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Document 52018DC0665
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the application of Regulation (EU) No 978/2012 applying a Scheme of Generalised Tariff Preferences and repealing Council Regulation (EC) No 732/2008
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO sobre a aplicação do Regulamento (UE) n.º 978/2012 relativo à aplicação do sistema de preferências generalizadas e que revoga o Regulamento (CE) n.º 732/2008 do Conselho
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO sobre a aplicação do Regulamento (UE) n.º 978/2012 relativo à aplicação do sistema de preferências generalizadas e que revoga o Regulamento (CE) n.º 732/2008 do Conselho
COM/2018/665 final
COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 4.10.2018
COM(2018) 665 final
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO
sobre a aplicação do Regulamento (UE) n.º 978/2012 relativo à aplicação do sistema de preferências generalizadas e que revoga o Regulamento (CE) n.º 732/2008 do Conselho
{SWD(2018) 430 final}
1.Introdução
Em 1971, a Comunidade Europeia introduziu pela primeira vez um sistema de preferências generalizadas (SPG), na sequência de uma resolução da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (CNUCED), com o objetivo de criar um sistema de preferências destinadas a apoiar os países em desenvolvimento. O SPG baseia-se igualmente na cláusula de habilitação da OMC, que permite aos países desenvolvidos concederem preferências pautais unilaterais e não recíprocas aos países em desenvolvimento.
Ao dar acesso preferencial ao mercado da União, o SPG tem por principal objetivo apoiar os países em desenvolvimento nos seus esforços para reduzir a pobreza e promover a boa governação e o desenvolvimento sustentável, ajudando-os principalmente a criar emprego, a fomentar a industrialização e a gerar receitas adicionais através do comércio internacional.
1.1.A reforma de 2012
Ao longo das décadas transcorridas desde então, o SPG da UE passou por várias transformações em termos de cobertura de países e de produtos, as quais tinham também por finalidade promover cada vez mais o desenvolvimento sustentável. A reforma do SPG de 2012 visou três objetivos 1 : i) contribuir para a erradicação da pobreza, aumentando as exportações provenientes de países com maiores necessidades; ii) promover o desenvolvimento sustentável e a boa governação; e iii) garantir uma melhor salvaguarda dos interesses financeiros e económicos da UE. Estes objetivos gerais foram traduzidos em seis objetivos operacionais específicos para o Regulamento SPG:
1.Centrar prioritariamente as preferências nos países que mais necessitam;
2.Eliminar os desincentivos à diversificação para os países que mais necessitam;
3.Melhorar a coerência com os objetivos comerciais globais, sejam eles bilaterais ou multilaterais;
4.Reforçar o apoio ao desenvolvimento sustentável e à boa governação;
5.Melhorar a eficácia dos mecanismos de salvaguarda, assegurando que estão protegidos os interesses financeiros e económicos da UE; e ainda
6.Aumentar a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do sistema.
1.2.O regulamento atual
O atual Regulamento SPG 2 entrou em vigor em 1 de janeiro de 2014, por um período de dez anos. O SPG comporta três regimes diferentes:
1.Um regime geral (SPG normal) para os países em desenvolvimento que não atingiram o estatuto de países de rendimento elevado ou de rendimento médioelevado
2.Um regime especial de incentivo ao desenvolvimento sustentável e à boa governação (SPG+) para os beneficiários do SPG normal que são também considerados vulneráveis; e ainda
3.Um regime especial Tudo Menos Armas (TMA) a favor dos países menos avançados (PMA).
O quadro 1 apresenta uma panorâmica das disposições e dos beneficiários destes regimes.
