52013SC0063

1.           Definição do problema

1.1.        Natureza do problema

Com frequência, as companhias aéreas não respeitam os direitos que assistem aos passageiros em caso de recusa de embarque, atrasos consideráveis, cancelamentos ou problemas com a bagagem, nomeadamente por força dos Regulamentos (CE) n.º 261/2004[1] (a seguir designado por «regulamento») e (CE) n.º 2027/97[2].

1.2.        Causas subjacentes do problema

1.2.1.     Falta de eficácia e de uniformidade a nível de execução em toda a Europa

O regime de execução em vigor não é suficientemente eficaz nem funciona de modo uniforme em toda a UE, tendo sido identificados três problemas principais:

(a) O Regulamento (CE) n.º 261/2004 apresenta zonas cinzentas, o que cria incerteza jurídica, impede a adequada execução dos direitos dos passageiros do transporte aéreo e conduz a muitos litígios entre transportadoras e passageiros.

(b) Os regimes sancionatórios são incoerentes e pouco eficazes. Dada a ausência de coordenação formal, os vários organismos nacionais de execução aplicam diferentes regimes sancionatórios e interpretam de forma divergente diversas partes do Regulamento (CE) n.º 261/2004.

Não é exigido um organismo de execução específico para fazer cumprir as disposições do Regulamento (CE) n.º 2027/97 (e da Convenção de Montreal[3]) no que respeita aos problemas com a bagagem.

(c) Os processos de tratamento de reclamações são inadequados e os meios para obter a reparação individual são insuficientes. Muitos passageiros enfrentam dificuldades práticas ao apresentar reclamações às transportadoras aéreas.

1.2.2.     Alguns dos custos das obrigações impostas pelo regulamento constituem importantes desincentivos ao cumprimento da regulamentação

Em determinadas situações, as companhias aéreas não estão em condições de suportar ou de avaliar os custos e riscos (assistência e indemnização):

(a) A experiência com a nuvem de cinzas vulcânicas, em abril de 2010, mostrou que a ausência de limites temporais em matéria de responsabilidade das transportadoras em caso de evento extraordinário de longa duração pode constituir um risco para a sua estabilidade financeira.

(b) Alguns dos custos da assistência são desproporcionados em relação às receitas obtidas pelas transportadoras em certas operações de pequeno curso.

(2) Alguns aspetos da indemnização têm um forte efeito de desincentivo:

(a) Muitos problemas de atrasos não podem ser resolvidos no prazo de 3 horas no que respeita ao direito a indemnização.

(b) Os montantes uniformizados da indemnização em caso de atraso que afete todos os passageiros podem ser superiores ao valor dos prejuízos sofridos por esses mesmos passageiros[4].

(3) As companhias aéreas são obrigadas a prestar assistência quando as perturbações são da responsabilidade de terceiros, mas as disposições nacionais e contratuais impedem‑nas de exigir o ressarcimento desses custos a terceiros responsáveis. De um ponto de vista económico, estas últimas não são incentivadas a tomar medidas para reduzir o número e/ou a gravidade das perturbações.

2.           Análise da subsidiariedade

Em primeiro lugar, os Estados-Membros têm pouca margem de manobra para, de forma isolada, defenderem os direitos dos consumidores, uma vez que o Regulamento (CE) n.º 1008/2008[5] não lhes permite impor condições adicionais às transportadoras aéreas que procuram prestar serviços dentro do território da UE.

Em segundo lugar, a maioria dos problemas atrás identificados prende-se com divergências na aplicação/execução do Regulamento (CE) n.º 261/2004 ao nível dos Estados-Membros, o que prejudica o exercício dos direitos dos passageiros e a igualdade de condições em matéria de concorrência entre transportadoras aéreas. Estes problemas só poderão ser resolvidos com uma ação coordenada ao nível da UE.

3.           Objetivos políticos

À luz dos problemas acima identificados e em conformidade com o artigo 100.º, n.º 2, do TFUE, o objetivo geral da iniciativa é defender os interesses dos passageiros do transporte aéreo, velando por que as transportadoras aéreas lhes garantam um nível elevado de proteção em caso de perturbações durante a viagem e, simultaneamente, assegurando que estas operam em condições harmonizadas num mercado liberalizado.

