Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo a valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas»

[COM (2018) 339 final — 2018/0171 (COD)]

(2019/C 62/18)

Relator:

Daniel MAREELS

Consulta	Parlamento Europeu, 5.7.2018 Conselho da União Europeia, 6.7.2018
Base jurídica	Artigos 114.o e 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Competência	Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social
Adoção em secção	3.10.2018
Adoção em plenária	17.10.2018
Reunião plenária n.o	538
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	201/3/8

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

O Comité Económico e Social Europeu (CESE) congratula-se com as propostas relativas aos valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas (SBBS), que integram o contexto mais alargado da conclusão da União Bancária e da construção de uma União dos Mercados de Capitais. O Comité já se mostrou no passado um grande apoiante e defensor de ambas as uniões. Além disso, as propostas podem ainda contribuir positivamente para a estabilidade e a resiliência financeiras.

1.2.

Em termos conceptuais, os valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas visam resolver a questão do vínculo tradicionalmente forte entre os bancos e os seus países de origem (entidades soberanas). Desde a crise financeira que o Comité tem apelado para que se tomem medidas a este respeito, defendendo com veemência o enfraquecimento deste vínculo. Não obstante os esforços já envidados, o CESE congratula-se, portanto, com o facto de se estar a tomar medidas através das propostas em apreço.

1.3.

Com efeito, os valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas podem conduzir a uma situação em que os bancos conseguem reduzir a sua exposição à dívida pública dos respetivos países de origem e melhorar a diversificação das suas carteiras de dívida soberana. Além disso, não implicam a partilha de riscos e de perdas entre os Estados-Membros da área do euro. Se for caso disso, serão suportados na íntegra pelos investidores em valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas.

1.4.

Na sua forma atual, os valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas seriam definidos como «titularizações» para efeitos de aplicação da regulamentação, tornando-os muito pouco atrativos para investimento por parte dos bancos. O Comité entende que se justifica plenamente uma retificação desta situação. O alinhamento dos valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas com as obrigações do Estado denominadas em euros da área do euro (exposições soberanas) devem permitir aos investidores do setor financeiro investir em valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas nas mesmas condições que as existentes relativamente às obrigações soberanas subjacentes da área do euro.

1.5.

As propostas constituem simplesmente um quadro propício que permite o desenvolvimento dos valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas através do mercado. O Comité entende ser de extrema importância assegurar a clareza, a eficácia e a eficiência deste quadro em todas as circunstâncias. Além disso, não deve ter nenhum impacto negativo ou nefasto.

1.6.

No que se refere ao quadro regulamentar proposto, a perspetiva do CESE é matizada. O Comité concorda com determinados aspetos, como o facto de a emissão de valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas dever ser realizada por uma entidade com objeto específico. Há outros aspetos, como, por exemplo, a autocertificação da composição da carteira subjacente pela entidade com objeto específico, que cumpre reforçar. Tendo em conta a importância desta matéria, impor-se-ia um controlo mais apertado, e até prévio, por parte da Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados (ESMA).

1.7.

Há ainda outras questões que permanecem em aberto. Surge, pois, a interrogação: os valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas serão eficientes em todas as circunstâncias? Além disso, funcionarão em caso de crise generalizada ou de crise localizada em um ou mais Estados-Membros? Quais são as consequências de dividir as emissões em tranches, atendendo a que, aparentemente, as tranches prioritárias (expostas a riscos menores) só podem ser colocadas no mercado se se encontrarem investidores suficientes para as tranches de prioridade inferior (expostas a riscos maiores)? As emissões parecem assim assumir um caráter arbitrário e precário, um ponto fraco que, no mínimo, compromete o êxito potencial dos valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas.

1.8.

Ao mesmo tempo, é da maior importância adotar uma abordagem positiva dos «mercados» e outras partes interessadas essenciais no que se refere aos valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas. Com efeito, estes intervenientes têm de estar dispostos a diligenciar no sentido de tornar este instrumento uma realidade. Os mercados e os representantes dos Estados-Membros mostraram-se bastante críticos durante as consultas preparatórias às partes interessadas. O Comité considera que é indispensável encetar um diálogo e realizar uma consulta às partes interessadas, por forma a criar soluções construtivas em conjunto.

1.9.

Em termos gerais e tendo em consideração todos os pontos supramencionados, o CESE entende que a única forma de verificar se os bancos trocariam os seus investimentos em obrigações dos seus países de origem por valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas e se os investidores estariam preparados para comprar tranches de prioridade inferior em quantidades suficientes para justificar a criação de valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas é testar este novo instrumento financeiro no mercado.

1.10.

