA da UE

Figura 46: Software de auditoria do IVA utilizado pelas administrações fiscais da UE

Figura 47: Cobrança do IVA e IVA liquidado após auditorias em 23 Estados-Membros da UE

Figura 48: Tipos de verificações/auditorias do IVA realizadas pelas administrações fiscais da UE

Figura 49: Medidas complementares de cumprimento não relacionadas com a auditoria

Figura 50: Características dos sistemas de contabilidade das receitas fiscais na UE

Figura 51: Processos de auditoria interna e análise de auditoria externa (panorâmica)

Figura 52: Processo de resolução de litígios – processo de acompanhamento

Figura 53: Continuidade das atividades – existência de um repositório central de riscos

Índice de quadros

Quadro 1: Desvios do IVA para 2016-2019 (em milhões de EUR e em percentagem do montante total do IVA teórico devido)

Quadro 2: Panorâmica da resolução de litígios em matéria de IVA nos Estados-Membros da UE

Anexo 3: Referências

Lista de páginas Web relativas às obrigações em matéria de IVA

Relatórios da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre os procedimentos de registo, cobrança e controlo do IVA nos termos do artigo 12.º do Regulamento (CEE, EURATOM) n.º 1553/89 do Conselho

·Relatório de 2017: Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu – Oitavo relatório nos termos do artigo 12.º do Regulamento (CEE, EURATOM) n.º 1553/89 sobre os procedimentos de cobrança e de controlo do IVA, COM(2017) 780 final ;

·Relatório de 2014: Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu – Sétimo relatório nos termos do artigo 12.º do Regulamento (CEE, EURATOM) n.º 1553/89 sobre os procedimentos de cobrança e de controlo do IVA, COM(2014) 69 final , + anexo SWD(2014) 38 final;

·Relatório de 2008: Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu – Sexto relatório nos termos do artigo 12.º do Regulamento (CEE, EURATOM) n.º 1553/89 sobre os procedimentos de cobrança e de controlo do IVA, COM(2008) 719 final + anexo SEC(2008) 2759 ;

·Relatório de 2004: Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu – Quinto relatório nos termos do artigo 12.º do Regulamento (CEE, EURATOM) n.º 1553/89 sobre os procedimentos de cobrança e fiscalização do IVA, COM(2004) 0855 final + anexo SEC(2004) 1721;

·Relatório de 2000: Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu – Terceiro relatório nos termos do artigo 14.º sobre a aplicação do Regulamento (CEE) n.º 218/92 do Conselho, de 27 de janeiro de 1992, relativo à cooperação administrativa no domínio dos impostos indiretos (IVA) e Quarto relatório nos termos do artigo 12.º do Regulamento (CEE, Euratom) n.º 1553/89 sobre os procedimentos de cobrança e fiscalização do IVA, COM(00) 0028 final ;

·Relatório de 1998: Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu – Procedimentos de cobrança e controlo do IVA aplicados nos Estados-Membros – Terceiro relatório da Comissão [artigo 12.º do Regulamento (CEE, Euratom) n.º 1553/89], COM/98/0490 final ;

·Relatório de 1995: Procedimentos de cobrança e controlo do IVA aplicados nos Estados-Membros – 2.º Relatório «Artigo 12.º», COM/95/354 final ;

·Relatório de 1992: Procedimentos de cobrança e controlo do IVA aplicados nos Estados-Membros – Primeiro relatório, SEC(92) 280 final.

(1)    Os impostos do tipo imposto sobre o valor acrescentado (IVA) representam, em média, aproximadamente 7 % do produto interno bruto (GDP) (cerca de um quinto da receita pública total) e constituem uma das mais importantes fontes de receita ( https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Tax_revenue_statistics ) .

(2)    JO L 155 de 7.6.1989, p. 9.

(3)    As referências aos oito relatórios anteriores encontram-se elencadas no Anexo 3:   Referências .

(4)    COM(2017) 780 final.

(5)    Uma vez que o IVA constitui igualmente recursos próprios do orçamento da UE, os atuais mecanismos legislativos [Regulamento (CEE, Euratom) n.º 1553/89] exigem que a Comissão elabore um relatório sobre os procedimentos de administração do IVA aplicados nos Estados-Membros e o apresente ao Parlamento Europeu e ao Conselho. A redação oficial do Regulamento (CEE, Euratom) n.º 1553/89 do Conselho relativo ao regime uniforme e definitivo de cobrança dos recursos próprios provenientes do Imposto sobre o Valor Acrescentado está disponível em linha em ( https://eur-lex.europa.eu/legal-content/pt/TXT/?uri=CELEX%3A31989R1553 ).

