COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 18.5.2016

COM(2016) 321 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

Semestre Europeu de 2016: Recomendações específicas por país

1.Introdução

Para apoiar a recuperação e modernizar as economias europeias, é essencial relançar o investimento, prosseguir as reformas estruturais e manter finanças públicas responsáveis. Estes três domínios de ação prioritários, que constituem o chamado «triângulo virtuoso», foram confirmados na Análise Anual do Crescimento de 2016 e estão na base das recomendações específicas por país e das decisões tomadas ao abrigo do Pacto de Estabilidade e Crescimento que a Comissão apresenta hoje. Este pacote assenta na análise dos programas nacionais apresentados pelos Estados-Membros em março e abril de 2016 no âmbito do Semestre Europeu para a coordenação das políticas económicas e inclui os dados provenientes das mais recentes previsões económicas da Comissão 1 . Paralelamente a este pacote, a Comissão lança uma consulta formal das Partes Contratantes no Tratado sobre a Estabilidade, a Coordenação e a Governação para que se pronunciem sobre a transposição do Pacto Orçamental.

Ao nível europeu, a Comissão está a trabalhar afincadamente em cooperação com outras instituições da UE para criar condições propícias ao crescimento e ao emprego. Há progressos a registar na execução do programa de trabalho da Comissão para 2016. Nas próximas semanas, a Comissão publicará um balanço dos progressos realizados na consecução do Plano de Investimento para a Europa, da União dos Mercados de Capitais, do Mercado Único Digital e da Estratégia do Mercado Único, que constituem elementos essenciais para estimular o emprego e o crescimento. Os esforços empreendidos ao nível da UE assentam no programa de simplificação «Legislar melhor». Ao nível nacional, os progressos existem, mas são díspares. Cabe aos Estados-Membros avançar na prossecução das medidas recomendadas pelo Conselho, a fim de melhorar a situação das economias nacionais e do conjunto da União Europeia.

A economia europeia segue uma trajetória de recuperação moderada e é necessário dinamizar gradualmente fontes de crescimento internas. Essencialmente impulsionada pelo consumo privado, a economia tem beneficiado dos baixos preços do petróleo, de condições de financiamento favoráveis e da reduzida taxa de câmbio do euro nos últimos tempos. Uma vez que estes fatores propícios poderão em breve desaparecer, é fundamental estimular novas fontes de crescimento internas, como o investimento produtivo, em sintonia com o Plano de Investimento para a Europa, a fim de dinamizar a procura de hoje e a oferta de amanhã. O investimento, tanto público como privado, continua baixo quando comparado com os níveis anteriores à crise, mas está a ganhar terreno e assiste-se a uma clara inversão de tendência. Para que continuem a registar-se progressos, é necessário ultrapassar a atual situação em que a procura anémica é conjugada com níveis elevados de dívida privada, um ambiente empresarial difícil em alguns países e a persistente falta de confiança do setor privado.

A conjuntura internacional está a determinar mudanças na estrutura do crescimento mundial, as quais geram simultaneamente oportunidades e desafios para a União Europeia. Nas economias emergentes, o crescimento deverá manter-se moderado, a par de uma maior volatilidade dos mercados financeiros. Recentemente, o crescimento também abrandou nas principais economias avançadas. Estes elementos geram incerteza e evidenciam a necessidade de a UE reforçar a sua capacidade de crescer e estimular a procura no seu espaço económico integrado.

São necessários progressos mais rápidos na prossecução das reformas estruturais, nomeadamente através de uma sequenciação adequada das medidas, a fim de dinamizar a recuperação e aumentar o potencial de crescimento de longo prazo das economias da UE. Este imperativo é particularmente relevante atendendo ao legado de crise económica, às perspetivas demográficas pouco animadoras e ao crescimento relativamente fraco da produtividade. A Comissão tem repetidamente defendido que são necessários todos os instrumentos de política monetária, orçamental e estrutural para fomentar a confiança e fortalecer a recuperação. Focalizou a sua ação na promoção de uma maior convergência ascendente entre os Estados-Membros para criar emprego e reduzir a pobreza e a exclusão social. Uma vez que a política monetária acomodatícia não pode, por si só, gerar um crescimento sustentado e equilibrado e que a margem de manobra orçamental continua a ser limitada em muitos Estados-Membros, as reformas estruturais são essenciais para modernizar a economia e cumprir os objetivos previstos nos Tratados da UE, numa articulação de crescimento equilibrado e sustentável, pleno emprego e progresso social. Na medida em que geram aumentos de produtividade, as reformas estruturais, se forem bem concebidas e corretamente sequenciadas, podem ter um impacto de médio prazo considerável no crescimento potencial da economia e reforçar a sua capacidade de ajustamento. O impacto mais imediato das reformas no crescimento pode ser maximizado se a rápida execução das medidas gerar maior confiança e se houver uma articulação com medidas complementares que fomentem a procura interna, em especial o investimento.

A crise pôs à prova os modelos sociais e evidenciou a necessidade de serem modernizados e reforçados, mediante a correta combinação de elementos de flexibilidade e segurança, incluindo medidas que facilitem o regresso duradouro ao mundo do trabalho e percursos de inserção profissional. Ainda que os níveis de emprego tenham aumentado desde 2013 no correspondente a mais de 5,5 milhões de pessoas e o desemprego esteja a diminuir significativamente para o seu nível mais baixo dos últimos anos, a maior parte dos Estados-Membros está a braços com a pesada herança social da crise. O desemprego de longa duração continua elevado, atingindo 10,5 milhões de pessoas na UE, e há atualmente 122 milhões de pessoas em risco de pobreza ou exclusão social 2 . Na área do euro, o rendimento real per capita das famílias continua inferior ao nível de 2008. Olhando para o futuro, os efeitos do envelhecimento demográfico obrigam à continuação da modernização dos sistemas de cuidados continuados, sistemas de pensões e cuidados de saúde, não só em termos de cobertura, mas também do seu financiamento. Para ajudar a fazer face a alguns destes problemas e fomentar a convergência em torno dos melhores desempenhos, a Comissão começou já a trabalhar na criação de um Pilar Europeu dos Direitos Sociais 3 , que é parte integrante dos esforços mais vastos de concretizar uma União Económica e Monetária mais aprofundada e mais justa.