Por fim, o Comité também reputa necessário refletir mais aprofundadamente sobre a possibilidade de os valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas serem adquiridos por consumidores e aforradores privados. Tendo em conta que, por um lado, se trata de um produto particularmente complexo e que, por outro lado, está dividido em tranches, o Comité inclina-se no sentido de pensar que só se deverá considerar a possibilidade de aquisição para as tranches prioritárias e não para as tranches de prioridade inferior. Apenas as primeiras apresentam riscos limitados e são comparáveis à propriedade direta de obrigações soberanas pelos mesmos aforradores e consumidores.

2.   Contexto

2.1.

Em 24 de maio de 2018, a Comissão anunciou a sua proposta (1) de desenvolvimento, impulsionado pela procura do mercado, de valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas (mais conhecidos pela sua designação inglesa — «sovereign bond-backed securities» ou SBBS).

2.2.

Esta proposta insere-se no contexto mais alargado da conclusão da União Bancária e da construção de uma União dos Mercados de Capitais. Foca em particular o maior enfraquecimento do vínculo entre os bancos e os seus governos nacionais (dívidas soberanas), pondo, por isso, a tónica na redução dos riscos e na partilha dos riscos pelo setor privado. O seu caráter transfronteiriço faz com que vise igualmente contribuir para uma maior integração e diversificação dos mercados financeiros para os valores mobiliários soberanos no mercado interno.

2.3.

No passado, os bancos tinham tendência para deter vastas participações de obrigações soberanas dos seus próprios Estados (países de origem), o que, como a crise financeira tornou patente, pode comportar determinados riscos. Por esse motivo, surgiram desde então apelos para o enfraquecimento desse vínculo.

2.4.

Concebidos como resposta a tais apelos, os valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas visam permitir aos bancos melhorar a distribuição geográfica das suas carteiras de obrigações soberanas. Esta solução também leva em conta, por um lado, a menor oferta destas obrigações e, por outro lado, a maior procura destes ativos por parte das instituições financeiras, nomeadamente devido aos novos requisitos regulamentares que impõem a manutenção de reservas suficientes de ativos extremamente líquidos.

2.5.

Os valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas são um instrumento financeiro novo e a proposta em apreço visa eliminar os entraves que até à data impediram o seu desenvolvimento. Em concreto e em substância, o quadro proposto tem dois objetivos:

2.5.1.

a criação de um quadro geral adequado para os valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas, que «normalizaria» este novo instrumento e, por conseguinte, beneficiaria igualmente a sua liquidez;

2.5.2.

neste contexto, a eliminação dos entraves regulamentares à utilização e aquisição de valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas. Essencialmente, tal implica a aplicação de uma espécie de abordagem «baseada na transparência» para os investidores neste tipo de valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas. De um ponto de vista regulamentar, tal significa que as regras vigentes são as mesmas que se aplicariam se eles próprios fossem detentores das obrigações soberanas subjacentes.

2.6.

Uma característica específica e ao mesmo tempo essencial dos valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas diz respeito à sua carteira subjacente. Por forma a alcançar a diversificação geográfica dos riscos supramencionada no âmbito da União Bancária e do mercado interno, a carteira deve compor-se exclusivamente de obrigações soberanas de todos os Estados-Membros da área do euro. Uma outra restrição é o facto de que só as emissões em euros são elegíveis. Estes títulos serão incluídos nos valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas em função da ponderação económica do respetivo Estado-Membro.

2.7.

Um outro aspeto muito específico é o facto de serem os investidores a suportar os riscos e perdas. Os valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas serão compostos por tranches e os investidores poderão escolher entre tranches prioritárias de menor risco e tranches de prioridade inferior que comportam riscos maiores. Além disso, as carteiras subjacentes constituem a sua única garantia, uma vez que a proposta requer que os emitentes de valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas sejam entidades com objeto específico que não realizem quaisquer outras atividades e relativamente às quais não seja possível reclamar créditos (2).

2.8.

Também no que se refere aos investidores, se aplicará uma espécie de abordagem «baseada na transparência», conforme supramencionado, no tratamento regulamentar dos valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas. Assim, deixa-se de considerar a «embalagem» jurídica do instrumento enquanto «titularização» (3) para se passar a ter em conta os valores mobiliários soberanos contidos nos valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas. Sempre que necessário, em relação aos valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas que cumpram todas as condições, os investidores receberão o mesmo tratamento regulamentar aplicável aos valores mobiliários soberanos de que são detentores diretos, em termos de requisitos de fundos próprios, limites de concentração e liquidez.

2.9.