(6)    Os impostos do tipo imposto sobre o valor acrescentado (IVA) representam, em média, aproximadamente 7 % do PIB (cerca de um quinto da receita pública total), constituindo assim uma das mais importantes fontes de receita: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Tax_revenue_statistics. Em 2018, as receitas do IVA na UE ascenderam a 1 132 mil milhões de EUR.

(7)    VAT gap in the EU – Report 2021 (Os desvios do IVA na UE – relatório de 2021).

(8)    As estimativas dos desvios do IVA realizadas pela Comissão assentam num método descendente, em dados das contas nacionais e em declarações de recursos próprios (ou seja, declarações de IVA) apresentadas pelos Estados-Membros. Estes números são utilizados para calcular o montante teórico de IVA a pagar decorrente de diferentes subagregados da economia em comparação com a cobrança efetiva de IVA.

(9)    A metodologia adotada para o cálculo dos desvios do IVA baseia-se nos dados das contas nacionais compilados pelas autoridades estatísticas nacionais. Nem sempre estão disponíveis dados adicionais que possam ser utilizados para uma estimativa mais precisa dos desvios do IVA, tais como as prestações em espécie ou a classificação estatística mais pormenorizada dos produtos por atividade (CPA). Além disso, os institutos nacionais de estatística utilizam diferentes metodologias para estimar a economia informal e refleti-la nas respetivas contas nacionais, afetando assim indiretamente os valores dos desvios do IVA.

(10)    A fim de minimizar as distorções decorrentes das diferentes taxas e estruturas do IVA nos Estados-Membros, a base do IVA é harmonizada em termos nocionais para efeitos de cálculo dos recursos próprios. A base harmonizada do IVA é calculada dividindo o total das receitas anuais líquidas do IVA cobradas por cada Estado-Membro pela taxa média ponderada do IVA de modo a obter a base do IVA intermédia. A base intermédia é posteriormente ajustada com compensações negativas ou positivas.

(11)    Esta regra visa evitar que Estados-Membros menos prósperos com percentagens mais elevadas de consumo paguem montantes desproporcionados em relação à sua própria capacidade contributiva (corrigindo assim os aspetos regressivos dos recursos baseados no IVA), uma vez que o consumo e, por conseguinte, o IVA tendem a representar uma percentagem mais elevada do rendimento nacional de um país com níveis de prosperidade relativamente mais baixos. Cinco Estados-Membros beneficiaram do limite máximo de 50 % (Croácia, Chipre, Luxemburgo, Malta e Eslovénia).

(12)    Acórdão do Tribunal de Justiça de 26 de fevereiro de 2013, Åkerberg/Fransson, C-617/10, ECLI:EU:C:2013:105, n.º 26: «as receitas provenientes da aplicação de uma taxa uniforme à matéria coletável harmonizada do IVA determinada segundo as regras da União, existe, assim, uma relação direta entre a cobrança das receitas do IVA no respeito do direito da União aplicável e a colocação à disposição do orçamento da União dos recursos IVA correspondentes, uma vez que qualquer falha na cobrança das receitas está potencialmente na origem de uma redução dos recursos próprios».

(13)    O recurso próprio baseado no RNB é um recurso complementar que fornece as receitas necessárias para cobrir despesas superiores ao montante financiado pelos recursos próprios tradicionais, pelas contribuições baseadas no IVA e por outras receitas em qualquer ano.

(14)    Idealmente, a análise de risco não deve ter um grande impacto na duração total do processo de registo. Deve ter em conta as diferentes realidades no Estado-Membro, tais como a incidência da fraude, a disponibilidade e exatidão das informações de terceiros e a maturidade da administração fiscal. Além disso, as empresas devem poder esclarecer rapidamente a rejeição dos seus pedidos e apresentar imediatamente outro pedido, mesmo que, do ponto de vista do combate à fraude, possa ser preferível que a administração fiscal «recorde» os pedidos rejeitados.

(15)    Embora não seja possível determinar a exatidão e a fiabilidade das informações recebidas no inquérito, a comparação das respostas e a variação anual dos dados oferecem perspetivas valiosas em vários domínios. A título de exemplo, se os dados dos contribuintes não contiverem registos inativos ou duplicados, se forem identificados registos latentes e se o sistema informático fornecer uma visão completa dos dados dos contribuintes aos funcionários da linha da frente e argumentos valiosos para medidas de gestão. Se não houver variação nos dados dos contribuintes ao longo dos anos, se as informações estiverem em falta ou não estiverem disponíveis, ou se os valores não forem plausíveis, tal pode indicar que a base de dados de registo para efeitos de IVA está corrompida ou que, pelo menos, não é fiável.