Este objetivo geral pode traduzir-se em objetivos mais específicos:

1. Para garantir uma aplicação efetiva e coerente dos direitos dos passageiros em toda a UE, é necessário:

1.1. Clarificar as definições e os princípios fundamentais que regem os direitos dos passageiros e tornar o exercício desses direitos mais simples;

1.2. Garantir uma política de sanções efetiva e coerente;

1.3. Garantir processos eficazes de tratamento de reclamações e meios de reparação para os passageiros.

2. Para reduzir o efeito de desincentivo de alguns dos custos impostos às companhias aéreas pelo regulamento, é necessário:

2.1. Assegurar que as obrigações que incumbem às companhias aéreas em matéria de direitos dos passageiros abrangem riscos que são limitados no tempo e/ou na sua dimensão;

2.2. Assegurar que, em determinadas circunstâncias, a indemnização não constitui um desincentivo determinante para efeitos de cumprimento;

2.3. Assegurar que os terceiros responsáveis pelas perturbações registadas durante uma viagem sejam incentivados a tratar as causas do problema.

4.           Opções políticas

4.1.        Tipos de intervenção possíveis a nível da UE

Três dos tipos de intervenção possíveis a nível da UE que haviam sido sugeridos pelas partes interessadas foram rejeitados numa fase inicial da avaliação:

· A revogação do regulamento conduziria a uma redução substancial do nível de proteção dos direitos dos passageiros.

· A criação de um fundo do setor, destinado a cobrir todas as despesas relacionadas com a assistência e as indemnizações, seria menos eficaz (especialmente no que respeita ao reencaminhamento) e aumentaria os custos administrativos.

· Os materiais de orientação e acordos voluntários existentes já mostraram que não existe muita margem para progressos adicionais com medidas não regulamentares.

A atualização do atual quadro regulamentar da UE é, por conseguinte, a única forma de intervir ao nível da UE para poder abordar todas as causas profundas dos problemas detetados.

4.2.        Exame preliminar das medidas políticas

Um exame preliminar permitiu descartar as medidas políticas que não apresentavam benefícios suficientes comparativamente aos seus custos e inconvenientes. Este exame teve em conta os pareceres das partes interessadas, a compatibilidade legal e prática, a eficácia e a complementaridade.

Essas medidas políticas foram igualmente avaliadas à luz dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade.

4.3.        Descrição das opções políticas

A diferença entre as várias opções políticas estudadas reside no equilíbrio entre uma execução mais sólida e em incentivos económicos adaptados para as companhias aéreas: a imposição de custos mais pesados constitui um incentivo para as companhias aéreas baixarem o nível de conformidade, enquanto uma política de sanções mais severa constitui um incentivo ao cumprimento da regulamentação. Por conseguinte, no caso das opções em que o custo do cumprimento das obrigações impostas pelo regulamento é mais elevado, a política de execução deve ser mais rigorosa e mais bem coordenada, e vice-versa.

(1) Tónica nos incentivos económicos. Coloca-se a tónica na redução de custos, substituindo algumas das obrigações em matéria de assistência (por ex., refeições e alojamento) por um seguro facultativo proposto aos passageiros.

(2) Equilíbrio entre uma política de execução mais sólida e os incentivos económicos. O objetivo é uma coordenação estreita entre organismos nacionais de execução, tendo sido estudadas duas soluções alternativas de redução dos custos:

(a) O aumento do limiar aplicável, no que respeita ao direito à indemnização em caso de atraso, das atuais três horas para um mínimo de cinco horas; ou

(b) O alargamento do âmbito de aplicação do conceito de «circunstâncias extraordinárias», de modo a incluir a maioria dos problemas técnicos.

Foram avaliadas outras subvariantes da opção 2, nomeadamente a que visava a alteração dos montantes das indemnizações e/ou uma alteração adicional dos limiares temporais aplicáveis em matéria de indemnizações em caso de atraso (por exemplo, fazendo depender o limiar da distância do voo).

