COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 15.5.2019

COM(2019) 233 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

relativo à avaliação do Sétimo Programa de Ação em matéria de Ambiente

{SWD(2019) 181 final}

I.O 7.º PAA – um instrumento de governação moderno para os desafios ambientais do presente

A avaliação que a Comissão realizou do 7.º PAA revela que o quadro estratégico proporcionado pelo programa permitiu definir a política ambiental como força impulsionadora do crescimento verde, de um planeta saudável e de um maior bem-estar para os indivíduos. Todas as partes interessadas colaboraram entre si para definir as prioridades, o que permite à UE, aos Estados-Membros e aos intervenientes locais e regionais, nomeadamente as empresas, trabalhar de forma eficaz e eficiente na elaboração de políticas em matéria de ambiente. A existência de um documento de referência ao nível da UE, ao qual todos aderiram, contribuiu para aumentar a coerência e o compromisso das políticas e da ação da UE e dos Estados-Membros em matéria de ambiente com vista a melhorar o estado do ambiente e o bem-estar dos indivíduos.

No âmbito do 7.º PAA, verificou-se um aumento da sensibilização geral para o facto de a proteção ambiental ser indissociável de um modelo económico de sustentabilidade que cria emprego e gera prosperidade. A política ambiental da UE de ambiente evoluiu, deixando de ser apenas um conjunto de intervenções regulamentares específicas para passar a dar mais atenção à integração da dimensão ambiental noutras políticas setoriais, numa perspetiva de sustentabilidade mais abrangente, como aconteceu no caso do pacote relativo à economia circular 3 , do quadro para o clima e a energia até 2030 4 , da estratégia da bioeconomia 5 e do plano de ação para financiar um crescimento sustentável 6 . O consenso gerado em torno do 7.º PAA ajudou a Europa a falar a uma só voz no contexto da cooperação multilateral a nível mundial, resultando, por exemplo, na Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável e no Acordo de Paris, que visa combater as alterações climáticas.

A comunicação periódica de informações sobre o estado do ambiente na Europa indicia algumas melhorias 7 . Prevê-se que a UE consiga cumprir os objetivos no domínio dos gases com efeito de estufa e das energias renováveis estabelecidos para 2020, tendo definido objetivos ambiciosos para 2030 8 . Porém, são necessários mais esforços para cumprir os objetivos em matéria de eficiência energética 9 . A Comissão também apresentou a sua perspetiva para modernizar a Estratégia para a Bioeconomia da UE e tornar a economia da UE neutra em termos climáticos até 2050, em consonância com o Acordo de Paris 10 . As empresas estão a beneficiar da economia circular; o financiamento do setor público e privado destinado ao clima e ao ambiente está a aumentar, a gestão florestal na Europa está mais sustentável e a qualidade das águas balneares está a melhorar.

Contudo, além de subsistirem grandes desafios, vão surgindo outros novos 11 . Enfrentamos uma crise ecológica global à medida que nos aproximamos dos limites do Planeta, estando já a ultrapassá-los em certos domínios. O documento de reflexão da Comissão intitulado Para uma Europa sustentável até 2030 reconhece que a dívida ecológica é o principal défice de sustentabilidade da Europa 12 . A crise ambiental tem um impacto direto na saúde dos indivíduos. Muitas cidades europeias não cumprem as normas adotadas de comum acordo, juridicamente vinculativas, em matéria de qualidade do ar 13 . A UE não está no bom caminho para cumprir o objetivo de travar a perda de biodiversidade até 2020 e recuperar o potencial dos ecossistemas no âmbito da prestação de serviços. Os impactos ecológicos do setor da mobilidade e do sistema alimentar continuam a ser demasiado elevados.

Com vista a travar as tendências negativas é necessário, acima de tudo, um esforço continuado para aplicar a legislação vigente 14 . Embora as ações necessárias representem um custo e exijam grandes esforços coletivos, o custo da inação e as repercussões sociais conexas seriam muito maiores.

