52013SC0513

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO

que acompanha o documento

Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho

sobre o quadro jurídico da União em matéria de infrações e de sanções aduaneiras

1.           O PROBLEMA

A legislação aduaneira referente ao comércio de mercadorias entre o território aduaneiro da União e países terceiros está plenamente harmonizada e encontra-se coligida num Código Aduaneiro Comunitário (CAC) desde 1992. Uma importante revisão desse Código foi efetuada através do Regulamento (CE) n.º 450/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, de abril de 2008, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (Código Aduaneiro Modernizado), agora a ser reformulado como «Código Aduaneiro da União» (CAU), visando adaptar a legislação aduaneira ao ambiente eletrónico das alfândegas e do comércio, promover a harmonização e aplicação uniforme da legislação aduaneira, e proporcionar aos operadores económicos da União os instrumentos adequados para o desenvolvimento das suas atividades num contexto empresarial global.

Contudo, apesar de a legislação aduaneira estar plenamente harmonizada, a sua execução, que garante a conformidade com a legislação aduaneira e a legalidade da imposição de sanções, compete aos Estados-Membros através das suas legislações nacionais. Por conseguinte, a execução da legislação aduaneira obedece a 27 diferentes conjuntos de regras e diferentes tradições administrativas ou judiciais. Isto significa que as infrações a certas obrigações decorrentes da legislação aduaneira harmonizada da UE são punidas por sanções que diferem em natureza e gravidade de acordo com o Estado-Membro competente.

A gestão eficaz da União Aduaneira, a concretização de condições de igualdade para os operadores económicos que agem no mercado interno e a aplicação adequada de algumas políticas da União (ambiental, agrícola, etc.) dependem, em grande medida, da aplicação homogénea da legislação aduaneira por parte dos Estados-Membros. Hoje em dia, esta aplicação baseia-se numa estrutura complexa de 27 diferentes ordens jurídicas e tradições administrativas ou judiciais.

A nível internacional, esta situação criou no passado algumas questões relacionadas com o cumprimento pela União das regras da OMC, no que diz respeito à aplicação uniforme da legislação aduaneira.

Além disso, a transposição e a execução comuns da legislação aduaneira são relevantes no que toca à igualdade de tratamento entre os operadores económicos. Tal tem um impacto prático no acesso às simplificações aduaneiras através do estatuto de «operador económico autorizado» e simplificações equivalentes, uma vez que elas dependem largamente do perfil de «conformidade» do operador económico. Se este perfil é diferente, apenas devido à legislação aduaneira nacional, a igualdade de acesso a estas simplificações pode ser posta em causa.

2.           QUEM É AFETADO PELO PROBLEMA IDENTIFICADO?

Os operadores económicos da União que lidam com as alfândegas na sua atividade diária normal são os principais afetados pela existência de 27 diferentes sistemas de execução do direito aduaneiro da União. São confrontados com a falta de segurança jurídica resultante das diferenças entre os sistemas jurídicos dos Estados-Membros, relativamente ao tratamento que é dado às infrações aduaneiras da União.

As administrações aduaneiras dos Estados-Membros poderão ser impedidas de «atuarem como se fossem uma só», devido à ausência de uma abordagem da União no que diz respeito ao tratamento das infrações e sanções aduaneiras. Esta diferença pode gerar falta de confiança entre as administrações aduaneiras.

3.           SUBSIDIARIEDADE

Na medida em que a União tenha competência exclusiva, não é aplicável o princípio da subsidiariedade, nos termos do artigo 5.º, n.º 3, do TUE.

No caso de ser proposta uma ação legislativa em matéria penal, na sequência dos resultados da avaliação de impacto, aquela será abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 83.º, n.º 2, do TFUE. Dado que este artigo diz respeito a uma competência partilhada (nos termos do artigo 4.º, n.º 2, alínea j), do TFUE), deve ser dada especial atenção ao princípio da subsidiariedade, segundo o qual a União só deverá legislar quando a dimensão ou os efeitos da medida proposta puderem ser melhor realizados ao nível da União. . Uma vez que o objetivo da ação proposta é a aproximação da legislação relativa às sanções aduaneiras em todos os Estados-Membros, apenas a União está em condições de o desenvolver através de legislação vinculativa. Além disso, neste caso específico, encontramo-nos perante um domínio de plena harmonização (União Aduaneira) com regras plenamente harmonizadas, cuja execução efetiva determina a mera existência da União Aduaneira.

4.           OBJETIVOS

O objetivo geral da presente iniciativa é o de garantir a execução efetiva e a aplicação da lei na União Aduaneira. Em especial, a iniciativa tem os seguintes objetivos específicos:

(1) Assegurar maior conformidade com as obrigações internacionais da União.

