52014DC0114

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

Painel de avaliação definitivo no âmbito do programa de simplificação com vista ao QFP 2014-2020

Antecedentes

O quadro financeiro plurianual para 2014-2020 definiu o quadro para o financiamento da UE. Nos próximos sete anos, a União Europeia investirá quase um bilião de EUR nos domínios do crescimento sustentável, emprego e competitividade e da solidariedade e coesão, bem como para permitir que a União possa desempenhar o seu papel no mundo.

O quadro financeiro plurianual (QFP)[1], adotado pelo Conselho em 2 de dezembro de 2013 com a aprovação do Parlamento Europeu, prevê a realização das despesas da UE, no período 2014-2020, nas seis categorias identificadas de despesas (rubricas) que correspondem aos grandes domínios de intervenção: a competitividade para o crescimento e o emprego, a coesão económica, social e territorial, o crescimento sustentável: recursos naturais, a segurança e a cidadania, a Europa global, a administração e as compensações. De modo geral, ao longo dos próximos sete anos, a UE comprometeu-se a investir até 960 mil milhões de EUR e, no mesmo período, serão autorizados pagamentos efetivos correspondentes a 908,4 mil milhões de EUR. Em termos comparativos, esta quantia representa menos de 1 % do rendimento nacional bruto (RNB) do conjunto da União Europeia. No entanto, estes meios financeiros proporcionarão um importante valor acrescentado da UE em termos de investimentos e realização dos objetivos da estratégia Europa 2020 para o crescimento e o emprego[2]. No novo período financeiro, a União Europeia irá garantir a obtenção de resultados através de melhores despesas, nomeadamente por via do apoio financeiro orientado para os resultados, da simplificação, da redução de erros e do aumento da eficiência — aspetos aos quais foi dada especial atenção nas fases de elaboração e negociação do QFP. Tendo em conta estes elementos, a Comissão Europeia lançou um painel de avaliação específico no âmbito do programa de simplificação com vista ao QFP[3] — um processo através do qual todas as medidas de simplificação e racionalização de todas as propostas de programas no âmbito do QFP foram cuidadosamente identificadas e tramitadas através do processo legislativo.

A aprovação do orçamento de 2014 da UE pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho[4] permite a atribuição de fundos no ano em curso. Os programas de financiamento setoriais, em regime de gestão centralizada e de gestão partilhada, foram igualmente aprovados pelos colegisladores, sendo aplicáveis a partir de 1 de janeiro de 2014.

Os programas de financiamento setoriais foram aprovados pelos colegisladores. Foi criado o quadro jurídico para a atribuição de fundos em cada setor, sendo aplicável a partir de 1 de janeiro de 2014. Além disso, o orçamento de 2014 da UE foi adotado pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho. Os recursos financeiros para o ano em curso estão, por conseguinte, disponíveis para atribuição, através dos programas setoriais, o que significa que todos os elementos necessários — QFP, orçamento e legislação setorial — foram estabelecidos e a UE pode dar início ao novo período de financiamento.

1.           O termo é apenas um novo começo

A via da simplificação não está completa. Alguns dos programas setoriais adotados têm ainda de ser complementados com regras técnicas, implicando na sua totalidade a adoção de medidas de execução. As regras e os procedimentos que serão estabelecidos para o efeito pelas instituições da UE e pelos Estados-Membros devem prosseguir o esforço de simplificação.

A adoção de programas de financiamento setoriais e das medidas de simplificação marca o final da fase de negociação para as instituições da UE. No entanto, o esforço de simplificação deve continuar. Trata-se de uma responsabilidade partilhada por ambas as instituições da UE e pelos Estados-Membros. Alguns programas de financiamento devem ser complementados com elementos técnicos, antes da sua execução. Os atos não legislativos a adotar para o efeito devem ser aplicados o mais rapidamente possível, com vista a iniciar a execução e a atribuição de fundos no terreno, logo que possível em 2014. Os encargos administrativos desnecessários e os atrasos devem ser evitados. Este objetivo só poderá ser alcançado através da manutenção da dinâmica política e de uma boa cooperação entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão. As três instituições participaram plenamente no procedimento de adoção. É agora a sua responsabilidade garantir a correta e rápida conclusão do quadro jurídico que permitirá a atribuição de fundos aos beneficiários.

As instituições da UE e, em particular, a Comissão também têm a responsabilidade de definir as normas de execução dos programas geridos centralmente pela própria Comissão. Neste sentido, uma vez mais é necessária a cooperação. Os peritos nacionais, reunidos em comités, irão examinar atentamente as normas de execução em muitos casos. Esse exame deve ser efetuado com vista a aplicar o mais rapidamente possível as melhores regras de financiamento. O Parlamento Europeu, com base nas disposições introduzidas recentemente nos programas setoriais, será associado mais estreitamente durante a fase de execução, em termos de informação ou de diálogo estratégico com a Comissão. Neste sentido, o Parlamento Europeu pode ter um papel determinante para incentivar a adoção de normas de execução simples e eficientes, com o objetivo de atribuir fundos em função do valor acrescentado da UE dos projetos.

