COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 16.2.2021

COM(2021) 62 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

sobre um possível alargamento do quadro do requisito de constituição de reservas para o rácio de alavancagem às O-SII e sobre a definição e o cálculo da medida da exposição total, incluindo o tratamento das reservas junto do banco central

Base jurídica e âmbito do relatório

O artigo 511.º do Regulamento (UE) n.º 575/2013 (Regulamento Requisitos de Fundos Próprios ou CRR), com a redação que lhe foi dada pelo Regulamento (UE) 2019/876 (a seguir designado «CRR II») 1 , exige que a Comissão apresente, até 31 de dezembro de 2020, um relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho para determinar:

(a)Se é adequado introduzir uma majoração ligada ao rácio de alavancagem para outras instituições de importância sistémica (O-SII) 2 3 e

(b)Se a definição e o cálculo da medida da exposição total a que se refere o artigo 429.º, n.º 4, do CRR, incluindo o tratamento das reservas junto do banco central, são adequados.

A Comissão deve ter em conta a evolução da situação internacional e as normas acordadas a nível internacional ao elaborar o presente relatório, bem como ponderar a apresentação de uma proposta legislativa.

Majoração ligada ao rácio de alavancagem para outras instituições de importância sistémica

O requisito de constituição de reservas para o rácio de alavancagem aplicável às G-SII foi introduzido no direito da UE em conformidade com um acordo do Comité de Basileia de Supervisão Bancária (CBSB) de dezembro de 2017 4 . Até à data, não existe um requisito semelhante de constituição de reservas para o rácio de alavancagem aplicável às cerca de 160 instituições da UE atualmente identificadas como O-SII 5 .

A necessidade de avaliar a adequação da introdução de uma reserva para o rácio de alavancagem aplicável às O-SII decorre do facto de o CRR II ter introduzido um requisito de constituição de reservas para o rácio de alavancagem aplicável às instituições identificadas como instituições de importância sistémica global (G-SII). Na UE, existem atualmente oito G-SII. Para estas instituições, o requisito de constituição de reservas é fixado em 50 % da respetiva taxa de reserva baseada no risco aplicável às G-SII 6 e aplica-se adicionalmente ao futuro requisito mínimo para o rácio de alavancagem 7 (requisito do Pilar 1) e ao requisito de fundos próprios adicionais para fazer face ao risco de alavancagem excessiva 8 (requisito do Pilar 2).

O CRR II previa que a reserva para o rácio de alavancagem das G-SII se aplicasse a partir de 1 de janeiro de 2022. No entanto, o Regulamento (UE) 2020/873 adiou por um ano, para 1 de janeiro de 2023, a data de aplicação do requisito de constituição de reservas para o rácio de alavancagem das G-SII 9 , a fim de dotar as instituições de capacidade adicional para responder imediata e eficazmente ao impacto da COVID-19. Tal estava em consonância com o calendário de execução revisto acordado pelo Grupo de Governadores dos Bancos Centrais e Chefes de Supervisão, o organismo de supervisão do CBSB 10 .

O CRR prevê dois prazos diferentes para a Comissão ponderar a introdução de um requisito de constituição de reservas para o rácio de alavancagem aplicável às O-SII. Para além do relatório supramencionado, que devia ser apresentado até ao final de 2020, esse requisito aplicável às O-SII pode ser examinado no âmbito da análise exaustiva do conjunto de instrumentos macroprudenciais no setor bancário prevista para 2022, como estabelecido no artigo 513.º do CRR 11 . Essa análise deve ser efetuada até 30 de junho de 2022. Tendo em conta o adiamento da data de aplicação da reserva para rácio de alavancagem para as G-SII, a Comissão considera que a introdução de um novo requisito de constituição de reservas para as O-SII deve ser analisada no âmbito do relatório que lhe compete elaborar nos termos do artigo 513.º do CRR. Nesta análise, a Comissão terá de ter em conta o facto de as O-SII serem um grupo diversificado de instituições, sendo algumas delas semelhantes às G-SII em termos de dimensão e atividade, enquanto outras são consideravelmente mais pequenas e mais orientadas para o mercado interno. Tendo em conta a heterogeneidade das O-SII, é necessário analisar cuidadosamente a adequação de alargar a este grupo o requisito de constituição de reservas para o rácio de alavancagem aplicável às G-SII.