As propostas em apreço criam os termos e as condições aplicáveis aos valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas e determinam o seu tratamento prudencial. Contudo, caberá ao «mercado», em última análise, decidir sobre a sua utilização. Os emitentes e os investidores decidirão, em última análise, se este novo instrumento se tornará uma realidade e, em caso afirmativo, de que modo e em que medida será utilizado.

3.   Comentários e observações

3.1.

O Comité saúda a proposta em apreço relativa aos valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas, que se inscreve no contexto mais alargado da conclusão da União Bancária e da construção de uma União dos Mercados de Capitais. O Comité já se mostrou no passado um grande apoiante e defensor de ambas as uniões (4).

3.2.

Mais concretamente, estas propostas visam o enfraquecimento do vínculo entre os bancos e os respetivos países de origem. Desde a crise financeira que o Comité tem defendido com firmeza o enfraquecimento deste vínculo e, por conseguinte, congratula-se com o facto de a proposta abordar essa questão, tendo em conta um contexto em que se observa em simultâneo uma diminuição da oferta e um aumento da procura de obrigações soberanas.

3.3.

Enquanto novo instrumento financeiro, os valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas têm o potencial de melhorar e alargar a diversificação na exposição dos bancos e outras instituições financeiras a obrigações soberanas (participações de obrigações soberanas). Este facto irá, sem dúvida, contribuir para uma diminuição dos riscos no setor financeiro.

3.4.

A proposta constitui simplesmente um quadro propício que permite ao mercado desenvolver valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas, sem o fazer diretamente. Quando o desenvolvimento tiver sido efetivamente assumido pelo mercado, tal conduzirá à criação de um novo instrumento financeiro e de um mercado para ele. A Comissão estima o seu impacto em dois cenários (5). Se só se gerar uma quantidade limitada de valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas, estima-se que o impacto seja de sensivelmente 100 mil milhões de euros; se se adotar uma abordagem mais abrangente, com um impacto estimado em 1,5 mil milhões de euros, tal terá relevância macroeconómica.

3.5.

Uma disseminação alargada dos valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas tem ainda o potencial de melhorar a integração dos mercados financeiros, pelo que ajudaria a melhorar a estabilidade financeira e a resiliência do sistema financeiro.

3.6.

O Comité reputa importante que o quadro propício proposto seja claro, funcional e eficaz em todas as circunstâncias e que não tenha qualquer impacto negativo nem efeitos adversos. Além disso, por forma a aumentar as possibilidades de êxito, é extremamente importante aplicar uma abordagem positiva dos «mercados» e outras partes interessadas essenciais, que deverão estar dispostas a diligenciar no sentido de tornar os valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas uma realidade.

3.7.

Os mercados e os representantes dos Estados-Membros mostraram-se bastante críticos durante as consultas preparatórias às partes interessadas. Os intervenientes no mercado, por exemplo, expressaram opiniões díspares relativamente à viabilidade dos valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas. Os gestores da dívida, por sua vez, consideraram que os valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas não poriam cobro à interdependência entre os bancos e as entidades soberanas, nem criariam um ativo de baixo risco. Além disso, os representantes dos Estados-Membros referiram recentemente que, na sua opinião, a necessidade de valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas não é imediatamente evidente (6). O Comité considera que é indispensável encetar um diálogo e realizar uma consulta às partes interessadas, por forma a criar soluções construtivas em conjunto.

3.8.

Não obstante as observações efetuadas supra e infra, o quadro regulamentar proposto para os valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas conta, de uma forma geral, com o apoio do Comité, nomeadamente pelo facto de terminar com as penalizações atuais a instrumentos semelhantes e de, ao mesmo tempo, implementar uma abordagem de aplicação de «produtos de referência».

3.9.

O Comité também apoia, nomeadamente, o facto de que os valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas seriam criados e emitidos por entidades do setor privado. Parece justificar-se que o emitente seja uma entidade com objeto específico que não realize outras atividades, pois esse facto torna tudo mais claro para todos.

3.10.

A inclusão obrigatória de obrigações soberanas denominadas em euros e emitidas por todos os Estados-Membros da área do euro, em função da sua ponderação económica (7), concretiza a distribuição e diversificação referidas no ponto 3.3. Além disso, a inclusão de determinadas obrigações soberanas aumenta a atratividade para investidores internacionais. Este facto aplica-se, nomeadamente, a obrigações soberanas de determinados países que, de outra forma, seriam emitidas em mercados mais pequenos e menos líquidos.

3.11.