Quadro 1: Os três regimes do SPG
|
SPG normal |
SPG+ |
TMA |
|
|
Beneficiários |
Países de baixo ou médio-baixo rendimento |
Beneficiários do SPG normal que são vulneráveis (em termos de diversificação das exportações, volumes de exportação) e que ratificaram as 27 convenções internacionais essenciais |
PMA |
|
Número de beneficiários |
18 |
8 |
49 |
|
Preferências pautais |
Suspensão de direitos (produtos não sensíveis) ou redução de direitos (produtos sensíveis) para cerca de 66% das posições pautais da UE |
Suspensão de direitos para 66% das posições pautais da UE |
Suspensão de direitos para todos os produtos exceto armas e munições |
A partir do Quadro 2, constata-se que, em comparação com o total das importações da UE provenientes do resto do mundo, a percentagem de importações em regime de SPG é relativamente modesta e está a baixar. A grande maioria das importações da UE processa-se em regime de direitos NMF (Nação Mais Favorecida), ou seja, direitos aplicáveis a todos os países. As importações da UE no âmbito de regimes preferenciais não SPG, que incluem todos os tipos de acordos comerciais (acordos de comércio livre, acordos de comércio livre abrangentes e aprofundados e acordos de parceria económica), aumentaram de forma constante entre 2011 e 2016, o que revela a sua a sua importância crescente. Esta situação está em conformidade com o objetivo de incentivar os países que anteriormente eram beneficiários do SPG a prosseguirem o seu comércio com a UE no âmbito de regimes de comércio preferencial mais abrangentes, frequentemente recíprocos 3 .
Quadro 2: Importações da UE por regime pautal (2011-2016) 4
|
Valor das importações (milhões de EUR) |
NMF=0 |
NMF>0 |
SPG |
ACL |
Outros |
Total |
Comércio com direitos aduaneiros nulos |
|
|
2011 |
1578724 |
62,5% |
21,5 % |
5,8 % |
9,5 % |
0,7 % |
100,0 % |
75,2 % |
|
2012 |
1631256 |
63,6 % |
20,0 % |
5,8 % |
9,8 % |
0,9 % |
100,0 % |
76,6 % |
|
2013 |
1530711 |
61,9 % |
20,2 % |
6,1 % |
10,7 % |
1,1 % |
100,0 % |
76,0 % |
|
2014 |
1534073 |
60,4 % |
23,1 % |
3,9 % |
11,6 % |
1,1 % |
100,0 % |
74,1 % |
|
2015 |
1557035 |
56,6 % |
26,1 % |
3,9 % |
12,4 % |
1,1 % |
100,0 % |
71,2 % |
|
2016 |
1546772 |
56,1 % |
26,1 % |
4,1 % |
12,8 % |
0,9 % |
100,0 % |
71,4 % |
(NMF = 0 corresponde a importações em regime de direitos NMF nulos; NMF > 0 corresponde a importações UE em regime de direitos NMF positivos; ACL: acordo de Comércio Livre)
1.3.Avaliação Intercalar
O artigo 40.º do Regulamento SPG prevê que a Comissão apresente ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório sobre a sua aplicação do Regulamento SPG, cinco anos após a adoção do mesmo.
Foi contratado um consultor externo independente para a realização de um estudo de apoio a esta avaliação intercalar. O relatório final elaborado pelo consultor (estudo) é publicado juntamente com o presente relatório 5 . O documento de trabalho dos serviços da Comissão (SWD) que acompanha o presente relatório sobre a aplicação do Regulamento (CE) n.º 978/2012 resume as conclusões e recomendações do consultor. O documento de trabalho apresenta o processo e a metodologia utilizados no contexto desta avaliação, bem como a análise dos elementos de prova que permitiram à Comissão concluir sobre a aplicação e o desempenho do Regulamento SPG.