O elevado afluxo de refugiados e migrantes no último ano tem consequências sociais e económicas para a UE. A curto prazo, a chegada de refugiados vai implicar aumentos da despesa pública e incrementar a procura interna, com efeitos positivos no PIB. Os efeitos de médio prazo no emprego e no crescimento dependem de uma integração profissional e social bem sucedida dos refugiados, designadamente mediante apoio educativo.

Uma mão de obra qualificada é essencial para que a UE possa competir à escala mundial, promover a inclusão social e preservar os seus elevados padrões de vida. Uma mão de obra mais qualificada é mais produtiva, o que, por seu lado, favorece aumentos dos salários e do poder de compra dos europeus. É urgente tomar medidas para garantir que a mão de obra da UE tem as competências necessárias para acompanhar a rápida evolução do mercado de trabalho. Enquanto alguns empregadores têm dificuldades em encontrar pessoas com as competências adequadas, mais de quatro milhões de jovens continuam desempregados. O desafio consiste, pois, em dar resposta às necessidades atuais e futuras do mundo do trabalho. Esta questão reveste particular relevo à luz da evolução demográfica.

O Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE) começou a produzir resultados concretos. Até à data, o Banco Europeu de Investimento (BEI) aprovou 57 projetos de financiamento ao abrigo do FEIE, que representam um volume de financiamento de 7,8 mil milhões de euros. Todos os meses, são selecionados novos projetos para atribuição de financiamento. Dos projetos até agora aprovados, cerca de metade concentra-se na área das energias renováveis e da eficiência energética e dos recursos, assim como outros investimentos em prol do crescimento hipocarbónico. Os restantes projetos incidem nas áreas da I&D e inovação industrial, das infraestruturas digitais e sociais e dos transportes e do acesso ao financiamento para as pequenas empresas. O Fundo Europeu de Investimento (FEI) aprovou mais de 165 acordos de financiamento de PME, no valor de 3,4 mil milhões de euros ao abrigo dos FEIE. Cerca de 136 000 PME e empresas de média capitalização com potencial de desenvolvimento (mid caps) deverão beneficiar destes financiamentos. Ao todo, espera-se que estas operações venham a mobilizar um investimento total de 82,1 mil milhões de euros.

Os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) constituem outra importante fonte de apoio ao investimento da UE, com uma dotação total de 454 mil milhões de euros até 2020 destinados a fomentar o emprego e o crescimento. Com o encerramento, em finais de 2015, da anterior geração de programas, o ano de 2016 marca agora uma aceleração na execução dos programas FEEI 2014-2020. A Comissão, juntamente com os Estados-Membros, acompanhará de perto a execução destes programas.

2.A aplicação dos novos elementos do Semestre Europeu de 2016

Integrar melhor a área do euro e as dimensões nacionais

O Semestre Europeu de 2016 é o primeiro ciclo político em que a Comissão propôs recomendações para a área do euro juntamente com a Análise Anual do Crescimento. Estas recomendações foram posteriormente adotadas pelo Conselho, antes da formulação das recomendações específicas por país. As cinco recomendações evidenciam as ações de política preconizadas para a área do euro nos domínios das reformas estruturais, da política orçamental e dos mercados financeiros. Estas recomendações serviram de referência para a preparação das recomendações específicas por país, garantindo uma maior integração da dimensão inerente à área do euro nas políticas e reformas nacionais. As recomendações específicas por país propostas pela Comissão estão, assim, orientadas para apoiar a implementação das recomendações dirigidas à área do euro 4 . Estas dizem especialmente respeito à orientação da política orçamental, aos excedentes da balança corrente, aos mercados de trabalho, ao crédito em risco e aos quadros legais da insolvência.

Recomendações específicas por país mais focalizadas

As recomendações específicas por país definem os objetivos de política para os próximos 12 a 18 meses.

A fim de fomentar uma maior adesão às reformas e contribuir para melhorar a sua execução, a Comissão optou em 2015 por propor um número reduzido e mais focalizado de recomendações que abrangiam exclusivamente questões prioritárias de relevância macroeconómica e social que exigem uma atenção imediata dos Estados-Membros.
As recomendações preferem colocar a tónica nos resultados pretendidos em vez de apontar formas de os conseguir, orientando, assim, os Estados-Membros mas deixando-lhes o espaço de manobra necessário. As recomendações de 2016 consolidam esta abordagem. Têm igualmente em conta o intenso diálogo que decorreu com as outras instituições da UE e com as autoridades nacionais e as partes interessadas, na sequência da publicação dos relatórios por país, em fevereiro de 2016 5 .

A Comissão continuará a acompanhar os vários desenvolvimentos de política económica e social. Enquanto os relatórios por país abrangem um leque mais alargado de questões e desafios de importância económica e social para os Estados-Membros, as recomendações específicas têm um âmbito mais restrito, como forma de orientar os esforços de reforma. Ao mesmo tempo, garante-se uma diferenciação adequada entre os Estados-Membros, consoante a natureza e a dimensão dos desafios. Esta situação reflete-se no número de recomendações específicas por país e no seu grau de especificidade.