Tendo em conta a importância dessa inclusão obrigatória de obrigações soberanas de todos os Estados-Membros em função da sua ponderação económica, o Comité tem algumas interrogações quanto ao atual sistema de autocertificação pelos organismos emitentes. Pergunta-se, com efeito, se não se deveria prever um controlo prévio e mais rigoroso por parte da ESMA.

3.12.

É igualmente importante que o novo instrumento não implique uma partilha de riscos e de perdas entre Estados-Membros da área do euro. Os riscos e as perdas são inteiramente suportados pelos investidores em valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas.

3.13.

Na qualidade de instituição emitente, a entidade com objeto específico emite uma série de valores mobiliários representativos de créditos sobre as receitas da carteira subjacente. Estes valores mobiliários comportam riscos diferentes, apresentando as tranches prioritárias (8) o menor risco e as tranches de prioridade inferior o risco maior. Aparentemente, na prática, as tranches prioritárias só podem ser colocadas no mercado se se encontrarem investidores suficientes para as tranches de prioridade inferior (9). Este facto faz com que todas as emissões sejam arbitrárias e precárias, o que constitui um ponto fraco que compromete o sucesso potencial dos valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas.

3.14.

Além disso, coloca-se a questão de se saber se os valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas funcionam eficazmente em todas as circunstâncias. Como reagirão em caso de crise generalizada ou localizada em um ou mais Estados-Membros? Esta é uma questão importante, visto que acontecimentos recentes tornar a demonstrar que os mercados financeiros reagem rapidamente a situações como esta.

3.15.

Importa igualmente clarificar qual será o impacto da criação de um mercado de valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas concomitante com o mercado já existente de obrigações soberanas de Estados-Membros individuais. São várias as questões que se colocam a este respeito. Por exemplo, estes títulos estarão disponíveis em quantidades suficientes em todas as circunstâncias? E se não for esse o caso? A criação de mais um mercado não gerará fragmentação e dispersão?

3.16.

O quadro regulamentar permite igualmente aos aforradores e aos consumidores adquirir e deter valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas (10). Tendo em conta que estes produtos são particularmente complexos, poderia haver a tentação de não o permitir. Contudo, talvez se imponha adotar uma abordagem mais matizada e considerar a possibilidade de proibir apenas a aquisição de «tranches de prioridade inferior», precisamente porque também podem implicar riscos maiores. Poderia ser diferente no caso das «tranches prioritárias», que apresentam um risco baixo e certamente são comparáveis às participações diretas em obrigações soberanas pelos mesmos aforradores e consumidores. O Comité apela para uma maior reflexão sobre esta matéria.

3.17.

Por fim, o Comité considera que se justifica plenamente, para efeitos de aplicação do regulamento, que os valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas sejam tratados como equivalentes a obrigações do Estado denominadas em euros da área do euro (exposições soberanas). Tal deve permitir que investidores do setor financeiro invistam em valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas nas mesmas condições que as aplicadas às obrigações soberanas subjacentes da área do euro.

3.18.

De um modo geral, face a tudo o que foi exposto anteriormente, o Comité entende que, em termos conceptuais, o conceito de valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas é atrativo, mas o seu desenvolvimento na proposta requer uma abordagem mais matizada de uma série de questões. Além disso, as reações e as observações críticas dos intervenientes no mercado e de outras partes interessadas essenciais não devem ficar por responder. Contudo, de uma forma geral, o Comité concorda com a opinião da Comissão de que só se poderá encontrar uma resposta «adequada» através da prática, ao testar o conceito em mercados «reais».

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(1)  COM (2018) 339 final.

(2)  Exceto em casos excecionais, como a utilização abusiva da designação «valores mobiliários respaldados por obrigações soberanas».

(3)  Nesse caso, os requisitos regulamentares seriam mais rigorosos.

(4)  Ver JO C 81 de 2.3.2018, p. 117; JO C 237 de 6.7.2018, p. 46; e JO C 177 de 18.5.2016, p. 21.

(5)  COM (2018) 252 final, p. 70.

(6)  Para mais pormenores sobre estas preocupações e observações, consultar o ponto 3 da exposição de motivos da proposta de regulamento (p. 6).

(7)  Ver o artigo 4.o, n.o 2, da proposta de regulamento e, para os valores relativos à ponderação económica dos Estados-Membros em causa, consultar https://www.ecb.europa.eu/ecb/orga/capital/html/index.pt.html

(8)  As tranches prioritárias constituiriam a maior parte das emissões e as tranches de prioridade inferior a parte mais pequena.

(9)  Geralmente, as tranches de prioridade inferior oferecem um rendimento maior para compensar este risco superior.

(10)  Ver o artigo 3.o, n.o 6, da proposta de regulamento.