COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 23.3.2017

COM(2017) 134 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

Quadro Europeu de Interoperabilidade – Estratégia de execução

{SWD(2017) 112 final}
{SWD(2017) 113 final}

1Introdução

Uma das dez prioridades da Comissão avançadas pelo Presidente Jean-Claude Juncker 1 consiste em eliminar os obstáculos a um mercado único digital na Europa. O setor público, que representa mais de um quarto do emprego total e contribui para aproximadamente um quinto do PIB da UE através dos contratos públicos, desempenha um papel crucial no mercado único digital enquanto regulador, prestador de serviços e empregador.

Os EstadosMembros estão atualmente a digitalizar as respetivas administrações públicas com vista a poupar tempo, reduzir custos, aumentar a transparência e melhorar tanto a qualidade dos dados como a prestação dos serviços públicos. Contudo, os serviços públicos digitais ainda não são uma realidade na União Europeia, como mostra o Índice de Digitalidade da Economia e da Sociedade 2016 na dimensão «administração pública em linha» 2 . No que diz respeito aos serviços transfronteiriços na União, o desafio é ainda maior, uma vez que continuam a existir obstáculos ao acesso aos serviços transfronteiriços 3 .

Existe ainda margem de manobra para continuar a aperfeiçoar os serviços públicos, nomeadamente por meio da integração e automatização «de extremo a extremo», de uma melhor utilização de fontes de informação fiáveis e da publicação de dados públicos de forma aberta, não deixando de assegurar que os registos dos cidadãos e das empresas sejam tratados em conformidade com as regras relativas à proteção de dados com vista a aumentar a confiança. Os serviços públicos nacionais devem estar ligados e ultrapassar as fronteiras nacionais, por forma a estarem interconectados com serviços idênticos ao nível da UE, contribuindo assim para o mercado único digital. Para tal, deve existir uma abordagem coordenada, a todos os níveis, quando a legislação é preparada, quando as administrações públicas organizam os seus processos administrativos, quando as informações são tratadas e quando os sistemas de TI são desenvolvidos para executar serviços públicos. Caso contrário, a fragmentação digital que existe atualmente tenderá a aumentar, o que comprometerá a oferta de serviços públicos conectados em toda a UE.

A interoperabilidade é um fator crucial para tornar possível uma transformação digital. É o que permite às entidades administrativas trocarem eletronicamente, entre si e com cidadãos e as empresas, informações pertinentes, de forma clara para todas as partes. A interoperabilidade aborda todos os aspetos que afetam a prestação de serviços públicos digitais na UE, incluindo:

As questões jurídicas, p. ex., assegurando que a legislação não imponha obstáculos injustificados à reutilização de dados em diferentes domínios de intervenção,

Os aspetos organizacionais, p. ex., requerendo acordos formais sobre as condições aplicáveis às interações entre organizações,

Os problemas semânticos/relativos aos dados, p. ex., assegurando a utilização de descrições comuns dos dados trocados,

As dificuldades técnicas, p. ex., criando o ambiente necessário para que o funcionamento dos sistemas de informação se faça sem interrupções.

A Comissão verificou a necessidade de interoperabilidade entre as administrações públicas já em 1999 4 e, desde então, tem apoiado programas para desenvolver, promover e utilizar soluções de interoperabilidade na UE. Em 2010, adotou uma comunicação 5 intitulada «Para a interoperabilidade dos serviços públicos europeus», que contém em anexo a estratégia europeia de interoperabilidade 6 (EEI) e o quadro europeu de interoperabilidade 7 (QEI). Desde então, o quadro europeu de interoperabilidade tem servido de referência tanto dentro como fora da União e constituiu a base da maior parte das estratégias e dos quadros nacionais de interoperabilidade (QNI). Aproveitando o êxito alcançado, chega agora o momento de atualizar e alargar o atual quadro europeu de interoperabilidade, com vista a integrar os requisitos de interoperabilidade, novos e revistos, decorrentes das políticas e dos programas da União, bem como das administrações públicas, tendo simultaneamente em conta os desenvolvimentos e as tendências de âmbito tecnológico.

Neste contexto, importa relembrar que a comunicação intitulada «Estratégia para o Mercado Único Digital na Europa» 8 , de 6 de maio de 2015, reconhece a interoperabilidade como um pré-requisito para «ligações mais eficientes através das fronteiras, entre comunidades e entre serviços e autoridades públicas» e apela à revisão e ao alargamento do quadro europeu de interoperabilidade existente.

2Situação atual e futura da interoperabilidade

O programa Soluções de Interoperabilidade para as Administrações Públicas Europeias (ISA) (2010-2015) 9 e o seu sucessor, o programa ISA² (2016-2020) 10 , constituem os principais instrumentos por meio dos quais foi executada a estratégia europeia de interoperabilidade e o quadro europeu de interoperabilidade atuais. Isto implicou uma variedade de ações destinadas a melhorar a colaboração digital entre as administrações públicas na Europa.

O observatório dos quadros nacionais e europeu de interoperabilidade (NIFO), criado pela Comissão no contexto da execução do programa ISA para medir os progressos e monitorizar a situação da interoperabilidade na União, revelou que, em 2014, o alinhamento dos quadros nacionais de interoperabilidade com o quadro europeu de interoperabilidade atingiu uma taxa média de 72 % 11 . Contudo, o nível de execução dos quadros nacionais de interoperabilidade em projetos nacionais específicos foi de 45 % em 2015, o que mostra que ainda existem dificuldades na aplicação prática das atuais recomendações.

As administrações públicas necessitam de orientações mais específicas sobre o modo de melhorar a governação das suas atividades de interoperabilidade, estabelecer relações entre organizações, racionalizar processos que apoiem os serviços digitais «de extremo a extremo» e assegurar que a legislação em vigor e a legislação futura não comprometam os esforços de interoperabilidade. A presente orientação é apresentada no âmbito de um conjunto atualizado de recomendações de interoperabilidade incluído no quadro europeu de interoperabilidade, como definido no anexo II da presente comunicação.

Estas recomendações pretendem ajudar as administrações públicas a:

Melhorar a governação a nível nacional das respetivas atividades de interoperabilidade,

Utilizar modelos operacionais comuns com vista a desenvolver melhores serviços públicos digitais e ter em conta as necessidades dos cidadãos e das empresas de outros EstadosMembros da UE,

Gerir os dados de que dispõem em formatos semânticos e sintáticos comuns, por forma a facilitar a sua publicação em portais, bem como a sua agregação, partilha e reutilização.

As recomendações de interoperabilidade atualizadas evoluem no sentido de tomarem em consideração as políticas da UE, como a diretiva revista relativa à reutilização de informações do setor público 12 , a Diretiva INSPIRE 13 e o Regulamento eIDAS 14 .

Também foram tidas em conta novas iniciativas da UE, como a Iniciativa Europeia para a Nuvem 15 , o Plano de Ação (2016-2020) para a Administração Pública em Linha 16 e iniciativas previstas como a iniciativa Portal Digital Único 17 , para que as recomendações de interoperabilidade atualizadas possam contribuir para a aplicação destas iniciativas.

A necessidade de rever o quadro europeu de interoperabilidade foi confirmada durante as atividades de consulta 18 de todas as partes interessadas envolvidas, nomeadamente as administrações públicas dos EstadosMembros, os cidadãos, as empresas e outras partes interessadas, como as instituições e os organismos da União.

3A necessidade de um novo quadro europeu de interoperabilidade

Para dar resposta aos desafios identificados em matéria de interoperabilidade, a Comissão apresenta, na presente comunicação, o novo quadro europeu de interoperabilidade e a estratégia para o executar.

O novo quadro europeu de interoperabilidade coloca maior ênfase na forma como os princípios e os modelos de interoperabilidade devem ser aplicados na prática e tem em conta as necessidades tecnológicas e estratégicas emergentes. O número de recomendações aumentou de 25 para 47. As recomendações passam a ser mais específicas para facilitar a sua execução. Foi dada mais primazia à abertura e à gestão das informações, à portabilidade dos dados, à governação da interoperabilidade e à prestação integrada de serviços 19 .

A execução do quadro europeu de interoperabilidade é orientada pela seguinte visão: «As administrações públicas devem prestar serviços públicos digitais relevantes, interoperáveis e centrados nos utilizadores às empresas e aos cidadãos, ao nível nacional e ao nível da União, por forma a apoiar a livre circulação de bens, pessoas, serviços e dados em toda a União.» Esta visão foi amplamente apoiada 20 pelos representantes dos EstadosMembros nos comités ISA e ISA², pelas administrações públicas e por outras partes interessadas consultadas.

A presente comunicação é acompanhada de um plano de ação para a interoperabilidade (tal como definido no anexo I), dividido em cinco domínios de intervenção estratégicos. Baseia-se em prioridades de interoperabilidade destinadas a apoiar a execução do quadro europeu de interoperabilidade no período de 2016-2020.

O plano de ação para a interoperabilidade deve orientar a execução do quadro europeu de interoperabilidade. Além disso, espera-se que os EstadosMembros complementem as ações realizadas a nível da UE (identificadas no plano de ação para a interoperabilidade) com ações nacionais, assegurando assim a coerência, que é fundamental para o êxito da aplicação da interoperabilidade no setor público na União. O plano de ação para a interoperabilidade aborda questões relacionadas com a identificação de mecanismos sólidos de governação da interoperabilidade a nível nacional e a nível transfronteiriço, a colaboração entre organizações, a participação das partes interessadas e a sensibilização para os benefícios decorrentes da interoperabilidade. Abrange igualmente o desenvolvimento, o aperfeiçoamento e a promoção dos principais elementos facilitadores da interoperabilidade e dos instrumentos de apoio, tendo simultaneamente em conta as necessidades e prioridades dos utilizadores finais.

4Domínios de intervenção

4.1Assegurar a governação, a coordenação e a partilha das iniciativas de interoperabilidade

Para concretizar a interoperabilidade das administrações públicas são necessários organismos de governação e coordenação, bem como processos de planeamento, aplicação e utilização de soluções de interoperabilidade, tanto a nível nacional como da União.

Neste contexto, o principal papel a desempenhar pela Comissão e pelos EstadosMembros tem duas vertentes:

I.Governar, coordenar e partilhar todas as iniciativas de interoperabilidade 21 a nível nacional e da União, com vista a assegurar que as administrações públicas sigam os princípios e as recomendações do quadro europeu de interoperabilidade 22 ;

II.Fomentar uma melhor cooperação em todos os níveis das administrações públicas na União e eliminar as barreiras organizacionais e digitais ainda existentes.

A Comissão e os EstadosMembros devem executar o quadro europeu de interoperabilidade. A Comissão monitorizará a execução do quadro europeu de interoperabilidade através do programa ISA² 23 .

O programa ISA² desempenhará um papel importante a nível do desenvolvimento, criação, amadurecimento, funcionamento, reutilização, melhoria e promoção de soluções de interoperabilidade que facilitem a cooperação entre as administrações públicas. A Comissão, apoiada pelo programa ISA², assegurará a governação adequada da interoperabilidade, classificará e promoverá soluções de interoperabilidade e coordenará as várias iniciativas de interoperabilidade na UE 24 .

4.2Desenvolver soluções de interoperabilidade organizacional

As empresas e os cidadãos devem poder beneficiar de serviços públicos interoperáveis baseados numa melhor integração dos processos administrativos e no intercâmbio de informações entre as administrações públicas na União.

Neste contexto, por «interoperabilidade organizacional» entende-se a integração ou o alinhamento dos processos administrativos entre organizações e a formalização de relações entre os prestadores e os consumidores de serviços públicos europeus.

4.3Fomentar a participação das partes interessadas e sensibilizar para a interoperabilidade

Cada iniciativa de interoperabilidade deve ser motivada por um estudo de caso específico que demonstre que a interoperabilidade é um investimento rentável e que as necessidades dos utilizadores são mais bem satisfeitas quando os sistemas de informação podem comunicar uns com os outros.