Um procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos reforçado

A natureza dos desequilíbrios macroeconómicos que os Estados-Membros conheceram foi clarificada e comunicada de forma mais transparente. Como o indicou na Comunicação que seguiu a apresentação dos relatórios por país 6 , a Comissão tomou medidas para melhorar a transparência do procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos e a categorização dos desequilíbrios dos Estados-Membros. Os resultados das análises aprofundadas da situação nos Estados-Membros em causa no âmbito deste procedimento foram apresentados de forma mais clara e eficaz nos relatórios por país. Sai assim reforçada a ligação dos desafios à resposta política e a identificação das lacunas ainda existentes. A racionalização e a estabilização das categorias de desequilíbrios macroeconómicos, que passam de seis para quatro (sem desequilíbrios, desequilíbrios, desequilíbrios excessivos e desequilíbrios excessivos com medidas corretivas), também contribuem para uma comunicação melhorada. Tal como em ciclos anteriores, a gravidade e o alcance dos desequilíbrios identificados refletem-se nas propostas de recomendações específicas por país, sendo que, em especial, os países que apresentam desequilíbrios excessivos são alvo de mais recomendações específicas.

Será alargada a monitorização das principais medidas económicas e políticas para corrigir os desequilíbrios. Com a racionalização do Semestre Europeu, foi também decidido que, a partir do próximo ciclo, todos os Estados-Membros que apresentarem desequilíbrios macroeconómicos e desequilíbrios macroeconómicos excessivos serão objeto de monitorização específica. Tal como em ciclos anteriores, pretende-se assim contribuir para uma resposta política mais abrangente e mais rápida aos desequilíbrios identificados, através de uma intensificação do diálogo entre a Comissão e as autoridades nacionais, com o apoio de missões de peritos e de relatórios periódicos sobre os progressos realizados. Estes contactos contribuirão também para acompanhar a aplicação das recomendações específicas por país nos Estados-Membros em causa. O tipo de acompanhamento variará em função da gravidade dos desafios subjacentes.

O Semestre Europeu coloca agora uma tónica mais vincada no emprego e no desempenho social. As avaliações e as recomendações que decorrem do Semestre Europeu têm sistematicamente em conta as condições na esfera social e do emprego. A inclusão de três novas variáveis de emprego no painel de avaliação do procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos reflete o compromisso da Comissão no sentido de alargar a sua análise dos desequilíbrios macroeconómicos. Os indicadores foram acrescentados para melhor ter em conta a dimensão social e de emprego dos processos de ajustamento. É dada uma maior atenção à equidade social dos programas de ajustamento macroeconómico.

Utilização mais sistemática das análises cruzadas e das avaliações comparativas

Foram desenvolvidas novas ferramentas de comparação entre países. A convergência pode ser promovida através da avaliação comparativa e da prossecução das melhores práticas. A Comissão tem vindo a propor progressivamente a realização de exercícios de avaliação comparativa e de cruzamento de dados em diferentes domínios de intervenção política ou áreas temáticas, a fim de promover um entendimento comum dos desafios e das respostas políticas e acelerar a execução das reformas. Importa assinalar os debates úteis que decorreram ao nível político e no âmbito de vários comités nas diferentes formações do Conselho, prevendo-se o seu alargamento no próximo ciclo do Semestre Europeu. As análises comparativas entre países tornaram-se, assim, um instrumento importante que serve de base à orientação política que a Comissão veicula nas recomendações específicas por país, facilitando um debate transparente sobre melhores práticas e resultados em vários domínios de intervenção política. Partindo da experiência dos Estados-Membros da UE no Semestre Europeu, a Comissão está também a intensificar o seu apoio à melhoria da governação económica e da competitividade nos países do alargamento.

Mais apoio às reformas através dos fundos da UE e da assistência técnica

Já existe uma ligação explícita entre a utilização do orçamento da UE nos Estados-Membros e a promoção de reformas políticas. De acordo com o quadro normativo dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) 7 , os programas cofinanciados por estes fundos no período 2014-2020 abrangem todas as áreas visadas nas recomendações específicas por país no contexto do Semestre Europeu. Os programas operacionais foram cuidadosamente alinhados com anteriores recomendações específicas por país e a sua aprovação foi condicionada à realização de uma série de reformas (condicionalidades ex ante), a fim de facilitar a utilização e a eficácia dos FEEI. A Comissão irá acompanhar de perto e comunicar os progressos alcançados na prossecução dos objetivos acordados até 2017. Tenciona também discutir com os Estados-Membros a eficácia da programação em apoio das reformas, a fim de garantir um alinhamento perfeito ao longo do tempo, de harmonia com as disposições dos FEEI em matéria de condicionalidade macroeconómica. A Comissão encetará também discussões mais circunstanciadas com os Estados-Membros sobre as respetivas necessidades de assistência técnica e garantirá a mobilização dos 5 mil milhões de euros da dotação dos FEEI destinada ao reforço das capacidades administrativas para apoiar as reformas necessárias.

A efetiva execução das reformas está igualmente a ser apoiada pela concretização da assistência técnica da Comissão através do recém-criado Serviço de Apoio à Reforma Estrutural. Com base na experiência adquirida com o apoio concedido a Chipre e à Grécia, foi apresentada em novembro do ano passado uma proposta legislativa para o financiamento do apoio técnico aos Estados-Membros que o solicitem, estando a mesma atualmente em fase de negociação com os colegisladores. O Programa de Apoio às Reformas Estruturais, proposto pela Comissão, constituirá um instrumento específico da UE para prestar um apoio exaustivo e direcionado aos Estados-Membros, a seu pedido, e assisti-los na conceção e na execução de reformas institucionais, estruturais e administrativas.

