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1: Questões processuais e consulta das partes interessadas

1. Há já alguns anos que a Comissão, e mais propriamente a Direção-Geral da Saúde e dos Consumidores, tem vindo a trabalhar na revisão das políticas da UE em matéria de saúde e bem-estar animal, fitossanidade, material de reprodução vegetal, segurança dos alimentos para consumo humano e animal bem como dos controlos oficiais subjacentes à aplicação eficaz destas políticas (a seguir designadas, no seu conjunto, «política de segurança alimentar»).

2. O orçamento global de 1 891 milhões de euros para o período 2014-2020 (a preços correntes) para o quadro financeiro relativo à segurança alimentar já foi proposto pela Comissão no contexto do quadro financeiro plurianual (QFP). Por conseguinte, esta avaliação de impacto destina-se a analisar os impactos prováveis das opções disponíveis para o quadro financeiro.

3. Pretende-se que constitua um nível de análise proporcionado, em linha com as orientações da Comissão relativas às avaliações de impacto.

Avaliações de impacto de apoio e consultas

4. Dado que as quatro políticas têm estado a ser examinadas há já algum tempo, apoiam-se individualmente nas suas próprias avaliações de impacto.

2: Definição do problema

5. Regra geral, considera-se que o apoio financeiro da UE à segurança alimentar, à saúde animal, à fitossanidade e aos controlos oficiais acrescenta valor para além dos montantes gastos e funciona bastante bem no seu formato existente. Todavia, a revisão do QFP na sua globalidade e das políticas individuais representa uma oportunidade para avaliar de que forma a situação atual pode ainda ser melhorada, bem como de a associar de modo mais efetivo aos objetivos da Comissão e da UE, incluindo os objetivos da estratégia Europa 2020.

Política atual e quadro financeiro

6. A grande maioria das atividades cofinanciadas pela UE tem por base jurídica um dos três seguintes atos legislativos: Decisão 2009/470/CE do Conselho; Diretiva 2000/29/CE; Regulamento (CE) n.º 882/2004.

7. Em 2011, o orçamento para a segurança alimentar estava ligeiramente abaixo dos 314,6 milhões de euros. Foi atribuído da seguinte forma: Programas veterinários 75 %; Fitossanidade 6,1 %; Iniciativa «Melhor formação para uma maior segurança dos alimentos» (BTSF) 4,5 %; Laboratórios de referência da UE (LRUE) 4,5 %; Medidas de emergência no domínio da saúde animal 3,2 %.

Identificação do problema

8. Problemática 1: O atual quadro jurídico é demasiado complexo e por vezes está ultrapassado.

· Problemas:

o Ausência de alinhamento com o QFP 2014-2020 recentemente proposto

o Potenciais encargos administrativos dos Estados-Membros para se manterem atualizados e para respeitarem plenamente os requisitos administrativos e de financiamento.

9. O novo QFP transferirá as rubricas orçamentais «segurança alimentar» da rubrica 2 do orçamento geral da UE para a rubrica 3, que se denominará «Segurança e cidadania». Tal significa que a atual base jurídica para os controlos financeiros e a gestão do financiamento (Regulamento (CE) n.º 1290/2005) já não abrangerá as despesas no domínio dos alimentos para consumo humano e animal. Além disso, se surgirem emergências excecionais que careçam de apoio financeiro da União, não existirá, legalmente, um acesso à «reserva para crises no setor agrícola».

10. As várias disposições financeiras baseiam-se atualmente numa série de instrumentos legislativos diferentes. Esta circunstância, só por si, pode causar confusão e dificuldades aos Estados-Membros que procuram entender a legislação, com os consequentes encargos administrativos.

11. Há também o problema da alteração de legislação setorial. Sem as alterações correspondentes às disposições financeiras, permanecerão desalinhadas com os novos objetivos e medidas.

12. A atual falta de clareza nas taxas de financiamento constitui para os Estados-Membros uma grande incerteza aquando da planificação de programas.