Neste contexto, as administrações públicas devem:

I.Medir e comunicar os principais benefícios que é possível alcançar quando se aplicam os princípios e as recomendações do quadro europeu de interoperabilidade;

II.Fomentar a aplicação do quadro europeu de interoperabilidade e as soluções que este propõe.

Enquanto utilizadores finais, as empresas e os cidadãos também devem estar envolvidos na conceção, análise, avaliação e evolução dos serviços públicos europeus. Por esta razão, o plano de ação para a interoperabilidade inclui uma ação específica sobre a participação dos utilizadores, cuja finalidade é conhecer os pontos de vista e as necessidades das empresas e dos cidadãos (incluindo os que são portadores de deficiência) de uma forma participativa e colaborativa. A Comissão e os EstadosMembros devem, tanto quanto possível, orientar a conceção e o desenvolvimento dos serviços públicos em função das necessidades dos utilizadores.

4.4Desenvolver, manter e promover os principais elementos facilitadores da interoperabilidade

Atualmente, as administrações públicas gerem grandes quantidades de dados em diferentes formatos, utilizando métodos de gestão de dados diferentes, guardando várias cópias em muito repositórios diferentes e publicando-os frequentemente em portais de toda a Europa, sem qualquer tipo de harmonização em termos de conteúdo e de apresentação. Tal explica por que razão só em 48 % dos casos é que reutilizam as informações existentes sobre os cidadãos e as empresas 25 . Muitas vezes, este facto torna a prestação de serviços públicos aos cidadãos e às empresas complicada e morosa. Também pode suscitar questões de confiança em relação à proteção dos dados.

Para melhorar a qualidade dos serviços públicos europeus prestados por via digital aos utilizadores finais, a Comissão e os EstadosMembros devem definir, desenvolver, aperfeiçoar, operacionalizar, manter e promover um conjunto de elementos importantes facilitadores da interoperabilidade 26 , garantindo simultaneamente a segurança dos dados trocados.

4.5Desenvolver, manter e promover instrumentos que apoiem a interoperabilidade

Aquando da conceção, aplicação e utilização de soluções de interoperabilidade, os EstadosMembros necessitam do apoio de instrumentos práticos, ou seja, ferramentas, orientações e especificações, necessários para alcançar a interoperabilidade a nível nacional e a nível transfronteiriço. A Comissão e os EstadosMembros devem promover a reutilização dos instrumentos existentes e prosseguir o desenvolvimento de novos instrumentos, em especial:

A arquitetura de referência da interoperabilidade europeia e a cartografia europeia de interoperabilidade 27 ;

Modos de avaliação das implicações da legislação da União em matéria de TIC 28 e identificação de lacunas legislativas que entravem a interoperabilidade 29 ;

O quadro de partilha e reutilização de soluções TI desenvolvido no contexto do programa ISA², para promover e melhorar a partilha, o desenvolvimento colaborativo e a reutilização de soluções TI (incluindo código-fonte aberto) pelas administrações públicas.

5Instrumentos financeiros

A Comissão irá apoiar, promover e monitorizar a execução do plano de ação para a interoperabilidade, assim como do quadro europeu de interoperabilidade em geral, sobretudo através do programa ISA².

As ações previstas também podem ser financiadas, na totalidade ou parcialmente, por outros instrumentos, por exemplo:

O Programa Horizonte 2020 30 pode apoiar ações relacionadas com a inovação no setor público 31 ;

O mecanismo «Interligar a Europa» 32 pode apoiar a implantação e a utilização de serviços digitais transfronteiriços importantes e com maturidade suficiente, tais como os serviços de identificação e contratação por via eletrónica e os serviços de saúde interoperáveis;

Os fundos europeus estruturais e de investimento 33 podem apoiar ações relacionadas com o crescimento digital através do desenvolvimento de produtos e serviços TIC 34 e de produtos e serviços relacionados com o reforço da capacidade institucional e da eficiência das administrações públicas 35 ;

O programa de apoio à reforma estrutural 36 pode apoiar as administrações públicas na execução da dimensão nacional do quadro europeu de interoperabilidade.

Outros instrumentos financeiros podem apoiar a execução do plano de ação para a interoperabilidade ou do quadro europeu de interoperabilidade mediante ações orientadas para domínios de intervenção específicos.

6Monitorização e apresentação de relatórios

A execução do quadro europeu de interoperabilidade e, em especial, do plano de ação para a interoperabilidade, só é possível se a Comissão e os EstadosMembros assumirem conjuntamente a sua responsabilidade nesta matéria. A Comissão, apoiada pelo programa ISA², deve assegurar a governação e a coordenação da execução e da monitorização.

A Comissão criará um quadro integrado de monitorização, avaliação e comunicação dos progressos alcançados a nível da execução do quadro europeu de interoperabilidade e do plano de ação para a interoperabilidade. Estas atividades serão realizadas no âmbito do trabalho desenvolvido pelo observatório da interoperabilidade ao abrigo do programa ISA², utilizando os principais indicadores de desempenho e objetivos mensuráveis.

Até finais de 2019, a Comissão avaliará a execução do quadro europeu de interoperabilidade. Com base nos resultados dessa avaliação e em conformidade com os princípios consignados na iniciativa «Legislar melhor», a Comissão poderá examinar a necessidade de integrar as recomendações específicas do quadro europeu de interoperabilidade num instrumento obrigatório.

7Conclusão

Existe um amplo consenso entre as partes interessadas sobre a necessidade de atualizar o quadro europeu de interoperabilidade existente. Caso não se tomem medidas, os EstadosMembros, nos seus esforços para dar uma resposta rápida aos atuais desafios, podem optar por abordagens individuais e divergentes em matéria de interoperabilidade. O resultado seria o aparecimento de soluções incompatíveis, que poderiam agravar a fragmentação digital na UE e prejudicar a concretização do mercado único digital.

O novo quadro europeu de interoperabilidade foi concebido em estreita colaboração com os EstadosMembros e após um processo de consulta alargado de todas as outras partes interessadas pertinentes. O êxito da sua execução exigirá o envolvimento ativo de todos os intervenientes, especialmente das administrações públicas. As ações previstas visam assegurar que o novo quadro europeu de interoperabilidade atinja o seu objetivo último, ou seja, a existência em toda a UE de serviços públicos interoperáveis e centrados nos utilizadores.

(1)

Um novo começo para a Europa: o meu Programa para o emprego, o crescimento, a equidade e a mudança democrática. Orientações políticas para a próxima Comissão Europeia. Discurso de abertura durante a sessão plenária do Parlamento Europeu de 15 de julho de 2014, em Estrasburgo.

(2)

A percentagem da administração pública em linha chega a 55,4 % e revela uma diferença significativa entre o EstadoMembro com a percentagem mais alta e o EstadoMembro com a percentagem mais baixa.

(3)

Como refere o relatório de 2014 do Painel de Avaliação do Mercado Único no que diz respeito aos balcões únicos.

(4)

Em 1999, a Comissão lançou uma iniciativa dedicada à interoperabilidade: Decisão 1719/1999/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de julho de 1999, relativa a uma série de orientações, incluindo a identificação de projetos de interesse comum, respeitantes a redes transeuropeias para o intercâmbio eletrónico de dados entre administrações (IDA).

(5)

 COM(2010) 744 final, Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões Para a interoperabilidade dos serviços públicos europeus, Bruxelas, 16.12.2010.

(6)

 COM(2010) 744 final, Anexo 1.

(7)

 COM(2010) 744 final, Anexo 2.

(8)

  COM(2015) 192 final, Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões - Estratégia para o Mercado Único Digital na Europa, Bruxelas, 6.5.2015.

(9)

Decisão nº 922/2009/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de setembro de 2009, sobre soluções de interoperabilidade para as administrações públicas europeias (ISA).

(10)

Decisão (UE) 2015/2240 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2015, que cria um programa sobre soluções de interoperabilidade e quadros comuns para as administrações públicas, as empresas e os cidadãos europeus (Programa ISA²) como um meio para modernizar o setor público.

(11)

Situação da Interoperabilidade na Europa - Relatório 2014.

(12)

Diretiva 2003/98/CE, revista pela Diretiva 2013/37/UE.

(13)

Diretiva 2007/2/CE, de 14 de março de 2007, que estabelece uma infraestrutura de informação geográfica na Comunidade Europeia (INSPIRE).

(14)

Regulamento (UE) n.º 910/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de julho de 2014, relativo à identificação eletrónica e aos serviços de confiança para as transações eletrónicas no mercado interno e que revoga a Diretiva 1999/93/CE.

(15)

COM/2016/0178 final, Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – Iniciativa Europeia para a Nuvem – Construir uma economia de dados e conhecimento competitiva na Europa.

(16)

COM/2016/0179 final, Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – Plano de ação europeu (2016-2020) para a administração pública em linha – Acelerar a transformação digital da administração pública.

(17)

Uma iniciativa do mercado único digital no âmbito do conjunto de ações para uma administração pública em linha.

(18)

O SWD(2017)113, relativo ao relatório de síntese sobre as atividades de consulta, revela que os EstadosMembros e as instituições da UE mencionaram a necessidade de um novo quadro europeu de interoperabilidade para i) tomar em consideração as novas tendências tecnológicas (73 %), ii) proporcionar orientações práticas e mais direcionadas para a aplicação dos requisitos de interoperabilidade (73 %) e iii) assegurar um alinhamento com a evolução das estratégias da UE, especialmente com a estratégia para o mercado único digital (65 %).

(19)

O SWD(2017)112, relativo à Revisão do Quadro Europeu de Interoperabilidade — Análise, especifica as razões para o aumento do número de recomendações e o valor acrescentado das atualizações.

(20)

O SWD(2017)113, relativo ao relatório de síntese sobre as atividades de consulta, revela que 87 % dos inquiridos concordaram com esta visão.

(21)

As iniciativas de interoperabilidade devem ser entendidas como ações e soluções (ou seja, quadros, serviços e ferramentas) que contribuem para melhorar as interações entre as administrações públicas europeias, a todos os níveis, incluindo a partilha de informações e de conhecimentos entre organizações. Estas iniciativas devem abranger todos os níveis de interoperabilidade: jurídico, organizativo, semântico e técnico.

(22)

O princípio da proporcionalidade restringe a ação da UE ao necessário para a consecução dos objetivos políticos acordados. Significa isto que a UE optará por soluções que deem aos EstadosMembros tanta liberdade quanto possível.

(23)

Decisão (UE) 2015/2240 relativa ao ISA², artigo 1.º, n.º 2.

(24)

Decisão (UE) 2015/2240 relativa ao ISA², artigos 1.º e 3.º.

(25)

Tal como referido na secção 4.3.2. «Administração pública em linha» da Estratégia para o Mercado Único Digital (COM(2015) 192 final).

(26)

Tal como estipulado no artigo 2.º, n.º 14, da decisão jurídica ISA2, entende-se por «principais elementos facilitadores da interoperabilidade» soluções de interoperabilidade (por exemplo, serviços e ferramentas, normas e especificações) necessárias para permitir uma prestação eficiente e eficaz de serviços públicos nas administrações.

(27)

Decisão (UE) 2015/2240 relativa à ISA², artigo 3.º, alínea f).

(28)

Decisão (UE) 2015/2240 relativa à ISA², artigo 3.º, alínea c).

(29)

Decisão (UE) 2015/2240 relativa à ISA², artigo 3.º, alínea d).

(30)

Regulamento (UE) n.º 1291/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013, que cria o Horizonte 2020 - Programa-Quadro de Investigação e Inovação (2014-2020) e que revoga a Decisão n.º 1982/2006/CE [Jornal Oficial da União Europeia L 347/104], Bruxelas, 20.12.2013.

(31)

Desafio societal 6 «A Europa num mundo em mudança – Sociedades inclusivas, inovadoras e reflexivas» do Horizonte 2020.