O alargamento da reserva para o rácio de alavancagem pode efetivamente ter repercussões mais vastas, que devem ser consideradas no contexto de outras eventuais alterações do quadro macroprudencial para o setor bancário que possam ser consideradas necessárias, nomeadamente à luz dos ensinamentos retirados da atual crise. Por conseguinte, é mais adequado considerar o alargamento do requisito de constituição de reservas para o rácio de alavancagem às O-SII no contexto da análise abrangente do conjunto de instrumentos macroprudenciais no setor bancário prevista para 2022.

Definição e cálculo da medida da exposição total

O CRRII alterou o cálculo do rácio de alavancagem 12 para alinhar o quadro europeu com a norma internacional revista, incluída no pacote de reforma regulamentar pós-crise de Basileia III de 2017. A introdução destas alterações destinou-se nomeadamente a garantir uma igualdade de condições de concorrência a nível internacional para as instituições estabelecidas no território da União, mas que operam também fora da União 13 .

Desde a adoção do CRR II, o CBSB voltou a rever um aspeto específico do seu quadro para o rácio de alavancagem. A fim de facilitar a prestação de serviços de compensação aos clientes, o tratamento dos derivados compensados pelo cliente para efeitos do rácio de alavancagem foi alterado em junho de 2019 14 . De acordo com as regras revistas, o tratamento desses derivados foi de modo geral alinhado com o tratamento previsto no âmbito do Método-Padrão para o risco de crédito de contraparte (SA-CCR), no quadro baseado no risco. A alteração permite que as instituições compensem o custo de substituição e a potencial exposição futura dos derivados compensados pelo cliente por meio de formas monetárias e não monetárias de margem inicial segregada e de margens de variação monetárias e não monetárias recebidas de clientes.

Os participantes no mercado tinham associado o tratamento anterior dos derivados compensados pelo cliente ao aumento da concentração na prestação de serviços de compensação 15 . Por conseguinte, uma revisão é considerada essencial, uma vez que elimina um desincentivo para as instituições oferecerem serviços de compensação ao cliente, reduzindo o seu custo variável, sem impacto significativo na sua resiliência global. A alteração deverá facilitar a prestação de serviços de compensação, o que está em consonância com o objetivo das reformas adotadas após a crise financeira mundial, ou seja, incentivar a compensação centralizada dos derivados do mercado de balcão.

A disposição revista do CBSB relativa à compensação de clientes aplicar-se-á a partir de 1 de janeiro de 2023. Contrariamente ao tratamento previsto pelo CBSB, no âmbito do quadro europeu revisto relativo ao rácio de alavancagem, aplicável a partir de 28 de junho de 2021, as margens de variação não monetárias continuam a não poder ser utilizadas para compensar o custo de substituição 16 . A fim de proporcionar às instituições europeias o mesmo incentivo para oferecerem serviços de compensação de clientes e assegurar condições de concorrência equitativas a nível internacional, o tratamento dos derivados compensados pelo cliente previsto no CRR deve ser alinhado com a norma internacional revista. A fim de assegurar este alinhamento em tempo útil, a Comissão tenciona incluir a revisão na próxima proposta legislativa destinada a aplicar os elementos finais da reforma Basileia III.

Tal como indicado no início do presente relatório, o artigo 511.º do CRR também prevê que a Comissão apresente um relatório sobre a adequação do tratamento das reservas junto do banco central para efeitos do rácio de alavancagem. Com base na revisão da norma de Basileia de 2017 17 , o CRR II tinha introduzido no quadro europeu do rácio de alavancagem um poder discricionário para excluir temporariamente determinadas exposições sobre bancos centrais do cálculo da medida de exposição total de uma instituição em circunstâncias excecionais 18 . Esse poder discricionário destina-se a facilitar a repercussão efetiva das medidas de política monetária. Ao abrigo do mecanismo de compensação inicial estabelecido no CRR II, o impacto da exclusão das reservas junto do banco central tinha de ser totalmente neutralizado por um aumento estritamente proporcionado do requisito relativo ao rácio de alavancagem específico de cada instituição.