(3) Tónica na execução. A opção 3 coloca inteiramente a tónica num nível de execução reforçado por parte dos organismos nacionais de execução e clarifica os atuais direitos dos passageiros, de modo a tornar a sua aplicação mais efetiva.

(4) Execução centralizada. A opção 4 coloca inteiramente a tónica numa política de execução sólida e centralizada a nível da UE, de modo a contrariar os efeitos de incentivo negativo dos custos da conformidade.

|| Opção 1 || Opção 2a || Opção 2b || Opção 3 || Opção 4

Reforço do nível de execução || Nível de coordenação “reduzido” || Nível de coordenação “médio” ||  Nível de coordenação “médio” + obrigações no plano dos meios || Nível de coordenação “elevado”

Como? || Melhores fluxos de informação entre organismos nacionais de execução e Comissão Separação entre a execução geral e o tratamento de reclamações || A Comissão pode convidar os organismos nacionais de execução a realizar investigações Um Comité formal pode decidir sobre procedimentos comuns (por exemplo, transferência de reclamações, intercâmbio de informações) A execução seria separada do tratamento de reclamações || Para além das medidas previstas na opção 2, as companhias aéreas seriam obrigadas a ter um representante em cada aeroporto com competência para adotar decisões relacionadas com a assistência e as indemnizações || Criação de um organismo de execução a nível da UE: os organismos nacionais de execução seriam filiais do organismo central Separação entre execução geral e tratamento de reclamações

(Des)incentivos económicos || Custo baixo ||  Custo médio || Custo elevado || Custo elevado

Assistência || Seguro opcional para os passageiros || Limite temporal para o direito a alojamento em caso de evento extraordinário de longa duração Isenção parcial para as operações de pequeno curso || Fundo do setor para eventos extraordinários de longa duração || Fundo do setor (como na opção 3) Direito a reencaminhamento em caso de atraso considerável

Pagamento de indemnizações || Direito a indemnização em caso de atraso de mais de 5 horas || Direito a indemnização em caso de atraso de mais de 5 horas || Direito a indemnização em caso de atraso de mais de 3 horas || Direito a indemnização em caso de atraso de mais de 3 horas || Direito a indemnização em caso de atraso de mais de 3 horas

Sentido restrito do conceito de circunstâncias extraordinárias || Sentido restrito do conceito de circunstâncias extraordinárias || Sentido lato do conceito de circunstâncias extraordinárias (incluindo problemas técnicos) || Sentido restrito do conceito de circunstâncias extraordinárias || Sentido restrito do conceito de circunstâncias extraordinárias

Redução dos montantes fixos de indemnização, especialmente para as distâncias curtas || Outras subvariantes: redução ou não dos montantes de indemnização – um ou vários limiares temporais para a indemnização, conforme o atraso || Duas sub-variantes: redução ou não dos montantes de indemnização ||  Montantes fixos de indemnização inalterados ||  Montantes fixos de indemnização inalterados

Características comuns || – Clarificação dos direitos em caso de perda de voos de ligação, reprogramação com a devida antecedência, equipamento de mobilidade, atrasos na pista e «política» de não-comparência – Organismo de execução dos direitos atualmente aplicáveis em caso de problemas com a bagagem – Procedimentos mínimos para as companhias aéreas em matéria de tratamento das reclamações – Partilha de encargos com terceiros

5.           Análise de impactos

5.1.        Impactos económicos

Impacto nas políticas de execução

Em todas as opções, a política de execução – que, atualmente, está sobretudo assente nas reclamações individuais – passaria a ser mais eficiente, desempenhando um papel mais proativo ao nível da verificação dos manuais das companhias aéreas, termos e condições contratuais e planos de contingência, de modo a garantir o cumprimento dos direitos que assistem aos passageiros.

O nível de coordenação entre políticas de execução nacionais vai aumentando entre a opção 1 e a opção 4, mas os custos administrativos associados tendem igualmente a aumentar.

Clarificação e simplificação dos direitos

Todas as opções políticas aclaram os atuais direitos dos passageiros dos transportes aéreos, nomeadamente no que diz respeito ao conceito de «circunstâncias extraordinárias», de modo a reduzir a margem para interpretações divergentes.