No entanto, os programas cuja gestão é partilhada entre a Comissão e os Estados-Membros representam 80 % do orçamento da UE. Para estes programas, as normas e os procedimentos de execução serão definidos em primeiro lugar pela Comissão a nível da União, sendo complementados, quando for apropriado, por regras nacionais e regionais estabelecidas pelos Estados-Membros sob a supervisão e o controlo da Comissão. Em especial na definição destas regras e procedimentos, as medidas de simplificação introduzidas nos atos legislativos devem ser aplicadas no quadro de um esforço conjunto e num espírito de cooperação entre os Estados-Membros e as instituições da UE. As medidas de simplificação são frequentemente introduzidas como uma opção em programas cuja gestão é partilhada com os Estados-Membros. Por exemplo, no quadro dos fundos da política agrícola comum (PAC), as negociações resultaram na concessão aos Estados-Membros de uma grande margem de manobra na aplicação do novo Regulamento Pagamentos Diretos[5], dizendo isso respeito tanto à escolha dos regimes de pagamento nos quais os fundos devem ser gastos como à forma como esses regimes devem ser aplicados. A flexibilidade proporcionada aos Estados-Membros poderá conter um certo potencial de simplificação (em especial para os beneficiários), mas a experiência mostra que, em geral, tende a dificultar a gestão e os controlos tanto para as autoridades nacionais como para a Comissão. Os resultados finais em termos de custos e encargos dependem num grau muito importante das opções políticas efetuadas a nível nacional e regional. A este respeito, a Comissão convida os Estados-Membros a refletirem cuidadosamente sobre a forma de aplicar a nova legislação da forma mais simples possível e a terem particularmente em conta o impacto que as suas escolhas terão em termos de controlos e taxas de erro. A Comissão irá apoiar a aplicação destas opções a nível nacional, também em termos de recursos técnicos - por exemplo, na política de coesão - em especial para os Estados-Membros que parecem defrontar dificuldades administrativas a este respeito.

Por último, é necessário recordar que o estabelecimento de regras e procedimentos simples é um meio de conseguir uma melhor execução do orçamento da UE. Neste sentido, uma racionalização das despesas implicará também uma redução das taxas de erro, a alcançar através de uma aplicação correta e eficiente de medidas preventivas e corretivas. Embora estas medidas visem proteger o orçamento da UE, a sua aplicação é igualmente no interesse dos Estados-Membros, sobretudo devido ao facto de estas medidas terem um impacto sobre os orçamentos nacionais[6].

2.           Principais realizações

2.1.        Racionalização dos programas

2.1.1.     Redução do número de programas

Um resultado geral em matéria de simplificação foi a redução em 22 do número de programas de financiamento, através da criação de programas integrados por domínio de intervenção.

A única exceção diz respeito ao programa integrado proposto pela Comissão para as questões fiscais e aduaneiras (programa «FISCUS»)[7], que os colegisladores concordaram em separar. Em todos os outros casos, os programas separados e distintos foram integrados em quadros únicos e coerentes por domínio de intervenção. A racionalização dos programas por domínio de intervenção constitui um meio de simplificação e de maior eficiência, dado se esperar que assegure sinergias e normas e procedimentos de execução comuns. Foram introduzidos quadros setoriais únicos na política de investigação e inovação (Horizonte 2020), nas políticas de coesão, desenvolvimento rural e pescas e assuntos marítimos (Regulamento Disposições Comuns, a seguir designado por «RDC»), nas relações externas (RELEX) e nos fundos do domínio dos assuntos internos (Fundo para o Asilo e a Migração e o Fundo para a Segurança Interna), bem como na política social, em que o Programa para o Emprego e a Inovação Social (PEIS) se destina a financiar uma parte dos objetivos da estratégia Europa 2020.

2.1.2.     Alinhamento pelo Regulamento Financeiro

Uma outra realização importante foi o alinhamento das disposições relativas aos programas de financiamento pelo Regulamento Financeiro.

Os colegisladores reconheceram o valor substancial do Regulamento Financeiro[8] como um conjunto acordado de regras que irá assegurar a coerência do financiamento da UE. O Parlamento Europeu e o Conselho reconheceram assim a necessidade de garantir o respeito das disposições do Regulamento Financeiro em todos os programas setoriais e aceitaram plenamente tal alinhamento durante as negociações. Além disso, a conformidade com o Regulamento Financeiro foi assegurada através de simples remissões, sem repetir as disposições relevantes do Regulamento Financeiro nos programas individuais. Estas remissões irão evitar diferentes interpretações e/ou contradições na aplicação do Regulamento Financeiro, devido à presença da mesma disposição em diferentes textos jurídicos. Além disso, a coerência com o Regulamento Financeiro foi assegurada através da introdução de derrogações num número muito limitado de casos justificados, principalmente no RDC e, por exemplo, nos fundos do domínio dos assuntos internos, no caso de subvenções com efeitos retroativos autorizadas no âmbito de medidas de ajuda de emergência. Algumas disposições derrogatórias foram igualmente introduzidas no novo instrumento criado para combater o desemprego dos jovens, a Iniciativa para o Emprego dos Jovens (YEI). Com vista a assegurar a rápida execução do YEI, todos os recursos afetados a esta iniciativa serão autorizados nos primeiros dois anos do período de programação e a elegibilidade das despesas ao abrigo desta iniciativa foi excecionalmente antecipada para 1 de setembro de 2013. Além disso, o quadro regulamentar estabelece igualmente disposições derrogatórias relativas à obrigação de cofinanciamento nacional, a fim de reduzir a carga que recai sobre os orçamentos nacionais.