Neste contexto, o 7.º PAA desempenhou um papel importante como instrumento de governação para a elaboração de políticas em matéria de ambiente na Europa. A presente avaliação salienta as principais realizações e lacunas do programa e identifica os principais ensinamentos colhidos com base nesta análise. Em geral, nem todas as ações foram executadas nesta fase de aplicação. Ainda que se registem progressos a todos os níveis – em certos domínios, mais do que estava previsto no 7.º PAA –, não deixa de ser evidente a necessidade de um maior empenho.

II.Lições extraídas

A presente avaliação do 7.º PAA identificou vários ensinamentos importantes a ponderar em futuros programas de ação em matéria de ambiente.

·A existência de uma estratégia para a elaboração de políticas no domínio ambiental na UE cria valor acrescentado. O 7.º PAA é considerado uma estratégia sólida, estreitamente ligada às estratégias nacionais em matéria de ambiente. Muitos Estados-Membros usaram-no como referência para as suas próprias estratégias políticas ou medidas específicas no domínio do ambiente. Assim, o 7.º PAA ajudou a criar ações mais previsíveis, mais rápidas e mais bem coordenadas no domínio ambiental. A previsibilidade ajudou a concretizar as ações.

·O 7.º PAA está, globalmente, em consonância com as boas práticas de governação. O programa tem fortes bases analíticas e uma sólida orientação política, dispõe de recursos adequados, de uma visão clara e de objetivos e metas bem definidos; proporciona igualmente monitorização, aprendizagem contínua e melhorias. Contudo, poderia ter beneficiado de ações mais estratégicas, tão concretas quanto possível para permitir realizar um balanço, bem como de uma melhor atribuição de prioridades, se incluísse um conjunto limitado de ações em vez de abranger um vasto leque de regras da UE em matéria ambiental. Teria também beneficiado de um mecanismo de monitorização que garantisse a apropriação e o cumprimento dos compromissos assumidos, bem como de indicadores claros, adotados de comum acordo, que medissem o progresso na execução das ações.

·A participação alargada das partes interessadas é fundamental, tanto antes do lançamento de um PAA como ao longo do período de vigência do programa. Faz aumentar a adesão ao programa e às medidas de acompanhamento. O 7.º PAA foi definido no âmbito de um processo de consulta abrangente e adotado por processo legislativo ordinário (codecisão). Por isso, verificou-se uma maior adesão das diferentes partes interessadas e dos decisores políticos. Contudo, este nível de participação ativa antes de o programa ser lançado poderia ter sido mantido ao longo da vigência do 7.º PAA.

·O 7.º PAA está em larga sintonia com a agenda política, tanto da Europa como mundial. Todavia, poderia ter-se feito mais para integrar as preocupações ambientais noutros domínios de intervenção na UE. As partes interessadas concordam que os PAA devem estar em total sintonia com as prioridades políticas das instituições da UE, garantindo a sua apropriação política, algo que poderia ter sido conseguido associando o seu período de vigência ao ciclo eleitoral parlamentar da UE, bem como a outros quadros estratégicos de longo prazo importantes, como o Acordo de Paris e a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável.

III.Metodologia da avaliação

A presente avaliação explora a medida em que a estrutura, a forma e o papel estratégico do quadro de ação acordado contribuíram para assegurar uma melhor política ambiental e climática na Europa. Para tal, analisámos o que constitui uma boa estratégia e a medida em que o 7.º PAA satisfaz os critérios de sucesso. As conclusões gerais baseiam-se nesta análise, associada a uma avaliação dos objetivos alcançados e das ações realizadas, tendo simultaneamente em conta os princípios da iniciativa «Legislar Melhor» da Comissão 15 .

Tanto quanto possível, a avaliação pondera os progressos alcançados no terreno – ar e água mais limpos, melhor gestão dos resíduos, menos exposição a produtos químicos tóxicos, etc. – especialmente através da comunicação de informações pela Agência Europeia do Ambiente. Porém, uma vez que os progressos ambientais demoram, em geral, mais de cinco anos para se materializarem e dada a dificuldade em atribuir esses avanços a um PAA específico, a presente avaliação tem por fim analisar o valor acrescentado de dispor de um quadro estratégico e de prioridades comuns que orientem a elaboração das políticas da UE em matéria ambiental.