(32)

Regulamento (UE) n.º 283/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março de 2014, relativo às orientações para as redes transeuropeias na área das infraestruturas de telecomunicações e que revoga a Decisão n.º 1336/97/CE.

(33)

  http://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/legislation/guidance/ .

(34)

Objetivo temático n.º 2 dos FEEI.

(35)

Objetivo temático n.º 11 dos FEEI.

(36)

  http://ec.europa.eu/about/srss/index_en.htm .

COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 23.3.2017

COM(2017) 134 final

ANEXO

da
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

Quadro Europeu de Interoperabilidade – Estratégia de execução

Plano de Ação para a Interoperabilidade

{SWD(2017) 112 final}
{SWD(2017) 113 final}

Plano de ação para a interoperabilidade

O plano de ação para a interoperabilidade visa dar resposta às causas 1 dos problemas de interoperabilidade existentes, sendo meramente indicativo. Pode ser objeto de atualizações para integrar ações suplementares que tenham sido identificadas ou suprimir ações que dele façam parte. A Comissão Europeia pode propor alterações em qualquer altura, que deve justificar devidamente, ou seja, com conclusões retiradas da monitorização de ações empreendidas no âmbito interoperabilidade. A Comissão, em consulta com o comité ISA² ou, se pertinente, com os organismos responsáveis pela governação das iniciativas que apoiam o plano de ação para a interoperabilidade, é responsável pelas decisões de atualização da lista.

(1)

As causas da interoperabilidade constam do texto principal da Comunicação. Não existe uma correspondência unívoca entre os domínios de intervenção e as causas subjacentes. Contudo, todas as causas são tratadas por uma ou várias ações propostas.

COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 23.3.2017

COM(2017) 134 final

ANEXO

da
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL E AO COMITÉ DAS REGIÕES

Quadro Europeu de Interoperabilidade - Estratégia de execução

{SWD(2017) 112 final}
{SWD(2017) 113 final}

Índice

1    Introdução    

1.1    Definições    

1.2    Missão do QEI e quadro jurídico    

1.3    Âmbito, universo de leitores e utilização do QEI    

2    Princípios subjacentes dos serviços públicos europeus    

2.1    Introdução    

2.2    Princípio subjacente 1: Subsidiariedade e proporcionalidade    

2.3    Princípio subjacente 2: Abertura    

2.4    Princípio subjacente 3: Transparência    

2.5    Princípio subjacente 4: Capacidade de reutilização    

2.6    Princípio subjacente 5: Neutralidade tecnológica e portabilidade dos dados    

2.7    Princípio subjacente 6: Abordagem centrada no utilizador    

2.8    Princípio subjacente 7: Inclusão e acessibilidade    

2.9    Princípio subjacente 8: Segurança e privacidade    

2.10    Princípio subjacente 9: Multilinguismo    

2.11    Princípio subjacente 10: Simplificação administrativa    

2.12    Princípio subjacente 11: Conservação das informações    

2.13    Princípio subjacente 12: Avaliação da eficácia e da eficiência    

3    Camadas de interoperabilidade    

3.1    Governação da interoperabilidade    

3.2    Governação integrada dos serviços públicos    

3.3    Interoperabilidade jurídica    

3.4    Interoperabilidade organizacional    

3.5    Interoperabilidade semântica    

3.6    Interoperabilidade técnica    

4    O modelo conceptual para a prestação integrada de serviços públicos    

4.1    Introdução    

4.2    Visão geral do modelo    

4.3    Componentes básicos    

5    Conclusão    

6    Anexo    

6.1    Abreviaturas    

Índice de imagens

Figura 1: Relação entre o QEI, os QNI e os QID    

Figura 2: Princípios de interoperabilidade    

Figura 3: Modelo de interoperabilidade    

Figura 4: Modelo conceptual para serviços públicos integrados    

Figura 5: Relações do modelo conceptual do QEI    

1Introdução

Conforme estipulado nos Tratados da União Europeia (UE), o mercado interno da UE garante quatro «liberdades»: a livre circulação de mercadorias, de capitais, de serviços e de pessoas entre os 28 Estados-Membros. Estas liberdades são asseguradas por políticas comuns apoiadas por redes e sistemas interligados e interoperáveis. As pessoas têm a liberdade de trabalhar e mudar de residência e as empresas são livres de estabelecer relações comerciais e exercer a sua atividade em todos os Estados-Membros da UE. Ao fazê-lo, têm inevitavelmente de interagir por via eletrónica com as administrações públicas dos Estados-Membros.

No intuito de tornar essas interações eficientes, eficazes, atempadas e de elevada qualidade, bem como de ajudar a eliminar a burocracia e reduzir os custos e os esforços envolvidos, os Estados-Membros estão a modernizar as suas administrações públicas mediante a introdução de serviços públicos digitais. Contudo, ao fazê-lo, arriscam-se a criar ambientes digitais isolados e, consequentemente, barreiras de caráter eletrónico que poderão impedir as administrações públicas de se ligarem entre si e os cidadãos e as empresas de identificarem e utilizarem os serviços públicos digitais disponíveis em países que não o seu. Por conseguinte, os esforços no sentido de digitalizar o setor público devem ser bem coordenados aos níveis europeu e nacional, para evitar a fragmentação digital dos serviços e dos dados e contribuir para o bom funcionamento do mercado único digital da UE.

Simultaneamente, os desafios enfrentados pela União exigem respostas políticas comuns dos Estados-Membros e da Comissão, por meio de legislação da UE que obrigue a uma interação transfronteiras e entre setores políticos. Tal implica igualmente a criação e o funcionamento de sistemas interoperáveis. Esses sistemas, conforme definidos na Estratégia para o Mercado Único Digital 1 , destinam-se a assegurar a comunicação eficaz entre os componentes digitais desses dispositivos, redes e repositórios de dados. Também oferecem ligações transfronteiras, entre comunidades e entre autoridades e serviços públicos mais eficientes.

O QEI presta orientação, por meio de um conjunto de recomendações, às administrações públicas sobre o modo de melhorar a governação das suas atividades de interoperabilidade, estabelecer relações interorganizacionais, simplificar processos que apoiam os serviços digitais «de extremo a extremo» e assegurar que a legislação em vigor e a legislação futura não compromete os esforços de interoperabilidade.

1.1Definições

1.1.1Interoperabilidade

Para efeitos do QEI, interoperabilidade refere-se à capacidade das organizações 2 de interagirem com vista à obtenção de benefícios mútuos, envolvendo a partilha de informações e conhecimentos entre si, através dos processos administrativos que apoiam, mediante a troca de dados entre os seus sistemas TIC.

1.1.2Serviços públicos europeus

Um serviço público europeu engloba qualquer serviço do setor público com uma dimensão transfronteiriça e prestado pelas administrações públicas umas às outras ou às empresas e aos cidadãos na União.

1.1.3Quadro Europeu de Interoperabilidade

O Quadro Europeu de Interoperabilidade é uma abordagem definida de comum acordo para a prestação de serviços públicos europeus de forma interoperável. Define orientações de base para a interoperabilidade sob a forma de princípios, modelos e recomendações comuns.

1.2Missão do QEI e quadro jurídico

O QEI tem por objetivos:

Inspirar as administrações públicas europeias nos seus esforços para conceber e prestar serviços públicos europeus sem descontinuidades a outras administrações públicas, cidadãos e empresas que sejam, tanto quanto possível, digitais «por definição» (ou seja, serviços e dados fornecidos de preferência via canais digitais), transfronteiras «por definição» (ou seja, acessíveis a todos os cidadãos da UE) e abertos «por definição» (ou seja, que permitam a reutilização, a participação/o acesso e a transparência);

Prestar orientação às administrações públicas sobre a conceção e a atualização dos quadros nacionais de interoperabilidade (QNI) ou das políticas, estratégias e orientações nacionais que promovam a interoperabilidade;

Contribuir para a criação do mercado único digital, fomentando a interoperabilidade transfronteiras e intersetorial para a prestação de serviços públicos europeus.

A falta de interoperabilidade constitui um grande obstáculo ao progresso no mercado digital. Utilizar o QEI para orientar as iniciativas em matéria de interoperabilidade europeia contribui para um ambiente interoperável europeu e facilita a prestação de serviços que trabalham em conjunto, no seio de e entre organizações ou domínios.

O QEI é essencialmente promovido e mantido pelo programa ISA² 3 em estreita colaboração entre os Estados-Membros e a Comissão no espírito dos artigos 26.º, 170.º e 171.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia 4 , preconizando a criação de redes transeuropeias interoperáveis que permitirão aos cidadãos retirarem todos os benefícios de um mercado único europeu.

1.3Âmbito, universo de leitores e utilização do QEI

Pretende-se que o QEI seja um quadro genérico aplicável a todas as administrações públicas da UE. Estabelece as condições básicas para alcançar a interoperabilidade, atuando como o denominador comum de iniciativas relevantes a todos os níveis, designadamente europeu, nacional, regional e local, abrangendo administrações públicas, cidadãos e empresas. O presente documento destina-se a todas as pessoas envolvidas na definição, na conceção, no desenvolvimento e na prestação de serviços públicos europeus.

Uma vez que os Estados-Membros têm sistemas administrativos e políticos diferentes, há que ter em conta as especificidades nacionais aquando da transposição do QEI para o contexto nacional. Espera-se que as políticas nacionais e da UE (por exemplo, QNI) tenham por base o QEI, adicionando novos elementos ou aprimorando os existentes. De igual modo, os quadros de interoperabilidade específicos de certos domínios (QID) 5 devem manter-se compatíveis com o âmbito do QEI, e quando necessário alargá-lo, para ter em conta os requisitos específicos de interoperabilidade do domínio em questão. Isto significa que alguns dos elementos do QEI podem ser diretamente copiados para um QNI ou QID, ao passo que outros poderão ter de ser contextualizados e objeto de maiores adaptações para cobrir necessidades específicas.

A relação entre o QEI, os QNI e os QID é descrita na figura 1. O QEI fornece um núcleo comum de elementos de interoperabilidade aos QNI e QID europeus. A conformidade com o QEI garante que os QNI e os QID são desenvolvidos de forma coordenada e alinhada, ao mesmo tempo que proporcionam a flexibilidade necessária para abordar requisitos específicos decorrentes de exigências nacionais ou específicas de certos domínios.

Figura 1: Relação entre o QEI, os QNI e os QID

Em termos gerais, o QEI cria valor em dois sentidos:

Ascendente: quando um QNI alinhado com o QEI é utilizado para a aplicação de serviços públicos a todos os níveis das administrações nacionais, cria as condições de interoperabilidade para alargar o âmbito desses serviços a nível transfronteiras;

Descendente: quando o QEI é considerado na legislação e domínios políticos da UE, mediante referências ad hoc ou, mais estruturalmente, utilizando os QID, aumenta o potencial de interoperabilidade das ações nacionais de acompanhamento decorrentes da transposição.

Em ambos os casos, o resultado final é o desenvolvimento de um ecossistema de serviços públicos europeus no qual os proprietários e os projetistas de sistemas e serviços públicos são sensibilizados para as necessidades em matéria de interoperabilidade, as administrações públicas estão prontas para colaborar entre si e com as empresas e os cidadãos, e as informações circulam sem descontinuidades a nível transfronteiras para apoiar um mercado único digital na Europa.

1.3.1Domínios de interoperabilidade

O âmbito de aplicação do QEI abrange três tipos de interações:

AA (administração para administração), que se refere às interações entre administrações públicas (por exemplo, Estados-Membros ou Instituições da UE);

AE (administração para empresas), que se refere às interações entre administrações públicas (num Estado-Membro ou instituição da UE) e as empresas;

AC (administração para cidadãos), que se refere às interações entre administrações públicas (num Estado-Membro ou instituição da UE) e os cidadãos.