2.1.3.     Sinergias e integração

Para além de ter racionalizado programas, que são intrinsecamente coerentes com o Regulamento Financeiro, será possível criar sinergias e integrar as prioridades políticas da UE.

Foram criadas sinergias entre os diferentes programas, por exemplo no domínio do crescimento sustentável do ponto de vista ambiental. Os pagamentos diretos aos agricultores no âmbito da política agrícola comum (PAC) foram condicionados ao respeito de práticas compatíveis com o ambiente por parte dos agricultores. O objetivo, que pode atualmente ser prosseguido de forma realista, consiste em associar 30 % dos pagamentos diretos à agricultura a práticas «verdes». Contudo, a Comissão tinha proposto três práticas simples e controláveis aplicáveis a todos os agricultores. Os pedidos dos Estados-Membros de «ecologização» das práticas adaptadas às respetivas condições nacionais e regionais levaram os legisladores a introduzir diferentes limiares, isenções e opções. Estes elementos poderão, eventualmente, limitar os custos de conformidade para os agricultores, mas complicar a gestão e os controlos, e poderão igualmente ter um impacto na capacidade de controlo do regime.

As instituições da UE reconheceram também a importância especial das necessidades das pequenas e médias empresas. Foram envidados esforços consideráveis para definir um quadro adequado para os investimentos das PME realizados através de diferentes programas (Programa para a Competitividade das Empresas e pequenas e médias empresas — COSME, Horizonte 2020 (investigação e inovação), RDC). Em especial, foram tidas em conta as necessidades de investimento que não são satisfeitas pelo mercado na atual situação financeira (COSME, Horizonte 2020, Mecanismo Interligar a Europa (infraestruturas) — MIE, RDC). Para o efeito, foram introduzidos novos instrumentos financeiros. Estes instrumentos irão disponibilizar recursos adicionais para os investimentos.

2.2.        Regras mais simples e financiamento mais acessível para menores taxas de erro e melhores resultados

2.2.1.     Orientação para os resultados

Um passo importante da simplificação e racionalização tem igualmente sido a orientação para os resultados dos programas: um número limitado de objetivos e prioridades claros e associados à estratégia Europa 2020.

Os objetivos do financiamento da UE estão diretamente relacionados, nos programas setoriais, com a estratégia Europa 2020. Essa relação foi apoiada pelos colegisladores durante as negociações. Em alguns casos, um artigo específico previu este aspeto, tal como relativamente ao programa-quadro Horizonte 2020[9]. Noutros casos, a referência à estratégia Europa 2020 foi introduzida como um elemento essencial nos artigos que estabelecem os objetivos a alcançar pelo programa ou, pelo menos, nos considerandos. Este último caso é também o do RDC. A prioridade política para a realização de alguns dos objetivos da estratégia Europa 2020 também é prosseguida por meio de um instrumento de financiamento específico, o Programa para o Emprego e a Inovação Social (PEIS) (919,496 milhões de EUR), que é gerido a nível central pela Comissão. A realização dos objetivos da estratégia Europa 2020 é também uma prioridade em matéria de política de coesão, em que as despesas foram sistematicamente ligadas a estes objetivos. Foi criado um quadro estratégico comum para todos os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI), a fim de traduzir os objetivos da estratégia Europa 2020 em prioridades de investimento.

Em termos operacionais, têm vindo a ser concluídos acordos de parceria com cada Estado-Membro. Estes acordos irão consagrar o compromisso de os parceiros a nível nacional e regional utilizarem os fundos afetados à execução de programas e projetos com uma forte ligação com a estratégia Europa 2020. Os programas apoiados pelos FEEI irão incluir um quadro de desempenho destinado a avaliar os progressos realizados em matéria de realização dos compromissos. A fim de reforçar a tónica nos resultados e na realização dos objetivos da estratégia Europa 2020, uma reserva de eficiência, que ascende a 6 % do orçamento da coesão no âmbito do objetivo de investimento para o crescimento e o emprego e o mesmo para o desenvolvimento rural, será reservada e atribuída, após a realização de uma análise em 2019, às prioridades que atingiram os seus objetivos intermédios no que diz respeito ao cumprimento dos objetivos do programa relacionados com a estratégia Europa 2020 (quadro de desempenho).

Um outro instrumento que irá promover uma abordagem orientada para os resultados no quadro da política de coesão é o Plano de Ação Conjunto (PAC). O PAC proporciona aos Estados-Membros a possibilidade de, em conjunto, executarem partes dos programas com base nas realizações e nos resultados acordados previamente com a Comissão. Os pagamentos a favor de um PAC dependem do nível de concretização e assumem a forma de opções de custos simplificadas.