O Programa de Apoio às Reformas Estruturais permitirá a mobilização de assistência técnica em várias áreas de intervenção estratégicas. No que se refere às reformas das administrações públicas, a assistência pode ser utilizada, por exemplo, para melhorar a governação, a eficiência e a qualidade, designadamente nas medidas de combate à corrupção e à fraude. O apoio na área da política orçamental pode abranger, por exemplo, medidas para melhorar a gestão das finanças públicas e para reforçar a eficiência na cobrança de impostos e contribuições para a segurança social. As reformas que incidem no ambiente empresarial podem beneficiar de assistência no processo de simplificação do quadro regulamentar e na implementação de políticas de incentivo à inovação, ao empreendedorismo, ao investimento direto estrangeiro e às exportações. No que respeita aos mercados financeiros, é possível abranger a elaboração e a aplicação de legislação em matéria de insolvência de sociedades e particulares e de quadros de titularização no âmbito da União dos Mercados de Capitais. A assistência técnica para a realização de reformas nas áreas do mercado de trabalho e da política social poderá ser mobilizada, por exemplo, para aumentar a eficiência e a eficácia dos sistemas de proteção social à luz dos riscos para a sustentabilidade de longo prazo.

Legitimidade democrática e responsabilização

A legitimidade democrática e a responsabilização são aspetos cruciais para reforçar a adesão ao processo do Semestre Europeu. O diálogo com as partes interessadas (governos, parlamentos, parceiros sociais, sociedade civil) e o Parlamento Europeu em momentos cruciais do processo do Semestre Europeu tem sido significativamente reforçado, tanto no plano técnico como político.
A publicação atempada dos relatórios por país deixou mais tempo para discussões aprofundadas antes de a Comissão tornar públicas as suas propostas de recomendações específicas por país. Os Estados-Membros optaram também por um maior envolvimento dos parlamentos nacionais e dos parceiros sociais. O papel dos parlamentos nacionais deve ser reforçado, com uma maior interação no debate sobre as recomendações específicas por país dirigidas aos Estados-Membros e no âmbito do processo orçamental anual. Ao longo do ano, a Comissão participou ativamente nos debates nacionais, tanto ao nível político como técnico. Estes contactos intensificaram-se depois da publicação dos relatórios por país e no período que antecedeu a apresentação dos programas nacionais e do pacote de hoje.

A participação dos parceiros sociais a todos os níveis na conceção e na implementação das reformas é importante para que seja bem sucedidas. Ao nível europeu, a participação dos parceiros sociais está bem estabelecida, mas há margem para um reforço dessa participação na conceção das reformas no plano nacional. A Comissão instou continuamente os Estados-Membros a consultar os parceiros sociais nacionais aquando da preparação dos seus programas nacionais de reformas. Os Estados-Membros assim fizeram e alguns apresentaram as posições desses parceiros sociais à Comissão.

O papel das instituições da UE na condução do Semestre Europeu. O Parlamento Europeu adotou resoluções sobre três relatórios relativos ao Semestre Europeu que abrangem as questões tratadas na Análise Anual do Crescimento 2016 8 , o emprego e os aspetos sociais 9 e a governação do mercado único 10 . As discussões aprofundadas realizadas nas várias formações do Conselho precederam a adoção das recomendações dirigidas à área do euro, aprovadas pelo Conselho Europeu em fevereiro. Em 17 de março, o Conselho Europeu 11 aprovou as prioridades da Análise Anual do Crescimento e indicou que os Estados-Membros iriam refletir essas prioridades nos seus próximos programas nacionais de reformas e nos programas de estabilidade ou de convergência.

3.Progressos na realização das reformas e na correção dos desequilíbrios

Ao longo do último ano, os Estados-Membros avançaram com as reformas, mas o ritmo dos progressos tem de ser acelerado. Globalmente, os Estados-Membros fizeram alguns progressos para dar resposta aos desafios identificados nas recomendações específicas por país de 2015 12 . Os avanços ficaram-se, pois, pelos níveis do ano anterior.
A implementação das recomendações específicas por país varia consoante as áreas políticas. Esta situação pode explicar-se pela complexidade das reformas a empreender, tais como as reformas dos mercados de trabalho e dos produtos, dos sistemas de pensões ou do setor bancário. Os progressos mais significativos observam-se no cumprimento das recomendações na área dos serviços financeiros e das políticas ativas de emprego. Em contrapartida, seria de esperar avanços mais significativos na criação de condições regulamentares favoráveis às empresas e ao emprego, no reforço da participação das mulheres no mercado de trabalho e na redução dos obstáculos no setor dos serviços. Os Estados-Membros que apresentavam desequilíbrios progrediram mais do que os Estados-Membros sem desequilíbrios na implementação das recomendações específicas por país , provavelmente devido a uma maior necessidade de reformas, a um diálogo político mais intenso e, em alguns casos, em resposta a uma pressão mais forte do mercado.

Os Estados-Membros estão a avançar na correção dos desequilíbrios nas suas economias, apesar da conjuntura difícil. Em países com elevados níveis de dívida externa, os níveis acentuados de défice da balança corrente do período anterior à crise foram consideravelmente reduzidos ou passaram mesmo a excedentes. Outros Estados-Membros continuam a apresentar elevados níveis de excedentes. De um modo geral, a competitividade pelos custos melhorou e há indícios de ajustamento estrutural em termos de transferência de recursos para o setor transacionável. O desemprego está a diminuir, embora a ritmos diferentes consoante os Estados-Membros. Na maior parte dos países, o processo de saneamento dos balanços está a avançar, assistindo-se atualmente à desendividamento das famílias e das empresas, com a melhoria da capitalização do setor bancário. Na maior parte dos países, o processo de desalavancagem está principalmente ligado à redução das despesas, enquanto noutros o peso relativo da dívida baixou devido a um forte crescimento. Neste contexto, as vulnerabilidades decorrentes da persistência de endividamento excessivo em alguns setores continuam a constituir forte motivo de preocupação, enquanto o setor financeiro é afetado por baixos níveis de rendibilidade associados a elevados níveis de crédito em risco e à necessidade de ajustamento a um ambiente regulamentar mais exigente.