1.3.2Conteúdo e estrutura

O conteúdo e a estrutura do QEI são apresentados a seguir:

O capítulo 2 apresenta um conjunto de princípios destinados a estabelecer comportamentos gerais em matéria de interoperabilidade;

O capítulo 3 apresenta um modelo de interoperabilidade estratificado, que organiza em camadas os diferentes aspetos da interoperabilidade a serem abordados aquando da conceção de serviços públicos europeus;

O capítulo 4 descreve um modelo para serviços públicos interoperáveis. O modelo está alinhado com os princípios de interoperabilidade e promove a ideia de «interoperabilidade desde a conceção» como uma abordagem-tipo para a conceção e o funcionamento dos serviços públicos europeus;

O capítulo 5 conclui o documento, apresentando uma visão geral e salientando os principais elementos do QEI;

Nos vários capítulos é discutido um conjunto de 47 recomendações, enquanto pontos operacionais a serem adotados pelas administrações públicas.

2Princípios subjacentes dos serviços públicos europeus

2.1Introdução

Os princípios de interoperabilidade são aspetos comportamentais fundamentais para impulsionar ações de interoperabilidade. Este capítulo estabelece os princípios gerais de interoperabilidade pertinentes para o processo de criação de serviços públicos europeus interoperáveis. Descrevem o contexto no qual os serviços públicos europeus são concebidos e aplicados.

Os doze princípios subjacentes 6 do QEI estão agrupados em quatro categorias:

1.Princípio que estabelece o contexto para ações da UE em matéria de interoperabilidade (n.º 1);

2.Princípios fundamentais de interoperabilidade (n.os 2 a 5);

3.Princípios relacionados com as necessidades genéricas e expectativas do utilizador (n.os 6 a 9);

4.Princípios de base para a cooperação entre administrações públicas (n.os 10 a 12).

Figura 2: Princípios de interoperabilidade

2.2Princípio subjacente 1: Subsidiariedade e proporcionalidade

O princípio da subsidiariedade determina que as ações da UE sejam tomadas a nível mais próximo possível do cidadão. Por outras palavras, a UE só toma medidas se estas forem mais eficazes do que medidas tomadas a nível nacional. O princípio da proporcionalidade limita a ação da UE ao estritamente necessário para alcançar os objetivos previstos nos Tratados.

No tocante à interoperabilidade, justifica-se um quadro europeu para superar as diferenças nas políticas que resultam em heterogeneidade e em falta de interoperabilidade e que colocam em risco o mercado único digital.

O QEI é visto como o «denominador comum» das políticas em matéria de interoperabilidade dos Estados-Membros. Os Estados-Membros devem gozar de liberdade suficiente para desenvolverem os seus QNI relativamente às recomendações do QEI. Esperase que os QNI sejam adaptados e alargados, de forma a que as especificidades nacionais sejam devidamente abordadas.

2.3Princípio subjacente 2: Abertura

No contexto de serviços públicos interoperáveis, o conceito de abertura está sobretudo relacionado com os dados, as especificações e o software.

A noção de dados governamentais abertos (a seguir designados «dados abertos») remete para a ideia de que todos os dados públicos devem estar livremente disponíveis para utilização e reutilização por terceiros, salvo se se aplicarem restrições, por exemplo em matéria de proteção dos dados pessoais, confidencialidade ou direitos de propriedade intelectual. As administrações públicas recolhem e geram quantidades enormes de dados. A diretiva relativa à reutilização de informações do setor público (ISP) 7  incentiva os Estados-Membros a disponibilizarem as informações públicas para acesso e reutilização como dados abertos. A Diretiva Inspire 8 obriga, além disso, à partilha de conjuntos de dados espaciais e serviços entre as autoridades públicas, sem restrições nem obstáculos práticos à sua reutilização. Estes dados devem ser publicados com o mínimo possível de restrições e com licenças claras para a sua utilização, a fim de permitir um melhor escrutínio dos processos de tomada de decisão das administrações públicas e alcançar a transparência na prática. Os dados abertos são analisados mais pormenorizadamente na secção 4.3.4.

A utilização de tecnologias e produtos de software de código-fonte aberto pode ajudar a poupar nos custos de desenvolvimento, evitar um efeito de dependência em relação a determinados fornecedores e permitir a rápida adaptação a necessidades específicas das empresas, porque as comunidades de desenvolvedores que os apoiam estão continuamente a adaptá-los. As administrações públicas não devem utilizar apenas software de código-fonte aberto, mas, sempre que possível, contribuir para as comunidades de desenvolvedores pertinentes. O código-fonte aberto é um potenciador do princípio subjacente do QEI em matéria de capacidade de reutilização. 

O nível de abertura de uma especificação/norma é decisivo para a reutilização de componentes de software que põem em prática essa especificação. Tal aplica-se igualmente quando esses componentes são utilizados para introduzir novos serviços públicos europeus. Se o princípio da abertura for integralmente aplicado:

Todas as partes interessadas têm a oportunidade de contribuir para o desenvolvimento da especificação, e o processo de tomada de decisões inclui uma fase de apreciação pública;

A especificação está disponível para quem a quiser examinar;

Os direitos de propriedade intelectual relacionados com a especificação são concedidos sob licença nas condições FRAND 9 , por forma a permitir a aplicação tanto com software de fabricante 10 , como com software de código-fonte aberto.

Dado o seu efeito positivo na interoperabilidade, a utilização dessas especificações abertas tem sido promovida em muitas declarações políticas e é incentivada para a prestação de serviços públicos europeus. O efeito positivo das especificações abertas ficou também demonstrado com o ecossistema que é a Internet. Ainda assim, as administrações públicas podem decidir utilizar especificações menos abertas, caso não existam especificações abertas ou caso estas não satisfaçam as necessidades funcionais de interoperabilidade. De qualquer modo, as especificações devem ter alguma maturidade e ser suficientemente apoiadas pelo mercado, exceto se forem utilizadas no contexto da criação de soluções inovadoras.

Por último, abertura significa também capacitar os cidadãos e as empresas para participarem na conceção de novos serviços, para contribuírem para a melhoria dos serviços e para darem feedback sobre a qualidade dos serviços públicos existentes.

2.4Princípio subjacente 3: Transparência

A transparência no contexto do QEI refere-se aos seguintes elementos:

I.Possibilitar a visibilidade no ambiente administrativo de uma administração pública. Trata-se de possibilitar que outras administrações públicas, cidadãos e empresas consultem e percebam as regras administrativas, os processos, 11 os dados, os serviços e o processo de tomada de decisões.

II.Assegurar a disponibilidade de interfaces com os sistemas de informação internos. As administrações públicas exploram um grande número de sistemas de informação, muitas vezes heterogéneos e díspares, para apoiar os seus processos internos. A interoperabilidade depende da disponibilidade desses sistemas e dos dados que tratam. Por sua vez, a interoperabilidade facilita a reutilização de sistemas e de dados e permite que os mesmos sejam integrados em sistemas mais amplos.

III.Garantir o direito à proteção dos dados pessoais, respeitando o quadro jurídico aplicável aos grandes volumes de dados pessoais dos cidadãos, detidos e geridos pelas administrações públicas.

2.5Princípio subjacente 4: Capacidade de reutilização

A reutilização tem lugar quando as administrações públicas, confrontadas com um problema específico, pretendem tirar partido do trabalho desenvolvido por outros, examinando as soluções existentes, avaliando a sua utilidade ou pertinência para o problema em questão e decidindo utilizar as soluções que já deram provas noutros contextos. Tal implica que as administrações públicas estejam dispostas a partilhar as suas soluções, conceitos, quadros, especificações, ferramentas e componentes de interoperabilidade.

A reutilização de soluções TI (por exemplo, componentes de software, interfaces de programas de aplicações e normas), informações e dados, facilita a interoperabilidade e melhora a qualidade, porquanto alarga a utilização operacional, além de permitir poupar tempo e dinheiro. A reutilização é pois um fator importante para o desenvolvimento de um mercado único digital na UE. Algumas normas e especificações da UE também existem nos QID e devem ser aplicadas de forma mais alargada. Por exemplo, a Diretiva Inspire define normas de interoperabilidade para endereços, cadastros, estradas e muitos outros elementos de dados pertinentes para muitas administrações públicas. Estas normas e especificações existentes podem e devem ser utilizadas de forma mais alargada, para além do domínio para o qual foram inicialmente desenvolvidas.

Várias administrações públicas e governos da UE já promovem a partilha e a reutilização de soluções TI através da adoção de novos modelos económicos, promovendo a utilização de software de código-fonte aberto para os principais serviços TIC e aquando da implantação de infraestruturas de serviços digitais. 

Existem alguns desafios cruciais que condicionam a partilha e a reutilização de soluções TI aos níveis técnico, organizacional, jurídico e da comunicação. O quadro de partilha e reutilização do ISA² para soluções TI 12 fornece recomendações para as administrações públicas no intuito de as ajudar a superar estes desafios e a partilhar/reutilizar soluções TI comuns. A reutilização e a partilha podem ser eficazmente apoiadas por plataformas colaborativas 13 .

2.6Princípio subjacente 5: Neutralidade tecnológica e portabilidade dos dados

Ao criar serviços públicos europeus, as administrações públicas devem concentrar-se nas necessidades funcionais e adiar o mais possível as decisões em matéria de tecnologias, a fim de minimizar as dependências tecnológicas, evitar impor aos utilizadores e parceiros implementações ou produtos específicos e permitir a adaptação a um ambiente tecnológico em rápida evolução.

As administrações públicas devem providenciar o acesso e a reutilização dos seus serviços públicos e dados independentemente de tecnologias ou produtos específicos.

O funcionamento do mercado único digital requer que os dados sejam facilmente transferíveis entre os diferentes sistemas, para evitar a dependência em relação a determinados fornecedores e apoiar a livre circulação de dados. Este requisito está relacionado com a portabilidade dos dados - a capacidade de mover e reutilizar facilmente dados entre diferentes aplicações e sistemas, o que se torna ainda mais difícil em cenários transfronteiras.

2.7Princípio subjacente 6: Abordagem centrada no utilizador

Os utilizadores dos serviços públicos europeus são potencialmente qualquer administração pública, qualquer cidadão ou qualquer empresa que aceda e utilize estes serviços. Na determinação de quais os serviços públicos que devem ser prestados e de que modo o devem ser, há que ter em conta as necessidades dos utilizadores.

Por conseguinte, tanto quanto possível, as necessidades e as exigências do utilizador devem orientar a conceção e o desenvolvimento de serviços públicos, de acordo com as seguintes expectativas:

Uma abordagem de prestação de serviços multicanais, a disponibilidade de canais alternativos, físicos e digitais, para aceder a um serviço, é um elemento importante da conceção de serviços públicos, uma vez que os utilizadores poderão preferir canais diferentes, em função das circunstâncias e das suas necessidades;

Os utilizadores devem dispor de um ponto de contacto único para não serem expostos à complexidade administrativa interna como, por exemplo, quando vários organismos têm de trabalhar em conjunto para prestar um serviço público;

O feedback dos utilizadores deve ser sistematicamente recolhido, avaliado e utilizado para a conceção de novos serviços públicos e para continuar a melhorar os serviços existentes;

Sempre que viável e nos termos da legislação em vigor, os utilizadores devem poder fornecer dados uma única vez, e as administrações devem poder recuperar e partilhar esses dados para servir o utilizador, em conformidade com as regras em matéria de proteção de dados;

Devem ser pedidas aos utilizadores apenas as informações absolutamente necessárias para obter um determinado serviço público.

2.8Princípio subjacente 7: Inclusão e acessibilidade

A inclusão visa permitir que todos possam beneficiar plenamente das oportunidades oferecidas pelas novas tecnologias em termos de aceder e utilizar os serviços públicos europeus, reduzindo a fratura social e económica e a exclusão.

A acessibilidade permite à pessoas com deficiência e aos idosos utilizar os serviços públicos com níveis de serviço comparáveis aos disponibilizados aos demais cidadãos 14 .