2.2.2.     Tónica no desempenho

O reforço e a avaliação do desempenho constituem elementos essenciais do financiamento da UE em 2014-2020: os objetivos dos programas de financiamento são SMART (específicos, mensuráveis, atingíveis, realistas e definidos no tempo) e acompanhados por indicadores de desempenho[10].

Todos os programas de financiamento aprovados estão em conformidade com os princípios relacionados com o desempenho consagrados no Regulamento Financeiro. Incluem informações exatas e pormenorizadas sobre o valor acrescentado da intervenção proposta, a sua relevância para os objetivos estratégicos da Comissão e para os objetivos políticos setoriais da UE, objetivos específicos que descrevem os resultados que serão realizados com base na intervenção e os indicadores de desempenho para aferir o grau de realização destes objetivos, tanto no plano quantitativo como no qualitativo. O conceito de valor acrescentado da UE, um elemento essencial da atribuição de financiamento da UE, foi introduzido no texto da maioria das propostas legislativas, frequentemente no âmbito das disposições de avaliação, devendo ser apreciado no quadro dos relatórios de avaliação relativamente à realização dos objetivos de todas as iniciativas financiadas pelos programas, a estabelecer pela Comissão aquando da revisão intercalar do período de financiamento. O reforço do desempenho está também na base dos mecanismos de financiamento criados no quadro de alguns programas. A concentração temática no RDC e nos regulamentos específicos de fundos para os FEEI ou o prémio de desempenho do Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA II) — que presta apoio financeiro a países que pretendem aderir à União Europeia — prende-se com a medição do desempenho e o reforço do financiamento da UE. O quadro de desempenho e a reserva de eficiência no quadro do RDC aplicam igualmente os princípios de desempenho a todos os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI).

2.2.3.     Opções de custos simplificadas

A introdução de modelos únicos de financiamento representará igualmente uma simplificação significativa, nomeadamente em termos de redução dos encargos e custos administrativos.

As opções de custos simplificadas estão a assumir uma nova dimensão no quadro dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI). Em primeiro lugar, já não se limitam ao Fundo Social Europeu (FSE) e ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), mas serão igualmente aplicáveis ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas (FEAMP), bem como aos fundos no domínio dos assuntos internos. Foram introduzidas várias novidades no regulamento. Por exemplo, será aplicável o cálculo baseado em taxas fixas a todos os tipos de custos e não apenas aos custos indiretos. Foram igualmente consagrados no regulamento certas taxas e métodos de cálculo e foram introduzidas ligações com outras políticas da União. A utilização de opções de custos simplificadas deve reduzir a carga administrativa para as autoridades de gestão e os beneficiários e também reforçar a segurança jurídica e financeira. O Tribunal de Contas Europeu afirmou recentemente que «os projetos cujas despesas são declaradas utilizando essas opções são menos propensos a erros. Assim, uma utilização mais extensiva das opções de custos simplificadas teria normalmente um impacto positivo no nível de erros»[11]. Por conseguinte, a fim de incentivar a utilização de opções de custos simplificadas, estas foram tornadas obrigatórias mesmo para os menores projetos do FSE[12] e para a vertente de assistência material do Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas mais Carenciadas (FEAD). Uma taxa única de reembolso foi introduzida no programa Horizonte 2020, bem como a obrigatoriedade de aplicação de uma taxa fixa aos custos indiretos. A taxa única de reembolso será aplicável a todos os beneficiários, com exceção das entidades jurídicas sem fins lucrativos no âmbito da mesma ação («um projeto — uma taxa de financiamento»), e a taxa fixa para o cálculo dos custos indiretos será aplicável a praticamente todas as ações e a todos os tipos de participantes. Ambas as medidas irão permitir evitar cálculos complexos, a apresentação de relatórios e a eventualidade de ocorrerem erros. Essa inovação é especialmente relevante dado o papel estratégico da investigação e inovação para a economia da UE. Esta medida de simplificação visa igualmente libertar recursos, em termos de tempo e trabalho administrativos, que podem ser mais úteis se forem empregues em ações. No seu parecer n.º 6/2012 relativo à proposta referente ao programa-quadro Horizonte 2020[13], o Tribunal de Contas aprovou este modelo de financiamento de custos radicalmente simplificado, considerando que «permitiria facilitar e acelerar o processo de apresentação dos pedidos» e «diminuir o risco de irregularidades».

2.2.4.     Redução dos encargos de auditoria

Os encargos de auditoria foram reduzidos em aplicação do princípio da proporcionalidade. No âmbito do RDC, foram introduzidas regras que restringem a auditoria das operações abaixo de um determinado limiar (200 000 EUR para o FEDER/Fundo de Coesão, 150 000 EUR para o FSE e 100 000 EUR para o FEAMP). Em resultado, pode ser alcançada uma simplificação substancial. Além disso, é permitido um período de conservação mais curto para a documentação, o que diminui os encargos administrativos dos beneficiários.