13. Problemática 2: Os instrumentos de gestão financeira existentes não são os melhores.

· Problemas:

o Falta de clareza quanto às ações elegíveis para financiamento e respetivos custos.

o Trâmites administrativos complexos

o Falta de eficácia na atribuição dos recursos disponíveis.

14. Atualmente, muitos dos trâmites administrativos para obter a aprovação de programas e o reembolso das despesas são demasiado complexos.

15. As atuais disposições financeiras não fixam objetivos e indicadores de modo muito claro e coerente, pelo que os programas nem sempre podem ser devidamente avaliados e melhorados.

16. A definição das ações elegíveis e dos custos associados não é tão clara e simples como seria desejável. As ações elegíveis e as taxas de financiamento estão dispersas por vários regulamentos.

17. Problemática 3: Os instrumentos existentes não estão suficientemente centrados na garantia da consecução dos objetivos em matéria de segurança alimentar.

· Problemas:

o Implementação não-otimizada das diferentes políticas e risco de não alcançar plenamente os objetivos políticos globais.

18. As auditorias internas e os relatórios da DG Saúde e Consumidores, bem como as avaliações de impacto efetuadas para os diversos domínios políticos, identificaram várias questões que poderiam ser melhoradas a fim de apoiarem melhor os objetivos políticos (por exemplo, definição de prioridades e categorias de doenças).

O direito e a justificação de uma ação da UE

19. A UE tem o direito de atuar em todas estas áreas, embora não disponha de competência exclusiva. Os Estados-Membros também podem tomar as suas próprias medidas, desde que não interfiram com a restante regulamentação da UE.

Critério da necessidade – Porque é que os objetivos não podem ser alcançados pelos Estados-Membros?

20. Uma boa saúde animal, boa fitossanidade e boa segurança dos alimentos para consumo humano e animal constituem um bem público com elevados benefícios societais. Os Estados-Membros devem atuar em conjunto para prevenir ou controlar a disseminação de doenças e pragas, usando as mesmas medidas de controlo e de gestão ou medidas semelhantes. A coordenação ao nível da UE permite que as ações relativas às prioridades da UE sejam mais económicas e eficazes. Os parceiros comerciais de países terceiros também podem implementar restrições às importações da UE na sua totalidade, caso um problema de segurança num Estado-Membro não seja devidamente erradicado.

Critério do valor acrescentado – Os objetivos podem ser mais bem alcançados pela UE?

21. O valor acrescentado específico do financiamento ou do cofinanciamento da UE é o facto de proporcionar incentivos aos Estados-Membros para que executem e apoiem ações de erradicação e de vigilância que são, a longo prazo, do interesse da União no seu todo. Existem várias razões para a UE intervir no apoio à existência de alimentos para consumo humano e animal melhores e mais seguros, entre as quais se contam: perdas económicas diretas para os operadores, impacto indireto no comércio, ameaça à saúde pública.

3: Objetivos

Objetivo geral

22. As despesas abrangidas pelo presente regulamento visam assegurar um nível de saúde elevado para os seres humanos, os animais e os vegetais ao longo da cadeia alimentar e em domínios conexos e um elevado nível de proteção dos consumidores e do ambiente, permitindo ao mesmo tempo que a indústria alimentar da UE funcione num ambiente propiciador da competitividade e da criação de postos de trabalho.

Objetivos específicos

23. Estabelecer um quadro normativo simples, claro, transparente e moderno para os alimentos para consumo humano e animal.

24. Otimizar a implementação e o funcionamento de instrumentos de gestão financeira.

25. Apoiar os objetivos políticos estabelecidos na legislação relativa aos alimentos para consumo humano e animal através da distribuição efetiva e eficiente das dotações orçamentais. 

Objetivos operacionais

26. Estes objetivos são apoiados por objetivos operacionais suplementares mais detalhados.

 4: Opções estratégicas

Opção 1: Cenário de base: nenhuma alteração

27. A ausência de alterações implicaria continuar com o conjunto existente de instrumentos legislativos que regem o quadro financeiro. Tal significaria que os programas poderiam continuar tal como estão, mas, a partir de 2014, não existiria uma base jurídica para a gestão e o controlo das despesas.