A avaliação externa utilizou três abordagens complementares na avaliação intercalar para analisar o funcionamento e o impacto do SPG nos países beneficiários e na UE, nomeadamente: i) investigação documental quantitativa e qualitativa e análises de dados; ii) um processo de consulta abrangente e alargado para ouvir as partes interessadas; e iii) estudos de casos setoriais e por país. Para as análises económicas do novo SPG, foram utilizados os dados económicos, comerciais e pautais mais atuais fornecidos pelo Eurostat para o período de 2011-2016. Foram também compilados indicadores para analisar o impacto social, ambiental e nos direitos humanos nos países beneficiários. Esta investigação foi completada por um trabalho de investigação qualitativa baseado em referências bibliográficas, bem como numa estimativa econométrica dos fatores determinantes dos fluxos comerciais, utilizando a modelização gravitacional. Uma vez que o novo SPG só está em vigor há três anos, desde o início do processo de avaliação intercalar, é ainda limitado o número de indicadores de impacto social, ambiental e nos direitos humanos sociais. Para colmatar esta lacuna, foram realizados estudos de casos em vários países beneficiários. Todavia, estes estudos limitam-se a fornecer pistas, não sendo necessariamente representativos. Por isso, as conclusões tiradas nesta fase têm caráter indicativo.
2.Avaliação do Regulamento SPG
A aplicação do Regulamento SPG é avaliada à luz dos objetivos gerais da reforma de 2012.
2.1.Contribuir para a erradicação da pobreza, aumentando as exportações provenientes de países mais necessitados
A eficácia do SPG foi reforçada a partir de uma maior incidência nos países mais necessitados, o que representou um dos principais objetivos da reforma do SPG. Como mostra a figura 1, na sequência da entrada em vigor do Regulamento SPG em 2014, registou-se uma diminuição significativa do valor das importações em regime SPG normal, porque um grande número de países, incluindo a China, um país de rendimento médio-alto desde 2010, deixaram de ser elegíveis para o SPG 6 . É igualmente evidente uma ligeira diminuição das importações em regime de SPG +. Porém, as importações ao abrigo do regime TMA têm vindo a aumentar de forma constante.
Figura 1: Análise da utilização do SPG pelos países elegíveis (2011-2016)) 7
De um modo geral, o impacto económico positivo da reforma do SPG já é uma realidade e a relevância para os beneficiários do SPG continua significativa. Embora o seu impacto no comércio mundial tenha diminuído em resultado do reduzido número de beneficiários, o SPG continua a ser essencial para os países que mais necessitam de apoio, nomeadamente os países menos desenvolvidos e outros países vulneráveis. As suas exportações para a UE aumentaram substancialmente e a utilização efetiva por parte destes países do regime preferencial do SPG revelou resultados positivos (ver figura 2). Contudo, subsistem desafios em alguns países, quando se trata de tirar pleno partido das oportunidades comerciais, tais como a forte concorrência de outros países, as barreiras não pautais e as regras de origem, desafios agravados por outras limitações do lado da oferta, como a limitada capacidade de produção e de transporte, a falta de diversificação e, de um modo geral, um baixo nível de desenvolvimento industrial.
Figura 2: Taxa de utilização por regime SPG 8
Os níveis de diversificação das exportações registaram poucas alterações e mantiveram-se mais baixos para os países que beneficiam do regime TMA, devido sobretudo aos condicionalismos do lado da oferta e a uma conjuntura mais favorável nos países beneficiários e não ao SPG.
Em conclusão, a reforma do SPG contribuiu para a diminuição do número de beneficiários do SPG normal, o aumento da utilização das preferências a erradicação da pobreza, através da expansão das exportações provenientes dos países mais necessitados.
2.2.Promover o desenvolvimento sustentável e a boa governação
O desenvolvimento sustentável de um país, nas suas dimensões económica, social e ambiental, depende de uma multiplicidade de fatores, incluindo as estratégias globais de desenvolvimento do país. O SPG, enquanto instrumento de política comercial, articula-se com outras políticas externas da UE, tais como as políticas de desenvolvimento. O SPG foi considerado coerente com essas políticas da UE, mas também com a política externa e de segurança, em especial no que diz respeito ao respeito aos direitos humanos e às liberdades fundamentais.
O SPG tem tido um impacto global positivo no desenvolvimento social e nos direitos humanos nos países beneficiários. Por exemplo:
·O SPG tem tido um impacto significativo no papel das mulheres na sociedade através da criação de oportunidades de emprego para as mulheres e de uma maior participação das mulheres nas indústrias que exportam para a UE. É o caso, em especial, dos setores têxtil e do vestuário, entre outros, por exemplo no Bangladeche e no Paquistão.