A inclusão e a acessibilidade devem fazer parte de todo o ciclo de vida do desenvolvimento de um serviço público europeu no que diz respeito à conceção, ao conteúdo das informações e à prestação do serviço, em conformidade com as especificações de infoacessibilidade, amplamente reconhecidas aos níveis europeu e internacional 15 .

A inclusão e a acessibilidade implicam, em geral, que os serviços sejam prestados através de canais múltiplos. A prestação de serviços tradicionais, com documentos em papel ou face a face, pode ter de coexistir com serviços prestados por via eletrónica.

A inclusão e a acessibilidade podem igualmente ser melhoradas se o sistema permitir a intervenção de terceiros em nome de cidadãos temporária ou permanentemente incapazes de utilizarem diretamente os serviços públicos.

2.9Princípio subjacente 8: Segurança e privacidade

Deve ser garantido aos cidadãos e às empresas que a interação com as administrações públicas tem lugar num ambiente seguro e de confiança e em plena conformidade com a regulamentação aplicável, como, por exemplo, o regulamento e a diretiva relativos à proteção de dados 16 e o regulamento relativo à identificação eletrónica e aos serviços de confiança 17 . As administrações públicas devem garantir a privacidade e a confidencialidade, a autenticidade, a integridade e o não-repúdio das informações fornecidas pelos cidadãos e pelas empresas. A segurança e a privacidade são analisadas mais pormenorizadamente na secção 4.3.7.

2.10Princípio subjacente 9: Multilinguismo

Os serviços públicos europeus podem ser utilizados potencialmente por qualquer pessoa em qualquer Estado-Membro e, portanto, o multilinguismo deve merecer especial atenção na sua conceção. Os cidadãos da Europa têm muitas vezes problemas em aceder e utilizar serviços públicos digitais se não estiverem disponíveis na sua língua.

É necessário encontrar um equilíbrio entre, por um lado, as expectativas das empresas e cidadãos que desejam ser servidos nas suas próprias línguas, ou numa outra língua da sua escolha, e, por outro, a capacidade das administrações públicas dos Estados-Membros de oferecerem serviços em todas as línguas oficiais da UE. Um equilíbrio adequado poderá residir na disponibilização de serviços públicos europeus nas línguas dos utilizadores finais esperados, ou seja, o número de línguas é decidido em função das necessidades dos utilizadores, como, por exemplo, o grau de importância de um serviço para a realização do mercado único digital ou das políticas nacionais, ou em função da dimensão do público em questão.

O multilinguismo desempenha um papel importante não só para a interface do utilizador, mas também a todos os níveis da conceção dos serviços públicos europeus. Por exemplo, as escolhas em matéria de representação dos dados numa base de dados eletrónica não devem limitar a sua capacidade de contemplar diferentes línguas.

O aspeto multilingue da interoperabilidade torna-se também pertinente quando o serviço público exige o intercâmbio de dados entre sistemas de informação através de fronteiras linguísticas, dado que o sentido das informações trocadas deve ser mantido.

2.11Princípio subjacente 10: Simplificação administrativa

Quando viável, as administrações públicas devem procurar racionalizar e simplificar os seus processos administrativos, melhorando-os ou eliminando aqueles que não ofereçam um valor público. A simplificação administrativa pode ajudar as empresas e os cidadãos a reduzir a sobrecarga administrativa decorrente do cumprimento da legislação da UE ou das obrigações nacionais. De igual modo, as administrações públicas devem introduzir serviços públicos europeus apoiados por meios eletrónicos, incluindo nas suas interações com outras administrações públicas, cidadãos ou empresas.

A digitalização dos serviços públicos deve ser feita em consonância com os seguintes conceitos:

Digital por definição, sempre que apropriado, para que haja, pelo menos, um canal digital disponível para aceder e utilizar um determinado serviço público europeu;

Digital em primeiro lugar, ou seja, é dada prioridade à utilização de serviços públicos mediante canais digitais, que devem simultaneamente aplicar o conceito de prestação de serviços multicanais e a política de «no wrong door», ou ponto de entrada único (coexistência de canais físicos e de canais digitais).

2.12Princípio subjacente 11: Conservação das informações

A legislação obriga a que as decisões e os dados sejam armazenados e permaneçam acessíveis durante um determinado período. Tal significa que os registos 18 e as informações sob forma eletrónica na posse das administrações públicas para documentar procedimentos e decisões devem ser conservados e convertidos, se for caso disso, para novos suportes quando os antigos se tornam obsoletos. O objetivo é garantir que os registos e outras formas de informação mantêm a sua legibilidade, fiabilidade e integridade e podem ser consultados enquanto for necessário, tendo em conta as disposições em matéria de segurança e privacidade.

Para garantir a conservação a longo prazo dos registos eletrónicos e de outros tipos de informações, devem ser escolhidos formatos que assegurem a sua acessibilidade a longo prazo, incluindo a conservação das respetivas assinaturas e selos eletrónicos. A este respeito, a utilização de serviços de conservação qualificados, em consonância com o Regulamento (UE) n.º 910/2014, pode assegurar a conservação a longo prazo das informações.

No que respeita às fontes de informações detidas e geridas pelas administrações nacionais, a conservação é uma questão puramente nacional. No que se refere às informações que não são puramente nacionais, a conservação torna-se uma questão europeia. Nesse caso, os Estados-Membros em causa devem aplicar uma «política de conservação» apropriada, a fim de darem resposta a eventuais dificuldades que surjam se as informações pertinentes forem utilizadas em diferentes territórios.

2.13Princípio subjacente 12: Avaliação da eficácia e da eficiência

Existem muitos modos de avaliar o valor gerado por soluções de serviços públicos, nomeadamente tendo em conta fatores como o retorno do investimento, o custo total da apropriação, o nível de flexibilidade e de adaptabilidade, a redução dos encargos administrativos, a eficiência, a diminuição dos riscos, a transparência, a simplificação, a melhoria dos métodos de trabalho e o nível de satisfação do utilizador.

Devem ser avaliadas várias soluções tecnológicas 19 quando se procura assegurar a eficácia e a eficiência de um serviço público europeu.

3Camadas de interoperabilidade

Este capítulo descreve um modelo de interoperabilidade aplicável a todos os serviços digitais e que também pode ser considerado parte integrante do paradigma interoperabilidade desde a conceção. Inclui:

Quatro níveis de interoperabilidade: jurídica, organizacional, semântica e técnica;

Uma componente transversal dos quatro níveis, «governação integrada dos serviços públicos»;

Um contexto geral, a « governação da interoperabilidade».

O modelo é apresentado a seguir:

Figura 3: Modelo de interoperabilidade

3.1Governação da interoperabilidade

A governação da interoperabilidade refere-se a decisões sobre quadros de interoperabilidade, acordos institucionais, estruturas, funções e responsabilidades organizacionais, políticas, acordos e outros aspetos relacionados com a implementação e o acompanhamento da interoperabilidade a nível nacional e da UE.

O quadro europeu da interoperabilidade, o plano de ação que visa a interoperabilidade dos sistemas informáticos (anexo 1 da Comunicação) e a arquitetura europeia da interoperabilidade (AEI) são partes importantes da governação da interoperabilidade a nível da UE.

A Diretiva Inspire é um bom exemplo 20 de um quadro de interoperabilidade e prevê disposições legais em matéria de interoperabilidade jurídica, estruturas de coordenação e interoperabilidade técnica.

Os serviços públicos europeus funcionam num ambiente complexo e em transformação. É necessário apoio político aos esforços de interoperabilidade transetorial e/ou transfronteiras, a fim de facilitar a cooperação entre administrações públicas 21 . Para uma cooperação eficaz, todas as partes interessadas devem partilhar a mesma visão, acordar objetivos e calendários e alinhar prioridades. A interoperabilidade entre as administrações públicas em diferentes níveis administrativos só será bem-sucedida se os governos derem prioridade suficiente e atribuírem recursos aos seus respetivos esforços de interoperabilidade 22 . 

A falta das competências internas necessárias constitui outro obstáculo à execução das políticas em matéria de interoperabilidade. As estratégias de interoperabilidade elaboradas pelos Estados-Membros devem incluir competências em matéria de interoperabilidade, reconhecendo que se trata de uma questão multidimensional que requer sensibilização e competências no domínio jurídico, organizacional, semântico e técnico.

A aplicação e prestação de um determinado serviço público europeu depende muitas vezes de componentes que são comuns a vários serviços públicos europeus. A sustentabilidade dessas componentes, que estão abrangidas por acordos de interoperabilidade alcançados fora do âmbito de um determinado serviço público europeu, deve ser garantida ao longo do tempo. Trata-se de um aspeto fundamental, porquanto a interoperabilidade deve ser garantida de forma sustentável e não como um objetivo ou projeto pontual. Uma vez que os componentes comuns e os acordos de interoperabilidade são o resultado do trabalho levado a cabo pelas administrações públicas a diferentes níveis (local, regional, nacional e da UE), a coordenação e monitorização requerem uma abordagem global.

A governação da interoperabilidade é um elemento crucial para uma abordagem global da interoperabilidade, porquanto reúne todos os instrumentos necessários à sua aplicação.

A coordenação, a comunicação e a monitorização assumem uma importância primordial para uma governação bemsucedida. A Comissão Europeia, através do programa ISA2, apoia um Observatório dos Quadros Nacionais de Interoperabilidade (OQNI). O seu principal objetivo consiste em fornecer informações sobre os QNI e as estratégias/políticas de interoperabilidade e digitais conexas, com o intuito de ajudar as administrações públicas a partilharem e reutilizarem experiências e de apoiar a «transposição» do QEI a nível nacional. Um QNI pode ser constituído por um ou mais documentos que definem quadros, políticas, estratégias, orientações e planos de ação em matéria de interoperabilidade num EstadoMembro.

3.1.1Identificar e selecionar normas e especificações

As normas e especificações são fundamentais para a interoperabilidade. Existem seis passos para a sua gestão adequada:

Identificar normas e especificações candidatas com base nas necessidades e requisitos específicos;

Avaliar normas e especificações candidatas com recurso a métodos normalizados, transparentes, justos e não discriminatórios 23 ;

Aplicar as normas e especificações de acordo com planos e orientações práticas;

Monitorizar a conformidade 24 com as normas e especificações;

Gerir as mudanças com procedimentos adequados;

Documentar as normas e especificações, em catálogos abertos, utilizando uma descrição normalizada 25 .

Pode ser feito um levantamento das normas e especificações para a AEI, bem como a sua catalogação na cartografia europeia de interoperabilidade (CEI).

Em alguns casos, as administrações públicas poderão constatar que nenhuma das normas/especificações disponíveis respondem a uma necessidade específica num determinado domínio. A participação ativa no processo de normalização atenua os receios relacionados com os atrasos, melhora o alinhamento das normas e especificações com o setor público e pode ajudar os governos a acompanhar o ritmo da inovação tecnológica.

3.2Governação integrada dos serviços públicos

Muitas vezes, a prestação de serviços públicos europeus exige que as diferentes administrações públicas trabalhem em conjunto para satisfazer as necessidades dos utilizadores e prestar serviços públicos de forma integrada. Quando estão envolvidas várias organizações, afigura-se necessária a coordenação e a governação por parte das autoridades com mandato para planear, implementar e explorar serviços públicos europeus. Os serviços devem ser objeto de governação para assegurar a integração, a execução sem descontinuidades, a reutilização dos serviços e dos dados e o desenvolvimento de novos serviços e «componentes arquiteturais» 26 . Na secção 4.3.1 é feita uma análise mais completa dos aspetos da «prestação integrada de serviços públicos».