Em comparação com o ano anterior, há menos Estados-Membros que se considera apresentarem desequilíbrios macroeconómicos, já que a categorização dos desequilíbrios no âmbito do PDM foi simplificada e a supervisão mais direcionada. Em relação a seis Estados-Membros objeto de uma apreciação aprofundada, concluiu-se que não existiam desequilíbrios em termos do PDM. Sete Estados-Membros foram ainda considerados como tendo desequilíbrios e seis Estados-Membros como tendo desequilíbrios excessivos. Em relação à Croácia e a Portugal, países com desequilíbrios excessivos, a Comissão anunciou em março que iria rever a sua apreciação à luz do nível de ambição dos respetivos programas nacionais de reformas. Com base na análise dos compromissos de política assumidos por ambos os Estados-Membros, a Comissão concluiu não haver necessidade de passar à fase seguinte do procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos desde que as reformas previstas nas recomendações específicas por país sejam realizadas de forma rápida e na íntegra.

4.    Os grandes objetivos das recomendações para 2016

Um quadro político coerente constitui um importante fator de estabilização. Para reforçar o processo de recuperação e promover a convergência económica e social ascendente, a Comissão baseia as suas propostas de recomendações específicas por país nos três principais pilares identificados na Análise Anual do Crescimento de 2016. Estas recomendações e as decisões tomadas ao abrigo do Pacto de Estabilidade e Crescimento e do Procedimento relativo aos Desequilíbrios Macroeconómicos constituem um pacote integrado de medidas que reúne vários instrumentos de governação económica, o que assegura uma coordenação mais eficaz das políticas. Acresce que as recomendações para a área do euro também fornecem orientações importantes para os Estados-Membros que a integram.

A visão de longo prazo consubstanciada na estratégia Europa 2020 está decididamente presente no Semestre Europeu. A estratégia Europa 2020 desde sempre consagrou a perspetiva de longo prazo em prol do emprego e do crescimento. Os princípios fundamentais da estratégia Europa 2020 continuam a ser válidos. Estes princípios orientam as recomendações específicas por país e conferem uma base ao quadro financeiro plurianual e aos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento. O quadro 2 anexado à presente comunicação apresenta uma resenha dos progressos face às metas da estratégia Europa 2020.

Eliminar os obstáculos ao financiamento e apoiar o investimento público e privado

É necessário garantir oportunidades de financiamento a mais empresas. Em muitos Estados-Membros, os elevados níveis de endividamento privado e a elevada proporção de crédito em risco continuam a impedir uma recuperação mais acentuada do crédito. A União dos Mercados de Capitais deve ser utilizada pelos Estados-Membros como um instrumento para desenvolver mercados europeus de instrumentos de dívida titularizados para PME, para que a melhoria das condições de financiamento aliada ao crescimento do crédito possa beneficiar um grande número de empresas. Além disso, há que continuar a desenvolver os mercados de outras formas de financiamento do mercado de capitais, tais como fundos de capital de risco, nomeadamente mediante a revisão do quadro regulamentar nos Estados-Membros. A Comissão recomenda à Alemanha, a Chipre, a Portugal e à Eslovénia que tomem medidas nesta área.

O saneamento dos balanços dos bancos contribui para criar condições favoráveis ao acesso ao financiamento. Os bancos avançaram substancialmente no ajustamento dos respetivos balanços e a maior parte das instituições bancárias está bem capitalizada e tem liquidez. Contudo, o setor bancário em alguns países continua a registar uma elevada percentagem de crédito em risco e de ativos de má qualidade. Se nada for feito, estas vulnerabilidades poderão resultar num crescimento anémico do crédito. Além disso, o refinanciamento prolongado de crédito em risco implica que haja menos recursos disponíveis para novos projetos, o que resulta numa afetação pouco eficaz do crédito. Em certos países, as reformas do quadro legal da insolvência podem contribuir para acelerar a resolução do crédito mal parado, contribuindo para um saneamento mais rápido dos balanços dos bancos, nomeadamente mediante a criação de melhores condições para a titularização do crédito em risco. Por estes motivos, a Comissão recomendou que fossem tomadas mais medidas para reduzir o crédito em risco, designadamente com recurso a reformas do quadro legal da insolvência, a países como a Bulgária, a Irlanda, a Croácia, a Itália, Chipre, Portugal e a Eslovénia.

Desbloquear o investimento implica algo mais do que aumentar o financiamento. Até agora, o investimento não tem conseguido assumir-se como um importante motor da recuperação. Os Estados-Membros que dispõem de margem de manobra orçamental, designadamente a Alemanha, devem utilizá-la para aumentar o investimento público em setores com impacto no crescimento, como as infraestruturas, a educação e a investigação. Ao mesmo tempo, os Estados-Membros são incentivados a garantir condições favoráveis ao investimento produtivo. Uma análise das barreiras nacionais ao investimento realizada pela Comissão revela que o maior número de barreiras está relacionado com bloqueios, como o baixo grau de eficiência e transparência da administração pública, a falta de eficácia dos sistemas judiciais e as fragilidades do ambiente empresarial. Entre estas contam-se os elevados encargos regulamentares e administrativos e a falta de previsibilidade do quadro normativo e da regulamentação setorial (envolvendo processos pesados e morosos) que podem obstar ao investimento em grandes projetos de infraestruturas.

Subsistem problemas de eficiência nos sistemas fiscais, na contratação pública, nos sistemas judiciais e nos quadros legais da insolvência. A título de exemplo, a Comissão recomenda à Hungria a eliminação de impostos setoriais com efeitos distorcivos e à Letónia, Lituânia, Polónia, Roménia e Eslováquia a melhoria do cumprimento das obrigações fiscais . A Itália deve reduzir a duração dos processos judiciais mediante a realização de reformas e uma gestão eficaz dos processos, e melhorar o quadro legal da insolvência e a cobrança de dívidas. A Bélgica deve simplificar o regime fiscal e eliminar despesas fiscais distorcivas. Além disso, são necessárias reformas para permitir o acesso a um maior número de fontes de financiamento mais diversificadas, sendo imperativo alargar as prioridades para além das infraestruturas tradicionais, a fim de incluir mais elementos incorpóreos, capital humano e o investimento social que lhe está associado. Também é necessário melhorar a capacidade de resposta dos mercados de trabalho e de produtos. Progredir significa ainda reforçar o mercado único, identificando um conjunto estável de projetos, nacionais e transfronteiras, e garantindo a coordenação e o planeamento a todos os níveis da administração. Paralelamente, a Comissão está a avançar com iniciativas para desbloquear todo o potencial de investimento na Europa no âmbito da execução do Plano de Investimento para a Europa e do reforço do mercado único.