Além disso, o 7.º PAA é um entre vários programas impulsionadores da política ambiental, não sendo fácil precisar a contribuição de cada programa. A abordagem da presente avaliação consistiu em fazer uma série de perguntas, não utilizando qualquer PAA como referência. A avaliação do 7.º PAA abrange realizações de 2014 a 2018 e tem por base vários estudos, consultas e reexames, que tiveram em conta os progressos do programa até à data.

Especificamente:

-uma consulta das partes interessadas (consulta pública em linha, sessões de trabalho públicas e consultas orientadas para certos temas),

-o reexame da aplicação da política ambiental efetuado pela Comissão 16 ,

-os relatórios anuais de indicadores ambientais elaborados pela Agência Europeia do Ambiente (2016-2018) 17 ,

-relatórios do Parlamento Europeu e do Comité das Regiões; nomeadamente, a avaliação da aplicação do 7.º PAA realizada pelo Parlamento Europeu (novembro de 2017) 18 .

IV.Resumo da análise

Após uma análise aprofundada, foi possível retirar as conclusões seguintes sobre o desempenho do 7.º PAA quanto aos critérios da iniciativa «Legislar Melhor» 19 no domínio da boa governação.

1.Eficácia: registaram-se alguns progressos na consecução dos objetivos do 7.º PAA, que ajudou a criar ações mais previsíveis, mais rápidas e mais bem coordenadas no domínio ambiental. A previsibilidade ajudou na concretização.

Ao analisar a aplicação das 60 ações enunciadas no 7.º PAA, a Comissão conclui que se registaram alguns progressos na consecução dos objetivos (classificação de 3 numa escala de 1 a 5 20 ). Os mais importantes registaram-se nas ações associadas ao segundo objetivo prioritário: tornar a União uma economia hipocarbónica e eficiente na utilização dos recursos. Em contrapartida, as ações em que se registaram menos progressos foram as relacionadas com a proteção da natureza, o ambiente e a saúde, e a integração. As avaliações independentes da Agência Europeia do Ambiente 21 apontam para algo idêntico: embora se verifiquem parcialmente progressos significativos, muitos domínios ainda registam atrasos. Parece improvável que venham a ser cumpridos os objetivos respeitantes à proteção da natureza (indicadores relativos, por exemplo, aos nutrientes, à biodiversidade, à água potável ou à marinha) e não se sabe se será possível cumprir os objetivos relacionados com o ambiente e a saúde. A UE está no bom caminho para alcançar a meta estabelecida para 2020 de reduzir as emissões de gases com efeito de estufa (20 % até 2020 em relação aos níveis registados em 1990), bem como a meta relativa às energias renováveis. Contudo, é necessário inverter as tendências no consumo energético, a fim de cumprir a meta estabelecida para 2020 no domínio da eficiência energética.

O 7.º PAA fez aumentar o nível de apropriação política da política ambiental, ao envolver sistematicamente as partes interessadas no processo de elaboração do programa, a que se seguiu a aprovação pelo Conselho e o Parlamento Europeu. As partes interessadas concordam que o programa confere mais previsibilidade à política ambiental e climática e facilita a coordenação das políticas dos Estados-Membros. Contudo, o facto de a adoção do 7.º PAA e do respetivo período de aplicação não coincidir com o ciclo institucional da União pode ter criado problemas neste domínio.

A previsibilidade e os debates políticos aprofundados no âmbito do processo de adoção legislativa contribuíram para concretizar algumas das ações, como o reexame da aplicação da política ambiental, a designação de pequenos fornecedores de água potável e a resposta às espécies exóticas invasoras, e efetuar o acompanhamento da Agenda Rio+20 22 , que acabou por conduzir ao estabelecimento dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas.

Tal como acontece na maioria das estratégias abrangentes, algumas das ações previstas não se concretizaram, como, por exemplo, a estratégia para reduzir os produtos tóxicos até 2018 e a meta emblemática para a redução do lixo marinho. Ao mesmo tempo, foram realizadas algumas outras ações, como a estratégia da UE para os plásticos e o alargamento do conceito de eficiência na utilização dos recursos à agenda sobre a economia circular. Em geral, o 7.º PAA obteve uma classificação favorável em relação aos critérios relativos à boa governação e elaboração dessas estratégias 23 .