(16)    Dois outros Estados-Membros apresentaram a mesma tendência que a Roménia nos registos recusados entre 2016 e 2019: a Bulgária (de 22,8 % para 11,1 %) e o Reino Unido (de 11,8 % para 4,4 %). Enquanto a Roménia apresenta desvios do IVA estimados em > 33 %, a Bulgária e o Reino Unido estimaram desvios de 10 % e 12 %, respetivamente.

(17) Tribunal de Contas Europeu, Relatório Especial n.º 12/2019, disponível em https://op.europa.eu/webpub/eca/special-reports/e-commerce-12-2019/pt . Num esforço contínuo de modernização do IVA para o comércio eletrónico transfronteiras, o minibalcão único foi alargado a partir de 1.7.2021, a fim de incluir todas as operações transfronteiras. Tal baseia-se no lançamento bem-sucedido da declaração única de IVA para os serviços digitais B2C (transações empresas-consumidores) em 2015, referida como a declaração MOSS.

(18)    As empresas sediadas na UE que gostariam de optar pela plataforma em linha do minibalcão único têm de se registar no país em que se encontram estabelecidas ou em que têm a sua sede social. As empresas de países terceiros podem utilizar o regime do minibalcão único de um Estado-Membro em que tenham estabelecimentos estáveis. Só é permitido um único registo para efeitos do minibalcão único por empresa em toda a UE.

(19)    No Relatório Especial n.º 12/2019, o Tribunal de Contas Europeu recomenda que, até ao final de 2020, os Estados-Membros realizem «os controlos necessários quando recebem um pedido de registo no regime do MOSS extra-União» e intensifiquem «a sua atividade de auditoria aos vendedores à distância e operadores do MOSS».

(20)    No âmbito do programa Fiscalis 2020, a Comissão criou o Grupo «IT Catalyst» (FPG/037) para traduzir o claro interesse na colaboração em matéria de TI entre os Estados-Membros numa nova forma de colaboração para a disponibilização de sistemas informáticos de forma mais eficiente e eficaz. O grupo permitiu aos Estados-Membros serem informados sobre as atividades informáticas atuais e futuras, promoverem a colaboração entre os Estados-Membros e lançarem novos projetos e iniciativas de colaboração neste domínio.

(21)     https://www.imf.org/external/pubs/ft/tnm/2010/tnm1017.pdf .

(22)    Alguns Estados-Membros comunicaram que autorizam pagamentos do IVA em numerário para certos pequenos valores.

(23)     https://play.google.com/store/apps/details?id=pt.gov.portaldasfinancas.servicos.pagimp.app&hl=pt&gl=pt .

(24)    A Bélgica, a Dinamarca, a Alemanha, a França, o Luxemburgo e a Suécia não disponibilizaram os dados mínimos necessários para calcular a percentagem de IVA em atraso.

(25)    A recolha de informações (atividade do tipo «conheça o seu cliente» – KYC) é utilizada não só para identificar os riscos de cumprimento incipientes e confirmar esses riscos, mas também para avaliar a incidência e os resultados (perdas de receitas) imputáveis a riscos específicos, bem como para reconhecer e corrigir erros comuns e interpretações incorretas da legislação em matéria de IVA por parte dos contribuintes.

(26)    Estão disponíveis dados relativos a 23 dos 28 Estados-Membros (excluindo a Alemanha, a França, o Luxemburgo, os Países Baixos e o Reino Unido). No entanto, uma vez que quatro desses Estados-Membros (Alemanha, França, Países Baixos e Reino Unido) não disponibilizaram estes dados para o relatório anterior, os resultados são comparáveis com o período anterior.

(27)     https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/coronovirus_policy_measures_16_november.pdf .

(28)     https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52014SC0038&from=EN .

(29)    Os endereços das páginas Web foram fornecidos pelas administrações fiscais e verificados em setembro de 2020.

(30)    Alguns aspetos do IVA estão relacionados com a organização e as competências específicas da Alemanha federal. Alguns serviços fiscais específicos (por exemplo, o serviço de finanças de Berlin-Neukölln) têm competência central relativamente aos vendedores que não estão estabelecidos na Alemanha. Para efeitos do presente relatório, foram visitados os sítios Web das autoridades de Munique e Berlim.

(31)    Apenas irlandês/gaélico.