Opção 2: reunir a legislação em vigor num único instrumento legislativo

28. A opção 2 examina se seria possível manter todas as medidas existentes na legislação em vigor e reuni-las num regulamento.

Opção 3: programa financeiro único e coerente

29. Subopção 3(a): Estabelecer um programa financeiro único e coerente, recorrendo em grande medida às atuais disposições financeiras, mas com a introdução de melhorias, em especial de simplificação.

30. Subopção 3(b): Tal como a subopção (a) mas incluindo a introdução de aspetos dos sistemas de partilha de custos e responsabilidades no regulamento financeiro.

Opção 4: suspender todas as ações da UE

31. Em teoria, seria possível suspender todas as disposições financeiras da UE que contribuem para a segurança dos alimentos para consumo humano e animal e exigir que os Estados‑Membros financiem os seus próprios programas e atividades.

5: Análise dos impactos

32. Uma vez que se trata puramente de um regulamento financeiro, cada opção será analisada de acordo com o seu impacto em relação aos principais problemas e objetivos específicos identificados na avaliação:

· Impactos administrativos e jurídicos

· Impactos financeiros e de gestão

· Impactos sobre os objetivos de segurança alimentar

Opção 1: Cenário de base: Nenhuma alteração

33. No início de 2014, o atual quadro deixará de ser juridicamente coerente com o novo QFP. O sistema deixará de ter uma base jurídica específica para a gestão ou os controlos financeiros.

34. Sem acesso à reserva de crise, os Estados-Membros seriam deixados por sua conta numa situação excecional de grande emergência, com os correspondentes problemas associados de segurança dos alimentos, saúde pública e segurança do abastecimento alimentar. Com a atual conjuntura económica, tal poderá revelar-se ainda mais difícil de enfrentar para os Estados-Membros.

35. Continuar com o sistema atual significaria não reformar os requisitos para uma melhor avaliação e correspondente capacidade para alterar os programas a fim de os tornar mais eficazes, persistindo assim inevitavelmente os programas em condições não-otimizadas e por vezes ineficazes. Afigura-se provável que o aumento das doenças animais e das doenças das plantas, assim como os impactos daí decorrentes sobre a segurança alimentar, a saúde pública e a segurança do abastecimento alimentar, venham, em última análise, a custar muito mais aos orçamentos públicos.

36. Não se efetuariam as alterações das disposições jurídicas exigidas pelas revisões da política setorial. Isto afetaria a possibilidade de cumprir os objetivos dessas revisões, correndo-se o risco de assistir a um grande aumento dos problemas em matéria de fitossanidade e de saúde animal.

Opção 2: reunir a legislação em vigor num único instrumento legislativo

37. Esta opção representaria potencialmente a consecução do objetivo 1, tal como identificado na secção 3, ao promover a simplicidade e incentivar uma melhor compreensão da legislação, mas não cumpriria nenhum dos outros dois objetivos identificados. Também não resolve nenhuma das lacunas políticas nem as questões identificadas.

Opção 3(a): estabelecer um programa financeiro único e coerente, recorrendo em grande medida às atuais disposições financeiras, mas com a introdução de algumas melhorias

38. As taxas de financiamento seriam simplificadas e comportariam unicamente três taxas padrão diferentes. Esta abordagem proporcionaria mais transparência e coerência às medidas da UE. A eliminação da possibilidade de financiar medidas com um valor inferior a 50 000 euros eliminaria encargos administrativos desproporcionados tanto para a Comissão como para os Estados-Membros.

39. Propõe-se que o apoio financeiro à fitossanidade esteja alinhado de modo mais firme com a saúde animal no respeitante a procedimentos e processos. Daí decorre também a possibilidade de racionalização da administração tanto na Comissão como nos Estados-Membros.