2.Eficiência: a estrutura do 7.º PAA, e em particular o quadro de viabilização, ajudou a criar energias. A ênfase do programa numa melhor integração e aplicação apoia as ações políticas que visam a poupança de custos e a melhoria da eficiência.

A não aplicação da legislação ambiental custa à economia da UE cerca de 55 mil milhões de EUR por ano em custos com saúde e custos diretos para o ambiente 24 . As conclusões da avaliação indicam vários exemplos de poupanças de custos na política ambiental ao longo do período de vigência do 7.º PAA. Não obstante os objetivos ambientais cada vez mais ambiciosos em muitos domínios de intervenção, a despesa associada à proteção do ambiente permaneceu relativamente constante na Europa durante muitos anos (cerca de 2 % do PIB 25 ).

Desde a entrada em vigor do 7.º PAA em 2014, registaram-se progressos tanto a nível horizontal (entre os domínios de intervenção) como a nível vertical (entre os níveis de governo), no que respeita a uma maior integração das preocupações ambientais, de forma a apoiar as medidas que visam a obtenção de poupanças de custos e a melhoria da eficiência.

A Comissão e os Estados-Membros têm envidado esforços para melhorar a forma como recolhem e partilham informações ambientais 26 , capacitando assim os indivíduos a saber mais sobre emissões industriais ou ruído ambiental, o que reduz o encargo para as empresas em termos de comunicação de informações e assegura que as administrações ao nível nacional e da UE trabalhem em conjunto de forma mais eficaz. Os Estados-Membros poderiam ter sido mais transparentes no que toca à partilha das informações recolhidas através de avaliações e atividades no âmbito da iniciativa «Legislar Melhor», por forma a criarem mais sinergias na UE.

3.Pertinência: o 7.º PAA abrange os domínios certos e a sua perspetiva para 2050 continua válida. Contudo, será necessário fazer ajustamentos à medida que surgirem novos desafios.

Existe um consenso alargado de que o 7.º PAA abrange os três objetivos temáticos prioritários certos, embora alguns fatores de viabilização pudessem ter sido abordados de maneira mais explícita, nomeadamente a digitalização e a governação ambiental como forma de melhorar a eficiência da política. A perspetiva do 7.º PAA para 2050 revelou-se útil e continua válida.

A estrutura geral, expressa num número limitado de objetivos temáticos, apoiados por ações e objetivos secundários mais operacionais e específicos, contribuiu para alcançar os objetivos prioritários. O princípio de um PAA a vários níveis 27 assenta em boas práticas e reflete-as, mas subsistem dúvidas acerca do grau de complexidade ou de pormenor, pelo que algumas ações são difíceis de monitorizar. 

4.Coerência: o 7.º PAA está em larga sintonia com a agenda de elaboração de políticas em matéria de ambiente e clima, tanto na Europa como a nível mundial.

Como estratégia, o 7.º PAA é coerente a nível interno. Definiu a agenda e constitui a espinha dorsal do trabalho quotidiano da Comissão no domínio do ambiente. O mesmo se aplica ao plano de gestão estratégico e à comunicação periódica anual de informações sobre a atividade, bem como a novas iniciativas como o reexame da aplicação da política ambiental. Ainda que o quadro de viabilização tenha contribuído positivamente para os objetivos temáticos, as ligações aos objetivos prioritários horizontais associados aos desafios locais, regionais e mundiais são menos evidentes.

Relativamente à sintonia com outros domínios de intervenção e outras prioridades políticas, existem algumas ligações claras (e desejáveis) entre o 7.º PAA e as 10 prioridades da Comissão, como o objetivo partilhado de combater as alterações climáticas e reforçar o papel da UE enquanto interveniente internacional. Em geral, apoiam-se mutuamente; por exemplo, o 7.º PAA procura determinar a forma como as políticas ambientais podem contribuir para o crescimento sustentável e o emprego. Existem vários exemplos de sintonia entre o 7.º PAA e outros domínios de intervenção – por exemplo, a referência às questões ambientais (em especial, emissões de carbono e poluição atmosférica) no relatório por países do Semestre Europeu e o trabalho relacionado com as cidades e a agenda urbana). Contudo, ainda há muito a fazer para se chegar a uma elaboração de políticas integrada.