Melhorar o ambiente empresarial e a produtividade

O crescimento a longo prazo depende do aumento da produtividade. Para isso, é indispensável que a UE invista mais em áreas como a tecnologia, a inovação e o capital humano. A falta de investimento suficiente ao longo de vários anos está na origem da acumulação de atrasos significativos, em especial nas tecnologias de informação e comunicação (TIC). A produtividade e a competitividade teriam tudo a ganhar com reformas estruturais que possibilitem uma afetação mais eficiente de recursos, a adoção mais rápida de novas tecnologias, a promoção de uma economia mais circular e a introdução de modelos empresariais inovadores.

Um enquadramento regulamentar mais favorável às empresas e ao emprego constitui um incentivo ao investimento privado. A melhoria das práticas na administração pública, o combate à corrupção, a garantia de transparência e leis simples e previsíveis contribuem para aumentar a competitividade, o crescimento e a criação de emprego. Assim, a Comissão recomenda à França que prossiga com o seu programa de simplificação, à Itália que concretize a reforma da administração pública e à Áustria que reduza as barreiras administrativas e regulamentares ao investimento, em especial no setor dos serviços.

A rápida evolução da economia exige flexibilidade na afetação de recursos. Os aspetos qualitativos das reformas são importantes para que sejam bem sucedidas. Uma afetação eficiente de recursos em empresas mais produtivas contribuiria para aumentar a produtividade e as taxas de crescimento. Além disso, aumentaria os investimentos efetuados por empresas mais eficientes, reforçando o potencial de crescimento a longo prazo das economias dos Estados-Membros. As reformas dos mercados de trabalho, produtos e serviços levam tempo a materializar-se, mas desencadeiam esta reafetação de recursos, ativando o investimento e modernizando a base produtiva da economia da UE.

O potencial de crescimento será reforçado com a melhoria do desempenho dos serviços às empresas. Em muitos Estados-Membros, continua a ser muito elevado o número de restrições no setor dos serviços, com efeitos negativos no investimento, no crescimento e no emprego. A contribuição do setor dos serviços às empresas para a produtividade da indústria transformadora e de outros setores é essencial para a modernização das economias da UE. O alcance, o nível e o número de restrições que subsistem nos mercados de serviços e nas profissões regulamentadas, em especial a engenharia, a contabilidade, a arquitetura e os serviços jurídicos, merecem especial atenção. Neste contexto, a Comissão propõe recomendações a vários Estados-Membros, incluindo a Bélgica, a Alemanha, o Luxemburgo e a Áustria. A intensificação das reformas para reduzir as barreiras regulamentares nos setores retalhista e da construção teria um impacto positivo considerável em vários Estados-Membros.

É necessária uma cooperação muito mais estreita entre as empresas e o mundo académico. A inovação promove a modernização da economia, aumenta a produtividade, atrai investimento e apoia o crescimento económico. A criação de condições propícias à inovação exige uma combinação de incentivos financeiros, quadros normativos favoráveis e uma ligação mais estreita entre as empresas e o mundo académico. A interação entre o mundo académico, a investigação e a inovação empresarial tem de ser reforçada em vários Estados-Membros, designadamente, na República Checa, na Dinamarca, na Estónia, em Espanha e Portugal. A Comissão recomenda à Bélgica que promova o investimento em capital de conhecimento e dinamize a sua capacidade inovadora em geral. A Estónia e a Letónia devem promover o investimento privado em investigação, desenvolvimento e inovação.

Adaptar as finanças públicas para as tornar mais favoráveis ao crescimento

A atual orientação da política orçamental na área do euro é, em termos gerais, adequada. Em termos globais, prevê-se que a orientação da política orçamental na área do euro se torne ligeiramente expansionista em 2016. Quando analisada à luz do duplo objetivo da sustentabilidade de longo prazo das finanças públicas e da necessidade de apoiar a recuperação económica, em especial a transição de fontes de crescimento económico externas para fontes internas, a orientação da política orçamental na área do euro no seu conjunto, este ano, pode ser considerada, de um modo geral, adequada no contexto da persistência de uma inflação muito baixa. Ao mesmo tempo, a orientação da política orçamental em cada um dos Estados-Membros nem sempre encontra o justo equilíbrio entre os dois objetivos acima referidos.

A Comissão também tomou uma série de medidas ao abrigo do Pacto de Estabilidade e de Crescimento. Em primeiro lugar, recomendou que Chipre, a Irlanda e a Eslovénia saíssem do procedimento relativo aos défices excessivos. Assim, passaria para seis o número de Estados-Membros abrangidos pela vertente corretiva no final do presente ciclo do Semestre Europeu, contra 24 Estados-Membros em 2011. Em segundo lugar, a Comissão adotou os relatórios relativos à Bélgica, à Itália e à Finlândia ao abrigo do artigo 126.º, n.º 3, do TFUE, nos quais examina o cumprimento por parte destes Estados-Membros do critério da dívida estabelecido no Tratado. Muito embora se afigure que estes países não cumprem o valor de referência para a dívida nem o ritmo de referência para a sua redução, depois de analisados os fatores relevantes, os relatórios sugerem que se considere que estes países cumprem o Pacto de Estabilidade e Crescimento. Em relação à Itália, a Comissão irá rever a sua avaliação dos fatores relevantes no âmbito de um novo relatório a apresentar até novembro, quando estiverem disponíveis mais informações sobre o regresso à trajetória de ajustamento na perspetiva do cumprimento do objetivo de médio prazo para 2017.