A crise da COVID-19 tornou evidente que esse mecanismo de compensação seria demasiado restritivo e que a sua aplicação não facilitaria uma transmissão efetiva da política monetária. Com efeito, uma vez que a isenção das reservas junto do banco central seria totalmente neutralizada por um aumento do requisito relativo ao rácio de alavancagem, as instituições teriam uma capacidade limitada para aumentar as suas reservas junto do banco central. Por sua vez, tal poderia desencorajar as instituições de recorrerem na medida do necessário às facilidades de liquidez do banco central numa situação de tensão, o que dificultaria a transmissão efetiva das medidas de política monetária. Dada a sua margem de manobra limitada para controlar a dimensão das reservas junto do banco central durante uma crise 19 , as instituições poderiam ser forçadas a reduzir a alavancagem vendendo ativos e/ou reduzindo o nível de concessão de empréstimos à economia real.

À luz destas conclusões, e com base numa proposta da Comissão de 28 de abril de 2020 20 , os colegisladores reviram o tratamento das reservas junto do banco central 21 . De acordo com esse tratamento revisto, o requisito para o rácio de alavancagem específico de cada instituição que exerça o poder discricionário será ajustado uma única vez, ou seja, no momento em que exerça o poder discricionário. O ajustamento basear-se-á no valor médio das reservas elegíveis da instituição junto do banco central e na medida de exposição total da instituição no dia em que se considera que as circunstâncias excecionais tiveram início. O rácio de alavancagem ajustado aplicar-se-á durante todo o período em que o poder discricionário for exercido e não mudará, ao contrário do que acontecia com o anterior mecanismo de compensação.

A revisão acima referida, que se aplicará igualmente a partir de 28 de junho de 2021, tal como previsto no calendário original do CRR II, deverá aumentar a eficácia do poder discricionário e proporcionar às autoridades competentes maior flexibilidade para agirem de forma adequada e determinada face a eventuais choques e crises futuros. Além disso, a fim de assegurar a disponibilidade do referido poder discricionário durante a atual pandemia COVID-19, e até que o tratamento revisto se torne aplicável, foi introduzido no quadro europeu para o rácio de alavancagem um poder discricionário transitório para excluir temporariamente determinadas reservas junto do banco central 22 .

Conclusão

A Comissão não considera adequado introduzir uma majoração ligada ao rácio de alavancagem para outras instituições de importância sistémica (O-SII) no contexto atual. Esta questão deve ser analisada no âmbito da avaliação exaustiva do conjunto de instrumentos macroprudenciais no setor bancário até 30 de junho de 2022, tal como estabelecido no artigo 513.º do CRR.

A Comissão considera adequado ajustar o cálculo da medida da exposição total a que se refere o artigo 429.º, n.º 4, do CRR, a fim de alinhar o tratamento dos derivados compensados pelo cliente com as normas acordadas a nível internacional.

O legislador já reviu o tratamento das reservas junto do banco central através do Regulamento (UE) 2020/873. Na ausência de novos desenvolvimentos internacionais sobre o tratamento das reservas junto do banco central, e à luz dessa recente revisão, a Comissão considera que não é necessário introduzir alterações adicionais.

(1)

     Regulamento (UE) 2019/876 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 2019, que altera o Regulamento (UE) n.º 575/2013 no que diz respeito ao rácio de alavancagem, ao rácio de financiamento estável líquido, aos requisitos de fundos próprios e passivos elegíveis, ao risco de crédito de contraparte, ao risco de mercado, às posições em risco sobre contrapartes centrais, às posições em risco sobre organismos de investimento coletivo, aos grandes riscos e aos requisitos de reporte e divulgação de informações, e o Regulamento (UE) n.º 648/2012 (JO L 150 de 7.6.2019, p. 1)

(2)

     As O-SII são definidas no artigo 131.º da Diretiva 2013/36/UE (Diretiva Requisitos de Fundos Próprios ou CRD), com a redação que lhe foi dada pela Diretiva (UE) 2019/878 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 2019 (JO L 176 27.6.2013, p. 338).