Por exemplo, o 7.º PAA poderia ter dado maior destaque às questões sociais, tirando partido das ligações existentes entre a política ambiental e social no que toca, por exemplo, ao impacto nos grupos vulneráveis, ao emprego, à inclusão social e à desigualdade.

O 7.º PAA está em larga sintonia com os compromissos internacionais. Embora tenha sido adotado quase dois anos antes da Agenda 2030 das Nações Unidas, antecipou (e influenciou) a abordagem adotada para os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas ao reiterar que o bem-estar económico e social depende de uma base de recursos naturais saudável. O 7.º PAA pode ser encarado como um mecanismo que visa a consecução dos ODS, embora pudesse dar um maior destaque ao apelo destes últimos para um «transição justa».

5.Valor acrescentado: o 7.º PAA tornou a política ambiental mais eficaz e mais eficiente. As partes interessadas acolhem-no favoravelmente e consideram-no uma estratégia sólida, estreitamente ligada às estratégias nacionais em matéria de ambiente.

O 7.º PAA tem sido um «farol» para as diferentes partes interessadas – aos níveis local, nacional e da UE – que pretendem dar resposta aos desafios ambientais na UE. A política ambiental estabelece muitas vezes um quadro, mas divide a responsabilidade da sua aplicação pelos diferentes níveis de governo, em consonância com o princípio da subsidiariedade. Esta natureza interdependente entre a política ambiental e a tomada de decisões descentralizada explica em parte a opinião das partes interessadas de que o 7.º PAA tem sido de grande valia.

O 7.º PAA satisfaz os critérios das boas práticas para a elaboração de uma estratégia e está adequadamente associado às estratégias ambientais nacionais na Europa. Embora tenha havido uma forte adesão das partes interessadas em termos de estrutura e conteúdo do programa, a sua aplicação poderia ter sido reforçada por um mecanismo de análise e monitorização periódica mais robusto.

V.Conclusões

A Comissão conclui que a avaliação do 7.º PAA revela que o programa promoveu uma transição importante a nível da elaboração de políticas – reconhece-se agora de forma mais generalizada que a proteção ambiental, os benefícios sociais e o crescimento económico sustentável são indissociáveis. O programa tem apoiado novas agendas importantes, como a da economia circular e dos objetivos de desenvolvimento sustentável. A existência, pela primeira vez, de uma perspetiva de longo prazo num PAA tem sido um instrumento útil de elaboração de políticas, complementando objetivos políticos de mais curto prazo e constituindo também um elemento que todas as partes interessadas podem utilizar para orientar as suas atividades. O quadro de viabilização tem direcionado, de um modo singular, as atenções e os recursos para os principais desafios que se enfrentam na política ambiental da UE: não aplicação da legislação; falta de informação, investimento e integração. As conclusões da presente avaliação poderão ser aproveitadas em decisões futuras para um programa de ação em matéria de ambiente que suceda ao atual programa, em consonância com o artigo 192.º, n.º 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia 28 .

(1)  Decisão n.º 1386/2013/UE do Parlamento Europeu e do Conselho de 20 de novembro de 2013 relativa a um programa geral de ação da União para 2020 em matéria de ambiente «Viver bem, dentro dos limites do nosso planeta» (texto relevante para efeitos do EEE). 

(2)      «Em 2050, vivemos bem, dentro dos limites ecológicos do planeta. A nossa prosperidade e a sanidade do nosso ambiente resultam de uma economia circular inovadora em que nada se desperdiça e em que os recursos naturais são geridos de forma sustentável e a biodiversidade é protegida, valorizada e recuperada de modo reforçar a resiliência da nossa sociedade. O nosso crescimento hipocarbónico foi há muito dissociado da utilização dos recursos, marcando o ritmo para uma sociedade global segura e sustentável.»

(3) COM/2015/0614 final.

(4) COM/2014/015 final.