2.2.5.     Elegibilidade dos custos de IVA

Um passo adicional no sentido da simplificação foi o alinhamento das disposições sobre o reembolso dos custos de IVA dos diferentes programas setoriais pelas disposições aplicáveis do Regulamento Financeiro.

Este alinhamento assegurará a coerência do tratamento dos custos de IVA suportados pelos beneficiários no quadro dos diferentes programas, em conformidade com o Regulamento Financeiro, e assegurará clareza jurídica. Os custos de IVA são apenas elegíveis para efeitos de restituição caso não sejam reembolsáveis nos termos da legislação nacional em matéria de IVA e sejam pagos por um beneficiário que não seja sujeito passivo[14]. Além disso, apenas um número muito limitado de exceções a esta regra-padrão foi introduzido no RDC, nos fundos do domínio dos assuntos internos e no âmbito do MIE. Nestes casos, as exceções foram definidas da forma mais simples possível, a fim de evitar confusões e erros de aplicação.

2.2.6.     Retirada progressiva das dotações nacionais

Foram realizados grandes progressos no estabelecimento de um quadro coerente e simples para o apoio financeiro concedido a nível da UE, com a retirada progressiva das dotações nacionais no quadro do Programa para o Ambiente e a Ação Climática, gerido pela Comissão de modo centralizado.

Irão ser progressivamente eliminadas, e desaparecerão completamente em 2018, as dotações nacionais para o financiamento pela UE de projetos ambientais no âmbito do programa LIFE. As quotas nacionais para a atribuição de fundos da UE a projetos ambientais asseguravam anteriormente a afetação da totalidade do orçamento do programa a cada Estado-Membro, com base num montante indicativo pré-definido. No entanto, as dotações nacionais não conduziram a uma distribuição mais equilibrada do financiamento, em virtude dos diferentes níveis de qualidade e número de projetos apresentados por Estado-Membro. Na verdade, reduziram o valor acrescentado da UE do anterior programa ambiental (LIFE+)[15], dado que os projetos de melhor qualidade não puderam ser financiados, por o orçamento de um dado ano dever ser distribuído de acordo com a origem nacional dos projetos. A eliminação progressiva das quotas é, assim, um avanço importante em termos de eficiência e qualidade das despesas. A partir de 2018, os fundos serão atribuídos aos melhores projetos ambientais a nível da UE, embora a Comissão preste assistência técnica aos Estados-Membros em que os potenciais beneficiários possam vir a ter dificuldades na elaboração de projetos de qualidade adequada para obter o apoio financeiro da UE.

2.3.        Governação eletrónica

O progresso tecnológico foi devidamente tido em conta no que diz respeito ao QFP para 2014-20 — a gestão da política de coesão será eletrónica a partir de 2016.

A utilização de sistemas eletrónicos de intercâmbio de dados para comunicar com os beneficiários, para utilizar bases de dados existentes e para armazenar documentos da política de coesão («coesão eletrónica»), irá reduzir a carga administrativa sobre os beneficiários, por exemplo garantindo que não têm de prestar a mesma informação mais do que uma vez. Estimou-se que a coesão eletrónica irá reduzir a carga administrativa agregada a nível da UE em cerca de 11 %. Este requisito tem por base a principal recomendação do Grupo de Alto Nível de Partes Interessadas Independentes sobre os Encargos Administrativos, decorrente da avaliação inicial dos encargos administrativos para o período 2000-2006. De igual modo, a coesão eletrónica irá reduzir os riscos de perda de documentos e, a longo prazo, permitirá reduzir os custos de arquivação. Os colegisladores, ao mesmo tempo que apoiam a coesão eletrónica, adiaram a sua introdução obrigatória para 31 de dezembro de 2015 (inicialmente, a Comissão tinha proposto 31 de dezembro de 2014), com vista a dar às administrações nacionais mais tempo para a aplicação dos necessários sistemas e procedimentos.

3.           Oportunidades perdidas

3.1.        Atos de base excessivamente pormenorizados

A obtenção de resultados mais ambiciosos em matéria de simplificação foi algumas vezes dificultada por prioridades incompatíveis. Foram introduzidas disposições pormenorizadas em alguns dos textos legislativos de base a fim de se criar um quadro legislativo estável e restritivo, definindo antecipadamente todos os elementos possíveis e limitando assim a margem de apreciação deixada à Comissão na execução dos programas.

Esta tendência para incluir um grau considerável de pormenor nos textos legislativos reduz a margem de manobra da Comissão no decurso da execução dos programas e conduziu a que alguns atos de base estejam sobrecarregados com pormenores técnicos que se podem revelar pouco flexíveis e difíceis de interpretar.