(3)

     As instituições de crédito estão sujeitas a um requisito mínimo para o rácio de alavancagem de 3 %, que entrará em vigor em 28 de junho de 2021. O requisito relativo ao rácio de alavancagem visa preservar a estabilidade financeira, atuando como salvaguarda para os requisitos de fundos próprios baseados no risco e limitando a acumulação de alavancagem excessiva em períodos de retoma económica, e complementa os requisitos de fundos próprios baseados no risco.

(4)

     Ver Comité de Basileia de Supervisão Bancária (2017): Basel III: Finalising post-crisis reforms, p. 140-141.

(5)

     Ver https://eba.europa.eu/risk-analysis-and-data/other-systemically-important-institutions-o-siis-  

(6)

     Ver artigo 92.º, n.º 1-A, do CRR.

(7)

     Ver artigo 92.º, n.º 1, alínea d), e artigo 429.º-A, n.º 7, do CRR, consoante aplicável.

(8)

     Ver artigo 104.º, n.º 1, alínea a), da CRD.

(9)

     Ver considerando 17 e artigo 2.º, n.º 2, do Regulamento (UE) 2020/873 (JO L 204 de 26.6.2020, p. 4).

(10)

     Ver o comunicado de imprensa do CBSB, Governors and Heads of Supervision announce deferral of Basel III implementation to increase operational capacity of banks and supervisors to respond to Covid-19, de 27 de março de 2020, disponível em: https://www.bis.org/press/p200327.htm  

(11)

     Ver artigo 513.º, n.º 1, alínea e), do CRR, que exige que a Comissão avalie se o requisito de constituição de reservas para rácio de alavancagem a que se refere o artigo 92.º, n.º 1-A, do CRR deverá ser extensivo a instituições de importância sistémica que não sejam G-SII, se a sua calibração deverá ser diferente da calibração das G-SII e se essa mesma calibração deverá depender do nível de importância sistémica da instituição.

(12)

     Ver artigo 1.º, ponto 117, do CRR II.

(13)

     Ver considerando 8 do CRR II.

(14)

     Ver Comité de Basileia de Supervisão Bancária (2019): Leverage ratio treatment of client cleared derivatives, junho de 2019, disponível em: https://www.bis.org/bcbs/publ/d467.pdf

(15)

     Ver CBSB, CPMI, CEF e OICV (2018): Incentives to centrally clear over-the-counter (OTC) derivatives: A post-implementation evaluation of the effects of the G20 financial regulatory reforms , novembro de 2018, disponível em: www.bis.org/publ/othp29.pdf

(16)

     Ver artigo 429.º-C, n.º 3, do CRR.

(17)

     Ver Comité de Basileia de Supervisão Bancária (2017): Basel III: Finalising post-crisis reforms, p. 144.

(18)

     Ver artigo 429.º-A, n.º 1, alínea n), e n.os 5 e 7, do CRR, com a redação que lhes foi dada pelo CRR II.

(19)

     A este respeito, o Banco Central Europeu observou que «(...) o aumento da liquidez dos bancos centrais resultante da condução da política monetária, como é o caso das medidas de política monetária recentemente anunciadas em relação à crise da COVID-19, leva ao aumento da quantidade das reservas detidas pelo sistema bancário. Embora as instituições de crédito individuais possam reorientar estas reservas, o sistema bancário não poderá evitar a detenção destas reservas adicionais e o correspondente aumento da medida da exposição total do rácio de alavancagem.» Parecer do Banco Central Europeu, de 20 de maio de 2020, sobre alterações do quadro prudencial da União em resposta à pandemia de COVID-19 (CON/2020/16) (2020/C 180/04), (JO C 180 de 29.5.2020, p. 4).

(20)

     Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera os Regulamentos (UE) n.º 575/2013 e (UE) 2019/876 no que diz respeito aos ajustamentos necessários em resposta à pandemia de COVID-19, COM(2020) 310 final de 28.4.2020, disponível em:    
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX:52020PC0310

(21)

     Ver considerando 9 e artigo 1.º, ponto 4, do Regulamento (UE) 2020/873.

(22)

     Ver artigo 500.º-B do CRR.