(2) Prever um quadro a nível da União para a aplicação uniforme da legislação aduaneira em termos de infrações e de sanções.

(3) Reforçar as condições equitativas para os operadores económicos, no âmbito da União Aduaneira.

Estes objetivos específicos enumerados nos números 2 e 3 exigem o cumprimento dos seguintes objetivos operacionais:

· Uniformidade quanto aos elementos que desencadeiam uma sanção em toda a União Aduaneira (assegurar que o mesmo tipo de comportamento, que constitui um incumprimento de uma ou mais regras aduaneiras, é elegível para o mesmo tipo de infração).

· Atingir uma escala comum de sanções por tipo de infração em todos os Estados-Membros da UE.

· Reduzir os custos e obstáculos relacionados com a existência de diferentes regimes de infrações e de sanções aduaneiras, para que as empresas se empenhem nas formalidades aduaneiras dos outros Estados-Membros.

5.           OPÇÕES POLÍTICAS

Opção política A – Cenário de base (statu quo)

Na situação atual, a legislação aduaneira da União está plenamente harmonizada. No entanto, cada Estado-Membro possui o seu próprio sistema sancionatório aduaneiro aplicável à União. Os Estados-Membros continuarão a garantir a aplicação das obrigações aduaneiras através das regras nacionais e as orientações dos OEA fornecerão algumas orientações sobre a interpretação dos critérios que permitam o acesso ao estatuto OEA, embora sem qualquer efeito vinculativo.

Opção política B – Uma medida legislativa no âmbito do quadro jurídico da UE em vigor 

Nesta opção, a Comissão proporia a alteração da legislação aduaneira da União em vigor através:

· Da enumeração dos tipos de sanções administrativas (não penais),

· De uma definição alargada do critério de «registo do cumprimento das obrigações aduaneiras» a preencher pelas pessoas candidatas ao estatuto OEA e/ou diferentes simplificações aduaneiras

Opção política C – Uma medida legislativa relativa à aproximação dos tipos de infrações aduaneiras e de sanções não penais

Esta medida legislativa criaria uma nomenclatura comum das infrações aduaneiras não penais baseada nas obrigações da legislação aduaneira da União Aduaneira e uma lista de sanções numa escala comum para cada infração específica.

Opção política D – Duas medidas legislativas destinadas à aproximação das infrações e sanções aduaneiras penais e não penais.

Esta opção vai mais longe do que a opção C na medida em que incluiria, tanto a medida legislativa da opção C, como outra medida legislativa para a aproximação das infrações e sanções aduaneiras em matéria penal, alargando, assim, o seu âmbito de ação. Por conseguinte, abrangeria todas as possíveis infrações e delitos aduaneiros e proporcionaria uma aproximação de ambas as sanções não penais e penais.

Opção rejeitada – cenário de regras não vinculativas: Elaborar orientações sobre a interpretação do conceito de cumprimento das obrigações aduaneiras

As diretrizes relativas ao OEA foram emitidas em abril de 2012 e fazem parte das medidas de execução da legislação aduaneira atualmente em vigor. Por conseguinte, tornaram-se parte do cenário de base, sendo essa a razão pela qual esta opção foi finalmente rejeitada.

6.           AVALIAÇÃO DOS IMPACTOS

6.1.        Opção política A – Cenário de Base

Cada Estado-Membro continuará a ter o seu próprio sistema de sanções às infrações aduaneiras. As diferenças em matéria de aplicação da legislação aduaneira em todo o território aduaneiro da União não seriam reduzidas e o risco de limitar a igualdade de tratamento dos operadores económicos, independentemente do Estado-Membro em que estão estabelecidos, continuaria a ser uma realidade.

6.2.        Opção política B – Modificação da legislação atualmente em vigor no âmbito do atual quadro jurídico da UE

As diferenças entre os sistemas sancionatórios aduaneiros dos Estados-Membros seriam mitigadas, pois as sanções não penais às infrações aduaneiras seriam as mesmas em toda a União. Do mesmo modo, as limitações em matéria de igualdade de tratamento dos operadores económicos no acesso às simplificações aduaneiras também tenderiam a ser muito mais atenuadas, visto que a qualificação «infrações graves e repetidas da legislação aduaneira», bem como a de «infrações de importância negligenciável», que devem servir como elementos do «registo do cumprimento das obrigações aduaneiras», deixariam de caber aos Estados-Membros, passando a ser definidas a nível da União. No entanto, a decisão sobre qual o tipo de comportamento considerado infração à legislação aduaneira, a ser punido através de sanções aduaneiras não penais, continuaria a ser da competência dos Estados-Membros, diferenciando-se, assim, o tratamento dos operadores económicos em função do Estado-Membro competente, o que significa que, com esta opção, nem todos os problemas identificados seriam solucionados (obrigações internacionais, aplicação de outras políticas, etc.).