Nas opções 2 e 4, a medida que obriga a prestar assistência sob a forma de refeições e bebidas sempre que o atraso seja superior a duas horas, independentemente da distância do voo e das razões do atraso para o viajante, simplifica ainda mais os direitos.

Impacto nos custos da conformidade

No que respeita aos custos da conformidade, o impacto para as companhias aéreas pode, de forma simplificada, resumir-se no seguinte:

· Na opção 1, os custos da conformidade baixariam de forma significativa. Os eventos extraordinários de longa duração teriam impactos limitados e os custos para as transportadoras regionais manter-se-iam.

· Na opção 2 (incluindo as suas variantes), o custo seria idêntico ao do cenário de base, mas o seu potencial para o aumento seria limitado em caso de acréscimo do número de passageiros a apresentar pedidos de indemnização ou de evento extraordinário de longa duração. Os custos para as transportadoras aéreas regionais seriam semelhantes aos das outras companhias.

· Nas opções 3 e 4, os custos seriam idênticos aos do cenário de base, mas o seu potencial para o aumento seria mais acentuado em caso de acréscimo do número de passageiros a apresentar pedidos de indemnização. Seriam definidos limites para a evolução dos custos em caso de evento extraordinário de longa duração, mas os custos suportados pelas transportadoras regionais continuariam a ser muito elevados em relação às suas receitas.

Impacto do pacote completo de medidas comparativamente ao cenário de base || Custo total de acordo com a atual percentagem de reclamações (que se presume irá aumentando lentamente com o tempo) || Custo teórico máximo da aplicação do regulamento (no caso de todos os passageiros com direito a indemnização a reclamarem

|| VAL (2015-2025) (em milhões de EUR) || % de alteração comparada com cenário de base || VAL (2015-2025) (em milhões de EUR) || % de alteração comparada com cenário de base

Cenário de base || 10,4 || - || 23,6 || -

Opção 1 || 2,1 || -80% || 8,0 || -66%

Opção 2a (níveis de indemnização inalterados) || 9,8 || -6% || 18,4 || -22%

Opção 2b (níveis de indemnização inalterados) || 9,6 || -8% || 17,5 || -26%

Opção 3 || 11,3 || +9% || 26,0 || +10%

Opção 4 || 11,6 || +12% || 26,2 || +11%

Fonte: Steer Davies Gleave + estimativas da Comissão.

Os aeroportos e outras partes interessadas podem partilhar uma parte dos custos suportados pelas companhias aéreas, uma vez que as quatro opções oferecem às companhias aéreas possibilidades acrescidas de exigir o ressarcimento dos custos incorridos a terceiros responsáveis por atrasos ou cancelamentos de voos.

Outros impactos económicos

O impacto nas PME[6] é muito limitado, dado o número muito reduzido de empresas desta dimensão abrangidas pelo presente regulamento. A grande maioria das PME beneficiaria com as medidas específicas propostas na opção 2 para operações de pequeno curso.

Todas as opções políticas criam novos custos administrativos para as companhias aéreas (essencialmente a nível da preparação dos planos de contingência) e para os organismos nacionais de execução (devido, sobretudo, à adoção de uma política mais proativa, cujos custos poderão ser compensados por uma redução no número de reclamações).

5.2.        Impactos sociais

5.2.1.     Impacto nos consumidores

Todas as opções apresentam características comuns:

· Melhor cumprimento dos direitos dos passageiros (incluindo no que respeita à bagagem);

· Melhores meios para dar resposta a reclamações individuais;

· Clarificação e reforço dos direitos em muitos casos.

A opção 1 reduz significativamente as obrigações das companhias aéreas para com os passageiros em caso de perturbações durante a viagem. Embora possam optar por um seguro em função da sua situação específica, muitos passageiros poderão avaliar mal essa necessidade, tendo em conta o reduzido número de atrasos e cancelamentos.

Na opção 2, são reforçadas as obrigações em matéria de assistência, mas o direito a indemnização é de certa forma reduzido. Além disso, os passageiros beneficiam de menor proteção em caso de evento extraordinário de longa duração (com exceção dos passageiros com mobilidade reduzida) e nos voos regionais[7]. No entanto, este aspeto é compensado por um nível mais elevado de execução dos direitos em vigor (ver supra).