No que se refere a Portugal e Espanha, a Comissão recomenda ao Conselho que recomende uma correção sustentável do défice excessivo em 2016 e 2017, respetivamente, mediante a tomada das medidas estruturais necessárias e da utilização de todos os ganhos extraordinários para reduzir o défice e a dívida. Em linha com o seu dever de acompanhar a execução do procedimento relativo aos défices excessivos ao abrigo do artigo 126.º do Tratado, a Comissão voltará a analisar a situação destes dois Estados-Membros no início de julho.

A política orçamental continua a ser importante para reforçar a recuperação. Os níveis do défice foram reduzidos com êxito em alguns Estados-Membros, devendo a orientação política concentrar-se principalmente no prosseguimento das reformas estruturais para libertar o potencial de crescimento de médio prazo. Ao mesmo tempo, continuam a ser necessários esforços de consolidação em vários Estados-Membros para colocar os rácios da dívida pública numa trajetória descendente estável, em especial nos países com elevados níveis de dívida, em que a vulnerabilidade às flutuações dos mercados financeiros pode ser mais acentuada.

Os lados da receita e da despesa nas finanças públicas podem ser mais orientados para o crescimento e a equidade. No contexto atual, é fundamental conseguir um equilíbrio adequado entre as diferentes componentes das finanças públicas, para as manter propícias ao crescimento. Do lado da receita, embora tenham sido tomadas algumas medidas decisivas, os Estados-Membros podem ainda intensificar os esforços para tornar os sistemas fiscais mais justos, transparentes e eficazes, de forma a que possam fornecer os indispensáveis incentivos à criação de emprego. Aproveitando os progressos realizados para combater a fraude fiscal e melhorar administração fiscal, é necessário envidar mais esforços para tornar os sistemas fiscais mais justos e eficazes, atacar os desincentivos à criação de emprego, dar prioridade à despesa pró-crescimento e preservar o investimento público produtivo. A Comissão dirige recomendações a este respeito a vários Estados-Membros, como a Itália, a Polónia e a Suécia. Do lado da despesa, os Estados-Membros devem procurar atingir níveis mais elevados de eficiência e desempenho de cada fonte de despesa. Os ganhos de eficiência podem criar espaço para reduzir a despesa total, salvaguardando simultaneamente a oferta de um nível adequado de serviços sociais e bens públicos. O envelhecimento demográfico exige reformas em sede de cuidados continuados, pensões e cuidados de saúde, a fim de garantir e sustentabilidade e/ou a adequação dos sistemas de segurança social em Estados-Membros como Malta, a Áustria e a Eslovénia.

A melhoria das práticas de contratação pública pode contribuir significativamente para melhorar a qualidade da despesa pública e criar incentivos à inovação e
a uma boa relação custo/eficácia. Além disso, os Estados-Membros devem concentrar os seus esforços nas fontes de despesa passíveis de produzir aumentos de capacidade produtiva no futuro e fortes repercussões positivas na economia em geral, tais como a educação, a investigação e desenvolvimento, os transportes e as comunicações. Por exemplo, a Irlanda deve dar prioridade à despesa pública de investimento em I&D e infraestruturas públicas. Os Países Baixos também têm de incrementar esforços para canalizar despesa pública para a I&D.

Os Estados-Membros devem dar resposta ao problema da elevada carga fiscal sobre o trabalho. Este problema diz respeito em especial à Bélgica, à República Checa, à Alemanha, à França, à Letónia, à Lituânia e à Hungria. A elevada carga fiscal sobre o trabalho reduz o rendimento disponível dos trabalhadores, com efeitos prejudiciais tanto do lado da oferta como do da procura de mão de obra. Apesar de algumas reformas para reduzir a tributação do trabalho em vários Estados-Membros, a carga fiscal sobre o trabalho continua a ser elevada em alguns países da UE, com especial incidência nos baixos rendimentos.

Melhorar as perspetivas de emprego, o capital humano, a inclusão social e a proteção social

Os esforços de reforma do mercado de trabalho começaram a produzir os primeiros resultados positivos. As condições do mercado de trabalho continuam a melhorar, com o emprego a crescer e o desemprego a diminuir a um ritmo moderado. A UE conheceu ainda taxas de atividade resilientes, num contexto de aumentos da taxa de participação das mulheres e dos trabalhadores mais velhos, o que constitui uma evolução positiva. As recentes reformas nos mercados de trabalho em vários Estados-Membros, com a introdução de padrões de trabalho mais flexíveis, a melhoria das políticas ativas de emprego e a descentralização da negociação salarial, contribuíram para dar maior flexibilidade ao mercado de trabalho e alinhar melhor os salários com a produtividade, com efeitos positivos do lado da procura. Em alguns países, são ainda necessárias novas reformas para melhorar o funcionamento dos respetivos mercados de trabalho. Por exemplo, a Bélgica tem de tomar medidas para que os salários evoluam em linha com a produtividade. A França e a Roménia devem assegurar que a evolução do salário mínimo é coerente com os objetivos de promoção do emprego e da competitividade. A Finlândia tem de tomar medidas ativas de emprego específicas e em número suficiente.

Os mercados de trabalho precisam de encontrar o equilíbrio certo entre flexibilidade e segurança. O desemprego persistente deverá continuar a ter repercussões na eficiência da adequação entre oferta e procura no mercado de trabalho, na dependência da proteção social e nas armadilhas das baixas competências. Apesar do aumento da procura de competências no mercado de trabalho, os trabalhadores pouco qualificados tendem a não participar na aprendizagem ao longo da vida. A situação dos jovens e dos desempregados de longa duração foi considerada como merecedora de particular atenção por parte do Conselho 13 .