Múltiplos elementos que estabelecem em pormenor o modo de aplicação foram introduzidos nos atos de base, nomeadamente as prioridades temáticas ou os tipos de ações para todo o período de vigência dos programas (fundos RELEX, MIE, LIFE, o programa Consumidores), mas também, em vários programas, os objetivos, as ações elegíveis ou mesmo os critérios a utilizar pela Comissão aquando do estabelecimento do seu programa de trabalho - o principal instrumento da Comissão para programar as suas atividades de financiamento (é o caso do programa Saúde). Noutros casos, foram introduzidos pormenores nos atos de base: esses pormenores deveriam ser definidos numa fase posterior, com base em atos delegados, a fim de evitar o sobrecarregamento dos atos de base com elementos técnicos e permitir uma maior flexibilidade para a definição desses elementos. Esta tendência tem sido evidente nos fundos da política agrícola comum (PAC), bem como nos instrumentos financeiros relativos aos FEEI (RDC) ou ao MIE. No entanto, a possibilidade, acordada no âmbito do MIE, de recorrer a atos delegados para alterar as principais condições e procedimentos aplicáveis a cada instrumento financeiro, na sequência da avaliação destes instrumentos, e para ter em conta a evolução das condições de mercado, constitui um meio útil para evitar a rigidez na execução orçamental e responder rapidamente à evolução das condições de mercado.

3.2.        Controlo mais rigoroso da execução dos programas pela Comissão

3.2.1.     Repartição do orçamento dos programas

A repartição pormenorizada do orçamento, bem como os casos de afetação orçamental na maior parte dos atos de base, fixa a repartição do orçamento dos programas relevantes para os próximos sete anos. Limita a capacidade da Comissão para reorientar o apoio financeiro da UE, na sequência de evoluções económicas, sociais e políticas imprevistas. Por conseguinte, pode reduzir a eficácia das despesas da UE. No entanto, este risco é atenuado pela atribuição de competências à Comissão para modificar as dotações por ato delegado.

Com vista a assegurar um controlo democrático ex ante mais rigoroso em relação à repartição do orçamento pela Comissão durante a execução (para além do processo orçamental anual), foi introduzida uma repartição pormenorizada do orçamento no texto legislativo da maioria dos programas de financiamento. Para o efeito, as prioridades temáticas recém-introduzidas têm sido frequentemente acompanhadas de uma afetação percentual da dotação do programa para o próximo período de sete anos (RELEX, MIE, programa Europa Criativa, Galileo, COSME), embora muitas vezes acompanhadas de uma margem de flexibilidade que permita uma ação autónoma da Comissão Europeia e a adoção de um ato delegado, caso esta margem deva ser ultrapassada. Foi igualmente introduzida uma afetação percentual mínima do orçamento por ação quando estas ações forem executadas pelos Estados-Membros com base em programas nacionais que devem ser aprovados pela Comissão (fundos do domínio dos assuntos internos). Embora estas dotações de financiamento tenham por objetivo assegurar um certo nível mínimo de financiamento pelos Estados-Membros das prioridades comuns da UE, são incompatíveis com a diversidade de situações e prioridades a financiar nos Estados-Membros neste domínio de intervenção, bem como com a necessidade de a Comissão garantir o seu respeito nos casos em que a execução seja delegada nos Estados-Membros e a Comissão exerça um papel de supervisão e controlo (gestão partilhada).

Em alguns casos, foi introduzido um novo nível de pormenorização na repartição do orçamento proposta pela Comissão (PEIS, Erasmus+, Horizonte 2020). A repartição pormenorizada do orçamento poderá ser particularmente pesada em relação a programas que, devido à natureza da atividade financiada, é de extrema importância uma plena flexibilidade na afetação do orçamento (Mecanismo de Proteção Civil da União, Corpo Europeu de Voluntários para a Ajuda Humanitária, que financiará um corpo de voluntários a nível da UE para a ajuda humanitária) ou em relação a programas com uma pequena dotação, em que é necessária uma plena flexibilidade para gerir os recursos limitados da forma mais eficiente possível (programas dos domínios dos direitos, igualdade e cidadania e justiça, Alfândega 2020, Hercule III — luta antifraude, programa Pericles — proteção do euro contra a falsificação).

3.2.2.     Encargos administrativos

Foi reforçado o controlo ex ante pelos Estados-Membros da afetação do orçamento pela Comissão: tal resultará num menor grau de flexibilidade na execução dos programas de financiamento por parte da Comissão. Estes procedimentos podem igualmente reduzir a eficiência, afetando assim negativamente a qualidade das despesas.

Os procedimentos de comitologia estabelecidos, introduzidos ou intensificados pelo Conselho no quadro da maior parte dos programas, já asseguram o controlo do programa de trabalho por parte dos peritos nacionais, reunidos em comités. No entanto, o Conselho acrescentou um novo controlo da repartição do orçamento pela Comissão no quadro de alguns programas (Horizonte 2020, MIE). No quadro destes programas, a decisão de subvenção — o ato administrativo mediante o qual a Comissão fixa as condições e o montante da subvenção atribuída a um beneficiário, no âmbito do programa de trabalho adotado — deve igualmente ser objeto do parecer do comité relevante. No caso das orientações para as redes transeuropeias de telecomunicações (RTE-Telecomunicações), o Conselho, com o apoio do Parlamento Europeu, introduziu a obrigação de consulta prévia dos peritos nacionais, antes do procedimento de comitologia normal, para a adoção do programa de trabalho.