·O SPG incitou os países em desenvolvimento a ratificar convenções internacionais, como foi o caso, por exemplo, do Tajiquistão que procurava obter um acesso facilitado ao mercado da UE através do SPG +. Embora a ratificação por si só não signifique necessariamente que os direitos consagrados nas convenções são respeitados, representa uma dinâmica e um quadro importante na perspetiva de melhorias.
·A monitorização dos países que beneficiam do SPG+ reforçou o efeito de alavanca da UE nestes países, na medida em que promoveu a aplicação efetiva das 27 convenções internacionais relacionadas com os direitos humanos e laborais, a proteção do ambiente e a boa governação. Permitiu um diálogo construtivo a abriu as portas da colaboração da UE com os países beneficiários em todos os domínios das convenções em que os resultados não são satisfatórios. Globalmente, o SPG + contribuiu para o desenvolvimento sustentável e a boa governação. Os relatórios bienais do SPG, apresentados pela Comissão e pelo Serviço Europeu para a Ação Externa 9 , mostram que todos os países beneficiários do SPG+ estão a realizar progressos na aplicação das convenções internacionais pertinentes, embora subsistam desafios e questões problemáticas em todos os países.
·Em linha com o compromisso assumido na Comunicação «Comércio para Todos», a Comissão, em conjunto com a Alta Representante, redobrou de empenho com alguns países beneficiários do regime TMA, a fim de contribuir para os esforços da UE no sentido de garantir o respeito dos direitos humanos e laborais fundamentais.
O impacto do SPG no ambiente é mais difícil de avaliar por uma série de razões, por exemplo, a falta de dados e indicadores pertinentes e atualizados, e a dificuldade de isolar os efeitos do SPG em relação a outros fatores que afetam o ambiente. É de esperar que só seja positivo se os países beneficiários avançarem com políticas que permitam orientar de forma eficaz os seus recursos para políticas ambientais e medidas de atenuação que limitem os eventuais efeitos potencialmente nocivos do aumento da atividade económica no ambiente.
Os regimes SPG normal e TMA assentam no respeito dos princípios subjacentes aos direitos humanos fundamentais e aos direitos laborais. Além disso, os beneficiários do SPG+ devem aplicar efetivamente todas as convenções internacionais pertinentes no âmbito do SPG+. A UE continuará a colaborar com os países beneficiários e a fazer valer a sua influência. A UE continua disposta a desencadear o procedimento para a retirada temporária de preferências relativamente a todos ou a alguns produtos, caso não obtenha os resultados almejados junto dos beneficiários do SPG e se estiverem preenchidas as condições legais do Regulamento SPG.
Em conclusão, o novo SPG contribuiu para a promoção do desenvolvimento sustentável e da boa governação, em especial através do reforço da monitorização da aplicação das convenções internacionais relevantes para o SPG+.
2.3.Garantir uma melhor salvaguarda dos interesses financeiros e económicos da UE
A concessão de preferências comerciais unilaterais a outros países pode trazer benefícios para a indústria da UE, designadamente para os setores cuja competitividade depende das importações, e para os consumidores, através de produtos mais baratos e mais diversificados. Contudo, pode também aumentar a pressão concorrencial sobre a indústria da UE que concorre com produtos importados ao abrigo do SPG. Embora a redução do número de beneficiários deva, em geral, ter reduzido a pressão concorrencial sobre a indústria da UE, assim pode não acontecer em setores industriais específicos (por exemplo, têxteis, vestuário e pneus). Esta a razão pela qual a garantia de melhores salvaguardas para os interesses financeiros e económicos da UE tem sido um dos objetivos da Comissão.