40. Seriam simplificados os requisitos jurídicos aplicáveis aos processos de aprovação e reembolso dos programas no âmbito dos programas veterinários e das medidas de emergência. Tal reduzirá significativamente os encargos administrativos em termos de tempo do pessoal da Comissão e dos Estados-Membros e é também provável que acelere os pagamentos aos Estados-Membros.

41. Com esta reforma, serão melhorados os instrumentos de gestão financeira. Ao estabelecer objetivos e indicadores mais claros para os programas e acompanhando mais de perto as avaliações, é provável que as medidas veterinárias e fitossanitárias sejam muito mais eficazes.

42. A revisão do regulamento relativo aos controlos oficiais no setor dos géneros alimentícios e dos alimentos para animais reforçará a base jurídica da iniciativa BTSF, tornará o seu âmbito de aplicação mais coerente e melhorará a sua eficiência e eficácia.

43. A opção 3(a) dará um maior apoio à realização dos objetivos em matéria de fitossanidade em comparação com o cenário de base. Por exemplo, atualmente a fitossanidade não está coberta pelos LRUE e os laboratórios para a fitossanidade não estão presentemente acreditados.

Opção 3 (b): introdução de aspetos dos sistemas de partilha de custos e responsabilidades (SPCR)

44. Tratando-se de um desenvolvimento da opção 3(a), os impactos já descritos para essa alternativa política podem, na sua maioria, ser considerados ao avaliar a opção 3(b). O elemento adicional de SPCR introduzido por esta opção acarreta impactos adicionais ou então altera os resultados esperados da opção 3(a).

45. É reduzida a probabilidade de um SPCR ser aceitável para os Estados-Membros e para as partes interessadas. A introdução de um sistema SPCR seria um revés para os objetivos de clareza e simplicidade. Além disso, o atual clima a nível financeiro dificulta, tanto política como culturalmente, que os Estados-Membros e as partes interessadas aceitem uma maior quota de encargos financeiros, ainda que fiquem reduzidos, a longo prazo, os encargos com surtos e pragas.

Opção 4: suspender todas as ações da UE

46. Esta opção foi rejeitada sem uma análise aprofundada. É uma evidência que não cumpriria nenhum dos objetivos enunciados na secção 3.

47. É pouco provável que os Estados-Membros continuassem a financiar sozinhos programas de erradicação, em especial com a atual situação económica. Corre-se assim o risco de comprometer as realizações dos investimentos já efetuados.

6: Comparação das opções

48. A opção 3(a) é a opção preferida. É a única alternativa que cumpre os três objetivos e com poucos (ou nenhuns) impactos negativos.

49. A opção 3(b) está por enquanto descartada. Contudo, de futuro, num ambiente alterado, pode proporcionar a solução mais adequada para muitos dos problemas vastos e em constante evolução que se enfrentam ao nível da saúde animal e da fitossanidade, pelo que essa opção poderia ser reexaminada.

Avaliação comparativa dos impactos

|| Opção 3(a) || Opção 3(b)

Consecução dos objetivos jurídicos e administrativos || + Redução dos encargos administrativos para as autoridades públicas e para o setor privado || - Aumento dos encargos administrativos para os Estados-Membros e para o setor privado (a curto prazo)

Otimização dos instrumentos de gestão financeira || + Maior eficiência: · objetivos e indicadores mais claros · sustentabilidade a mais longo prazo || -/+ A curto prazo: (eventual) diminuição da eficiência: · tempo necessário para se familiarizar com o novo sistema · ausência de aceitação tanto nos Estados-Membros como no setor privado

+ A longo prazo: Maior eficiência

Apoio à realização dos objetivos em matéria de géneros alimentícios e de alimentos para animais || + Maior eficácia: · maior coerência entre as políticas da UE e com os compromissos internacionais || ++ Maior eficácia: · mais incentivos para a prevenção e a erradicação

7: Acompanhamento e avaliação

50. Prevê-se a realização de uma avaliação e de um relatório de avaliação ex post, tendo sido desenvolvidos indicadores para os objetivos. Os resultados das avaliações serão devidamente comunicados.