(5)  Uma bioeconomia sustentável na Europa: Reforçar as ligações entre a economia, a sociedade e o ambiente. COM/2018/673 final.

(6) COM/2018/097 final.

(7) Os objetivos relacionados com a redução da poluição do ar, do solo e da água, a proteção generalizada contra os produtos químicos tóxicos, as chuvas ácidas e a redução da camada de ozono, as zonas de conservação da natureza e a redução das emissões de gases com efeito de estufa estão todos bem encaminhados — para mais informações, consultar o relatório da Agência Europeia do Ambiente (AEA) sobre o estado e as perspetivas do ambiente (SOER 2015): https://www.eea.europa.eu/soer-2015/synthesis/report/0c-executivesummary .

(8)   https://ec.europa.eu/clima/policies/strategies/progress_en  

(9)  Ver, por exemplo, COM(2018) 773 final.

(10) COM/2018/773 final.

(11) AEA (2018): Relatório de indicadores ambientais (https://www.eea.europa.eu/publications/environmental-indicator-report-2018).

(12)

Documento de reflexão da Comissão, de 30 de janeiro de 2019, sobre a aplicação dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas: «O défice de sustentabilidade mais grave, e o nosso maior desafio, é a dívida ecológica que estamos a acumular com a utilização excessiva e a destruição dos nossos recursos naturais, comprometendo assim a capacidade de satisfazer as necessidades das gerações futuras dentro dos limites do nosso planeta. Em todo o mundo, a pressão sobre os recursos essenciais – desde a água potável aos solos férteis – coloca em perigo a existência humana.»

(13) AEA (2018): Relatório de indicadores ambientais.

(14) Ver, por exemplo, o Reexame da Aplicação da Política Ambiental, de 2019.

(15)   https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/better-regulation-why-and-how_en  

(16)   http://ec.europa.eu/environment/eir/index_en.htm  

(17)   Relatório n.º 30/2016 da AEA : Relatório de indicadores ambientais – apoio à monitorização do 7.º Programa de Ação em matéria de Ambiente, de 2016; Relatório n.º 21/2017 da AEA : Relatório de indicadores ambientais – apoio à monitorização do 7.º Programa de Ação em matéria de Ambiente; Relatório n.º 19/2018 da AEA : Relatório de indicadores ambientais – apoio à monitorização do 7.º Programa de Ação em matéria de Ambiente, de 2018.

(18) Ver: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2017/610998/EPRS_STU(2017)610998_EN.pdf  

(19) Eficácia, eficiência, pertinência, coerência e valor acrescentado.

(20) 1=Não se registaram progressos na execução das ações; 2=progressos limitados; 3=alguns progressos; 4=progressos substanciais; 5=total execução.

(21)   https://www.eea.europa.eu/airs  

(22)   https://sustainabledevelopment.un.org/rio20/futurewewant  

(23) O anexo 3 do relatório de avaliação resume as conclusões do estudo da Trinomics que apoia a avaliação do 7.º PAA.

(24)  COM/2012/095 final (Como tirar melhor partido das medidas ambientais da UE: melhor conhecimento e reatividade para consolidar a confiança) e estudo ainda em curso sobre os custos da não aplicação da legislação ambiental. 

(25)   https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Environmental_protection_expenditure_accounts  

(26)   https://ec.europa.eu/info/news/environmental-data-commission-welcomes-agreement-new-rules-reduce-red-tape-and-increase-transparency-citizens-2018-dec-20-0_en  

(27)  Três prioridades temáticas (natureza, economia e saúde) combinadas com um quadro de viabilização para dar resposta aos maiores obstáculos para realizar os principais objetivos da elaboração de políticas no domínio ambiental, em conjugação com duas prioridades horizontais (vertente urbana e internacional).

(28)  Artigo 4.º, n.º 3, da Decisão 1386/2013/UE: «À luz dessa avaliação e de outros desenvolvimentos políticos pertinentes, a Comissão, se for caso disso, apresenta em tempo útil uma proposta de 8.º Programa de Ação em matéria de Ambiente a fim de evitar um intervalo entre o 7.º e o 8.º PAA.»