É necessário melhorar a capacidade de criação de postos de trabalho e encontrar solução para os elevados níveis de desemprego. Estas são áreas cruciais para dinamizar a criação de emprego e corrigir distorções, como os elevados níveis de segmentação, o desemprego estrutural, as inadequações de competências, e melhorar a coesão social. Alguns Estados-Membros têm também de adaptar o papel dos serviços públicos de emprego e favorecer a promoção da criação de emprego, inclusivamente através do fomento do empreendedorismo e do emprego por conta própria. A disponibilidade de uma vasta gama de políticas ativas de emprego bem concebidas e orientadas é também importante para elevar as taxas de emprego. A Hungria deve facilitar a transição do regime de obras públicas para o mercado de trabalho primário. O desemprego de longa duração tem de ser combatido, o que passa pela combinação eficaz de assistência social com medidas que reforcem as oportunidades de encontrar emprego, em especial na Bulgária, em Espanha e em Portugal. Em países como a República Checa, a Alemanha, a Áustria e a Eslováquia, é também necessário promover a participação dos trabalhadores mais velhos e das mulheres no mercado de trabalho. Há que reduzir a segmentação dos mercados de trabalho, através da promoção de formas de emprego mais permanentes nos Países Baixos, na Polónia e em Portugal.

O investimento em capital humano contribui para mais convergência O desemprego estrutural e de longa duração é alimentado, em parte, pelo elevado número de pessoas que não são empregáveis porque não adquiriram competências suficientes e adequadas. Estas lacunas e inadequações de competências obstam à capacidade de inovação e à competitividade da Europa. Por exemplo, a Comissão recomenda ao Reino Unido que aborde o problema das inadequações se competências e tome medidas nesta área, e à França que reforme o seu sistema de aprendizagem e formação profissional, dando prioridade às pessoas pouco qualificadas. Os Estados-Membros têm de proceder a um escrutínio dos respetivos sistemas de ensino e formação com base em dados factuais, sendo necessário empreender reformas para melhorar os resultados educativos, em especial na Hungria e na Eslováquia, e utilizar mais eficazmente as despesas públicas. Vários países defrontam-se com problemas de integração de grupos vulneráveis no ensino geral, em particular os ciganos, mas também outros grupos de estudantes oriundos da imigração.

Os sistemas de proteção social têm sido postos à prova. A proteção social, incluindo os sistemas de pensões e serviços como os cuidados de saúde, o acolhimento de crianças e os cuidados continuados, continua a ser essencial para um crescimento equilibrado e inclusivo. Estes serviços podem contribuir para o prolongamento da vida profissional, o aumento do emprego e a redução das disparidades de género. A promoção do diálogo social e a participação dos parceiros sociais no desenvolvimento de políticas sociais e de emprego são fatores que facilitam a execução das políticas nestas áreas e as tornam mais eficazes. As reformas têm de promover a modernização da proteção social e o fomento de políticas de ativação que combinem flexibilidade, segurança, adequação e sustentabilidade, o que implica melhorar a capacidade das prestações de desemprego e da assistência social no sentido de assegurarem rendimentos adequados, serviços de apoio de qualidade e uma ativação eficaz. Para tal, é necessário alargar a cobertura e a adequação das prestações e garantir um financiamento sustentável, ao mesmo tempo que se assegura um melhor direcionamento das despesas com a proteção social, como se recomenda, por exemplo. à Itália. Um crescimento equilibrado e inclusivo também pode ser favorecido por reformas destinadas a garantir sistemas de saúde acessíveis, eficazes e sustentáveis.

5.    Conclusão

A Comissão elaborou o conjunto de recomendações específicas por país, com referência às recomendações dirigidas à área do euro e na sequência do diálogo bilateral com os Estados-Membros subsequente à publicação dos relatórios por país e à análise dos programas nacionais de reformas e dos programas de estabilidade ou de convergência. Os desafios identificados e as recomendações propostas correspondem ao que a Comissão considera ser mais urgente e necessário para manter os Estados-Membros, e o conjunto da União Europeia, na via das reformas, da criação de emprego e do crescimento.

A Comissão convida o Conselho a subscrever a abordagem proposta para as recomendações específicas por país para 2016-2017 e as correspondentes decisões ao abrigo do Pacto de Estabilidade e Crescimento, e insta os Estados-Membros a aplicá-las na íntegra e em tempo útil. A Comissão continuará a dialogar com as partes interessadas a todos os níveis para garantir uma ampla adesão a todo o processo, assim como um acompanhamento e uma execução eficazes das medidas previstas.

Quadro 1 - Síntese das questões tratadas nas recomendações específicas por país para 2016-2017

Quadro 2 - Progressos face aos objetivos da Estratégia Europa 2020

Ver informações específicas por país em:
http://ec.europa.eu/eurostat/web/europe-2020-indicators/europe-2020-strategy/headline-indicators-scoreboard

(1) Ver os programas nacionais em: http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/country-specific-recommendations/index_pt.htm e as Previsões da Primavera de 2016 dos serviços da Comissão, de 3 de maio de 2016 em: http://ec.europa.eu/economy_finance/eu/forecasts/2016_spring_forecast_en.htm

(2) Segundo as estatísticas da UE sobre rendimento e condições de vida (EU SILC): http://ec.europa.eu/eurostat/web/income-and-living-conditions/overview

(3) COM(2016) 127 final de 8 de março de 2016.

(4) Documento do Conselho 5134/16.

(5) Ver os relatórios por país em: http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/country-specific-recommendations/index_pt.htm

(6) Ver COM(2016) 95 final/ 2 de 7 de abril de 2016.

(7) Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

(8) A8-0030/2016.

(9) A8-0031/2016.

(10) A8-0017/2016.

(11) EUCO 12/1/16 REV 1.

(12) Uma avaliação global da aplicação das recomendações específicas por país adotadas em julho de 2015 foi apresentada nos relatórios por país, publicados em 26 de fevereiro de 2016.

(13) Documentos do Conselho 15107/15 e 6154/16.