O Regulamento SPG dispõe de mecanismos para proteger a indústria da UE em casos justificados. As disposições gerais de salvaguarda foram reformuladas em 2012, a fim de melhor proteger os interesses económicos da UE. O inquérito de salvaguarda recentemente lançado sobre as importações de arroz do Camboja e de Mianmar/Birmânia 10 será o primeiro teste das novas disposições de salvaguarda. Além disso, a Comissão acompanha de perto as condições para o possível desencadeamento automático das salvaguardas previstas no artigo 29.º do Regulamento SPG. A Comissão garante também que os países que já não precisem de preferências unilaterais (devido à melhoria da sua situação ou à conclusão de um acordo comercial com a UE) são retirados do sistema. Por último, as preferências pautais concedidas ao abrigo do SPG também são suprimidas para certos produtos de um determinado país, quando estes se tornam suficientemente competitivos.
por fim, a reforma do SPG melhorou as disposições para proteger os interesses financeiros e económicos da UE. Os produtos excessivamente competitivos são regularmente retirados do regime, estando em curso um inquérito de salvaguarda às importações de arroz.
3.Conclusões
A avaliação intercalar centrou-se, em grande medida, na avaliação dos resultados da grande reforma de 2012, tal como consagrado no atual regulamento SPG. A avaliação demonstrou que o atual SPG da UE está no bom caminho para cumprir os seus objetivos. Dentro dos limites estabelecidos pela cláusula de habilitação da OMC, o SPG traz claros benefícios económicos para os países em desenvolvimento, o que faz dele um regime relevante para as necessidades de desenvolvimento dos países beneficiários. Além disso, a reforma de 2012 conseguiu centrar as preferências nos países mais necessitados e contribuiu para o seu desenvolvimento sustentável. Por último, a eficácia do regime manteve-se estável durante o período de aplicação do regulamento em vigor.
Por conseguinte, nesta fase, não há necessidade de alterar o Regulamento SPG antes do termo da sua vigência, em 31 de dezembro de 2023.
Em conformidade com as recomendações do estudo, a aplicação do Regulamento SPG poderia ser melhorada em dois aspetos importantes:
1. Tornar o acompanhamento do SPG+ mais transparente e garantir maior participação da sociedade civil na UE e nos países beneficiários Em conformidade com os compromissos assumidos na Comunicação «Comércio para Todos», a Comissão está empenhada em assegurar a transparência. Para isso, já estão em vigor várias medidas para garantir a transparência e a o caráter inclusivo do processo de monitorização do SPG+. Regularmente decorrem amplas consultas das partes interessadas, a fim de permitir que os intervenientes da sociedade civil, incluindo na esfera local, participem no processo. Os relatórios bienais sobre a aplicação do SPG constituem uma importante fonte de informação e são tornados públicos imediatamente após a sua transmissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho. Note-se igualmente que os relatórios públicos das Nações Unidas e da OIT constituem a principal fonte de informação para a monitorização do SPG+. A Comissão explorará formas práticas de melhorar a transparência do sistema de monitorização do SPG + e de promover a participação da sociedade civil.
2. Promover maior sensibilização para a importância do SPG nos países beneficiários: O êxito do SPG depende, em grande medida, da adoção do regime por parte dos exportadores dos países beneficiários e do grau de sensibilização para as regras do SPG. A este respeito, há ações e programas financiados ou empreendidos pela UE que têm este objetivo 11 . Embora a promoção do sistema seja essencialmente da responsabilidade dos países beneficiários, a UE poderia fazer mais em prol da sensibilização não só das empresas, mas também das organizações da sociedade civil que têm um papel importante a desempenhar na aplicação das convenções internacionais.
Para além das medidas já referidas que se relacionam com a aplicação do SPG, o já referido estudo dá algumas indicações sobre o funcionamento do sistema e formula observações sobre aspetos a considerar no âmbito de um próximo sistema que lhe venha a suceder.
A presente avaliação intercalar constitui um contributo importante para a reflexão sobre o próximo regulamento SPG. A Comissão aguarda com expectativa os debates a este respeito com o Parlamento Europeu, o Conselho e a sociedade civil.