Embora afetem o equilíbrio institucional, estes procedimentos administrativos podem reduzir a eficiência do processo de financiamento da UE, já que agravam os atrasos processuais, a burocracia e os custos. Estes efeitos podem ser particularmente negativos nos casos em que o apoio financeiro da UE é urgentemente necessário, por exemplo para as medidas de ajuda de emergência em matéria de segurança dos géneros alimentícios e dos alimentos para animais.

4.           Rumo a seguir: próximas etapas

4.1.        Ao nível das instituições da UE

As instituições da UE devem adotar de modo rápido e eficiente atos que complementem os textos legislativos de base, se assim for previsto, e medidas de execução, com vista a iniciar a afetação concreta de fundos o mais rapidamente possível.

O quadro jurídico em alguns domínios de intervenção deve ser complementado através da adoção de atos que complementem os textos de base, acrescentando as necessárias especificações técnicas. A competência para adotar tais atos foi delegada na Comissão a fim de facilitar e acelerar o processo. Os atos não legislativos em causa serão adotados rapidamente, tendo em vista a aplicação logo que possível de um quadro jurídico completo e o início da prestação de apoio financeiro. Em termos concretos, a atribuição de fundos é efetuada através de medidas de execução, que são necessárias para todos os programas de financiamento, nomeadamente os programas de trabalho, em que a Comissão gere o programa de financiamento em causa de forma centralizada, e os modelos. Na adoção dessas medidas, deve ser prosseguido o esforço de simplificação. Devem ser aplicadas de forma eficiente disposições legislativas, evitando assim tanto quanto possível encargos administrativos e atrasos, tendo em vista a afetação de fundos aos beneficiários o mais rapidamente possível. Do mesmo modo, as medidas — tais como as orientações — que facilitem a aplicação, serão rapidamente adotadas pela Comissão, se estiverem previstas nos atos de base (por exemplo, no quadro do MIE, Horizonte 2020 e Europa Criativa).

4.2.        Ao nível dos Estados-Membros

Os Estados-Membros têm igualmente uma responsabilidade importante em matéria de simplificação. Devem evitar encargos administrativos desnecessários para os potenciais beneficiários de apoio financeiro da UE e concentrar a utilização dos fundos nas prioridades e objetivos acordados a nível da UE.

Para a racionalização ser eficaz, foram criados sistemas no quadro dos diferentes programas de financiamento, a fim de concentrar a afetação de fundos nas prioridades temáticas e nos objetivos políticos, tal como definido na estratégia Europa 2020. No entanto, estes sistemas oferecem amiúde apenas uma possibilidade, devendo ser aplicados para poderem ser eficazes. Quando as tarefas de execução são delegadas nos Estados-Membros (por exemplo, no caso dos FEEI), os Estados-Membros têm a responsabilidade de prosseguir objetivos temáticos e prioridades através do estabelecimento de normas e procedimentos que favoreçam a sua realização.

No âmbito de programas de financiamento executados em gestão partilhada com a Comissão, os Estados-Membros têm a responsabilidade de prosseguir os esforços de simplificação através do estabelecimento das políticas e quadros institucionais necessários, tanto para a programação como para a execução, de forma rápida e eficiente. Assim, evitam-se encargos administrativos desnecessários, adotam-se normas e procedimentos que tornam o acesso a apoio financeiro da UE fácil para os beneficiários e definem-se quadros legislativos e administrativos transparentes e acessíveis. Estes quadros devem ser instituídos com vista a facilitar e acelerar o processo de atribuição de fundos aos beneficiários, a apoiar os investimentos e a evitar despesas inúteis e a dispersão dos fundos da UE através de canais improdutivos. A aplicação de regras e procedimentos simples é a melhor forma de alcançar estes resultados.

4.3.        Ao nível da Comissão e dos Estados-Membros

As medidas de simplificação introduzidas em programas de financiamento devem tornar-se eficazes com base na aplicação. Tanto a Comissão como os Estados-Membros têm responsabilidades a este respeito.