O aspeto «governação» deve abranger os quatro níveis: jurídico, organizativo, semântico e técnico. Assegurar a interoperabilidade aquando da elaboração de instrumentos jurídicos, da organização de processos administrativos, do intercâmbio de informações, dos serviços e dos componentes que apoiam os serviços públicos europeus é um exercício permanente, dado que a interoperabilidade é regularmente comprometida por alterações do contexto, nomeadamente as alterações da legislação, das necessidades das empresas ou dos cidadãos, da estrutura organizacional das administrações públicas, dos processos administrativos e do surgimento de novas tecnologias. Requer, entre outras coisas, estruturas organizacionais e funções e responsabilidades para a prestação e a exploração de serviços públicos, acordos sobre o nível de serviço, a celebração e gestão de acordos de interoperabilidade, a alteração dos procedimentos de gestão e planos para a continuidade das atividades e a qualidade dos dados.

A governação integrada dos serviços públicos deve incluir no mínimo:

A definição de estruturas organizacionais, funções e responsabilidades e o processo de tomada de decisões para as partes interessadas envolvidas;

A instituição de requisitos para:

oos aspetos da interoperabilidade, nomeadamente a qualidade, o redimensionamento e a disponibilidade de componentes arquiteturais, incluindo fontes de informação (registos de base, portais de dados abertos, etc.) e outros serviços interligados;

oas/os informações/serviços externos, traduzidos em acordos claros de nível de serviço (incluindo em matéria de interoperabilidade);

Um plano de alteração da gestão, para definir os procedimentos e processos necessários para lidar e controlar as alterações;

Um plano para a continuidade de funcionamento/recuperação em caso de catástrofes destinado a assegurar que os serviços públicos digitais e as respetivas componentes arquiteturais continuam a funcionar em variadíssimas situações, por exemplo, ciberataques ou falha das componentes arquiteturais.

3.2.1Acordos de interoperabilidade

As organizações envolvidas na prestação de serviços públicos europeus devem adotar disposições formais de cooperação por meio de acordos de interoperabilidade. A elaboração e gestão desses acordos faz parte da governação do serviço público.

Os acordos devem ser suficientemente pormenorizados para atingirem o seu objetivo, ou seja, a prestação de um serviço público europeu, ficando, todavia, cada organização com a máxima autonomia interna e a nível nacional.

A nível semântico e técnico, mas também, em alguns casos, a nível organizacional, os acordos de interoperabilidade incluem normalmente normas e especificações. A nível jurídico, os acordos de interoperabilidade tornam-se específicos e vinculativos mediante legislação a nível da UE e/ou nacional ou de acordos bilaterais e multilaterais.

Os acordos de interoperabilidade podem ser complementados por outros tipos de acordo que abordem matérias operacionais. Por exemplo, memorandos de entendimento, acordos sobre o nível de serviço, procedimentos de apoio/de intervenção por etapas e os dados de contacto, remetendo, quando necessário, para acordos subjacentes aos níveis semântico e técnico.

Dado que a prestação de um serviço público europeu é o resultado de trabalho coletivo com partes que produzem ou consomem porções do serviço, é crucial incluir processos de gestão da mudança nos acordos de interoperabilidade, a fim de assegurar a exatidão, a fiabilidade, a continuidade e a evolução do serviço prestado a outras administrações públicas, empresas e cidadãos.

3.3Interoperabilidade jurídica

Cada administração pública que contribui para a prestação de um serviço público europeu trabalha no âmbito do seu próprio quadro jurídico. A interoperabilidade jurídica consiste em assegurar que as organizações que operam ao abrigo de enquadramentos jurídicos, políticas e estratégias diferentes sejam capazes de trabalhar em conjunto. Tal poderá exigir que a legislação não bloqueie a criação de serviços públicos europeus nos e entre Estados-Membros e que existam acordos claros sobre o modo de lidar com as diferenças na legislação entre fronteiras, nomeadamente a opção de criar nova legislação.

O primeiro passo para abordar a interoperabilidade jurídica consiste em realizar «verificações da interoperabilidade» mediante a análise da legislação existente para identificar barreiras à interoperabilidade: restrições setoriais ou geográficas na utilização e no armazenamento de dados, modelos de licença diferentes e vagos, obrigações excessivamente restritivas para utilizar tecnologias digitais específicas ou fornecer modelos para prestar serviços públicos, requisitos contraditórios para os mesmos processos produtivos ou similares, necessidades de segurança e proteção dos dados obsoletas, etc.

A coerência entre a legislação, com vista a assegurar a interoperabilidade, deve ser avaliada antes da adoção e por meio da avaliação regular do seu desempenho assim que for aplicada.

Atendendo a que os serviços públicos europeus se destinam claramente a ser prestados – nomeadamente – via canais digitais, os aspetos relacionados com as TIC devem ser tidos em conta o mais cedo possível no processo legislativo. Em especial, a legislação proposta deve ser submetida a uma «verificação digital» para:

Garantir que é adequada não apenas em relação ao mundo físico, mas também ao mundo digital (por exemplo, a Internet);

Identificar eventuais obstáculos ao intercâmbio digital; e

Identificar e avaliar o seu impacto do ponto de vista das TIC nas partes interessadas.

Tal facilitará também a interoperabilidade entre os serviços públicos a níveis inferiores (semântico e técnico) e aumentará o potencial de reutilização das soluções TIC existentes, reduzindo, assim, os custos e o tempo de aplicação.

O valor jurídico de qualquer informação trocada entre Estados-Membros deve ser mantido ao nível transfronteiras e a legislação em matéria de proteção, deve ser respeitada tanto nos países de origem como nos países beneficiários. Tal poderá requerer acordos suplementares para superar eventuais diferenças na execução da legislação aplicável.

3.4Interoperabilidade organizacional

Este aspeto diz respeito ao modo como as administrações públicas alinham os seus processos administrativos, responsabilidades e expectativas para atingir objetivos acordados de comum acordo e mutuamente benéficos. Na prática, a interoperabilidade organizacional implica a documentação e a integração ou o alinhamento de processos produtivos e o intercâmbio de dados pertinentes. A interoperabilidade organizacional visa igualmente satisfazer as exigências dos utilizadores, tornando os serviços disponíveis, facilmente identificáveis, acessíveis e centrados no utilizador.

3.4.1Alinhamento dos processos produtivos

Para trabalharem em conjunto com eficiência e eficácia a fim de prestarem serviços públicos europeus, as diferentes entidades administrativas envolvidas poderão necessitar de alinhar os seus atuais processos produtivos ou mesmo de definir e criar novos processos produtivos.

O alinhamento dos processos produtivos exige que sejam documentados em moldes acordados e com técnicas de modelação comummente aceites, incluindo o intercâmbio de informações associado, para que todas as administrações públicas que contribuem para a prestação de serviços públicos europeus possam compreender o processo produtivo no seu todo (extremo-a-extremo) e o papel que nele desempenham.

3.4.2Relações organizacionais

A orientação para o serviço, que serve de base ao modelo conceptual de serviços públicos, implica definir claramente a relação entre os prestadores de serviços e os consumidores desses serviços.

Para tal, é necessário encontrar instrumentos de formalização da assistência mútua, das ações conjuntas e dos processos produtivos interligados relacionados com a prestação de serviços, como, por exemplo, memorandos de entendimento e acordos sobre o nível de serviço entre as administrações públicas participantes. Para as ações transfronteiras deve dar-se preferência a acordos multilaterais ou a acordos europeus globais.

3.5Interoperabilidade semântica

A interoperabilidade semântica assegura que o formato e significado precisos dos dados e informações trocados são conservados e compreendidos durante os intercâmbios entre as partes, ou seja, «aquilo que é enviado é aquilo que é entendido». No QEI, a interoperabilidade semântica abrange os aspetos semânticos e sintáticos:

O aspeto semântico refere-se ao significado dos elementos dos dados e a relação entre si. Inclui o desenvolvimento de vocabulários e esquemas de metadados para descrever os intercâmbios de dados e assegura que os elementos dos dados são compreendidos da mesma forma por todas as partes comunicantes.

O aspeto sintático refere-se à descrição do formato exato das informações a serem trocadas em termos de gramática e de formato.

Um ponto de partida para melhorar a interoperabilidade semântica é entender os dados e as informações como um ativo público valioso.

Deve ser elaborada e coordenada uma estratégia de gestão das informações ao mais alto nível possível (corporativo ou empresa) para evitar fragmentação e fixar prioridades.

Por exemplo, os acordos sobre dados de referência, na forma de taxonomias, vocabulários controlados, léxicos multilingues, listas de código 27 e estruturas/modelos de dados reutilizáveis 28 constituem pré-requisitos fundamentais para alcançar a interoperabilidade semântica. As abordagens como a conceção assente nos dados, associada a tecnologias de dados ligados são formas inovadoras de melhorar substancialmente a interoperabilidade semântica.

Do mesmo modo que, há décadas, as normas técnicas promoveram a interoperabilidade técnica (por exemplo, conectividade da rede), afiguram-se necessárias normas de informação e especificações sólidas, coerentes e aplicáveis universalmente, para permitir o intercâmbio de informações significativas entre as organizações públicas europeias 29 . 

Atendendo aos diferentes contextos linguísticos, culturais, jurídicos e administrativos nos Estados-Membros, este nível de interoperabilidade coloca desafios consideráveis. Contudo, a menos que se registe um amadurecimento dos esforços de normalização no nível da interoperabilidade semântica, é difícil assegurar o intercâmbio de informações sem descontinuidades, a livre circulação de dados e a portabilidade dos dados entre os EstadosMembros para apoiar um mercado único digital na UE.

3.6Interoperabilidade técnica

A interoperabilidade técnica abrange as aplicações e infraestruturas de ligação dos sistemas de informação. Os aspetos da interoperabilidade técnica incluem as especificações de interfaces, os serviços de interligação, os serviços de integração de dados, a apresentação e o intercâmbio de dados e protocolos de comunicação segura.

Um dos principais obstáculos à interoperabilidade radica nos sistemas herdados do passado. Historicamente, as aplicações e os sistemas de informação nas administrações públicas eram desenvolvidos de forma ascendente, tentando solucionar problemas específicos de um domínio ou problemas locais. Tal resultou em ilhas TIC fragmentadas cuja interoperabilidade é difícil.

Devido à dimensão da administração pública e à fragmentação das soluções TIC, a infinidade de sistemas herdados do passado constitui um obstáculo adicional à interoperabilidade no nível técnico.

A interoperabilidade técnica deve ser assegurada, sempre que possível, através da utilização formal de especificações técnicas.

4O modelo conceptual para a prestação integrada de serviços públicos

4.1Introdução

Este capítulo propõe um modelo conceptual para a prestação integrada de serviços públicos destinado a orientar o seu planeamento, desenvolvimento, exploração e manutenção pelos Estados-Membros. É relevante para todos os níveis governamentais, desde o nível local ao nível da UE. O modelo é modular e inclui componentes de serviço interligados por acoplamento fraco 30 através de infraestruturas partilhadas.

As administrações públicas devem identificar, negociar e acordar uma abordagem comum para interligar componentes de serviço. Isto far-se-á em diferentes níveis administrativos nacionais, de acordo com a configuração organizacional de cada país. Devem ser definidos limites de acesso a serviços e informações através de interfaces e condições de acesso.

Existem soluções técnicas sobejamente conhecidas e amplamente utilizadas, por exemplo, serviços Web, para o fazer, mas aplicá-las a nível da UE exigirá esforços concertados por parte das administrações públicas, nomeadamente modelos comuns ou compatíveis, normas e acordos sobre infraestruturas comuns.

4.2Visão geral do modelo

O modelo conceptual promove a ideia de interoperabilidade desde a conceção. Tal significa que para que os serviços públicos europeus sejam interoperáveis, devem ser concebidos de acordo com o modelo proposto e com determinados requisitos de interoperabilidade e reutilização 31 em mente. O modelo promove a reutilização como um impulsionador da interoperabilidade, reconhecendo que os serviços públicos europeus devem reutilizar informações e serviços já existentes e que são suscetíveis de estar disponíveis junto de várias fontes, no interior ou no exterior dos limites organizacionais das administrações públicas. As informações e os serviços devem ser recuperáveis e disponibilizados em formatos interoperáveis.