6.3.        Opção política C – Uma medida legislativa relativa à aproximação dos tipos de infrações aduaneiras e de sanções não penais

Esta opção asseguraria legislação comum e simples (desde que fossem comuns tanto as principais obrigações e a lista de infrações como o tipo e a escala das sanções aduaneiras), mais fácil aplicação pelos Estados-Membros e melhorias na execução do direito aduaneiro. Alcançar-se-ia maior clarificação da «proporcionalidade» da sanção, na medida em que um conjunto de infrações seria objeto de sanções não penais.

Do exposto supra (deteção de infração), decorre que a cobrança atempada de receitas (recursos próprios) seria melhorada também devido às melhores taxas de conformidade nas declarações, na medida em que o risco de lacunas criadas por divergências entre as legislações nacionais seria limitado.

O cumprimento pela União das obrigações que lhe incumbem no quadro da OMC seria reforçado pela existência de um instrumento jurídico que previsse um conjunto comum de sanções aplicáveis à violação das regras aduaneiras da UE.

A igualdade de tratamento dos operadores económicos no que se refere ao seu acesso ao estatuto de OEA e às simplificações aduaneiras seria assegurada, dado diminuírem as diferenças entre os Estados-Membros relativamente ao tratamento das infrações graves. Desta forma, a interpretação do critério «conformidade com a legislação aduaneira» beneficiaria de uma maior uniformidade.

6.4.        Opção D – Duas medidas legislativas distintas com vista à aproximação das infrações e sanções não penais, por um lado, e das infrações e sanções penais, por outro

Esta opção baseia-se, parcialmente, na anterior, mantendo, assim, todos os benefícios já delineados na Opção C, aos quais se pode somar a vantagem de ter uma ação da UE em dois domínios sancionatórios: o não penal e o penal.

Contudo, se for necessária uma ação da UE, o legislador da União deve decidir se são necessárias sanções penais ou se as sanções administrativas comuns são suficientes. A base jurídica para as medidas legislativas em matéria penal - artigo 83.º, n.º 2, do TFUE - assenta na noção de direito penal enquanto instrumento de ultima ratio. Deste modo, as propostas do direito penal baseadas no mencionado artigo referir-se-ão, normalmente, a domínios em que já existem regimes de sanções não penais. Ao nível da União atualmente, e neste caso específico, estamos numa área onde ainda não foram estabelecidas quaisquer sanções ao nível da UE. Por conseguinte, não existem elementos de prova suficientes para concluir que o direito penal é necessário. Além disso, a recente proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa à proteção dos interesses financeiros da União através do direito penal[1] , cobre parcialmente algumas das infrações aduaneiras com impacto na cobrança dos recursos próprios. Por conseguinte, o momento certo para avaliar se uma ação legislativa é necessária relativamente às infrações aduaneiras no domínio penal será após a medida legislativa no domínio não penal estar em vigor e após a aplicação da diretiva relativa à proteção dos interesses financeiros da União através do direito penal.

7.           AVALIAÇÃO COMPARATIVA DAS OPÇÕES

O quadro que se segue foi elaborado a fim de demonstrar a eficácia de cada opção, contribuindo, assim, para a análise da opção a privilegiar

Opções || Impacto económico || Impactos ambientais || Custos administrativos adicionais para os Estados-Membros || Coerência das políticas || Direitos fundamentais || Avaliação global

A || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0

B || + || + || ++ || 0 || 0 || +

C || +++ || ++ || ++ || +++ || ++ || +++

D || ++ || ++ || + || + || ++ || ++

Quantificação do impacto, comparativamente ao cenário de base (a linha de base corresponde a 0): 0, não se esperam alterações ao cenário de base; de + a +++,  espera-se um impacto positivo cuja intensidade é indicada pelo número sinais positivos (+).

8.           CONTROLO E AVALIAÇÃO

· Os Estados-Membros

devem fornecer à Comissão respostas aos mesmos casos apresentados no grupo de projeto encarregado das sanções aduaneiras, com o objetivo de avaliar a eficácia desta iniciativa. Além disso, os Estados-Membros devem fornecer algumas informações sobre a forma como tratam o registo de cumprimento das obrigações dos operadores económicos quando facultam acesso às simplificações aduaneiras e ao estatuto de OEA e outros dados de caráter geral, como, por exemplo, no que diz respeito ao número de declarações apresentadas, ao número de sanções cominadas e ao seu montante médio.

· Os operadores económicos

Devem responder a um questionário que inclua as mesmas questões que o segundo questionário, utilizado para a elaboração do presente relatório, e a algumas perguntas adicionais para avaliar a forma como a presente iniciativa poderá ter tido impacto em potenciais melhorias da competitividade.

[1]               COM(2012) 363/3