Devem ser elaborados rapidamente pela Comissão (gestão centralizada) e pelos Estados-Membros (gestão partilhada, em que os programas nacionais ou regionais são submetidos à aprovação da Comissão) programas ambiciosos, que estabeleçam objetivos concretos e mensuráveis, a fim de aumentar a visibilidade dos resultados e demonstrar o valor acrescentado do apoio financeiro da UE. Deve ser privilegiada a utilização de modelos de custos simplificados face aos modelos de custos reais, cuja utilização é facultativa. Por exemplo, no quadro do RDC, é possível utilizar, para um tipo análogo de operação e beneficiário, opções de custos simplificadas aplicáveis noutras políticas da União ou métodos existentes no âmbito de regimes de subvenções financiados inteiramente por um Estado-Membro. Essas oportunidades não devem ser desperdiçadas. O Tribunal de Contas Europeu chamou a atenção[16] para o facto de os Estados-Membros e as autoridades de gestão terem tido por vezes relutância em introduzir modelos de custos simplificados por receio de incumprimento dos requisitos do regulamento aplicável. A Comissão incentivou os Estados-Membros a organizar seminários sobre modelos de custos simplificados, reunindo representantes dos Estados-Membros, da Comissão e do Tribunal de Contas Europeu. Vários seminários já tiveram lugar em 2013 e outros estão previstos para 2014. A fim de proporcionar um maior grau de certeza para os Estados-Membros e as autoridades de gestão, certas taxas estão consagradas nos atos de base aplicáveis (RDC e Regulamento FSE). Não serão, por conseguinte, necessárias quaisquer justificações metodológicas para a utilização dessas taxas. Do mesmo modo, as opções de simplificação estão atualmente disponíveis em termos de encargos administrativos no quadro dos FEEI. Para além da concentração de fundos, deve ser assegurada uma melhor coordenação das diferentes fontes de financiamento (incluindo os instrumentos financeiros) através da cooperação entre a Comissão e os Estados-Membros na fase de execução. Esta coordenação é necessária para melhorar o acesso a fundos por parte dos beneficiários e gerar um efeito multiplicador das despesas da União, atraindo recursos adicionais de investidores privados.

A simplificação é necessária, mas não suficiente, para assegurar melhores despesas e menores taxas de erro. Deve ser acompanhada de controlos adequados e de medidas preventivas e corretivas.

A aplicação de regras e procedimentos simples é um meio importante de evitar erros e reforçar a eficiência das despesas. No entanto, a aplicação destas medidas de simplificação deve ser acompanhada de controlos adequados, pelos quais as instituições da UE e os Estados-Membros são responsáveis. A Comissão e os Estados-Membros têm também uma responsabilidade comum pela aplicação correta das medidas preventivas e corretivas, que foram introduzidos nas políticas agrícola e de coesão (PAC, RDC), através da interrupção e suspensão potencial dos pagamentos e das correções financeiras[17]. A interrupção e a suspensão de pagamentos e as correções financeiras protegem o orçamento da UE. No entanto, os Estados-Membros têm um grande interesse na deteção e correção dos erros a fim de evitar correções financeiras líquidas, que reduzem efetivamente a afetação de fundos.

[1]               Regulamento (UE, Euratom) n. ° 1311/2013 do Conselho que estabelece o quadro financeiro plurianual para o período 2014-2020. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:347:0884:0891:PT:PDF

[2]               Comunicação da Comissão «Europa 2020 - Estratégia para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo», COM(2010) 2020 final. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:2020:FIN:PT:PDF

[3]               COM(2012) 531 final.

[4]               http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+20131120+TOC+DOC+XML+V0//PT Para uma apresentação exaustiva do orçamento de 2014 da UE, ver: http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/2014/DB2014_WD_0_en.pdf

[5]               Regulamento (UE) n.° 1307/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece regras para os pagamentos diretos aos agricultores ao abrigo de regimes de apoio no âmbito da política agrícola comum e que revoga o Regulamento (CE) n.° 637/2008 do Conselho e o Regulamento (CE) n.° 73/2009 do Conselho (JO L 347 de 20.12.2013, p. 608).

[6]               Ver, a este respeito, a Comunicação ao Parlamento Europeu, Proteção do orçamento da União Europeia até ao final de 2012, COM(2013) 682 final/2, http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/management/COM_2013_682_en.pdf

[7]               Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece um programa de ação no domínio aduaneiro e no domínio da fiscalidade na União Europeia para o período de 2014-2020 (FISCUS) e revoga as Decisões n.º 1482/2007/CE e n.º 624/2007/CE (COM(2011) 706 final): http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/com_2011_706_en.pdf

[8]               Regulamento (CE, Euratom) n.º 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:298:0001:0096:PT:PDF

[9]               Artigo 4.º do Regulamento (UE) n.° 1291/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013, que cria o Horizonte 2020 – Programa-Quadro de Investigação e Inovação (2014-2020) e que revoga a Decisão n.° 1982/2006/CE.

[10]             Quanto à regulamentação inteligente, ver também a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões Programa para a adequação e a eficácia da regulamentação (REFIT): resultados e próximas etapas, COM(2013) 685 final, http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/archives/2013/10/pdf/20131002-refit_en.pdf

[11]             Relatório Anual do Tribunal de Contas sobre a execução do orçamento, relativo ao exercício de 2012, acompanhado das respostas das instituições, JO C 331 de 14.11.2013, p. 1 – 256, http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2013:331:0001:01:PT:HTML

[12]             Menos de 50 000 EUR de contribuição pública paga ao beneficiário.

[13]             http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2012:318:0001:0011:PT:PDF

[14]             Artigo 126.º do Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012, o Regulamento Financeiro.

[15]             Neste sentido, ver o relatório especial n.º 15/2013 do Tribunal de Contas Europeu: http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR13_15/QJAB13015PTN.pdf

[16]             Ver nota 11.

[17]             Ver, a este respeito, a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho, Aplicação das correções financeiras líquidas aos Estados-Membros na política agrícola e de coesão, COM(2013) 934.