A seguir apresentam-se os componentes básicos do modelo conceptual.

Figura 4: Modelo conceptual para serviços públicos integrados

A estrutura do modelo inclui:

A «prestação integrada do serviço com base numa «função de coordenação» para eliminar a complexidade para o utilizador final;

Uma política de «no wrong door» para a prestação de serviços, destinada a proporcionar opções e canais alternativos para a prestação de serviços, ao mesmo tempo que assegura a disponibilidade de canais digitais (digital por definição);

A reutilização de dados e serviços para reduzir os custos e aumentar a qualidade do serviço e a interoperabilidade;

Catálogos que descrevam serviços reutilizáveis e outros ativos para aumentar a sua facilidade de localização e utilização;

A governação integrada dos serviços públicos;

A segurança e privacidade.

4.3Componentes básicos

4.3.1Função de coordenação

A função de coordenação assegura que as necessidades são identificadas e que são invocados e orquestrados os serviços apropriados para prestar um serviço público europeu. Esta função deve selecionar as fontes e os serviços adequados e integrá-los. A coordenação pode ser automatizada ou manual. As fases do processo que se seguem são parte da «prestação integrada de serviços públicos» e executadas pela função de coordenação.

I.Identificação necessária: É desencadeada por um pedido de serviço público apresentado por um cidadão ou por uma empresa.

II.Planeamento: Tal implica identificar os serviços e as fontes de informação necessários, utilizando os catálogos disponíveis, e agregá-los num único processo, em função das necessidades específicas do utilizador (por exemplo, personalização).

III.Execução: Implica a recolha e o intercâmbio de informações, aplicando as regras da atividade (conforme exigido pela legislação e políticas relevantes) para conceder ou recusar acesso a um serviço e, posteriormente, prestar o serviço pedido aos cidadãos ou às empresas.

IV.Avaliação: Após a prestação do serviço, procede-se à recolha e avaliação do feedback dos utilizadores.

4.3.2Fontes de informação e serviços internos

As administrações públicas produzem e disponibilizam um vasto número de serviços, ao mesmo tempo que mantêm e gerem um grande número e variedade de fontes de informação. Estas fontes de informação são amiúde desconhecidas fora dos limites de uma determinada administração (e, por vezes, mesmo no seio desses limites). Tal resulta na duplicação de esforços e na subexploração dos recursos e das soluções disponíveis.

As fontes de informação (registos básicos, portais de dados abertos e outras fontes qualificadas de informação) e os serviços disponíveis não apenas dentro do sistema administrativo, mas também no ambiente externo, podem ser utilizados para criar serviços públicos integrados como componentes arquiteturais. Os componentes arquiteturais (fontes de informação e serviços) devem tornar os seus dados ou a sua funcionalidade acessíveis com recurso a abordagens orientadas para o serviço.

As administrações públicas devem promover políticas para a partilha de serviços e fontes de informação de três formas principais.

I.Reutilização: Aquando da conceção de novos serviços ou da revisão de serviços existentes, o primeiro passo deve consistir em averiguar se os serviços e as fontes de informação existentes podem ser reutilizados;

II.Publicação: Aquando da conceção de novos serviços e fontes de informação ou da revisão dos existentes, os serviços e as fontes de informação reutilizáveis devem ser disponibilizados para reutilização por terceiros;

III.Agregação: Assim que forem identificados os serviços e as fontes de informação apropriados, devem ser agregados para formar um processo de prestação de serviços integrado. Os componentes arquiteturais devem ser combináveis («interoperabilidade desde a conceção») para poderem ser integrados em diferentes ambientes com o mínimo de adaptações. Esta agregação é aplicável às informações, aos serviços e a outras soluções de interoperabilidade (por exemplo, software).

Uma aplicação adequada da abordagem de componentes arquiteturais é a elaboração de uma correspondência das soluções com módulos conceptuais de uma arquitetura de referência 32 que permite detetar os componentes reutilizáveis, o que também promove a racionalização. O resultado deste levantamento é uma cartografia 33 de soluções, incluindo os seus componentes arquiteturais, que podem ser reutilizados para servir necessidades comuns de atividade e assegurar a interoperabilidade.

Mais concretamente, para evitar a duplicação de esforços, custos suplementares e mais problemas de interoperabilidade, aumentando, simultaneamente, a qualidade dos serviços oferecidos, o modelo conceptual tem dois tipos de reutilização.

Reutilização de serviços: É possível reutilizar diferentes tipos de serviços. Os exemplos incluem serviços públicos de base, por exemplo, a emissão de uma certidão de nascimento, e serviços partilhados como a identificação e a assinatura eletrónicas. Os serviços partilhados podem ser prestados pelo setor público, o setor privado ou em modelos de parceria público-privada (PPP);

Reutilização das informações: As administrações públicas já armazenam grandes quantidades de informações com potencial de reutilização. Alguns exemplos: dados do sistema-mestre de registos de base como dados qualificados utilizados por várias aplicações e sistemas; dados abertos ao abrigo de licenças de utilização livre publicados pelas organizações públicas; outros tipos de dados qualificados validados e geridos sob a égide de autoridades públicas. Os registos de base e os dados abertos são analisados mais pormenorizadamente na próxima secção.

4.3.3Registos de base

Os registos de base são a pedra angular da prestação de serviços públicos europeus. Um registo de base é uma fonte de confiança e qualificada de informações que pode e deve ser digitalmente reutilizada por terceiros, em que uma organização é responsável e responsabilizável pela recolha, a utilização, a atualização e a preservação das informações. Os registos de base constituem fontes fiáveis de informações sobre elementos como pessoas, empresas, veículos, licenças, edifícios, locais e estradas. Este tipo de informações constituem os «dados do sistema-mestre» para as administrações públicas e a prestação de serviços públicos europeus. Neste contexto, o termo «qualificado» significa que um registo de base é considerado a «fonte» de informações, ou seja, mostra o estatuto correto, está atualizado e apresenta a melhor qualidade e integridade possíveis.

No caso de registos centralizados, uma única entidade organizacional é responsável e responsabilizável por assegurar a qualidade dos dados e por implementar medidas para assegurar a correção dos dados. Esses registos estão sob o controlo jurídico das administrações públicas, ao passo que a exploração e manutenção podem ser externalizadas a outras organizações, se necessário. Existem vários tipos de registos de base, por exemplo, população, empresas, veículos, cadastros. Para as administrações é importante obter uma panorâmica geral de elevado nível para a exploração de registos de base e dos dados que armazenam (um registo de registos).

No caso de registos distribuídos, deve existir uma única entidade organizacional responsável e responsabilizável por cada parte do registo. Além disso, uma única entidade deve ser responsável e responsabilizável pela coordenação de todas as partes do registo distribuído.

Um quadro de registo de base, «descreve os acordos e infraestruturas para explorar registos de base e as relações com outras entidades».

O acesso aos registos de base deve estar regulado para cumprir nomeadamente a regulamentação em matéria de privacidade; os registos de base regem-se pelos princípios da gestão da informação.

O administrador das informações é o organismo (ou, eventualmente, a pessoa) responsável e responsabilizável por recolher, utilizar, atualizar, manter e eliminar informações. Tal inclui definir a utilização admissível de informações, observando a regulamentação em matéria de privacidade e as políticas de segurança, assegurando que as informações são atuais e garantindo a acessibilidade aos dados por parte dos utilizadores autorizados.

Os registos de base devem elaborar e implementar um plano de garantia da qualidade dos dados, a fim de assegurar a qualidade dos seus dados. Os cidadãos e as empresas devem poder verificar a exatidão, a correção e o caráter completo de qualquer um dos seus dados contidos nos registos de base.

Deve ser disponibilizado um guia da terminologia utilizada e/ou um glossário dos termos relevantes utilizados em cada registo de base. Deve ser legível tanto por pessoas como por máquinas.

4.3.4Dados abertos

A Diretiva relativa à reutilização de informações do setor público prevê um quadro jurídico comum para a reutilização dos dados do setor público. A tónica incide sobre a libertação de dados legíveis por meios mecânicos para utilização por terceiros com o intuito de fomentar a transparência, a concorrência leal, a inovação e a economia dos dados. A fim de assegurar condições equitativas, a abertura e reutilização de dados devem ser não discriminatórias, o que significa que os dados devem ser interoperáveis para poderem ser encontrados, descobertos e tratados.

Atualmente, existem muitos obstáculos à utilização de dados abertos. São muitas vezes publicados em diferentes formatos ou em formatos que impedem uma utilização fácil, podem carecer de metadados apropriados, etc. Idealmente, os metadados de base 34 e a semântica dos conjuntos de dados abertos devem estar descritos num formato normalizado legível por meios mecânicos.

Os dados podem ser utilizados de diversas maneiras assim como para várias finalidades e a publicação de dados abertos deve permiti-lo. Não obstante, os utilizadores podem ter problemas com conjuntos de dados ou podem comentar a sua qualidade ou podem ainda preferir outras formas de publicação. Os ciclos de feedback podem ajudar a conhecer melhor a forma como os conjuntos de dados são utilizados e de que modo se pode melhorar a sua publicação.

Para que a reutilização de dados abertos alcance o seu pleno potencial, é essencial a interoperabilidade e a segurança jurídica. Por este motivo, o direito de qualquer pessoa reutilizar os dados abertos deve ser claramente comunicado em todos os Estados-Membros e, tanto quanto possível, devem ser promovidos e normalizados regimes jurídicos que facilitem a reutilização de dados, tais como licenças.

4.3.5Catálogos

Os catálogos ajudam terceiros a encontrarem fontes reutilizáveis (por exemplo, serviços, dados, software, modelos de dados). Existem vários tipos de catálogos, por exemplo, diretórios de serviços, bibliotecas de componentes de software, portais de dados abertos, registos de registos de base, catálogos de metadados, catálogos de normas, especificações e orientações. As descrições comummente acordadas de serviços, dados, registos e soluções interoperáveis publicadas nos catálogos são necessárias para viabilizar a interoperabilidade entre catálogos 35 . A cartografia europeia de interoperabilidade (CEI) é um tipo específico de catálogo de soluções de interoperabilidade disponíveis para reutilização e partilha.

4.3.6Fontes de informação e serviços externos

As administrações públicas devem explorar serviços prestados por terceiros fora dos seus limites organizacionais, tais como serviços de pagamento prestados por instituições financeiras ou serviços de conectividade prestados por operadores de telecomunicações. Devem igualmente explorar fontes de informação externas, tais como dados abertos e dados de organizações internacionais, de câmaras de comércio, etc. Além disso, podem se recolhidos dados úteis através da Internet das Coisas (por exemplo, sensores) e aplicações de redes sociais.

4.3.7Segurança e privacidade

A segurança e a privacidade são preocupações de importância primordial na prestação de serviços públicos. As administrações públicas devem procurar:

Seguir a abordagem privacidade desde a conceção e segurança desde a conceção para protegerem toda a sua infraestrutura e componentes arquiteturais;

Tornar os serviços não vulneráveis a ataques suscetíveis de interromper o seu funcionamento e causar o roubo ou o dano de dados; e

Cumprir os requisitos e obrigações legais em matéria de proteção e privacidade dos dados, reconhecendo os riscos para a privacidade decorrentes do tratamento e da análise de dados avançados.

Devem ainda assegurar que os responsáveis pelo tratamento de dados cumpram a legislação em matéria de proteção de dados, abrangendo os pontos que a seguir se expõem.

«Planos de gestão dos riscos para identificar riscos, avaliar o seu potencial impacto e planear respostas através de medidas técnicas e organizacionais apropriadas. Com base na evolução tecnológica mais recente, essas medidas assegurarão um nível de segurança proporcional ao grau de risco existente;

«Planos de continuidade das atividades» e «planos alternativos e de recuperação» para criar os procedimentos necessários para as funções funcionarem após um sinistro e repor a normalidade das funções o mais rapidamente possível;

Um «plano de acesso aos dados e de autorização» que determine quem tem acesso a que dados e em que condições, a fim de garantir a privacidade. O acesso não autorizado e as violações de segurança devem ser monitorizados e devem ser adotadas medidas apropriadas para prevenir a recorrência de violações;

A utilização de serviços de confiança qualificados em consonância com o Regulamento eIDAS 36 , para assegurar a integridade, a autenticidade, a confidencialidade e o não repúdio dos dados.