As opções 3 e 4 incluem muitas vantagens para os passageiros, nomeadamente o reforço e maior grau de observância dos seus direitos. No entanto, podem também traduzir-se num ligeiro aumento dos preços dos bilhetes e num custo de execução mais elevado para os contribuintes.

5.2.2.     Impacto no emprego

O impacto das opções políticas no emprego continua a ser limitado, uma vez que o seu objetivo é essencialmente estabelecer com exatidão os atuais direitos dos passageiros e garantir um nível de execução mais elevado.

Estas opções políticas não têm efeitos negativos nos direitos fundamentais dos cidadãos.

5.3.        Impactos ambientais

O impacto das opções políticas nas emissões de CO2 mantém-se limitado.

5.4.        Comparação das opções

A opção 2 é preferível às restantes, dado tratar-se da forma mais eficaz e eficiente de atingir os objetivos políticos.

A opção 2a é ligeiramente preferível que a opção 2b, dado a manutenção do limiar de 3 horas para os atrasos, conforme consta da opção 2b, poder conduzir a um maior número de cancelamentos[8], e o facto de o direito a indemnização (inalterado) já poder ser exercido após três horas de atraso, ou seja, antes do direito a reembolso (inalterado) (5 horas), poder confundir os passageiros.

Não existe nenhum critério objetivo que permita dar preferência a qualquer das subvariantes da opção 2a. A questão de determinar se se justifica baixar ainda mais os custos – mediante a alteração dos níveis de indemnização ou a introdução de alterações adicionais no limite temporal em caso de atraso –, apesar das reduzidas possibilidades de indemnização para os passageiros, é uma questão de juízo político.

6.           Acompanhamento e avaliação

A Comissão deverá efetuar uma avaliação adequada da aplicação do regulamento 4 anos após a sua adoção pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu. Essa avaliação será realizada pela Comissão em estreita colaboração com as partes interessadas.

Os relatórios anuais dos organismos nacionais de execução constituirão o principal instrumento de acompanhamento do nível de conformidade e da coerência das políticas nacionais de execução. A Comissão poderá elaborar relatórios periódicos, com base nos relatórios nacionais, complementados, se for caso disso, com a sua própria experiência, com estudos ad hoc ou com informações provenientes de inquéritos aos passageiros.

[1]               Regulamento (CE) n.º 261/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de fevereiro de 2004, que estabelece regras comuns para a indemnização e a assistência aos passageiros dos transportes aéreos em caso de recusa de embarque e de cancelamento ou atraso considerável dos voos e que revoga o Regulamento (CEE) n.º 295/91 (JO L 46 de 17.2.2004, p. 1).

[2]               Regulamento (CE) n.º 2027/97 do Conselho, de 9 de outubro de 1997, relativo à responsabilidade das transportadoras aéreas no transporte de passageiros e respetiva bagagem (JO L 285 de 17.10.1997, p. 1), com a redação que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.º 889/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de maio de 2002 (JO L 140 de 30.5.2002, p. 2).

[3]               Convenção para a unificação de certas regras relativas ao transporte aéreo internacional (Convenção de Montreal) (JO L 194 de 18.7.2001):

                http://europa.eu/legislation_summaries/transport/air_transport/l24255_pt.htm.

[4]               De acordo com estudos neste domínio, o preço/hora situa-se, uma vez ajustado para ter em conta a inflação, entre os 40 EUR/hora (viagens de turismo) e os 98 EUR/hora (viagens de negócios). Tratando‑se de montantes fixos que cobrem danos comuns a todos os passageiros, é o valor mais baixo que deve ser tomado como referência.

[5]               Regulamento (CE) n.º 1008/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de setembro de 2008, relativo a regras comuns de exploração dos serviços aéreos na Comunidade (JO L 293 de 31.10.2008).

[6]               O presente regulamento não abrange as microempresas.

[7]               Segundo dados de 2011, esta medida aplica-se a menos de 0,05% dos passageiros abrangidos pelo regulamento.

[8]               Tal como demonstrado nos modelos de otimização de horários das companhias aéreas.