Quando as administrações públicas e outras entidades trocam informações oficiais, as informações devem ser transferidas, em função das exigências de segurança, através de uma rede protegida, harmonizada, gerida e controlada 37 . Os mecanismos de transferência devem facilitar os intercâmbios de informações entre administrações, empresas e cidadãos que estejam:

Registadas e verificadas, para que tanto o expedidor quanto o recetor tenham sido identificados e autenticados por meio de procedimentos e mecanismos acordados;

Cifradas, para que a confidencialidade dos dados transferidos seja assegurada;

Datadas, para manter a hora exata da transferência e do acesso dos registos eletrónicos;

Registadas, para que os registos eletrónicos sejam arquivados, assegurando, desta forma, a auditoria jurídica.

Devem existir mecanismos apropriados que permitam o intercâmbio seguro de mensagens, registos, formulários e outros tipos de informações eletronicamente verificados entre os diferentes sistemas, que permitam assegurar o respeito dos requisitos de segurança específicos e o recurso a serviços de identificação e de confiança eletrónicas, como a criação e a verificação de assinaturas/selos eletrónicos, bem como assegurar a monitorização do tráfego para detetar intrusões, alterações dos dados e outros tipos de ataques.

As informações devem também ser protegidas adequadamente durante a transmissão, o tratamento e o armazenamento por diferentes processos de segurança, tais como:

A definição e a aplicação de políticas de segurança;

A formação e sensibilização em matéria de segurança;

A segurança física (incluindo o controlo do acesso);

A segurança no desenvolvimento;

A segurança nas operações (incluindo a monitorização da segurança, o tratamento dos incidentes, a gestão da vulnerabilidade);

As revisões de segurança (incluindo auditorias e verificações técnicas).

Uma vez que os dados provenientes de diferentes Estados-Membros podem estar sujeitos a abordagens da proteção de dados diferentes, devem ser acordados requisitos comuns para a proteção de dados antes da prestação de serviços agregados.

A prestação segura de intercâmbio de dados também requer várias funções de gestão, nomeadamente:

A gestão do serviço, para supervisionar todas as comunicações relativas à identificação, autenticação, autorização, transporte de dados, etc., incluindo autorizações de acesso, revogação e auditoria;

O registo do serviço, para fornecer, sujeito à devida autorização, acesso a serviços disponíveis através da localização e verificação prévias de que o serviço é fidedigno;

O registo do serviço, para assegurar que todos os intercâmbios de dados são registados para referência futura e arquivados quando necessário.

5Conclusão

Nas últimas décadas, as administrações públicas europeias investiram nas TIC para modernizar as suas operações internas, reduzir os custos e melhorar os serviços prestados aos cidadãos e às empresas. Apesar do progresso considerável registado e dos benefícios já obtidos, as administrações ainda estão confrontadas com obstáculos ao intercâmbio de informações e à colaboração por via eletrónica. Estes obstáculos incluem obstáculos legislativos, incompatibilidades entre os processos produtivos e os modelos de informação e a diversidade de tecnologias utilizadas. Tal acontece porque, historicamente, os sistemas de informação foram criados no setor público de forma independente entre si e não de forma coordenada. A diversidade de configurações institucionais na Europa vem acrescentar outra camada de complexidade a nível da UE.

A interoperabilidade constitui um requisito prévio para permitir a comunicação eletrónica e o intercâmbio de informações entre administrações públicas. Tal constitui também um requisito prévio para a consecução de um mercado único digital. Os programas de interoperabilidade na UE foram evoluindo ao longo do tempo. Numa primeira fase, preocuparam-se em alcançar a interoperabilidade em domínios específicos e, posteriormente, em criar uma infraestrutura comum. Mais recentemente, começaram a abordar a interoperabilidade a nível semântico. A governação, a compatibilidade dos regimes jurídicos, o alinhamento dos processos produtivos e o acesso seguro a fontes de dados são algumas das questões a serem abordadas futuramente, para prestar serviços públicos completos.

O QEI promove a comunicação eletrónica entre as administrações públicas, proporcionando um conjunto de modelos, princípios e recomendações comuns. Reconhece e salienta o facto de a interoperabilidade não ser apenas uma matéria de TIC, dado que tem implicações a todos os níveis, desde o jurídico ao técnico. Tratar as questões com uma abordagem global em todos esses níveis e em diferentes níveis administrativos do local ao da UE permanece um desafio. O QEI identifica quatro níveis de desafios à interoperabilidade (jurídico, organizacional, semântico e técnico), apontando, simultaneamente, o papel essencial da governação para assegurar a coordenação das atividades relevantes em todos os níveis e setores de administração.

O modelo conceptual do QEI para os serviços públicos abrange a conceção, o planeamento, o desenvolvimento, o funcionamento e a manutenção de serviços públicos integrados em todos os níveis governamentais, do nível local ao da UE. Os princípios definidos no presente documento orientam as tomadas de decisão sobre a criação de serviços públicos europeus interoperáveis. Além disso, o QEI oferece ferramentas práticas sob forma de um conjunto de recomendações operacionais.

Os componentes do QEI são apresentados na figura 5.

Figura 5: Relações do modelo conceptual do QEI

O QEI é um instrumento fundamental para criar serviços públicos digitais interoperáveis a nível regional, nacional e da UE, contribuindo, assim, para fazer do mercado único digital uma realidade.

6Anexo

6.1Abreviaturas

(1) COM(2015) 192 final, Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões - Estratégia para o Mercado Único Digital na Europa, Bruxelas, 6.5.2015.  

(2) O termo «organizações» neste contexto significa as unidades da administração pública ou qualquer entidade que atue em seu nome, ou as instituições e organismos da UE.

(3) Criado pela Decisão (UE) 2015/2240 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2015.

(4) http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012E/TXT&from=EN  .

(5) Por exemplo, a Diretiva 2007/2/CE, que estabelece uma infraestrutura de informação geográfica na Comunidade Europeia (Inspire), e os regulamentos de execução e orientações pertinentes.

(6) Os princípios mantêm-se praticamente os mesmos do QEI precedente. O seu agrupamento e o âmbito exato de cada recomendação foram atualizados para refletir a recente evolução política e técnica.

(7) Diretiva 2003/98/CE revista pela Diretiva 2013/37/UE.

(8) Diretiva 2007/2/CE que estabelece uma infraestrutura de informação geográfica na Comunidade Europeia (Inspire). A recente avaliação REFIT (COM(2016) 478 e SWD(2016) 273) revelou que ainda existem obstáculos graves ao princípio da abertura na UE.

(9) FRAND: condições justas, razoáveis e não discriminatórias.

(10) Tal promove a concorrência, uma vez que os prestadores que trabalham ao abrigo de vários modelos de negócio podem competir para fornecer produtos, tecnologias e serviços com base nessas especificações.

(11) Por exemplo, com a criação do Portal Digital Único, uma ação a nível do Mercado Único Digital.

(12) https://joinup.ec.europa.eu/community/isa/document/sharing-and-reuse-framework-fostering-collaboration-among-public-administrati   

(13) https://joinup.ec.europa.eu/ A nível da UE, foi criada a plataforma Joinup () para partilhar componentes de software de código-fonte aberto, ativos semânticos, elementos constitutivos e melhores práticas. A Comissão Europeia também introduziu a licença EUPL para incentivar a partilha de componentes de software.

(14) Diretiva (UE) 2016/2102 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de outubro de 2016, relativa à acessibilidade dos sítios web e das aplicações móveis de organismos do setor público e o trabalho lançado pela Comissão sobre uma lei europeia da acessibilidade.

(15) Consultar o mandato de normalização CE n.º 376 respeitante à elaboração de normas europeias para os contratos públicos de produtos e serviços TIC acessíveis.

(16) Regulamento (UE) 2016/679 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de abril de 2016, relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados.Diretiva (UE) 2016/680 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de abril de 2016, relativa à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas autoridades competentes para efeitos de prevenção, investigação, deteção ou repressão de infrações penais ou execução de sanções penais.

(17) Regulamento (UE) n.º 910/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de julho de 2014, relativo à identificação eletrónica e aos serviços de confiança para as transações eletrónicas no mercado interno.

(18) Segundo a definição constante da segunda versão dos requisitos-modelo para a gestão de registos eletrónicos (MOREQ2): um registo «são informações criadas, recebidas e mantidas como prova e informação por uma organização ou pessoa, em cumprimento das obrigações legais ou na transação de empresas».

(19) Por exemplo, a nebulosa computacional, a Internet das coisas, os grandes volumes de dados e o software enquanto serviço.

(20) O artigo 1.º da Diretiva Inspire restringe o seu âmbito de aplicação «para efeitos das políticas ambientais comunitárias e das políticas ou atividades suscetíveis de ter impacto ambiental».

(21) O programa ISA² constitui um exemplo desse apoio político.

(22) Consultar, por exemplo, o Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu, de 10 de agosto de 2016, sobre a implementação da Diretiva 2007/2/CE, de 14 de março de 2007, que estabelece uma infraestrutura de informação geográfica na Comunidade Europeia (Inspire), nos termos do artigo 23.º.

(23) Por exemplo, o método comum de avaliação para normas e especificações (CAMSS) desenvolvido no contexto do programa ISA.

(24) Os modelos de conformidade poderão incluir opções como «obrigatório», «cumprir ou justificar», «aconselhável ter», «facultativo», etc.

(25) Por exemplo, o esquema de metadados de descrição de ativos (ADMS) desenvolvido no contexto do programa ISA.

(26) Um «componente arquitetural» é uma unidade autónoma, interoperável e substituível que encerra uma estrutura interna.

(27) Por exemplo, o thesaurus Eurovoc e a taxonomia das qualificações, competências e profissões europeias (ESCO).

(28) Os conceitos de pessoa principal, atividade principal, localização principal e serviço público principal desenvolvidos pelo Programa ISA são exemplos de modelos de dados intersetoriais reutilizáveis.

(29) Peristeras V., «Semantic Standards: Preventing Waste in the Information Industry», IEEE Intelligent Systems, n.º 4, julho-agosto de 2013, vol. 28, p. 72-75.

(30) A arquitetura orientada para o serviço (AOS) representa uma aplicação desse conceito.

(31) O modelo de maturidade da interoperabilidade (MMI) desenvolvido no contexto do Programa ISA pode ser utilizado para avaliar o grau de preparação de um serviço para a interoperabilidade.

(32) Por exemplo, a arquitetura de referência da interoperabilidade europeia (ARIE).

(33) A nível europeu, a cartografia europeia de interoperabilidade (CEI), disponível através da plataforma Joinup, é uma ferramenta valiosa para identificar soluções de interoperabilidade reutilizáveis.

(34) Por exemplo, os incluídos na especificação DCAT-AP desenvolvida no contexto do programa ISA.

(35) A DCAT-AP, o Core Public Service Vocabulary (vocabulário de serviço público de base) e o Asset Description Metadata Schema (esquema de metadados de descrição de ativos) são exemplos de especificações utilizadas para descrever dados abertos, serviços públicos e soluções de interoperabilidade, respetivamente. Por exemplo: A GeoDCAT-AP é uma extensão da DCAT-AP para descrever conjuntos de dados geoespaciais, séries de conjuntos de dados e serviços. Fornece uma sintaxe RDF vinculativa para a união de elementos de metadados definidos no perfil núcleo da norma ISO 19115:2003 e os definidos no quadro da Diretiva Inspire.

(36) Regulamento (UE) n.º 910/2014. 

(37) Por exemplo a rede protegida TestaNG.